Đọc toàn văn tại http://luanvanaz.com Viết thuê luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ Liên hệ :0972.136.399 (Mr.Luân) - Mail : luanvanaz@gmail.com

1. B GIÁO D C VÀ ÀO T O
TRƯ NG I H C KINH T QU C DÂN
NGUY N H U PHÚC
T CH C KI M TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯ C
DO KI M TOÁN NHÀ NƯ C VI T NAM TH C HI N
Chuyên ngành: K toán, Ki m toán và Phân tích
Mã s : 62.34.30.01
LU N ÁN TI N SĨ KINH T
NGƯ I HƯ NG D N KHOA H C:
1. PGS.TS ng Văn Thanh
2. TS. Nguy n Th Phương Hoa
Hà N i - 2009

2. B GIÁO D C VÀ ÀO T O
TRƯ NG I H C KINH T QU C DÂN
NGUY N H U PHÚC
T CH C KI M TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯ C
DO KI M TOÁN NHÀ NƯ C VI T NAM TH C HI N
LU N ÁN TI N SĨ KINH T
Hà N i - 2009

3. iii
L I CAM OAN
Tôi xin cam oan Lu n án này là công trình c a riêng tôi. S li u s d ng
trong Lu n án là trung th c. Nh ng k t qu c a Lu n án chưa t ng ư c công b
trong b t c công trình nào khác.
Tác gi c a Lu n án
Nguy n H u Phúc

4. iv
L I C M ƠN
Tác gi xin bày t s bi t ơn sâu s c t i PGS,TS. ng Văn Thanh, TS.
Nguy n Th Phương Hoa - ngư i hư ng d n khoa h c, ã nhi t tình hư ng d n Tác
gi hoàn thành Lu n án.
Tác gi xin bày t s c m ơn Trư ng i h c Kinh t qu c dân, Vi n ào
t o Sau i h c Trư ng i h c Kinh t Qu c dân, Khoa K toán ã giúp Tác
gi trong su t quá trình h c t p và nghiên c u lu n án.
Tác gi xin trân tr ng c m ơn s h tr quí báu trong quá trình thu th p tài
li u, trao i kinh nghi m, góp ý s a ch a lu n án c a các ki m toán viên, các
chuyên gia c a Ki m toán nhà nư c, cơ quan Ki m toán nhà nư c.
Cu i cùng, Tác gi mu n bày t l i c m ơn t i v , con, b m và các anh,
ch ã ng viên, giúp Tác gi trong su t quá trình nghiên c u và hoàn thi n
Lu n án.
Nguy n H u Phúc

5. v
Môc lôc
Trang
Trang ph bìa
L i cam oan iii
L i c m ơn iv
M c l c v
Danh m c các t vi t t t vi
Danh m c sơ , hình v vii
M U 1
CHƯƠNG 1. NH NG V N LÝ LU N CƠ B N V T CH C
KI M TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯ C
1.1. Ngân sách nhà nư c v i t ch c ki m toán ngân sách nhà
nư c
8
1.1.1. B n ch t c a ngân sách nhà nư c 8
1.1.2. T ch c qu n lý ngân sách nhà nư c 13
1.1.3. Quy trình ngân sách nhà nư c 15
1.1.4. Ki m tra, giám sát ngân sách nhà nư c và các nguyên t c qu n lý
ngân sách nhà nư c
18
1.1.5. Ch c năng ki m toán ngân sách nhà nư c g n v i vi c s d ng
các lo i hình ki m toán trong ki m toán ngân sách nhà nư c
21
1.2. T ch c công tác và b máy ki m toán ngân sách nhà nư c 34
1.2.1. B n ch t t ch c ki m toán ngân sách nhà nư c 34
1.2.2. Quy trình t ch c công tác ki m toán ngân sách nhà nư c 38
1.2.3. T ch c b máy ki m toán ngân sách nhà nư c 54
1.3. Kinh nghi m t ch c ki m toán ngân sách nhà nư c t i m t
s nư c trên th gi i
66

6. v
CHƯƠNG 2. TH C TR NG T CH C KI M TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ
NƯ C DO KI M TOÁN NHÀ NƯ C VI T NAM TH C
HI N
77
2.1. c i m chung c a Ngân sách nhà nư c Vi t Nam nh hư ng
t i t ch c ki m toán Ngân sách nhà nư c
77
2.2. Khái quát ch c năng, nhi m v c a Ki m toán Nhà nư c Vi t
Nam trong ki m toán Ngân sách nhà nư c
80
2.3. T ch c ki m toán Ngân sách nhà nư c c a Ki m toán nhà
nư c Vi t Nam
82
2.3.1. Khái quát k t qu ki m toán Ngân sách nhà nư c do Ki m toán nhà
nư c Vi t Nam th c hi n
82
2.3.2. Th c tr ng t ch c công tác ki m toán Ngân sách nhà nư c Vi t
Nam
89
2.3.3. T ch c b máy ki m toán Ngân sách nhà nư c 116
2.3.4. Nguyên nhân c a nh ng y u i m trong t ch c ki m toán Ngân
sách nhà nư c
125
CHƯƠNG 3. NH HƯ NG VÀ GI I PHÁP HOÀN THI N T CH C
KI M TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯ C DO KI M TOÁN
NHÀ NƯ C VI T NAM TH C HI N
131
3.1. nh hư ng hoàn thi n t ch c ki m toán Ngân sách nhà nư c 131
3.1.1. M t s quan i m i m i t ch c qu n lý Ngân sách nhà nư c
Vi t Nam liên quan n t ch c ki m toán Ngân sách nhà nư c
131
3.1.2. nh hư ng hoàn thi n t ch c ki m toán Ngân sách nhà nư c 136
3.2. Các gi i pháp hoàn thi n t ch c ki m toán ngân sách nhà
nư c
141
3.2.1. Nâng cao nh n th c th c v v trí, vai trò và ch c năng, nhi m v
c a Ki m toán Nhà nư c trong ki m toán Ngân sách nhà nư c
141

7. v
3.2.2. Hoàn thi n cơ s pháp lý m b o tính th ng nh t và tính c
l p th c s c a ho t ng ki m toán Ngân sách nhà nư c
142
3.2.3. Hoàn thi n v t ch c b máy ki m toán Ngân sách nhà nư c
theo mô hình t p trung th ng nh t và tăng cư ng năng l c ki m
toán Ngân sách nhà nư c
146
3.2.4. Hoàn thi n t ch c oàn ki m toán, t ki m toán Ngân sách nhà
nư c
154
3.2.5. Hoàn thi n vi c áp d ng các lo i hình ki m toán trong ki m toán
Ngân sách nhà nư c
158
3.2.6. Hoàn thi n quy trình ki m toán Ngân sách nhà nư c 162
3.2.7. Hoàn thi n công tác ki m soát ch t lư ng ki m toán Ngân sách
nhà nư c c bên trong và bên ngoài Ki m toán nhà nư c
187
3.2.8. Tăng cư ng ph i h p gi a Ki m toán nhà nư c v i các ch th
liên quan n ki m toán Ngân sách nhà nư c
191
3.2.9. Tăng cư ng ng d ng công ngh thông tin, xây d ng h th ng
thông tin v i tư ng, h sơ và k t qu ki m toán Ngân sách
nhà nư c
196
3.2.10. Nâng cao năng l c và o c ngh nghi p c a Ki m toán viên
nhà nư c
199
K T LU N 200
DANH M C CÔNG TRÌNH NGHIÊN C U C A TÁC GI viii
TÀI LI U THAM KH O ix
PH BI U x

8. vi
DANH M C CÁC T VI T T T
DNNN Doanh nghi p nhà nư c
H ND H i ng nhân dân
INTOSAI T ch c qu c t các cơ quan ki m toán t i cao
KBNN Kho b c nhà nư c
KSNB Ki m soát n i b
KTNN Ki m toán nhà nư c
KTV Ki m toán viên
NS P Ngân sách a phương
NSNN Ngân sách nhà nư c
NSTW Ngân sách trung ương
TW Trung ương
UBND U ban nhân dân
XDCB Xây d ng cơ b n

9. vii
DANH M C SƠ , HÌNH V
Trang
Hình 1.1. Quy trình ki m toán ngân sách nhà nư c 39
Hình 1.2. Mô t v trí t ch c ki m toán ngân sách nhà nư c thu c
cơ quan tr c ti p qu n lý và i u hành ngân sách nhà nư c
55
Hình 1.3. Mô t v trí t ch c ki m toán ngân sách nhà nư c thu c
cơ quan phê chu n và giám sát ngân sách nhà nư c
56
Hình 1.4. Mô t v trí t ch c ki m toán ngân sách nhà nư c c l p
v i cơ quan qu n lý, i u hành ngân sách nhà nư c và cơ
quan phê chu n và giám sát ngân sách nhà nư c
57
Hình 1.5 Cơ c u t ch c oàn Ki m toán nhà nư c theo mô hình
phân tuy n
63
Hình 2.1. T l m u ki m toán ơn v d toán c p I thu c ngân sách
trung ương tính theo s ơn v
106
Hình 2.2. T l m u các t nh, thành ph tr c thu c trung ương tính
theo s ơn v
107
Hình 2.3. T l m u ki m toán các t nh, thành ph tr c thu c trung
ương tính theo cơ c u thu, chi cân i ngân sách a
phương
10
Hình 2.4. Trình t xét duy t báo cáo ki m toán ngân sách nhà nư c 112

10. 1
M U
1. Tính c p thi t c a tài
Qua g n 15 năm ho t ng, Ki m toán nhà nư c (KTNN) Vi t Nam ã
kh ng nh ư c v trí, vai trò c a mình trong cơ c u b máy nhà nư c, kh ng nh
ư c s c n thi t và tính t t y u khách quan c a ki m tra, ki m soát ho t ng qu n
lý kinh t - tài chính nhà nư c, c bi t là Ngân sách nhà nư c (NSNN). Nh ng k t
qu ki m toán trung th c, khách quan c a KTNN báo cáo lên Chính ph , Qu c h i
và các cơ quan ch c năng khác không ch cho phép ánh giá th c tr ng NSNN mà
còn cung c p thông tin làm căn c cho vi c ho ch nh các chính sách, các gi i
pháp qu n lý, kh c ph c nh ng y u kém trong qu n lý thu-chi NSNN, ưa công tác
qu n lý NSNN lên trình cao hơn và tăng cư ng hơn hi u qu s d ng NSNN.
Trong lĩnh v c tài chính-ngân sách, NSNN là khâu quan tr ng nh t, m b o ngu n
tài chính cho t t c các lĩnh v c ho t ng. NSNN là i tư ng ki m toán thư ng
xuyên và ch y u c a KTNN. Vì v y ch t lư ng t ch c ki m toán NSNN có ý
nghĩa h t s c quan tr ng trong ho t ng c a KTNN.
Trong nh ng năm qua, ch t lư ng t ch c ki m toán NSNN ã d n ư c
nâng cao trên cơ s ngu n l c hi n có c a KTNN. T ch c b máy c a KTNN ã
hoàn thi n hơn, nh t là t khi th c hi n Lu t KTNN vào năm 2006, m b o tính
c l p cao nh t trong ho t ng KTNN v i tư cách là ngo i ki m i v i vi c qu n
lý và i u hành NSNN c a Chính ph . gi i quy t nh ng vư ng m c phát sinh
trong ho t ng th c ti n ho t ng ki m toán, trong ó có ho t ng ki m toán
NSNN, Lu t KTNN ã có nh ng quy nh r t c th liên quan n ch c năng,
nhi m v c a KTNN, c bi t là yêu c u i v i t ch c ki m toán NSNN. Bên
c nh ó, công tác qu n lý NSNN cũng có nh ng thay i. Nh m áp ng nh ng yêu
c u này, t ch c ki m toán NSNN do KTNN Vi t Nam th c hi n ph i i m i toàn
di n, góp ph n tăng cư ng vai trò c a KTNN trong vi c h tr Qu c h i và H i
ng nhân dân (H ND) nâng cao năng l c giám sát NSNN. Chính vì v y vi c
nghiên c u hoàn thi n t ch c ki m toán NSNN do KTNN Vi t Nam th c hi n
có ý nghĩa h t s c quan tr ng và là yêu c u c p thi t.

11. 2
2. T ng quan nh ng nghiên c u v t ch c ki m toán ngân sách nhà nư c
Nghiên c u c v lý lu n và th c ti n các nư c v t ch c ki m toán
NSNN, v n d ng vào Vi t Nam là v n h t s c quan tr ng i v i s phát tri n
c a KTNN Vi t Nam. Ho t ng nghiên c u khoa h c c a KTNN Vi t Nam chính
th c ư c tri n khai t năm 1995 và ư c công nh n như m t u m i nghiên c u
k t năm 1996. T ó n nay ã có r t nhi u tài nghiên c u khoa h c t c p
Nhà nư c, c p B , c p cơ s và m t s lu n án th c sĩ, ti n sĩ c a các cán b KTNN
tri n khai nghiên c u các v n liên quan n t ch c ho t ng KTNN nói chung
và các v n c th nói riêng như các quy trình nghi p v , chu n m c KTNN, m u
bi u h sơ ki m toán...nh m áp ng k p th i ho t ng c a KTNN trong t ng th i
kỳ. Bên c nh ó nhi u t ch c như Ngân hàng phát tri n châu Á, KTNN C ng hoà
liên bang c... ã tr giúp KTNN tri n khai nghiên c u v quy trình ki m toán, a
v pháp lý c a KTNN, chu n m c KTNN. Lu t KTNN ra i và có hi u l c t năm
2006 t o bư c chuy n bi n quan tr ng trong ho t ng KTNN, kh ng nh vai trò
không th thi u ư c c a KTNN trong b máy ki m tra, ki m soát tài chính công.
Sau ây là m t s khái quát v các v n ã nghiên c u có liên quan n ph m vi
nghiên c u c a Lu n án.
Lu n án c a Ti n sĩ Mai Vinh ( i h c Kinh t qu c dân-2000) v i tài
“Hoàn thi n t ch c ki m toán ngân sách c p b ” ã có nhi u thành công trong vi c
nghiên c u khái quát v t ch c ngân sách c a c p b v i v n ki m toán báo cáo
quy t toán c a c p b và ch rõ nh ng n i dung c th khi ki m toán t i các cơ quan
qu n lý t ng h p và ki m toán chi ti t. Qua ó, Lu n án xây d ng quy trình ki m
toán i v i ki m toán báo cáo quy t toán ngân sách c p b . Ph m vi nghiên c u
c a Lu n án ch gi i h n là ki m toán báo cáo quy t toán NSNN c p b và ư c
tri n khai trong i u ki n Lu t NSNN chưa ư c s a i và hoàn thành trư c khi có
Lu t KTNN. ây là m t trong nh ng tài li u tham kh o r t quý trong quá trình th c
hi n Lu n án.
tài c p B 2003 c a KTNN v i ch : “Cơ s lý lu n và th c ti n xây
d ng chi n lư c phát tri n KTNN giai o n 2001-2010” do KS. Bình Dương

