Disampaikan dalam Diklat Peningkatan Kapasitas Anggota DPRD Kabupaten Sukabumi Jakarta, 16 November 2010

1. PENINGKATAN KAPASITAS LEGISLASI
ANGGOTA DPRD
Disampaikan dalam Diklat Peningkatan Kapasitas
Anggota DPRD Kabupaten Sukabumi
Jakarta, 16 Nopember 2010
Tri Widodo W. Utomo

2. Sistematika Materi
 Kondisi Kapasitas Legislasi
 Fenomena Empirik
 Faktor Penyebab Rendahnya Kapasitas Legislasi
 Pemahaman Umum Peraturan Per-UU-an
 Reformasi Per-UU-an di Daerah
 PERDA dan Pemerintahan Daerah (Otonomi Daerah)
 Jenis & Bentuk Produk Hukum Daerah (Permendagri No.
15/2006)
 Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah (Permendagri No.
16/2006)
 Pengujian Peraturan Per-UU-an & Evaluasi Perda
 Partisipasi Masyarakat

3. Bgmn Kapasitas Legislasi Parlemen?
 1945- 1949  rata2
37,6 UU /thn.
 1959 - 1965  rata2
19,1 /thn.
 1966 - 1977  rata2
12,4 /thn.
 1982 - 1992  rata2
11,5 /thn.
 1993 - 1998  rata2
14,3 /thn.
 1999 - 2009  rata2
39 /thn.
Apakah kinerja legislasi 1999-2009 sudah dikatakan baik/optimal?  kaitkan
dengan variabel jumlah anggota DPR, tuntutan masyarakat yg makin tinggi,
kompleksitas masalah yg dihadapi, fasilitas & anggaran yg tersedia, dll.

4. Bgmn Kapasitas Legislasi Parlemen?
 2010: 5 UU, s/d Agustus
2010, target 70.
 2009 (52 UU, s/d Okt)
 2008 (62 UU, s/d Des)
 2007 (48 UU, s/d Des)
 2006 (23 UU, s/d Des)
 2005 (14 UU, s/d Des)
 2004 (41 UU, s/d Okt)
 2003 (41 UU, s/d Des)
 2002 (32 UU, s/d Des)
 2001 (22 UU, s/d Nov)
 2000 (38 UU, s/d Des)
 1999 (56 UU, s/d Okt)
 1998