12. 3
làm Ch nhi m tài và tài khoa h c c p Nhà nư c năm 2004 c a KTNN v i
ch “ nh hư ng chi n lư c và nh ng gi i pháp xây d ng, phát tri n h th ng
ki m toán Vi t Nam trong th i kỳ công nghi p hoá và hi n i hoá t nư c” do
GS.TS Vương ình Hu -T ng KTNN làm Ch nhi m. C hai tài này ã c p
nhi u khía c nh khác nhau c a công tác t ch c ki m toán nói chung và ã kh ng
nh m c tiêu và l trình phát tri n t ch c b máy c a KTNN, trong ó có các
KTNN khu v c và KTNN chuyên ngành. C hai tài có nhi u óng góp quan
tr ng v m t khoa h c và th c ti n trong vi c hoàn thi n mô hình t ch c và ho t
ng c a KTNN. Do c hai tài nghiên c u t ng quan v t ch c và ho t ng
KTNN nói chung nên không i sâu v t ch c, phân công nhi m v ki m toán
NSNN và th c hi n quy trình ki m toán NSNN. M t khác do các tài ư c nghiên
c u trư c khi Lu t KTNN ư c ban hành, ng th i vi c c i cách qu n lý và phân
c p NSNN cùng v i công cu c c i cách hành chính Vi t Nam có nhi u thay i
ã xu t hi n các tình hu ng m i. C hai tài này là tài li u tham kh o quan tr ng
trong quá trình nghiên c u c a Tác gi Lu n án này.
tài c p B 2003 c a KTNN v i ch : “Xây d ng quy trình và phương
pháp ki m toán ho t ng i v i ơn v s nghi p có thu”, Ch nhi m PGS.TS
inh Tr ng Hanh và tài c p B 2003 v i ch “Hoàn thi n quy trình ki m
toán chi ngân sách i v i các ơn v hành chính s nghi p th c hi n khoán chi”,
Ch nhi m tài: CN Tr nh Ng c Sơn. C hai tài này ã r t thành công trong
vi c ưa ra nh ng hư ng d n v ki m toán ho t ng i v i các ơn v tr c ti p s
d ng kinh phí là ơn v s nghi p có thu và ơn v hành chính s nghi p th c hi n
khoán chi, ph m vi nghiên c u c a tài ch gi i h n trong ki m toán chi ti t
NSNN. Vì v y, ây s là tài li u quan tr ng và ư c xem như là nh ng hư ng d n
chi ti t trong vi c th c hi n quy trình ki m toán NSNN i v i vi c tri n khai lo i
hình ki m toán ho t ng trong ki m toán NSNN.
tài khoa h c c p B 2004 c a KTNN v i ch “ nh hư ng và gi i
pháp i m i công tác ki m toán NSNN trong i u ki n th c hi n Lu t NSNN s a
i”, Ch nhi m tài GS.TS Vương ình Hu và b n thân Tác gi Lu n án này là

13. 4
Thư ký tài. tài ã i sâu nghiên c u nh ng i m i trong Lu t NSNN 2002
và nh ng tác ng n công tác ki m toán NSNN. tài ã thành công trong vi c
phân tích nh ng n i b t trong Lu t NSNN 2002 so v i Lu t NSNN 1996, ánh giá
th c tr ng ki m toán NSNN và ra các n i dung ki m toán NSNN phù h p v i
Lu t NSNN 2002. tài không i sâu vào vi c nghiên c u t ch c b máy và ho t
ng ki m toán NSNN và ư c nghiên c u khi Lu t KTNN chưa ư c ban hành.
Do ư c tr c ti p tham gia nghiên c u tài này, nên tài th t s là ngu n tư
li u quý tham kh o cho Lu n án này có ư c nhi u ý tư ng khoa h c quan tr ng.
Ngoài ra, còn nhi u tài khoa h c c a KTNN c p n nhi u khía c nh
khác nhau v m t t ch c cũng như th c hi n các quy trình ki m toán và các m t
ho t ng c a KTNN; nhi u tài li u c a các d án mà KTNN h p tác, c bi t là
trong quá trình so n th o Lu t KTNN ã cung c p r t nhi u ngu n tài li u tham
kh o và hình thành nên nhi u ý tư ng m i, ưa ra nh ng phương hư ng và gi i
pháp hoàn thi n t ch c ki m toán NSNN. M t s tài th c sĩ v t ng m t ho c
ph m vi h p liên quan n ho t ng ki m toán cũng ã ít nhi u c p n ki m
toán NSNN trong m t ơn v c th , như: ơn v d toán c p III hay ơn v s
nghi p.
Bên c nh ó, k t khi thành l p n nay, KTNN Vi t Nam ã tranh th m t
s ngu n l c t các d án và ngu n kinh phí vi n tr h tr cho vi c nghiên c u
ti p c n và chuy n giao công ngh , ch y u là liên quan n các v n t ng quan
ki m toán. Liên quan n lĩnh v c ki m toán NSNN có d án GTZ (C ng hoà Liên
bang c) ã tr giúp cho KTNN Vi t Nam xây d ng các quy trình ki m toán,
trong ó có quy trình ki m toán NSNN. B ng ho t ng d án, KTNN Vi t Nam ã
ban hành quy trình ki m toán NSNN năm 1999. ây cũng là m t v n quan tr ng
trong vi c t ch c th c hi n ki m toán NSNN. Quy trình này ã c p các bư c
c n ti n hành trong m t cu c ki m toán NSNN và các n i dung ki m toán c th .
c bi t, thông qua các ho t ng c th c a các d án, KTNN ã ti p c n ư c
kinh nghi m t ch c ki m toán NSNN c a KTNN C ng hoà Liên bang c. Tuy
nhiên, quy trình ki m toán NSNN ư c xây d ng khi ch c năng, nhi m v và a v

14. 5
pháp lý c a KTNN chưa rõ ràng, ng th i, quy trình xây d ng khi Lu t NSNN
chưa ư c s a i.
K t qu nghiên c u c a các tài, các d án này v cơ b n ã ư c ng
d ng trong ho t ng ki m toán NSNN c a KTNN. Tuy nhiên, h u h t nh ng tài
này ư c nghiên c u trư c th i i m Lu t KTNN có hi u l c ho c ch liên quan
n t ng m t ho c trong ph m vi t nh, thành ho c ơn v d toán c th trong t
ch c ki m toán NSNN c a KTNN Vi t Nam. a s hư ng nghiên c u c a các
tài này i sâu vào vi c ưa ra các gi i pháp nâng cao ch t lư ng ki m toán NSNN
xét góc h p (ngân sách c a các ơn v , các kho n thu, chi) và chưa có m t
tài nào nghiên c u tr c ti p t ch c ki m toán NSNN. Vì v y, Lu n án không
nh ng t p trung vào ánh giá th c tr ng t ch c ki m toán NSNN do KTNN Vi t
Nam th c hi n mà còn nghiên c u lý lu n, kinh nghi m t ch c ki m toán NSNN
trên th gi i và nghiên c u kh năng v n d ng vào Vi t Nam ưa ra các gi i
pháp hoàn thi n t ch c b máy và t ch c công tác ki m toán NSNN Vi t Nam.
3. M c ích và ph m vi nghiên c u c a Lu n án
3.1. M c ích nghiên c u c a Lu n án
Trên cơ s h th ng hoá và phát tri n các v n lý lu n chung v NSNN g n
v i t ch c ki m toán NSNN, t ch c ki m toán NSNN, nghiên c u th c tr ng t
ch c ki m toán NSNN do KTNN Vi t Nam th c hi n, Lu n án xu t phương
hư ng và gi i pháp hoàn thi n t ch c ki m toán NSNN do KTNN Vi t Nam th c
hi n.
3.2. Ph m vi nghiên c u c a Lu n án
Trong ph m vi nghiên c u c a Lu n án, Tác gi Lu n án i sâu nghiên c u
nh ng v n cơ b n, tr c ti p tác ng n hi u qu t ch c ki m toán NSNN bao
g m t ch c công tác ki m toán và t ch c b máy ki m toán NSNN. Lu n án
không i sâu nghiên c u các v n nghi p v ki m toán c th liên quan n ki m
toán các ơn v d toán ngân sách các c p và ki m toán các kho n m c thu, chi c a
NSNN.
4. i tư ng và phương pháp nghiên c u c a Lu n án

15. 6
4.1. i tư ng nghiên c u c a Lu n án
G n li n v i tài nghiên c u, Lu n án có i tư ng nghiên c u là NSNN,
qu n lý NSNN và ki m toán NSNN do KTNN Vi t Nam th c hi n. Lu n án không
nghiên c u ki m toán NSNN do các t ch c ki m toán khác, ngoài KTNN Vi t
Nam th c hi n.
4.2. Phương pháp nghiên c u c a Lu n án
Lu n án ư c th c hi n trên cơ s phương pháp lu n duy v t bi n ch ng và
duy v t l ch s c a ch nghĩa Mác-Lênin. Xu t phát t tính ng d ng th c ti n c a
Lu n án và nghiên c u ho t ng c th là t ch c ki m toán NSNN do KTNN Vi t
Nam th c hi n, Lu n án ch y u s d ng phương pháp khái quát hoá, t ng h p và
phân tích... Vi c phân tích, t ng h p di n bi n, nh ng thay i trong t ch c ki m
toán NSNN s ư c thư ng xuyên s d ng ưa ra các nh n nh, ánh giá.
Lu n án còn s d ng các phương pháp th ng kê, phân tích và so sánh ưa
ra các nh n nh, ánh giá c th , trên cơ s ó ưa ra các ki n ngh c th v hoàn
thi n t ch c ki m toán NSNN do KTNN Vi t Nam th c hi n. Lu n án cũng s
d ng k t qu phân tích v t ch c ki m toán NSNN m t s nư c trên th gi i
t ng k t kinh nghi m và bài h c cho vi c v n d ng vào Vi t Nam.
S li u, tình hình trong Lu n án ư c khai thác t nhi u ngu n khác nhau
bao g m: t các báo cáo t ng k t công tác hàng năm c a KTNN, báo cáo k t qu
ki m toán năm mà tr ng tâm là lĩnh v c NSNN c a KTNN, s li u v NSNN hàng
năm công khai trên website c a B Tài chính, s li u và thông tin trong quá trình
nghiên c u Lu t KTNN c a các nư c trong quá trình so n th o Lu t KTNN Vi t
Nam…Tác gi Lu n án cũng trao i v i m t s ki m toán viên (KTV) ã tr c ti p
tham gia ki m toán NSNN, m t s chuyên gia trong lĩnh v c ki m toán NSNN c a
KTNN Vi t Nam n m b t thông tin và thu th p thêm ý ki n nh n xét, ánh giá.
5. Nh ng óng góp c a Lu n án
Nh ng óng góp c a Lu n án g m có:
M t là, V lý lu n: Lu n án làm rõ nh ng cơ s lý lu n chung v NSNN g n
v i t ch c ki m toán NSNN, cơ s lý lu n v t ch c ki m toán NSNN, th c hi n

16. 7
quy trình ki m toán NSNN. Qua vi c phân tích 03 mô hình t ch c b máy c a
KTNN trong m i liên h v i h th ng cơ quan qu n lý và i u hành NSNN và cơ
quan phê chu n, giám sát NSNN cùng v i 02 mô hình v t ch c và phân giao
nhi m v ki m toán NSNN g n v i t ch c h th ng NSNN v n d ng hoàn thi n
t ch c b máy ki m toán NSNN. i m m i v m t lý lu n là l n u tiên Tác gi
xác nh i tư ng và khách th ki m toán NSNN.
Hai là, V th c ti n: Lu n án ánh giá m t cách khái quát th c tr ng t ch c
b máy ki m toán NSNN và t ch c công tác ki m toán thông qua th c hi n quy
trình ki m toán NSNN do KTNN Vi t Nam th c hi n trong nh ng năm qua và
nh ng tác ng c a vi c i m i t ch c qu n lý NSNN c a Vi t Nam trong tương
lai n vi c t ch c ki m toán NSNN.
Ba là, V nh ng xu t c a Lu n án: Lu n án ưa ra nh ng nh hư ng cơ
b n và gi i pháp hoàn thi n t ch c ki m toán NSNN trên 02 phương di n t ch c
b máy và t ch c công tác ki m toán NSNN do KTNN Vi t Nam th c hi n. Trong
ó, Tác gi nh n m nh nh ng v n m i như thay i quan ni m v t ch c cu c
ki m toán NSNN hi n nay thành nhi u cu c ki m toán NSNN theo hình th c
chuyên và t ch c oàn ki m toán theo mô hình tr c tuy n; xác nh rõ i
tư ng ki m toán NSNN các c p; thay i trình t ki m toán, hư ng vào ki m toán
trư c khi báo cáo quy t toán ngân sách ư c l p và y m nh ho t ng ti n ki m;
xem lo i hình ki m toán ho t ng có vai trò quan tr ng như ki m toán tuân th và
ki m toán báo cáo tài chính trong ki m toán NSNN.
6. K t c u c a Lu n án
Ngoài các ph n M u và K t lu n, Lu n án g m 3 chương:
Chương 1. Nh ng v n lý lu n cơ b n v t ch c ki m toán ngân sách nhà
nư c
Chương 2. Th c tr ng t ch c ki m toán Ngân sách nhà nư c do Ki m toán
nhà nư c Vi t Nam th c hi n
Chương 3. nh hư ng và gi i pháp hoàn thi n t ch c ki m toán Ngân sách
nhà nư c do Ki m toán nhà nư c Vi t Nam th c hi n

17. 8
Chương 1.
NH NG V N LÝ LU N CƠ B N
V T CH C KI M TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯ C
1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯ C V I T CH C KI M TOÁN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯ C
1.1.1. B n ch t c a ngân sách nhà nư c
T “ngân sách” ư c xu t phát t thu t ng “budget”, m t t ti ng Anh th i
trung c , dùng mô t chi c túi c a nhà vua trong ó có ch a nh ng kho n ti n
c n thi t cho nh ng kho n chi tiêu công c ng. Dư i ch phong ki n, chi tiêu c a
nhà vua cho nh ng m c ích công c ng như: p ê phòng ch ng lũ l t, xây d ng
ư ng xá và chi tiêu cho b n thân hoàng gia không có s tách bi t nhau. Trong i
s ng kinh t , thu t ng ngân sách ã thoát ly ý nghĩa ban u và mang n i dung
hoàn toàn m i. T i n Oxford advanced learn’s Dictionary c a Nhà xu t b n i
h c Oxford c a Anh thì gi i thích: ngân sách là kho n ti n cho t ch c ho c cá
nhân s d ng v i k ho ch chi tiêu trong m t kho ng th i gian nh t nh [60,
tr.193]. T i n Thu t ng tài chính tín d ng gi i thích: Ngân sách ư c hi u là d
toán và th c hi n m i kho n thu nh p (ti n thu vào) và chi tiêu (ti n xu t ra) c a b t
kỳ m t cơ quan, xí nghi p, t ch c, gia ình ho c cá nhân trong m t kho ng th i
gian nh t nh (thư ng là m t năm) [4, tr.260]. B t kỳ ngân sách nào cũng là m t
d báo c a các ho t ng. Các cá nhân, doanh nghi p, cơ quan hành chính a
phương và c bi t là nhà nư c u ti n hành l p các chương trình tài chính dư i
d ng d báo v ho t ng thu và chi c a mình. Khi giai c p tư s n l n m nh và
t ng bư c kh ng ch ngh vi n và òi h i tách b ch hai kho n chi tiêu này, t ó
hình thành khái ni m NSNN [6, tr.77].
NSNN là m t ph m trù mang tính l ch s g n li n v i s ra i c a nhà
nư c. Nhà nư c ra i t t y u ph i có ngu n l c tài chính trang tr i cho các chi
phí ho t ng c a b máy và th c hi n ch c năng kinh t xã h i c a nhà nư c,
NSNN là ngu n l c tài chính ch y u, cơ b n nh t c a nhà nư c. Theo nguyên lý

18. 9
chung, NSNN là m t b ph n c a công s n và ư c huy ng, c t tr , s d ng
trong m t t ch c, cơ quan, ơn v c th . Khái ni m NSNN là khái ni m tr u
tư ng và cho n nay v n có nhi u quan i m v khái ni m NSNN.
Theo T i n i n t Bách khoa toàn thư Vi t Nam:
NSNN là toàn b các kho n thu chi c a nhà nư c trong d toán ã ư c
cơ quan nhà nư c có th m quy n (qu c h i) quy t nh và th c hi n
trong m t năm b o m th c hi n các ch c năng, nhi m v c a nhà
nư c. NSNN là k ho ch tài chính cơ b n c a nhà nư c trong h th ng
tài chính qu c gia phát tri n kinh t - xã h i và duy trì b máy qu n lý
nhà nư c [18].
Theo ý ki n c a GS.TS Tào H u Phùng:
NSNN là h th ng các m i quan h kinh t gi a nhà nư c và xã h i phát
sinh trong quá trình nhà nư c huy ng và s d ng các ngu n tài chính
nh m m b o yêu c u th c hi n các ch c năng qu n lý và i u hành n n
kinh t -xã h i c a mình [39, tr.11].
Theo T i n Thu t ng tài chính tín d ng:
NSNN là d toán và th c hi n các kho n thu chi b ng ti n c a nhà nư c
trong m t kho ng th i gian nh t nh (thư ng là m t năm) [4, tr.260].
Các ý ki n trên xu t phát t cách ti p c n v n khác nhau và có nh ng
nhân t h p lý nhưng chưa y xét v phương di n pháp lý, b n ch t kinh t và
tính ch t xã h i c a NSNN. Có th th y, i m khác bi t căn b n c a NSNN và
“ngân sách tư nhân” nói chung là trên phương di n pháp lý. NSNN th hi n s phân
chia th m quy n gi a m t bên là cơ quan th o lu n tác ng thông qua vi c phê
chu n, m t bên là cơ quan hành pháp ph trách vi c th c thi các quy t nh c a cơ
quan th o lu n. Tính c thù c a NSNN ư c th hi n dư i d ng m t lo t các quy t
nh phê chu n thông qua c a ngh vi n, qu c h i i v i chính ph . Các quy t
nh phê chu n ngân sách hư ng vào các ho t ng v i i tư ng ư c xác nh rõ
ràng và v i th i gian hi u l c h n ch . D toán NSNN ư c phê chu n là m t văn
b n lu t và v nguyên t c ph i ư c thông qua trư c khi tri n khai các ho t ng

19. 10
ngân sách. Quy t nh phê chu n cho phép chính ph ti n hành thu ho c chi nhưng
không th làm thay i quy nh pháp lý cũng như nguyên t c chung c a pháp lu t
hi n hành tr nh ng trư ng h p c th . Các quy t nh phê chu n NSNN không t o
ra quy n i v i các cá nhân. Quy nh này r t c n thi t v m t pháp lý nh m b o
m v m t chính tr cho ngh vi n, cho phép ngh vi n duy trì vai trò là cơ quan
duy nh t quy t nh v ngân sách, ít nh t là trên lý thuy t [3, tr.301-302]. Xét v
hình th c, NSNN là b n d toán thu và chi do chính ph l p ra, trình Qu c h i phê
chu n và giao cho chính ph t ch c th c hi n, k t thúc năm ngân sách, NSNN bi u
hi n dư i hình th c b n quy t toán. Xét v th c th , NSNN bao g m nh ng ngu n
thu c th , nh ng kho n chi c th và ư c nh lư ng. Xét v quan h kinh t ch a
ng trong NSNN, các kho n thu hình thành NSNN, các kho n chi u ph n ánh
nh ng m i quan h kinh t nh t nh gi a nhà nư c v i ngư i n p thu , gi a nhà
nư c v i các cơ quan, ơn v th hư ng. T nh ng quan ni m như trên, chúng ta có
th khái quát v b n ch t c a NSNN m t s khía c nh ch y u như sau:
Th nh t, V phương di n pháp lý: NSNN là m t o lu t v các kho n thu,
chi c a nhà nư c trong m t kho ng th i gian nh t nh. NSNN ư c d toán b i cơ
quan hành pháp (chính ph ), ư c th o lu n và quy t nh b i cơ quan l p pháp
(qu c h i, ngh vi n). NSNN do chính ph t ch c th c hi n và ư c giám sát,
ki m tra b i các cơ quan dân c cũng như các t ch c oàn th và nhân dân. M t
khác, các ho t ng thu chi NSNN u ư c ti n hành trên cơ s nh t nh do nhà
nư c quy nh, ây là m t yêu c u khách quan do ph m vi ho t ng c a NSNN
ư c ti n hành trên m i lĩnh v c và tác ng n m i ch th c a n n kinh t xã
h i;
Th hai, V b n ch t kinh t : NSNN là quan h kinh t -tài chính gi a m t
bên là nhà nư c và bên kia là các ch th c a n n kinh t -xã h i trong quá trình huy
ng, phân b và s d ng các ngu n l c c a n n kinh t . Ho t ng cơ b n c a
NSNN là ho t ng huy ng, phân ph i và phân ph i l i thu nh p do các ch th
kinh t m i sáng t o ra. Thông qua vi c t o l p và s d ng qu ti n t t p trung l n
nh t c a nhà nư c, m t ph n thu nh p c a các ch th chuy n thành thu nh p c a

20. 11
nhà nư c. Nhà nư c s d ng quy n l c và quy n ch s h u c a mình th c hi n
huy ng và phân ph i l i m t b ph n tài l c c a n n kinh t . Vi c huy ng và
phân ph i NSNN ch y u dư i hình th c giá tr , g n li n v i vi c hình thành và s
d ng qu NSNN nh m th c hi n ch c năng, nhi m v c a nhà nư c. Xét v quan
h kinh t ch a ng trong NSNN, các kho n thu, các kho n chi u ph n ánh m i
quan h kinh t nh t nh gi a nhà nư c v i ngư i n p thu , gi a nhà nư c v i cơ
quan, ơn v th hư ng NSNN. Nhà nư c có quy n l c v NSNN nhưng NSNN
cũng th hi n m i quan h v l i ích kinh t gi a nhà nư c và các thành viên c a xã
h i. Chính vì m i quan h này, òi h i b t c m t qu c gia nào cũng ph i có chính
sách ngân sách úng n, tôn tr ng các quy lu t kinh t khách quan, ng th i m i
kho n chi tiêu c a nhà nư c ph i ư c tính toán th n tr ng, th hi n tính ti t ki m,
hi u qu và công b ng xã h i;
Th ba, V tính ch t xã h i: NSNN là công c kinh t c a nhà nư c, nh m
ph c v cho vi c th c hi n các ch c năng c a nhà nư c. N i dung ch y u c a
NSNN không ơn thu n là thu, chi ngân sách mà còn là nh hư ng chính sách,
m c tiêu c a nhà nư c trong k ho ch phát tri n kinh t -xã h i c a t nư c. ng
th i, nhà nư c th c hi n các ch c năng th c hi n d ch v xã h i có tính ch t c
bi t ho c c thù mà các thành ph n hay l c lư ng khác trong xã h i không th c
hi n ư c ho c không ư c pháp lu t cho phép th c hi n.
Như v y, th c ch t NSNN ư c nhà nư c s d ng phân ph i m t b ph n
c a c i c a xã h i nh m m b o yêu c u th c hi n các ch c năng qu n lý và i u
hành n n kinh t xã h i c a nhà nư c. NSNN ph n ánh các m i quan h kinh t
gi a nhà nư c và các ch th trong n n kinh t xã h i trong quá trình phân ph i
ngu n l c tài chính qu c gia nh m th c hi n các ch c năng c a nhà nư c trên cơ s
lu t nh. Quy n l c v NSNN thu c v nhà nư c. M i kho n thu và chi tài chính
c a nhà nư c u do nhà nư c quy t nh và nh m m c ích ph c v yêu c u th c
hi n các ch c năng c a nhà nư c. Quan h trong t o l p và s d ng NSNN mang
tính pháp lý cao và ch y u không mang tính hoàn tr tr c ti p. Bi u hi n bên
ngoài, NSNN là b ng d toán thu, chi b ng ti n, cũng có th là b n quy t toán, th c

21. 12
hi n các kho n thu, chi c a nhà nư c trong m t kho ng th i gian nh t nh (thư ng
là m t năm). Chính ph d toán các kho n thu, chi trong m t năm, trình qu c h i
quy t nh và qu c h i giao cho chính ph th c hi n d toán ư c phê duy t.
NSNN ph i thích nghi và i u ch nh các bi n ng kinh t có tác ng tr c ti p t i
ngu n thu c a mình ho c th c hi n nh ng gi i pháp c p bách trong vi c s d ng
các kho n chi. Chính vì v y, NSNN luôn ư c i u ch nh trong th i gian th c hi n.
Qu c h i (ngh vi n) thông qua các d toán ngân sách s a i, phê chu n nh ng s
i u ch nh này và có th i u ch nh th c hi n NSNN trong c năm ho c vào th i
i m cu i năm. Bên c nh ó, NSNN có vai trò là công c i u ch nh vĩ mô n n kinh
t xã h i t ra v n c n tăng cư ng tính hi u qu trong vi c qu n lý và s d ng
NSNN.
T nh ng phân tích v b n ch t NSNN như trên, có th nh n th y r ng, ki m
toán NSNN c n i sâu ánh giá v các m i quan h kinh t , quan h l i ích gi a các
ch th trong xã h i khi nhà nư c tham gia phân ph i các ngu n l c tài chính qu c
gia. L i ích ph i ư c ki m toán ánh giá, xem xét dư i các góc khác nhau c v
khía c nh kinh t cũng như xã h i. Khi ti n hành ki m toán NSNN c n ph i s d ng
các lo i hình ki m toán khác nhau ánh giá c l p t bên ngoài theo nh ng m c
tiêu ki m toán nh t nh nh m tăng cư ng tính minh b ch, tính kinh t , tính hi u
qu , tính hi u l c, tính úng n, tính trung th c… trong vi c qu n lý, s d ng,
ph n ánh, ghi chép và i u hành NSNN. Bi u hi n bên ngoài c a NSNN có th là
các kho n thu NSNN, chi NSNN, d toán NSNN, quy t toán NSNN…, chính vì
v y, xét v hình th c, ki m toán NSNN s l y i tư ng là các báo cáo quy t toán,
các b n khai tài chính, các kho n m c thu, chi, d toán NSNN. Thông qua ch c
năng xác nh n, ki m toán NSNN có th xác nh n s li u quy t toán NSNN, cho ý
ki n v d toán NSNN, xác nh n các kho n thu, chi NSNN. Xét v n i dung bên
trong, thông qua ch c năng tư v n, ki m toán NSNN có th phân tích và ánh giá
m i quan h gi a các kho n m c thu chi, gi a các ch th qu n lý, i u hành
NSNN, các ch th liên quan n trách nhi m qu n lý, i u hành, giám sát, phê
chu n NSNN xét v m i phương di n, k c phương di n tuân th các quy nh

22. 13
cũng như phương di n hi u l c, hi u qu trong qu n lý, i u hành, s d ng NSNN.
1.1.2. T ch c qu n lý ngân sách nhà nư c
1.1.2.1. Phân c p qu n lý ngân sách nhà nư c
Do b máy nhà nư c ư c thi t l p theo nhi u mô hình khác nhau, cùng v i
c i m riêng v ch chính tr -xã h i, quy mô ngân sách... nên NSNN cũng
ư c t ch c cho phù h p v i t ch c nhà nư c và c thù c a m i qu c gia. Thông
thư ng, h th ng chính quy n nhà nư c ư c t ch c thành nhi u c p và m i c p
u ư c phân giao nh ng nhi m v nh t nh và kèm v i i u ó là nh ng quy n
h n nh t nh trong ó có ngân sách. S phân giao v ngân sách cho các c p chính
quy n hình thành khái ni m v phân c p ngân sách.
Phân c p qu n lý NSNN là quá trình nhà nư c trung ương (TW) phân giao
nhi m v , quy n h n, trách nhi m nh t nh cho chính quy n a phương trong ho t
ng qu n lý ngân sách [6, tr.93]. NSNN ư c phân c p qu n lý gi a chính quy n
TW (ho c liên bang) và các c p chính quy n a phương (ho c bang) là m t t t y u
khách quan khi t ch c h th ng NSNN g m nhi u c p. i u ó không ch b t
ngu n t cơ ch kinh t mà còn b t ngu n t cơ ch phân c p qu n lý v hành
chính. Phân c p qu n lý NSNN gi i quy t m i quan h gi a chính quy n nhà nư c
TW và các c p chính quy n nhà nư c a phương trong vi c x lý các v n liên
quan n ho t ng c a NSNN bao g m ba n i dung cơ b n sau: Quan h v m t
ch , chính sách; quan h v t ch t v ngu n thu và nhi m v chi; quan h v qu n
lý chu trình ngân sách.
Phân c p qu n lý ngân sách là cách t t nh t g n các ho t ng c a NSNN
v i các ho t ng kinh t - xã h i m t cách c th và th c s nh m t p trung y
, k p th i, úng chính sách, ch các ngu n tài chính qu c gia và phân ph i, s
d ng các ngu n tài chính ó m t cách công b ng, h p lý, ti t ki m và có hi u qu
cao ph c v các m c tiêu, nhi m v phát tri n kinh t - xã h i c a t nư c. m
b o phân c p qu n lý ngân sách hi u qu c n quán tri t các nguyên t c ch y u như:
phù h p v i phân c p qu n lý kinh t -xã h i, qu c phòng, an ninh c a nhà nư c và
năng l c qu n lý c a m i c p trên a bàn; m b o vai trò ch o c a ngân sách

23. 14
trung ương (NSTW) và v trí c l p c a ngân sách a phương (NS P) trong h
th ng NSNN trong t ng mô hình qu n lý NSNN; m b o nguyên t c công b ng
trong phân c p NSNN.
Ch th tr c ti p qu n lý NSNN là nhà nư c (chính ph TW và chính quy n
a phương các c p) thông qua các cơ quan ch c năng c a nhà nư c. Thu c a
NSNN ư c t p trung t m i lĩnh v c kinh t - xã h i khác nhau, trong ó thu là
hình th c thu ph bi n d a trên tính cư ng ch là ch y u. Chi tiêu c a NSNN
nh m duy trì s t n t i ho t ng c a b máy nhà nư c và ph c v th c hi n các
ch c năng c a nhà nư c. NSNN bao g m m t h th ng các c p ngân sách phù h p
v i h th ng chính quy n nhà nư c các c p. Tuỳ theo t ch c b máy nhà nư c
khác nhau mà m c phân c p ngân sách khác nhau.
Trong mô hình nhà nư c ơn nh t có hai hình th c h th ng NSNN ph
bi n. M t là, NSNN bao g m toàn b NSTW và NS P, khi phê chu n quy t toán
NSNN, qu c h i phê chu n c ngân sách mà cơ quan quy n l c nhà nư c a
phương ã phê chu n. Hai là, không l ng ghép gi a các c p ngân sách, vi c qu n lý
và quy t toán theo t ng c p riêng r và qu c h i phê chu n quy t toán NSTW do
chính ph TW trình. Trong mô hình nhà nư c liên bang do nhi u nhà nư c các bang
ho c vùng lãnh th h p l i, vi c qu n lý và quy t toán riêng r theo ngân sách liên
bang và ngân sách bang. Qu c h i liên bang quy t nh và phê chu n ngân sách
chính ph liên bang, qu c h i bang phê chu n ngân sách bang mình.
1.1.2.2. Qu n lý thu, chi ngân sách nhà nư c
Thu NSNN là quá trình nhà nư c s d ng quy n l c huy ng m i b
ph n giá tr c a c i xã h i hình thành qu NSNN nh m áp ng nhu c u chi tiêu c a
nhà nư c [6, tr.79]. Cùng v i s phát tri n v kinh t , xã h i thu NSNN ngày càng
tăng c v qui mô và c v các hình th c ng viên. Qu n lý quá trình thu NSNN v
cơ b n tuân th các yêu c u sau: m b o t p trung m t b ph n ngu n l c tài chính
qu c gia vào tay nhà nư c trang tr i các kho n chi phí c n thi t c a nhà nư c
trong t ng giai o n l ch s ; m b o khuy n khích, thúc y s n xu t phát tri n,
t o ra ngu n thu c a NSNN ngày càng l n hơn; coi tr ng yêu c u công b ng xã h i,

24. 15
th c hi n nghiêm túc, úng n các chính sách, ch thu do cơ quan có th m
quy n ban hành. Do thu NSNN có r t nhi u lo i, qu n lý thu NSNN có hi u qu
có th s p x p phân lo i n i dung thu c a NSNN căn c vào ph m vi ng viên
ngu n thu, thì thu NSNN bao g m thu trong nư c và thu ngoài nư c; n u căn c
vào n i dung kinh t và tính ch t phát sinh thì thu NSNN bao g m thu thư ng
xuyên và thu không thư ng xuyên.
Chi NSNN là quá trình phân ph i và s d ng qu ngân sách nh m th c hi n
nhi m v c a nhà nư c trong t ng th i kỳ [6, tr.80]. Trong qu n lý quá trình chi c a
NSNN v cơ b n ph i áp ng các yêu c u sau: m b o ngu n tài chính c n thi t
các cơ quan công quy n th c hi n các nhi m v ư c giao theo úng ư ng l i,
chính sách, ch c a nhà nư c. Do gi i h n v ngu n l c, nhà nư c c n xác l p
th t ưu tiên các kho n chi và cân nh c khi giao nhi m v chi; m b o yêu c u
ti t ki m và có hi u qu , c n qu n lý ch t ch khâu xây d ng d toán, thư ng xuyên
phân tích, ánh giá vi c th c hi n d toán, ki m soát chi và ánh giá tác ng n
vi c th c hi n các m c tiêu kinh t -xã h i.
Do qui mô chi, cơ c u chi và các hình th c chi c a NSNN ngày càng gia tăng
và a d ng v hình th c, trong qu n lý chi NSNN cũng ph i l a ch n các tiêu th c
s p x p phân lo i n i dung chi NSNN sao cho ph c v ti n l i cho công tác qu n
lý và i u hành NSNN. Tiêu th c ph bi n ư c dùng trong phân lo i chi NSNN
hi n nay là d a vào n i dung kinh t và tính ch t phát sinh c a các kho n chi, theo
ó, s chi NSNN s bao g m: chi thư ng xuyên và chi không thư ng xuyên. Chi
NSNN còn ư c phân lo i theo t ch c b máy hành chính nhà nư c. Theo cách
phân lo i này chi NSNN ư c phân lo i theo các b , c c, s , ban ho c cơ quan, ơn
v th hư ng kinh phí NSNN theo c p qu n lý TW, t nh, huy n hay xã. Chi NSNN
còn ư c phân lo i theo ơn v d toán c p I, c p II, c p III nh m làm rõ trách
nhi m c a t ng c p trong qu n lý NSNN nói chung và k toán, ki m toán và quy t
toán NSNN nói riêng.
1.1.3. Quy trình ngân sách nhà nư c
Quy trình ngân sách là kho ng th i gian c n thi t t ch c qu n lý các ho t

25. 16
ng c a NSNN theo m t trình t khoa h c nh t nh. Trình t các bư c c a quy
trình ngân sách k ti p nhau luôn có s l p l i nhưng m c cao hơn. Trong m t
quy trình NSNN bao g m ba khâu: L p d toán NSNN, ch p hành NSNN và quy t
toán NSNN [15, tr.4]. dài v th i gian c a m t quy trình ngân sách có liên quan
n 3 năm ngân sách k ti p nhau, trong ó th i gian c a khâu ch p hành ngân sách
trùng v i th i gian c a năm ngân sách, còn th i gian c a khâu l p d toán và quy t
toán ngân sách l i ph i ti n hành năm ngân sách trư c và năm ngân sách sau.
Th nh t, L p d toán NSNN
L p d toán NSNN là khâu m u c a m t chu trình ngân sách nh m xác
nh các ch tiêu thu, chi, b i chi (n u có) NSNN c n ph i th c hi n cho năm ngân
sách k ti p [15, tr.4]. L p d toán NSNN là quá trình phân tích, ánh giá gi a kh
năng và nhu c u các ngu n tài chính c a nhà nư c t ó xác l p các ch tiêu thu,
chi ngân sách hàng năm m t cách úng n, có căn c khoa h c và th c ti n, ng
th i xác l p các bi n pháp nh m t ch c th c hi n t t các ch tiêu ã ra. Vi c l p
d toán NSNN trong khuôn kh chi tiêu trung h n và theo k t qu u ra là m t xu
hư ng i m i nh m s d ng hi u qu NSNN.
D toán NSNN hàng năm ư c l p căn c vào nhi m v phát tri n kinh t -
xã h i và b o m qu c phòng, an ninh. Các kho n thu trong d toán ngân sách
ph i ư c xác nh trên cơ s tăng trư ng kinh t , các ch tiêu có liên quan và các
quy nh c a pháp lu t v thu ngân sách. Các kho n chi trong d toán ngân sách
ph i ư c xác nh trên cơ s m c tiêu phát tri n kinh t - xã h i, b o m qu c
phòng, an ninh. i v i chi u tư phát tri n, vi c l p d toán ph i căn c vào quy
ho ch, chương trình, d án u tư ã có quy t nh c a c p có th m quy n. i v i
chi thư ng xuyên, vi c l p d toán ph i căn c vào ngu n thu t thu , phí, l phí và
tuân theo các ch , tiêu chu n, nh m c do các cơ quan nhà nư c có th m quy n
quy nh, ng th i c n xác nh u ra phù h p. i v i chi tr n , ph i căn c
vào các nghĩa v tr n c a năm d toán.
Khâu l p d toán NSNN ch ư c coi là hoàn thành khi d toán NSNN ã
ư c các cơ quan quy n l c nhà nư c xét duy t và thông qua. Do v y, th i gian ti n

26. 17
hành l p d toán NSNN cho m t chu trình NSNN k ti p ph i ư c th c hi n ngay
trong th i gian di n ra vi c ch p hành ngân sách c a chu trình ngân sách hi n t i
[15, tr.5].
Th hai, Ch p hành NSNN
Ch p hành NSNN là quá trình s d ng t ng hoà các bi n pháp v kinh t , tài
chính và hành chính nh m bi n các ch tiêu thu, chi ã ghi trong d toán năm tr
thành hi n th c [6, tr.109]. Th i gian ch p hành NSNN trùng v i th i gian c a
năm ngân sách. Vi c t ch c ch p hành ngân sách là trách nhi m thu c v cơ quan
hành pháp. Ngoài vi c phân b , giao d toán, t ch c th c hi n d toán thu, chi
NSNN, khâu ch p hành ngân sách còn bao g m c vi c i u ch nh d toán thu, chi
ngân sách theo quy nh c a pháp lu t.
Xét trong m i quan h v i chu trình NSNN thì ch p hành NSNN là khâu có
ý nghĩa quy t nh do trong th i gian di n ra ho t ng l i ích m i th c s phát
sinh, nh t là trong quá trình huy ng ngu n thu. Ch p hành ngân sách là m t quá
trình ư c i u ph i b i cơ quan tài chính, cơ quan thu , cùng v i s h p tác c a
các cơ quan ch qu n, các ơn v s d ng ngân sách. V m t chi tiêu ngân sách, chi
ngân sách là trách nhi m c a các ơn v s d ng ngân sách ph i h p v i các cơ
quan ch u trách nhi m ki m soát, c p phát ngân sách. Các yêu c u, ngh thanh
toán c a ơn v s d ng ngân sách ph i ư c ki m tra rõ ràng trư c khi th c hi n
thanh toán.
Th ba, Quy t toán NSNN
K t thúc m t năm ngân sách ph i th c hi n quy t toán NSNN nh m ánh giá
k t qu th c hi n sau m t năm ch p hành NSNN và xác nh tính úng n, trung
th c c a các s li u thu, chi NSNN i v i năm ngân sách ã qua [5, tr.5]. Th i
gian th c hi n quy t toán NSNN c a năm ã qua ph i ti n hành trong th i gian
c a năm ngân sách hi n t i. Th o lu n, ánh giá và phê chu n quy t toán NSNN
thu c th m quy n c a cơ quan quy n l c nhà nư c. Quy t toán NSNN là căn c
qu c h i phê chu n và gi i to trách nhi m cho chính ph v năm ngân sách ã qua.
Quy t toán NSNN là khâu cu i cùng trong m t chu trình ngân sách, là quá

27. 18
trình rà soát, ch nh lý m b o tính chính xác c a các s li u thu, chi NSNN sau
m t năm th c hi n; trên cơ s ó t ng h p và l p các báo cáo trình các cơ quan
ch c năng c a nhà nư c có th m quy n phê chu n. L p quy t toán NSNN ư c ti n
hành theo trình t t dư i lên trên. Chính ph có trách nhi m trình báo cáo quy t
toán NSNN trư c qu c h i. Qu c h i có trách nhi m th o lu n và phê chu n quy t
toán NSNN. Sau khi quy t toán năm ã ư c qu c h i phê chu n thì chu trình ngân
sách c a năm ó m i ư c hoàn thành.
1.1.4. Ki m tra, giám sát ngân sách nhà nư c và các nguyên t c qu n lý ngân
sách nhà nư c
Qu n lý NSNN cũng như qu n lý m i ngu n l c khác u ph i th c hi n các
ch c năng cơ b n là ho ch nh, t ch c, i u khi n, ki m tra. Ki m tra vi c qu n lý
và s d ng NSNN là ch c năng v n có c a qu n lý NSNN và ư c ti n hành cùng
v i quá trình qu n lý và s d ng NSNN. Ch c năng ki m tra, giám sát có vai trò
quan tr ng, không th thi u trong ho t ng qu n lý, nh t là i v i qu n lý NSNN.
i v i m t h th ng có quy mô l n ho c có tính ch t ho t ng ph c t p thì ki m
tra càng có ý nghĩa l n, th m chí ư c coi là m t trong nh ng ch c năng quan tr ng
nh t c a qu n lý. i u ó ư c th hi n thông qua vai trò c a công tác ki m tra n i
b trong các h th ng qu n lý NSNN c a qu c h i, chính ph , các b ... và các t
ch c ki m tra c l p bên ngoài. Ki m tra, giám sát chu trình ngân sách là nh ng
n i dung quan tr ng c a qu n lý chu trình ngân sách. Vi c ki m tra, giám sát chu
trình NSNN có r t nhi u ch th cùng tham gia, th c hi n nhi u nhi m v khác
nhau trong su t chu trình ngân sách. C th là:
Cơ quan quy n l c nhà nư c (qu c h i, H ND) ch u trách nhi m quy t nh
d toán, giám sát quá trình ch p hành ngân sách và phê chu n quy t toán NSNN;
Chính ph , u ban nhân dân (UBND) các c p ch u trách nhi m tr c ti p qu n
lý, i u hành ho t ng c a NSNN trên cơ s d toán NSNN ã ư c cơ quan
quy n l c nhà nư c thông qua và các văn b n pháp quy khác v qu n lý NSNN hi n
ang có hi u l c thi hành;
Các cơ quan ch c năng (tài chính, thu , kho b c, h i quan...) ư c giao

28. 19
nhi m v tr c ti p qu n lý t ng m t ho t ng c a NSNN có trách nhi m th c thi
t t các vi c ã ư c phân công trong th c hi n chu trình NSNN;
Các ơn v , các ngành trong toàn b n n kinh t qu c dân ch u trách nhi m
trư c chính ph ho c UBND các c p v nghĩa v thu n p, qu n lý, s d ng NSNN
và các yêu c u c th trong quá trình qu n lý NSNN;
Các cơ quan thanh tra, ki m tra th c hi n ki m tra tính tuân th trong vi c
ch p hành các chính sách, ch qu n lý NSNN. Cơ quan KTNN th c hi n nhi m
v ki m toán NSNN các c p và có trách nhi m báo cáo v i qu c h i, chính ph .
Vi c qu n lý, ki m tra, giám sát NSNN òi h i ph i qu n lý theo quy trình
NSNN. M i khâu c a quy trình NSNN có ý nghĩa, tác d ng riêng i v i qu n lý
NSNN, ng th i các khâu này l i có tác ng qua l i l n nhau, b tr nhau trong
qu n lý nh m m b o qu n lý NSNN m t cách h u hi u và có hi u qu cao. Ki m
tra, giám sát NSNN là m t ho t ng quan tr ng, b o m cho NSNN ư c qu n lý
ch t ch , tuân theo các quy nh c a pháp lu t, úng m c ích và có hi u qu . M t
khác, công tác ki m tra, giám sát NSNN s góp ph n ki m nghi m tính phù h p c a
pháp lu t v NSNN, phát hi n nh ng b t c p, l c h u ho c sơ h trong các văn b n
quy ph m pháp lu t nh m b sung, s a i k p th i và sát v i th c ti n, áp ng
ngày càng cao yêu c u qu n lý NSNN.
Ki m tra, giám sát quy trình NSNN bao trùm t t c các khâu c a quy trình
NSNN. R t nhi u công c ư c s d ng trong ki m tra, giám sát như k toán, thanh
tra, ki m toán...M i công c th c hi n ch c năng riêng và có th m nh riêng trong
qu n lý, ng th i các công c ki m tra, giám sát có tác d ng b sung cho nhau
nh m qu n lý NSNN ư c t t hơn [15, tr.7]. Ki m tra, giám sát quy trình NSNN
nh m b o m vi c qu n lý NSNN ph i tuân th m t s nguyên t c cơ b n như sau
[13, tr.18-19]:
M t là, y , tr n v n: ây là nguyên t c quan tr ng hàng u trong công
tác qu n lý NSNN. Vi c tôn tr ng nguyên t c này òi h i: m i kho n thu, chi c a
NSNN ph i ư c ghi y vào d toán trình cho các cơ quan ch c năng c a nhà
nư c có th m quy n th o lu n và quy t nh;

29. 20
Hai là, Th ng nh t: Quá trình qu n lý NSNN ph i m b o s th ng nh t t
TW t i a phương v m t s nguyên t c cơ b n. S th ng nh t này ư c th hi n
trên m t s m t sau ây: v th i gian ti n hành các công vi c trong qu n lý NSNN;
v quy trình ti n hành các bư c công vi c trong qu n lý NSNN; v th c hi n các
chính sách, ch chung…;
Ba là, m b o s cân i ngân sách: ây là nguyên t c luôn luôn ph i quan
tâm th c hi n trong su t chu trình qu n lý NSNN. C th là: ngay t khâu l p d
toán NSNN ph i b o m s cân i gi a thu và chi; trong quá trình ch p hành
ngân sách cũng thư ng xuyên ph i chú ý t i vi c thi t l p l i quan h cân i thu,
chi b ng các bi n pháp h u hi u; quá trình quy t toán NSNN cũng ph i ch rõ ư c
các y u t ã giúp cho vi c cân i thu, chi NSNN;
B n là, m b o tính công khai, minh b ch c a NSNN: Do b n ch t c a
NSNN là h th ng các quan h kinh t gi a nhà nư c v i các t ch c, cá nhân.
Ngu n thu c a NSNN ư c hình thành ch y u nh vào s th c hi n nghĩa v thu
n p c a các t ch c, cá nhân theo lu t nh. Chi c a NSNN l i ch y u ph c v cho
các nhu c u chung mang tính xã h i r ng l n. Chính vì v y r t c n m t s công
khai hoá thu, chi NSNN t o i u ki n cho m i ngư i có th phát huy quy n dân
ch c a mình trong giám sát quá trình qu n lý và s d ng ngân sách c a các cơ
quan nhà nư c;
Năm là, Rõ ràng, khách quan, trung th c: rõ ràng v phương pháp tính toán
xác nh các kho n thu, chi. Rõ ràng v phương pháp tính toán xây d ng d toán và
quy t toán NSNN. Các s li u thu, chi NSNN ph i ph n ánh theo úng th c tr ng
v kinh t , xã h i; theo úng m c ti n ã thu n p ho c u tư và có y các cơ
s ch ng minh cho m i nghi p v thu, chi th c t phát sinh ó. T t c nh ng y u t
trên s h p thành s rõ ràng, khách quan, trung th c c a các n i dung có liên quan
trong qu n lý NSNN. M t khi tính rõ ràng, khách quan, trung th c c a NSNN ư c
th c hi n t t, thì vi c công khai NSNN m i có giá tr ;
Sáu là, m b o tính kinh t , hi u qu và hi u l c: vi c phân b , s d ng và
i u hành NSNN ph i b o m d a trên tinh th n ti t ki m, phù h p v i i u ki n

30. 21
ngu n l c; s d ng ngân sách úng m c ích, m b o tính hi u qu , hi u l c. Các
cơ quan qu n lý, i u hành, s d ng NSNN ho t ng có hi u qu , áp ng t t m c
tiêu ho t ng ã ư c quy nh.
Các nguyên t c cơ b n nêu trên òi h i ph i ư c tôn tr ng m t cách ng
b và ph i ư c ki m tra, giám sát vi c th c hi n. Vi c t ch c ki m tra như v y s
góp ph n nâng cao ch t lư ng qu n lý NSNN. T ch c ki m tra NSNN trong quá
trình qu n lý òi h i ph i có m t t ch c th c hi n vi c ki m tra, ánh giá vi c
qu n lý và s d ng tài chính nhà nư c m t cách c l p, t bên ngoài, ó là KTNN.
KTNN v a có th ki m tra, ánh giá quá trình qu n lý và s d ng NSNN giúp cho
chính ph th c hi n t t hơn công tác qu n lý và ch o quá trình s d ng NSNN;
m t khác giúp cho qu c h i, công dân v i vai trò là ngư i ch s h u giám sát toàn
b quá trình qu n lý và s d ng NSNN c a chính ph , m b o quy n và l i ích c a
ngư i ch s h u.
1.1.5. Ch c năng ki m toán ngân sách nhà nư c g n v i vi c s d ng các lo i
hình ki m toán trong ki m toán ngân sách nhà nư c
1.1.5.1. Ch c năng c a ki m toán ngân sách nhà nư c
Là ho t ng c l p, ki m toán có ch c năng cơ b n là xác minh và bày t ý
ki n. Ch c năng xác minh nh m kh ng nh m c trung th c c a tài li u, tính
pháp lý c a vi c th c hi n các nghi p v hay vi c l p báo cáo tài chính. Ki m toán
th c hi n ch c năng này nh m t o ni m tin cho nh ng ngư i quan tâm vào
nh ng k t lu n ki m toán cho dù nh ng k t lu n này có th hư ng vào nh ng m c
tiêu c th khác nhau như tính trung th c c a thông tin, tính quy t c trong vi c th c
hi n các nghi p v , tính hi u qu hay tính hi u năng c a ho t ng [40, tr.32]. B n
thân ch c năng xác minh không ng ng ư c phát tri n và ư c th hi n khác nhau
tuỳ i tư ng c th c a ki m toán là báo cáo tài chính hay nghi p v kinh t c th
ho c toàn b tài li u k toán. Trong ch c năng xác minh, m t v n t ra là vi c
phát hi n gian l n và vi ph m trong tài chính. V cơ b n, ki m toán c n t o ni m tin
cho nh ng ngư i quan tâm nên nói chung không cho phép có sai sót tr ng y u.
Ch c năng bày t ý ki n có th ư c hi u r ng v i ý nghĩa c k t lu n v

31. 22
ch t lư ng thông tin và c pháp lý, tư v n qua xác minh. Trong ho t ng KTNN,
ch c năng xác minh và k t lu n v ch t lư ng thông tin c a ki m toán ư c th c
hi n tương t nhau, tuy nhiên ch c năng bày t ý ki n v pháp lý và tư v n ki m
toán l i r t khác nhau. m c cao c a ch c năng này là s phán quy t c a các
quan toà, cơ quan KTNN có quy n ki m tra các tài li u và tình hình qu n lý c a các
t ch c s d ng NSNN xác minh tính chính xác và h p l c a tài li u thu chi và
qu n lý ngân sách, ng th i có quy n xét x như m t quan toà b ng các phán
quy t c a mình. Ch c năng bày t ý ki n ư c th c hi n b ng phương th c tư v n.
Ngoài ra, ch c năng tư v n còn bao hàm c vi c phác th o và xem xét nh ng d
ki n v lu t trư c khi ưa ra qu c h i.
T t c các qu c gia do các ngu n l c v kinh t , tài chính dành cho vi c duy
trì ho t ng thư ng xuyên cho các t ch c và cho s phát tri n u có h n, vì v y
vi c s d ng hi u qu các kho n công qu là m t trong nh ng òi h i thi t y u.
Trong i u ki n các nhà nư c qu n lý n n kinh t b ng pháp lu t càng òi h i m i
nhà nư c c n có các công c ư c m b o tính c l p trong ho t ng giúp
nhà nư c qu n lý, i u hành, giám sát tài chính công mà ch y u là NSNN. Vi c
hình thành cơ quan KTNN g n v i m c tiêu nh m ánh giá vi c s d ng h p lý và
hi u qu các ngu n tài chính công, tăng cư ng s lành m nh trong qu n lý tài chính
ngân sách nh m ngăn ng a tham nhũng, lãng phí NSNN.
Sau khi k t thúc năm ngân sách, chính ph v i tư cách là cơ quan hành pháp
ph i báo cáo v công tác i u hành NSNN. Qu c h i ph i th c hi n ch c năng giám
sát và phê chu n NSNN nh m ánh giá tính hi u qu , tính hi u l c, tính kinh t
trong vi c qu n lý, s d ng NSNN c a chính ph , gi i to trách nhi m c a chính
ph i v i năm ngân sách ã qua. hoàn thành nhi m v này m t cách có hi u
qu , qu c h i c n n s tr giúp c a m t cơ quan c l p, có chuyên môn, năng
l c ánh giá toàn b công tác qu n lý, i u hành NSNN c a chính ph . ng
th i, trong quá trình qu n lý và i u hành NSNN, chính ph cũng c n có m t cơ
quan c l p v i b máy c a mình cung c p thông tin cho chính ph nh m ch n
ch nh vi c không tuân th các quy nh c a pháp lu t và s d ng có hi u qu các

32. 23
ngu n l c, nh t là NSNN. Xu t phát t ý nghĩa trên, ki m toán NSNN do KTNN
th c hi n giúp chính ph qu n lý và i u hành NSNN, cơ quan dân c th c hi n
ch c năng giám sát, phê chu n NSNN thông qua nh ng ch c năng ch y u sau:
Th nh t, Ch c năng ki m tra và xác nh n
M t trong nh ng nhi m v ki m toán NSNN là ti n hành ki m tra, ánh giá
công tác k toán, các báo cáo quy t toán ngân sách c a các ơn v , các c p ngân
sách trong b máy nhà nư c, các ho t ng qu n lý, i u hành NSNN. Thông qua
ó, xác nh n tính úng n, trung th c, h p pháp c a các tài li u, s li u k toán,
báo cáo quy t toán ngân sách; ưa ra các k t lu n và ánh giá v ho t ng c a
khách th ki m toán. Ki m toán NSNN nh m cung c p thông tin cho qu c h i,
H ND xem xét, phê chu n quy t toán NSNN. ây là công vi c ki m toán sau
(h u ki m). T t c các cơ quan KTNN trên th gi i u th c hi n ch c năng này và
ây là nhi m v không th thi u trong vi c tr giúp qu c h i, H ND phê chu n
quy t toán NSNN hàng năm [15, tr.8]. Ch c năng này ư c th hi n qua vi c xác
nh n s li u quy t toán v các kho n m c tr ng y u trên báo cáo quy t toán thu,
báo cáo quy t toán chi, cân i NS P, NSNN và các ch tiêu trên báo cáo tài chính
c a các ơn v d toán các c p.
Ki m tra sau c a KTNN không ch d ng l i vi c xem xét tin c y c a
các thông tin, các ch tiêu trong báo cáo quy t toán ngân sách, tính tuân th trong
qu n lý, i u hành NSNN mà còn xem xét các khía c nh v tính h p lý, ti t ki m,
hi u qu c a công tác qu n lý và i u hành NSNN c a chính ph ; xem xét tính hi u
l c và hi u qu trong các kho n chi c a NSNN;
Thông qua ch c năng ki m tra và xác nh n, cơ quan KTNN có th công khai
các s li u và tình hình qu n lý, s d ng NSNN qua k t qu ki m toán NSNN. Nhu
c u ư c thông tin c a dân chúng và các cơ quan có quy n giám sát và xu hư ng
h i nh p òi h i KTNN ph i công khai các s li u và ánh giá v tình hình qu n lý,
s d ng, i u hành NSNN thông qua ki m toán NSNN. KTNN cung c p các thông
tin d li u cho các cơ quan qu n lý ph c v t t hơn công tác qu n lý NSNN. Thông
qua k t qu ki m toán, ngoài vi c cung c p thông tin cho qu c h i, chính ph ,

33. 24
KTNN còn cung c p cho các cơ quan qu n lý nh ng y u kém b t c p trong qu n lý
NSNN; nh ng ơn v vi ph m chính sách, ch qu n lý NSNN. Trên cơ s ó, các
cơ quan qu n lý ra các bi n pháp thích h p nh m qu n lý NSNN t t hơn. i v i
nh ng trư ng h p vi ph m chính sách, ch qu n lý NSNN mà KTNN ã phát
hi n, các cơ quan qu n lý có bi n pháp thu h i cho NSNN như thu h i các kho n
thu gian l n, thu h i các kho n chi sai ch , duy trì tr t t , k cương trong qu n
lý NSNN.
Thông qua k t qu ki m toán NSNN, KTNN th c hi n vi c công khai các s
li u và tình hình qu n lý, s d ng NSNN trên các phương ti n truy n thông, h p
báo hay th c hi n nghĩa v báo cáo các di n àn c a qu c h i, chính ph nh m b o
m tính minh b ch c a NSNN. Trong nhà nư c pháp quy n òi h i m i ho t ng
c a nhà nư c ph i ư c ki m tra và giám sát ch t ch b i cơ quan l p pháp-cơ quan
do nhân dân b u ra và là ngư i i di n cho quy n l i c a nh ng ngư i óng thu
t o nên NSNN. Nhu c u ư c thông tin c a dân chúng và các cơ quan có quy n
giám sát òi h i KTNN v i tư cách là cơ quan ki m tra tài chính công ph i công
khai các s li u và tình hình qu n lý, s d ng NSNN thông qua ho t ng ki m toán
NSNN c a mình. Chính i u này s t o s c ép ngư c l i i v i các i tư ng qu n
lý và s d ng NSNN nh m qu n lý, s d ng NSNN m t cách hi u qu hơn.
Th hai, Ch c năng tư v n thông qua vi c bày t ý ki n
Tư v n là m t ch c năng có ý nghĩa quan tr ng c a ho t ng ki m toán
NSNN. Ch c năng này xu t phát t m c tiêu ki m toán NSNN giúp hoàn thi n vi c
qu n lý, i u hành, s d ng NSNN c a các khách th ki m toán. Hình th c bi u
hi n c a ch c năng tư v n là các ki n ngh ho c khuy n cáo. Khách th c a ki m
toán NSNN là các ơn v , cá nhân có s d ng NSNN. Trong m t s trư ng h p,
ch c năng bày t ý ki n c a KTNN ư c th hi n m c cao là có quy n phán
xét như toà án.
Thông qua nh ng phát hi n c a mình trong khuôn kh t ng cu c ki m toán
NSNN, KTNN ưa ra các khuy n ngh , gi i pháp kh c ph c, s a ch a nh ng sai
sót, vi ph m ch qu n lý tài chính - k toán c a nhà nư c, ngăn ng a không cho

34. 25
chúng l p l i trong tương lai, góp ph n làm lành m nh n n tài chính qu c gia. ng
th i qua ho t ng c a mình, cơ quan KTNN th c hi n ch c năng tư v n cho qu c
h i trong vi c xây d ng các d án lu t, c bi t là các d án lu t v tài chính, ngân
sách, tín d ng, k toán, ki m toán. Các ý ki n tham gia c a KTNN s t o nên lu ng
thông tin a chi u, làm cơ s cho vi c th o lu n và quy t nh. Ch c năng này d a
trên cơ s KTNN ho t ng theo pháp lu t do qu c h i ban hành, h không nh ng
ph i hi u sâu v lu t mà còn qua th c ti n ki m toán, t ó có th n m ư c rõ ràng
i u lu t nào ư c ch p hành, i u lu t nào còn sơ h , i u lu t nào còn thi u và
chưa có. Cũng trên cơ s th c ti n ki m toán NSNN, cơ quan KTNN còn có th tư
v n cho qu c h i, chính ph trong quá trình xây d ng d th o k ho ch NSNN, xem
xét quy t nh các phương án u tư xây d ng công trình tr ng i m qu c gia,
ho ch nh chính sách tài chính vĩ mô và t ch c h th ng ki m soát n i b (KSNB)
trong các cơ quan, t ch c nhà nư c.
1.1.5.2.Các lo i hình ki m toán áp d ng trong ki m toán ngân sách nhà nư c
Có nhi u cách phân lo i ki m toán theo nhi u tiêu th c khác nhau. Theo i
tư ng c th , ki m toán có th phân thành ki m toán (báo cáo) tài chính, ki m toán
nghi p v ho t ng và ki m toán liên k t. Trong lĩnh v c c th theo m c tiêu
ki m toán có th phân ki m toán thành ki m toán thông tin, ki m toán tuân th ,
ki m toán hi u năng và ki m toán hi u qu . Theo quan h v th i i m ki m toán
v i th i i m th c hi n nghi p v , ki m toán bao g m ki m toán trư c (d toán),
ki m toán hi n hành và ki m toán sau (quy t toán).
th c hi n các lo i hình ki m toán nh m t ư c m c tiêu ki m toán,
cũng gi ng như ki m toán nói chung, ki m toán NSNN cũng ph i tìm ki m b ng
ch ng y , phù h p và áng tin c y làm cơ s trình bày ý ki n v i tư ng
ki m toán thông qua ch c năng xác minh. Các b ng ch ng ki m toán trong ki m
toán NSNN ph i tho mãn các yêu c u chung v b ng ch ng theo thông l ư c
th a nh n như tính y và tính hi u l c làm cơ s l p báo cáo ki m toán.
Trong quá trình ki m toán NSNN, các KTV th c hi n các phương pháp ki m toán
khác nhau có ngu n g c t các phương pháp ki m toán chung là ki m toán ch ng t

35. 26
và ki m toán ngoài ch ng t . Tuy nhiên do i tư ng ki m toán NSNN r t a d ng
và m i cu c ki m toán có m c tiêu r t khác nhau nên cách th c áp d ng các lo i
hình ki m toán có nh ng i m riêng phù h p v i i tư ng c th .
Xu t phát t các m c tiêu cơ b n c a ki m toán NSNN là nh m ki m tra, xác
nh tính úng n, trung th c, h p pháp v tính tr ng y u c a báo cáo quy t toán
ngân sách, báo cáo tài chính c a các ơn v ư c ki m toán; ánh giá tính tuân th
pháp lu t, tính kinh t , tính hi u l c và tính hi u qu trong qu n lý, s d ng, i u
hành NSNN và hi u qu ho t ng c a các cơ quan công, Lu n án i sâu nghiên
c u ba lo i hình ki m toán theo i tư ng là ki m toán báo cáo tài chính, ki m toán
tuân th và ki m toán ho t ng.
M t là, Ki m toán báo cáo tài chính
V n có tính nguyên t c trong ho t ng qu n lý nhà nư c hay ho t ng
s n xu t kinh doanh trong các quan h c a mình i v i nhà nư c, các nhà u tư,
cơ quan ch qu n, ngư i tiêu dùng… là ph i công khai các thông tin trên báo cáo
tài chính. Các thông tin này trư c khi công khai trong n n kinh t th trư ng và xu
hư ng h i nh p qu c t u r t c n thi t ư c ki m tra, xác nh n c a m t cơ quan
c l p t bên ngoài, vì v y lo i hình ki m toán báo cáo tài chính xu t hi n như m t
t t y u khách quan. i u này có tác d ng ngăn ng a s báo cáo sai l ch trên báo
cáo tài chính c a các ơn v kinh t . Nh ng r i ro c a các t ch c, cá nhân s d ng
thông tin trên báo cáo tài chính công khai c a các ơn v s ư c h n ch nh vi c
các thông tin này ã ư c ki m toán ki m tra và xác nh n.
Ki m toán báo cáo tài chính là vi c ki m tra và xác nh n tính trung th c,
tính h p lý c a báo cáo tài chính cũng như xem xét báo cáo tài chính có
phù h p v i các nguyên t c, chu n m c k toán và các yêu c u c a pháp
lu t hay không?[12, tr.10]
M c tiêu c a lo i hình ki m toán báo cáo tài chính là thông qua vi c ki m
toán, KTV ưa ra ý ki n nh n xét, ánh giá mang tính c l p, khách quan v tính
trung th c, h p lý c a các thông tin trên báo cáo tài chính cũng như nh n xét v s

36. 27
trình bày nh ng thông tin có phù h p v i nguyên t c, chu n m c k toán và các yêu
c u c a pháp lu t ư c th a nh n hay không.
Trong lĩnh v c ki m toán NSNN, v n ki m toán báo cáo tài chính, báo
cáo quy t toán c a các cơ quan, t ch c nhà nư c, các ơn v có s d ng NSNN,
các doanh nghi p nhà nư c (DNNN) có s d ng v n c a nhà nư c là r t c n thi t
nh m m b o s d ng NSNN ngày càng ti t ki m và có hi u qu . Các báo cáo tài
chính thư ng ư c ki m toán nhi u nh t là báo cáo quy t toán ngân sách các c p,
báo cáo tài chính c a các ơn v d toán, các doanh nghi p, báo cáo quy t toán v n
u tư xây d ng cơ b n (XDCB) và các b n thuy t minh kèm theo…
Khi áp d ng lo i hình ki m toán báo cáo tài chính, KTV ph i ưa ra các ý
ki n nh n xét c a mình v các v n ã trình bày trong báo cáo tài chính, v tình
hình tài chính c a i tư ng ư c ki m toán. Báo cáo ki m toán ph i trình bày y
, di n t rõ ràng ý ki n c a KTV v nh n xét báo cáo tài chính, gi i trình v tình
hình tài chính, k t qu thu - chi ngân sách phù h p v i các qui nh v nguyên t c
k toán và các tiêu chu n ã ư c quy nh. KTV có trách nhi m ưa ra các ý ki n
k t lu n, xác nh m c tin c y v tính trung th c, h p pháp c a thông tin tài
chính ã ư c ki m toán d a trên cơ s các phán xét ngh nghi p, không nêu nh ng
v n nh n xét chung chung. KTV ưa ra ý ki n nh n xét v các n i dung: Báo cáo
tài chính ư c l p có phù h p v i các thông l , nguyên t c và chu n m c k toán;
các thông tin tài chính có phù h p v i các quy nh hi n hành và yêu c u c a pháp
lu t; toàn b các thông tin tài chính c a ơn v có nh t quán v i hi u bi t c a KTV
v ch c năng nhi m v c a ơn v ư c ki m toán; các thông tin tài chính có th
hi n tho áng m i v n tr ng y u, trung th c và h p lý.
c trưng c a ki m toán báo cáo tài chính th hi n vi c trình bày các ý
ki n k t lu n ki m toán, ây là nh ng ý ki n ánh giá t ng quát, các quan i m c a
KTV v các s li u c a báo cáo tài chính và các thông tin tài chính có liên quan c a
ơn v . Nhìn chung, k t lu n ki m toán báo cáo tài chính có 4 lo i ý ki n: ý ki n
ch p nh n toàn b , ý ki n ch p nh n t ng ph n, ý ki n lo i tr , ý ki n t b .

37. 28
Hai là, lo i hình ki m toán tuân th
Trong giai o n kh i u c a s hình thành ki m toán, ho t ng ki m toán
ch y u ư c gi i h n trong ki m toán báo cáo tài chính. Do yêu c u ngày càng cao
c a công tác qu n lý, ki m toán cũng ngày càng phát tri n. Ho t ng ki m toán
ư c m r ng sang các lĩnh v c ki m toán tuân th và ki m toán ho t ng. Ki m
toán tuân th tr thành m t lo i hình ho t ng ki m toán có vai trò quan tr ng i
v i KTNN nói chung và i v i ki m toán NSNN nói riêng.
Ki m toán tuân th ư c hi u là m t lo i hình ki m toán nh m ánh giá
tình hình th c hi n pháp lu t và nh ng quy nh c a c p có th m quy n
trong quá trình ho t ng c a ơn v ư c ki m toán [16, tr 254].
Khái ni m ki m toán tuân th trư c h t liên quan n các khái ni m v pháp
lu t và nh ng quy nh. Tuân th pháp lu t ư c hi u là tuân th nh ng quy nh
nh m i u ch nh và quan h liên quan n ho t ng c a ơn v ư c ki m toán do
các cơ quan có th m quy n ban hành theo lu t nh.
M i cơ quan, t ch c trong ho t ng c a mình u ph i tuân th lu t pháp
và nh ng quy nh. Ho t ng không tuân th pháp lu t và nh ng quy nh ch
nh ng hành vi th c hi n sai, b sót, th c hi n không y , không k p th i ho c
không th c hi n pháp lu t và nh ng quy nh dù là vô tình hay c ý c a ơn v ;
nh ng hành vi này bao g m hành vi c a t p th , cá nhân dư i danh nghĩa ơn v
ho c ngư i i di n c a ơn v gây ra. Vi c không tuân th pháp lu t c a ơn v ,
m t m t s làm nh hư ng x u n l i ích nhà nư c, xã h i, các ơn v có liên quan
ho c b n thân l i ích c a t p th ngư i lao ng c a ơn v ; m t khác nó còn làm
cho vi c ánh giá các thông tin, tính hi u qu ...trong ho t ng c a ơn v thi u
chính xác. Do v y, ki m toán tuân th là lo i hình ki m toán không th thi u ư c
c a KTNN.
Do ch c năng c a KTNN trong ki m toán NSNN là ki m tra, ki m soát,
ánh giá vi c qu n lý, i u hành và s d ng NSNN, ng th i trong ki m toán báo
cáo tài chính và ki m toán ho t ng u có m i liên h nh t nh v i ki m toán

38. 29
tuân th , vì v y ki m toán tuân th thư ng ít ư c t ch c thành m t cu c ki m
toán c l p mà thư ng g n li n v i m t trong hai lo i hình ki m toán trên ho c k t
h p c ba hình th c ki m toán hình thành nên ki m toán liên k t. Trong trư ng h p
ó, ki m toán tuân th có m c tiêu c th và th hi n nh ng vai trò ch y u c a
mình như sau:
Trư c tiên, Ki m toán tuân th nh m ánh giá hi u qu , hi u l c c a h
th ng KSNB c a ơn v . V i tư cách là phương th c ch y u ánh giá tin c y
c a h th ng KSNB c a ơn v , ki m toán tuân th là cơ s quan tr ng xác nh
mô hình cu c ki m toán (tr ng y u, r i ro, n i dung, ph m vi, phương pháp...ki m
toán) phù h p v i m c tiêu c a cu c ki m toán. Vi c ánh giá tin c y c a h
th ng KSNB là m t ho t ng ư c quy nh trong quy trình ki m toán và tuân th
các yêu c u c a h th ng chu n m c KTNN; nó ư c coi là m t i u ki n, cơ s
không th thi u ư c l p và i u hành k ho ch ki m toán.
Ti p n, Ki m toán tuân th nh m ánh giá s tuân th pháp lu t và các quy
nh trong quá trình ho t ng c a ơn v ; qua ó ánh giá tính h p pháp c a các
thông tin, tính tuân th các quy trình, các nguyên t c, th t c trong các ho t ng
c a ơn v ; ó cũng là m t trong nh ng m c tiêu quan tr ng c a cu c ki m toán
báo cáo tài chính ho c cu c ki m toán ho t ng; m t khác chính trên cơ s ó m i
th c hi n ư c m c tiêu ánh giá tính khách quan vi c s d ng ngu n l c tài chính
và tài s n t i ơn v . Do v y, ho t ng ki m toán tuân th ư c coi là cơ s cho
vi c th c hi n các cu c ki m toán.
Sau cùng, Trên cơ s nh ng ánh giá v tính tuân th , KTV tư v n cho ơn
v v công tác qu n lý tài chính và tài s n công úng lu t và các quy nh, ưa ra
nh ng k t lu n nh m c ng c k lu t tài chính-k toán, b o v và s d ng tài s n...
mà còn tư v n cho ơn v trong các ho t ng qu n lý mà trư c h t là c ng c , nâng
cao hi u qu ho t ng c a h th ng KSNB, t ó nâng cao ch t lư ng ho t ng
qu n lý.
Tóm l i, v i tư cách là m t ho t ng c a cu c ki m toán, ki m toán tuân

39. 30
th là m t n i dung không th thi u, c u thành nên các n i dung c a cu c ki m
toán. M t khác, nó có vai trò h tr tr c ti p cho vi c th c hi n các m c tiêu chính
t t c các giai o n và i v i m i lo i hình áp d ng trong các cu c ki m toán
nh m gi m thi u r i ro ki m toán và th c hi n ư c các m c tiêu c a cu c ki m
toán m t cách toàn di n.
Th ba, Lo i hình ki m toán ho t ng
Cùng v i s phát tri n kinh t -xã h i, thu- chi ngân sách cũng m t ngày tăng
lên. T ó òi h i nâng cao vai trò c a cơ quan KTNN trong vi c ki m tra NSNN,
không ch là v n liên quan n tính nguyên t c và tính tuân th mà còn có vai trò
gi i thích v m t hi u qu , hi u l c vi c chi tiêu công qu , thông qua lo i hình ki m
toán ho t ng. Ki m toán ho t ng là lo i hình ki m toán m i nhưng ã nhanh
chóng ư c v n d ng vào th c t và ngày càng tr nên quan tr ng hơn i v i ho t
ng c a KTNN, nh t là trong lĩnh v c ki m toán NSNN. Theo INTOSAI: Ki m
toán ho t ng là m t cu c ki m toán nh m ánh giá tính kinh t , tính hi u qu và
tính hi u l c c a vi c s d ng các ngu n l c th c hi n các trách nhi m ư c
giao c a th c th ki m toán [34, tr.22].
Ki m toán ho t ng là m t lo i hình ki m toán nên cũng có ch c năng xác
minh và bày t ý ki n, tuy nhiên do i tư ng ki m toán là ho t ng c th nên
ch c năng cũng ư c th hi n theo hư ng xu t hơn là ánh giá. Ki m toán ho t
ng hư ng n c ho t ng tài chính và ho t ng phi tài chính ang di n ra
trong hi n t i và tương lai và c th hoá thành nh ng chu trình nghi p v c th
mang tính liên hoàn trong m t h th ng. M c tiêu cu i cùng c a ki m toán ho t
ng là nh m nâng cao ch t lư ng ho t ng, t i ưu hoá hi u qu , vì v y ki m toán
ho t ng c n th c hi n ánh giá v hi u l c c a qu n tr n i b , hi u qu ho t
ng c th và nói chung, hi u năng qu n lý. Ki m toán ho t ng là m t lo i hình
ki m toán hư ng vào vi c ánh giá hi u l c c a h th ng thông tin và qu n tr n i
b , hi u qu c a ho t ng và hi u năng c a qu n lí các ho t ng ã và ang di n
ra trong m t t ch c, cơ quan. Trong ki m toán ho t ng có th có các y u t c a

40. 31
ki m toán thông tin và ki m toán tuân th . Khi th c hi n ki m toán ho t ng, vi c
xem xét không ch gi i h n v k toán mà có th bao g m vi c ánh giá cơ c u t
ch c, các quy trình qu n lý, ho t ng c a máy tính, phương pháp i u hành…
i tư ng c a ki m toán ho t ng có khi ư c xem là chính sách, các
chương trình, t ch c và qu n lý. i tư ng ki m toán ho t ng trong ki m toán
NSNN r t a d ng có th là ho t ng thu nói chung, hay m t s c thu c th , cũng
có th là qu n lý, i u hành và s d ng chi ngân sách c a m t a phương, m t b
hay ch là m t d án, m t chương trình trong m t ơn v d toán, m t doanh
nghi p.
N i dung c a ki m toán ho t ng có nhi u c i m riêng và khó xác nh
c th hơn so v i ki m toán báo cáo tài chính, tuy nhiên t ư c m c tiêu cơ
b n c a nó thì ki m toán ho t ng c n chú tr ng vào ánh giá vi c th c hi n m c
ích ho t ng; ki m tra, ánh giá vi c s d ng các ngu n l c (v t ch t, tài chính,
nhân l c); ki m tra, ánh giá các chương trình, ho t ng; ki m tra, ánh giá h
th ng ki m soát, qu n lý; ki m tra, ánh giá s nh hư ng tác ng c a môi trư ng
bên ngoài.
Vi c i u hành m t cu c ki m toán ho t ng và các k t qu báo cáo hi u
qu khó xác nh hơn so v i hai hình th c ki m toán tuân th và ki m toán báo cáo
tài chính. Các ánh giá tính hi u qu và hi u l c c a quá trình ho t ng r t khó
ư c ánh giá m t cách khách quan so v i tính tuân th và cách trình bày các báo
cáo tài chính có úng nguyên t c k toán ư c th a nh n hay không. Vi c xây d ng
các chu n m c, tiêu chí ánh ánh giá các thông tin có th nh lư ng trong m t
cu c ki m toán ho t ng là m t v n vô cùng ch quan. Vì v y, ki m toán ho t
ng gi ng v i vi c tham v n qu n lý ho c ra các quy t nh qu n lý.
ti n hành ki m toán ho t ng có hi u qu c n ph i t o ra ư c các i u
ki n c n thi t. Ki m toán ho t ng yêu c u ph i có môi trư ng pháp lý y ,
nghĩa là các m c tiêu, ph m vi ho t ng ph i ư c lu t hoá ư c xác l p trong
hi n pháp ho c lu t KTNN, ng th i c n ph c p khái ni m nâng cao nh n th c v

41. 32
vai trò và s c n thi t c a ki m toán ho t ng trong các cơ quan nhà nư c, c bi t
là cơ quan l p pháp và chính b n thân cơ quan KTNN. Bên c nh ó ki m toán ho t
ng r t c n ư c ti n hành theo các chu n m c và quy trình riêng, ban hành b i cơ
quan có th m quy n, nh m giúp cho KTV gi i quy t, x lý các v n ph c t p
trong ki m toán ho t ng, qua ó cung c p cho các cơ quan bên ngoài s m b o
v ch t lư ng ho t ng c a KTNN và trên cơ s ó phát tri n hơn n a phương
pháp lu n và các k năng ki m toán ho t ng. M t v n quan tr ng n a trong
ki m toán ho t ng là ph i xây d ng các tiêu chu n ki m toán. Tiêu chu n ki m
toán là các chu n m c h p lý, mà m c tính kinh t , hi u qu , hi u l c c a các
ho t ng có th ư c ánh giá d a vào nó, là cơ s ánh giá tính kinh t , hi u
qu , hi u l c trong ki m toán ho t ng.
So v i ki m toán báo cáo tài chính thì ki m toán ho t ng có m c tiêu,
ph m vi, n i dung ki m tra và ánh giá ư c m r ng ra r t nhi u. Ki m toán báo
cáo tài chính quan tâm ch y u n vi c ánh giá tính nguyên t c và tính tuân th
i v i các quy nh ra cho các kho n kinh phí, chi tiêu qu công và l p báo cáo
tài chính, chú tr ng n ki m tra, xác nh n tính trung th c, h p pháp, h p l c a các
thông tin tài chính ã x y ra, còn ki m toán ho t ng l i t p trung chú ý n m c
ích và các k t qu ư c t o ra t vi c s d ng các ngu n l c ( u vào) ho c nh
hư ng, tác ng c a m t chương trình. Báo cáo ki m toán ho t ng chú tr ng n
các v n như tình tr ng ho t ng hi n t i, tính kinh t , hi u qu , hi u l c c a
ho t ng b t kỳ b ph n nào trong ơn v , nh ng nhân t nh hư ng n ho t
ng và nh ng bi n pháp s a ch a, kh c ph c. Báo cáo ki m toán ho t ng r t a
d ng, thay i áng k gi a các cu c ki m toán và có m c tiêu hư ng t i s c i ti n
qu n lý trong tương lai và thư ng ư c g i t i trư c h t cho ban qu n tr ( i u
hành) và các c p qu n lý ơn v .
Do ki m toán ho t ng, ki m toán báo cáo tài chính ư c hình thành t k t
qu phân lo i ki m toán theo i tư ng c th nên gi a chúng có i tư ng chung,
h th ng phương pháp và ch c năng chung. Vì v y, trong t ch c ho t ng ki m
toán, chúng có th ư c k t h p l i hình thành lo i hình ki m toán liên k t. Ki m

42. 33
toán liên k t ch xu t hi n khi cu c ki m toán ng th i gi i quy t c ch c năng
soát xét và ánh giá ch t lư ng thông tin, c ch c năng th m nh hay ánh giá hi u
l c qu n tr n i b , hi u qu ho t ng và hi u năng qu n lý.
Cơ quan KTNN có v trí c bi t trong lĩnh v c ki m tra tài chính công, do
ó KTNN c n ph i xem ki m toán ho t ng là m t b ph n ng b c a ki m toán
bên c nh ki m toán báo cáo tài chính và ki m toán tuân th . Vi c s d ng lo i hình
này trong ki m toán NSNN nh m vào s ho t ng, vào tính kinh t , năng l c, hi u
qu c a vi c s d ng NSNN và t t c ho t ng qu n lý, k c h th ng t ch c và
hành chính. Thông qua ó, cơ quan KTNN thông báo cho các ơn v , các cơ quan
có th m quy n m t s ánh giá có h th ng, toàn di n, ng b và vi c qu n lý các
ngu n l c có úng hay không, ng th i giúp cho các ơn v nh ng cơ h i tăng
cư ng hơn n a hi u qu c a các ho t ng và hi u l c c a vi c qu n lý. Do ó vi c
s d ng lo i hình ki m toán ho t ng trong lĩnh v c ki m toán NSNN ph i hoàn
thành các ch c năng, nhi m v cơ b n sau:
Th nh t, Giúp cho các nhà qu n lý, i u hành NSNN th c hi n công vi c
theo úng m c tiêu và m c ích ho t ng;
Th hai, Phân tích nh ng v n thi u sót trong ho t ng và ch ra cách
th c nâng cao tính hi u qu trong vi c s d ng các ngu n l c và qu n lý NSNN;
Th ba, ưa ra nh ng b ng ch ng ch ng minh v kh năng có th làm gi m
chi phí mà không làm gi m ch t lư ng, s lư ng c a các u ra ho c m c d ch
v ho c tăng s lư ng, ch t lư ng c a các u ra mà không làm tăng chi ngân sách;
Th tư, Góp ph n làm cho vi c s d ng NSNN c a các cơ quan nhà nư c có
hi u qu , ti t ki m, không b lãng phí, th c hi n ch trương minh b ch, công khai
v tài chính, qua ó c ng c lòng tin c a nhân dân vào vi c chi tiêu NSNN;
Như v y, thông qua vi c áp d ng ki m toán ho t ng trong lĩnh v c NSNN,
m t m t KTNN cung c p thông tin cho qu c h i, chính ph các thông tin v ch t
lư ng c a vi c qu n lý, i u hành, s d ng NSNN, m c khác s giúp cho các nhà
qu n lý, i u hành, s d ng NSNN nh n ra và tăng cư ng vi c th c hi n qu n lý t t

43. 34
hơn.
1.2. T CH C CÔNG TÁC VÀ B MÁY KI M TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ
NƯ C
1.2.1. B n ch t t ch c ki m toán ngân sách nhà nư c
Thu t ng “t ch c” có nhi u cách hi u khác nhau. Theo T i n ti ng Vi t
thì: “T ch c là t p h p ngư i ư c t ch c l i, ho t ng vì nh ng quy n l i
chung, nh m m c ích chung” [38, tr.1007]. Theo T i n i n t Bách khoa toàn
thư Vi t Nam: “T ch c là hình th c t p h p, liên k t các thành viên trong xã h i
(cá nhân, t p th ) nh m áp ng yêu c u, nguy n v ng, l i ích c a các thành viên;
cùng nhau hành ng vì m c tiêu chung” [19]. Trong m t s trư ng h p, ôi khi
thu t ng này v n ư c s d ng l n l n v i thu t ng v “công tác t ch c” v i
ph m vi h p, hàm ý là m t quá trình hành ng t o ra t ch c. Các cách hi u như
v y m i ch bao quát ư c ph n nào v b n ch t c a t ch c và ch c p n khía
c nh t ch c nhân s , b máy v i nh ng m c tiêu ho t ng chung, ho c ch c p
n công tác t ch c, chưa c p n s liên h gi a các thành ph n, các y u t
trong h th ng t ch c.
Trong nghiên c u và ng d ng th c t nói chung, thu t ng “t ch c”
thư ng ư c s d ng v i ý nghĩa r ng, t ch c nói chung là m i liên h gi a các
y u t trong m t h th ng [42, tr.184]. Chính vì v y, t ch c i v i m t t ng th là
vô cùng quan tr ng, m i b ph n c u thành nên t ch c (cá nhân hay t p th ) ph i
bi t làm gì và v i m c tiêu nào, cách th c ti n hành ra sao t ư c m c tiêu
nh trư c. B n thân m t h th ng ph c t p v i các m i quan h an xen nhi u
chi u v i các m c ích khác nhau t o ra các v n v t ch c ph i gi i quy t như
quan h gi a các cá nhân và s s p x p c a t ch c, l p k ho ch và th c hi n, phân
c p qu n lý.
T ch c có nh ng c i m chung r t cơ b n là: m i t ch c u mang tính
m c ích và có m i liên h gi a các y u t trong h th ng chung; m i t ch c u
là nh ng ơn v xã h i bao g m nhi u ngư i (t p th ) có ch c năng nh t nh trong
ho t ng c a t ch c, có liên h trong nh ng hình thái cơ c u nh t nh; m i t

44. 35
ch c u ph i ho t ng theo nh ng cách th c nh t nh t m c ích; m i t
ch c ph i thu hút các ngu n l c và phân b các ngu n l c c n thi t t m c ích
c a mình…Như v y, t ch c là m t y u t c n thi t c a xã h i loài ngư i, vì t
ch c th c hi n nh ng vi c mà các cá nhân không th làm ư c. góc h p, khái
ni m này có th ư c áp d ng như là m t phương th c mà m t cá nhân t t ch c
công vi c c a mình, ph m vi r ng hơn, khái ni m này có th áp d ng khi có nhi u
ngư i tham gia trong m i liên h nh t nh trên cơ s áp d ng các quy trình công
vi c vì m c tiêu chung, công vi c chung.
Liên h các khái ni m “t ch c” nêu trên v i ki m toán: Ki m toán là ho t
ng xác minh và bày t ý ki n v i tư ng ki m toán do các KTV có trình
nghi p v tương x ng th c hi n trên cơ s h th ng pháp lý có hi u l c, khái ni m
“t ch c” nên ư c hi u v i ý nghĩa là t p h p các m i liên h nh t nh, g n v i
ch c năng c thù c a ki m toán là xác minh và bày t ý ki n trên cơ s h th ng
quy nh có hi u l c. Các y u t c a xác minh và bày t ý ki n là ki m toán cân
i, i chi u lôgíc, i chi u tr c ti p, ki m kê, th c nghi m và i u tra…Các y u
t này c n ư c k t h p theo m t trình t khoa h c phù h p v i i tư ng c th
m t khách th ki m toán nh t nh nh m m b o th c hi n m c tiêu c a t ch c
ki m toán. Có nhi u cách k t h p c th khác nhau và mang l i hi u qu khác nhau.
T ch c ki m toán cũng c n và có th khái quát các cách k t h p theo các trình t
khoa h c chung gi a các y u t trong th c ti n ki m toán. M c tiêu c a t ch c là
t o ra m i liên h theo m t tr t t xác nh. Trong ki m toán, tr t t này ư c xác
nh khác nhau do quan h gi a các m c tiêu ki m toán khác nhau v i các khách
th ki m toán khác nhau. N i dung t ch c ki m toán có th phân chia thành hai n i
dung cơ b n là t ch c công tác ki m toán và t ch c b máy ki m toán.
T nh ng phân tích trên, có th khái quát, t ch c ki m toán NSNN là h
th ng các m i liên h có ch c năng xác minh và bày t ý ki n v th c tr ng NSNN
ho c v s ki n, thông tin liên quan n s d ng, i u hành NSNN…do các ki m
toán viên có k năng phù h p th c hi n trên cơ s pháp lý hi n hành. T ch c ki m
toán NSNN cũng phù h p v i t ch c ki m toán nói chung ư c v n d ng vào lĩnh

45. 36
v c ki m toán c th là NSNN và bao g m t ch c công tác ki m toán NSNN và t
ch c b máy ki m toán NSNN.
M c tiêu c a t ch c công tác ki m toán NSNN hư ng t i vi c t o ra m i
liên h gi a các phương pháp k thu t ki m toán dùng xác minh và bày t ý ki n
v i tư ng ki m toán NSNN. M i liên h này xu t phát t yêu c u th c hi n ch c
năng ki m toán theo t ng i tư ng, lo i hình, khách th …c th c a ki m toán
NSNN. Trong quá trình ki m toán, KTV ph i hi u bi t y v các phương pháp
k thu t ki m toán áp d ng trong t ng trư ng h p c th và ư c th c hi n theo
quy trình nh t nh. Cũng gi ng như t ch c công tác ki m toán nói chung, t ch c
công tác ki m toán NSNN là m t trong nh ng v n cơ b n c a t ch c ki m toán
NSNN, quy t nh s thành công và tính hi u qu i v i t ng cu c ki m toán
NSNN theo nh ng m c tiêu và i tư ng ki m toán c th nh t nh. Vi c t ch c
công tác ki m toán NSNN chính là vi c xác nh rõ m c tiêu, ph m vi, i tư ng
ki m toán trong t ng cu c ki m toán NSNN k t h p khéo léo, linh ho t và sáng
t o các phương pháp k thu t theo m t trình t logic, khoa h c trong cơ s nh ng
khuôn kh pháp lý nh t nh. ây chính là quá trình di n ra các ho t ng c a các
KTV nh m thu th p các b ng ch ng ki m toán làm cơ s cho vi c ưa ra các ánh
giá và k t lu n v i tư ng ki m toán NSNN nh m l p báo cáo ki m toán.
Khi ã kh ng nh các y u t c u thành h th ng phương pháp ki m toán bao
g m c ki m toán ch ng t và ki m toán ngoài ch ng t , nh ng y u t này ph i tr
thành nh n th c và c kinh nghi m trong con ngư i và tr thành cơ ch ho t ng
c a các phương ti n c u thành b máy ki m toán. T ch c b máy ki m toán v i
nh ng mô hình t ch c và cơ ch ho t ng linh ho t nh m thích ng v i c i m
c a i tư ng và khách th ki m toán trong các cu c ki m toán c th và hư ng t i
vi c th c hi n ch c năng xác minh và bày t ý ki n c a ki m toán. T ch c b máy
ki m toán g m c con ngư i và phương ti n ch a ng các y u t c a ki m toán
th c hi n ch c năng ki m toán.
Lý thuy t h th ng cũng ch rõ m i liên h logic gi a y u t , phân h và h
th ng. ó là m i liên h gi a cái riêng và cái chung và chúng có th chuy n hoá

46. 37
cho nhau song s bao g m c a cái riêng trong cái chung v n ph i ư c tôn tr ng
trong t ch c b máy ki m toán nói riêng cũng như trong m i h th ng t ch c nói
chung. Ngoài ra, b máy ki m toán cũng có th ư c t ch c theo phương th c tr c
tuy n-tham mưu ho c phương th c ch c năng và có th ch n lo i hình t p trung
hay phân tán. Do c thù c a ho t ng ki m toán là m t lo i hình ki m tra, ki m
soát c bi t, b máy ki m toán không theo m t khuôn m u th ng nh t mà tuỳ
thu c vào m i liên h gi a v i các c p qu n lý, nh hư ng c a c i m chính tr ,
kinh t và hình th c s h u…Hơn n a, khi nói n y u t con ngư i là nói t i quan
h xã h i, n truy n th ng văn hoá c th . Nguyên t c t ch c b máy ki m toán là
ph i xây d ng ư c i ngũ KTV v s lư ng và b o m yêu c u ch t lư ng
phù h p v i t ng b máy ki m toán. ng th i, h th ng b máy ki m toán ph i
bao g m các phân h ch a ng các m i liên h trong - ngoài khác nhau phù h p
v i nguyên t c chung c a lý thuy t t ch c và phù h p v i quy lu t c a phép bi n
ch ng v liên h . Bên c nh ó, t ch c b máy ki m toán ph i quán tri t nguyên t c
chung c a m i h th ng t ch c b máy: t p trung, dân ch , thích ng v i t ng b
ph n ki m toán.
Tính khoa h c c a t ch c b máy òi h i ph i t o ra nh ng m i liên h
gi a các y u t , các phân h v i h th ng; gi a b n thân h th ng ki m
toán v i các y u t khác và c v i môi trư ng ho t ng c a h th ng
này. Trong khi ó, tính ngh thu t c a t ch c òi h i ph i x lý m i liên
h này th t m m d o duy trì biên t ch c m c cao nh t thích ng
v i t ng i u ki n c th v nhân viên, thi t b và môi trư ng th c
hi n…[42, tr.210-211].
Thông qua vi c phân tích trên, c p n vi c t ch c b máy ki m toán
NSNN là nói n vi c t p h p, s p x p m t s i tư ng nh t nh trong m i liên
h , phân công, phân nhi m rõ ràng th c hi n ch c năng ki m toán trong lĩnh v c
NSNN. Vi c t ch c b máy ki m toán NSNN ph i g n li n v i vi c th c hi n ch c
năng c a KTNN trong ki m toán NSNN và vi c xác nh i tư ng ki m toán trong
m i liên h gi a ch th và khách th ki m toán NSNN. ng th i g n v i vi c xác

47. 38
nh các lo i hình ki m toán và m c tiêu ki m toán i v i t ng i tư ng ki m
toán NSNN xác nh vi c phân công, phân nhi m trong t ng b ph n t ch c
ki m toán NSNN.
Ch th liên quan tr c ti p và ch y u n ki m toán NSNN là cơ quan
KTNN v i h th ng các KTV th c hi n nhi m v ki m toán. KTNN là cơ quan
công quy n thu c h th ng b máy chuyên môn c a nhà nư c th c hi n các ch c
năng ki m toán v ngân sách, ti n và tài s n nhà nư c, trong ó ch y u là NSNN.
KTNN s ánh giá vi c qu n lý, i u hành, s d ng NSNN v i vai trò là m t cơ
quan c l p t bên ngoài i v i NSNN và hình th c pháp lý th c hi n nghĩa v
ki m toán ch y u mang tính b t bu c. i tư ng ch y u c a ki m toán NSNN do
KTNN th c hi n không ch bao g m các báo cáo quy t toán, các b n khai tài chính,
các kho n m c thu chi ngân sách, d toán NSNN mà còn là các ho t ng liên quan
n qu n lý, i u hành, s d ng NSNN, th c tr ng tài chính cùng hi u qu , hi u
năng c a các nghi p v hay d án, chương trình c th . Tuỳ theo i tư ng ki m
toán NSNN c th xác nh khách th ki m toán NSNN phù h p. Nói chung,
khách th ki m toán NSNN là t t c các cơ quan, t ch c, ơn v có qu n lý và s
d ng các ngu n l c NSNN. Lu n án s i sâu phân tích v i tư ng và khách th
ki m toán NSNN trong ph n t ch c công tác ki m toán NSNN.
Ngoài ra, do tính ch t an xen trong qu n lý và m i liên h ch t ch gi a các
y u t trong h th ng qu n lý, th c hi n t t ch c năng, nhi m v c a KTNN i
v i ki m toán NSNN r t c n m t môi trư ng thích h p. Môi trư ng này chính là
các quy nh v m t pháp lý i v i t ch c và ho t ng ki m toán NSNN, quan
i m c a nh ng ngư i ng u b máy nhà nư c i v i s c n thi t nâng cao vai
trò, v trí c a cơ quan KTNN, m t cơ quan ki m tra c l p t bên ngoài i v i
vi c qu n lý, i u hành NSNN c a chính ph và nh ng y u t khác như nâng cao
trách nhi m gi i trình c a Chính ph , tính minh b ch, công khai c a NSNN...
1.2.2. Quy trình t ch c công tác ki m toán ngân sách nhà nư c
T ch c công tác ki m toán là m t v n cơ b n, có ý nghĩa quy t nh s
thành công và tính hi u qu th c hi n m t cu c ki m toán. M c tiêu c a t ch c

48. 39
công tác ki m toán hư ng t i vi c t o ra m i liên h khoa h c và ngh thu t các
phương pháp k thu t ki m toán dùng xác minh và bày t ý ki n v i tư ng
ki m toán. T ch c công tác ki m toán NSNN tuân theo m t trình t nh t nh theo
trình t t ch c công tác ki m toán nói chung, bao g m 3 bư c cơ b n: Bư c 1:
Chu n b ki m toán bao g m t t c các công vi c khác nhau nh m t o ư c cơ s
pháp lý, k ho ch ki m toán c th và các i u ki n v t ch t cho công tác ki m
toán. Bư c 2: Th c hành ki m toán bao g m t t c các công vi c th c hi n ch c
năng xác minh c a ki m toán kh ng nh ư c th c ch t c a i tư ng và khách
th ki m toán c th . Bư c 3: K t thúc ki m toán bao g m các công vi c ưa ra k t
lu n ki m toán, l p báo cáo ki m toán và gi i quy t các công vi c phát sinh sau khi
l p báo cáo ki m toán. Căn c vào ch c năng và b n ch t c a ho t ng KTNN,
trình t ki m toán NSNN ngoài 3 bư c công vi c ch y u nói trên, ư c b sung
thêm vi c ki m tra vi c th c hi n k t lu n và ki n ngh ki m toán.
Bên c nh ó, m t v n quan tr ng trong t ch c công tác ki m toán NSNN
là ki m soát ch t lư ng ki m toán NSNN xuyên su t các bư c c a trình t ki m
toán nh m m b o th c hi n t t ch c năng ki m toán.
Hình 1.1. Quy trình ki m toán ngân sách nhà nư c
Bư c 1. Chu n b ki m toán
Chu n b là bư c công vi c u tiên c a t ch c công tác ki m toán nh m
t o ra t t c ti n và i u ki n c th trư c khi th c hành ki m toán. ây là công
vi c có ý nghĩa quy t nh ch t lư ng ki m toán. Chu n b ki m toán NSNN v cơ
b n bao g m các công vi c ch y u sau:
Th nh t, Xác nh m c tiêu, ph m vi, i tư ng ki m toán NSNN
M c tiêu ki m toán là ích c n t t i, ng th i là thư c o k t qu ki m toán
cho m i cu c ki m toán. M c tiêu ki m toán tuỳ thu c vào lo i hình ki m toán áp d ng
ChuÈn bÞ
kiÓm to¸n
Thùc hiÖn
kiÓm to¸n
KÕt thóc
kiÓm to¸n
KiÓm tra thùc hiÖn
kÕt luËn v kiÕn
nghÞ kiÓm to¸n

49. 40
là ki m toán báo cáo tài chính, ki m toán tuân th hay ki m toán ho t ng. Trong
ki m toán NSNN, m c tiêu ki m toán khi áp d ng ki m toán báo cáo quy t toán là
nh m xác nh n tính úng n, trung th c c a báo cáo, giúp cho KTV ưa ra ý ki n xác
nh n r ng báo cáo quy t toán ư c l p trên cơ s chu n m c và ch k toán hi n
hành ư c ch p nh n, có tuân th pháp lu t liên quan và có ph n ánh trung th c tình
hình và h p lý tình hình tài chính trên các khía c nh tr ng y u hay không. M c tiêu
ki m toán báo cáo quy t toán còn giúp cho ơn v ư c ki m toán th y rõ nh ng t n
t i, sai sót kh c ph c nh m nâng cao ch t lư ng thông tin tài chính c a ơn v , c
bi t là s li u kinh phí quy t toán NSNN. Khi áp d ng lo i hình ki m toán tuân th
m c tiêu ki m toán NSNN là ánh giá vi c tuân th pháp lu t, chính sách, ch tài
chính, k toán, ch qu n lý u tư và xây d ng c a nhà nư c nh m phát hi n các
hành vi tham nhũng, lãng phí và sai ph m trong qu n lý, s d ng NSNN và xác nh rõ
trách nhi m cá nhân, t p th ki n ngh x lý sai ph m. Khi áp d ng lo i hình ki m
toán ho t ng m c tiêu ki m toán NSNN là nh m ánh giá tính kinh t , hi u l c và
hi u qu trong qu n lý, s d ng, i u hành NSNN. Cũng trong quan h v i lo i hình
ki m toán, c n phân nh m c tiêu ki m toán NSNN nh kỳ v i ki m toán t xu t,
ki m toán thư ng xuyên và thông thư ng. Ki m toán NSNN thư ng xuyên hàng năm
hư ng t i t o l p n n n p qu n lý tài chính k toán, ki m toán NSNN t xu t thư ng
g n v i các v vi c ho c chuyên qu n lý NSNN c th ; còn ki m toán nh kỳ
thư ng g n v i nh ng k t lu n, ánh giá t ng quát các v n theo yêu c u qu n lý
chung.
M c tiêu ki m toán NSNN v t ng th ư c ghi trong k ho ch ki m toán hàng
năm c a KTNN và m c tiêu ki m toán c a t ng i tư ng ki m toán NSNN c th
ư c ghi trong k ho ch ki m toán, chương trình ki m toán và quy t nh ki m toán c
th i v i t ng trư ng h p.
Ph m vi ki m toán là s gi i h n v không gian và th i gian c a i tư ng ki m
toán. Ph m vi ki m toán thư ng ư c xác nh ng th i v i m c tiêu ki m toán và là
m t hư ng c th hoá m c tiêu này. Ph m vi ki m toán c a ki m toán NSNN tuỳ theo
i tư ng ki m toán và lo i hình ki m toán c th áp d ng. Cùng v i vi c c th hoá v

50. 41
i tư ng ki m toán, c n c th hoá v kho ng th i gian thu c ph m vi ki m toán, có
th liên quan n th i kỳ trư c, sau có liên quan c a s ki n hay ho t ng c a ơn v .
i v i ki m toán NSNN, khách th ki m toán NSNN là t t c các cơ quan,
t ch c, ơn v có qu n lý và s d ng các ngu n l c NSNN. Do nh ng m i liên h
có liên quan mang tính h th ng xu t phát t c trưng c a NSNN, i tư ng ki m
toán không ch bao g m các báo cáo quy t toán, tài li u k toán mà còn là các ho t
ng liên quan n qu n lý, i u hành, s d ng NSNN, th c tr ng tài chính cùng
hi u qu , hi u năng c a các nghi p v hay d án, chương trình c th .
i tư ng ki m toán NSNN tr c ti p hàng năm c a KTNN là báo cáo quy t
toán NSNN do chính ph trình qu c h i phê duy t, báo cáo quy t toán ngân sách
ho c các tài kho n thu, chi c a chính quy n TW và a phương. Tuỳ theo c i m
c a h th ng NSNN, phân c p NSNN c a m i qu c gia có s c l p gi a các c p
ngân sách hay tính ch t l ng ghép gi a các c p ngân sách, i tư ng ki m toán
NSNN c a m i cơ quan KTNN có khác nhau. Các báo cáo quy t toán, báo cáo tài
chính là các b ng t ng h p, các b ng khai này u ch a ng nh ng thông tin l p ra
t i m t th i i m c th trên cơ s nh ng tài li u k toán t ng h p và chi ti t d a
trên nh ng quy t c c th xác nh. Do v y, m t thông tin ch a ng trong m i báo
cáo và trên m i kho n m c c th u có m i quan h theo nh ng hư ng khác nhau:
gi a kho n m c này v i kho n m c có liên quan khác, gi a thông tin trên t ng lo i
kho n m c v i các quy t c hình thành chúng, gi a s ti n ghi trên kho n m c,
chương, lo i kho n v i s dư ph n ánh trên các tài kho n ngân sách, gi a s thu và
s chi...
i tư ng ki m toán NSNN s bao quát toàn b quá trình qu n lý và i u
hành chu trình NSNN. Như v y, khi nói n i tư ng ki m toán NSNN là các báo
cáo quy t toán, báo cáo tài chính là nói n quan h tr c ti p và c p n lo i
hình ki m toán báo cáo tài chính và ki m toán tuân th . Trong th c t bày t , xác
nh n ý ki n v tính úng n, trung th c c a các s li u quy t toán cũng như ánh
giá vi c ch p hành các quy nh c a pháp lu t, quy nh trong n i b c a các ơn
v , t ch c và ánh giá tính kinh t , hi u qu và hi u l c trong vi c qu n lý, s d ng

51. 42
NSNN, i tư ng ki m toán NSNN không th tách r i các tài li u k toán, các ho t
ng qu n lý và i u hành theo t ng bư c c a chu trình ngân sách g n v i t ng ch
th qu n lý và s d ng hình thành nên báo cáo quy t toán, ho c m t nghi p v
qu n lý và g n v i năm ngân sách ho c m t giai o n nh t nh. Nói cách khác,
th c hi n ki m toán NSNN các c p, KTNN ph i ti n hành ki m toán t i khách th
ki m toán là các t ch c, cơ quan có liên quan n thu, chi ngân sách các c p và
nh n kinh phí NSNN (các ơn v d toán, các ơn v s nghi p, các doanh nghi p,
các d án u tư xây d ng có s d ng v n NSNN theo t ng c p qu n lý ngân sách).
Do i tư ng ki m toán NSNN r t a d ng, tùy theo vi c áp d ng các lo i
hình ki m toán tài chính, tuân th hay ho t ng, i tư ng ki m toán có th là các
báo cáo quy t toán thu, chi ngân sách ho c các ho t ng liên quan n vi c qu n
lý, i u hành ngân sách c a t ng c p ngân sách ho c các ơn v tr c ti p s d ng
ngân sách ho c th c hi n nghĩa v v i NSNN. i tư ng ki m toán tr c ti p có th
xuyên su t quy trình ngân sách t khâu l p d toán, th c hi n d toán n quy t
toán ngân sách hay ánh giá các s n ph m u ra như vi c cung c p các d ch v
công, ho c th m chí là hi u qu c a các qu tài chính ngoài NSNN, m t cơ quan
hành chính ư c s d ng v n t NSNN;
Th hai, Ch nh ngư i ph trách công vi c ki m toán và chu n b các i u
ki n v t ch t cơ b n
Căn c vào m c tiêu và ph m vi ki m toán, c n ch nh trư c ch trì cu c ki m
toán NSNN trong k ho ch ki m toán ư c giao. Công vi c này có th làm ng th i
v i vi c xây d ng m c tiêu c th song c n th c hi n trư c khi thu th p thông tin. Yêu
c u chung c a vi c ch nh này là ph i có ngư i ph trách có trình tương x ng v i
m c tiêu, ph m vi ki m toán và tương x ng v i v trí, yêu c u, n i dung, c thù c a
cu c ki m toán NSNN. Cùng v i vi c phân công nhân s , c n chu n b các thi t b và
i u ki n v t ch t khác ph c v công tác ki m toán;
Th ba, Kh o sát và thu th p thông tin
bư c chu n b , thu th p thông tin ch hư ng t i vi c ưa ra các bư c quy t
nh v ki m toán (k c l p k ho ch ki m toán) mà chưa t ra m c ích thu th p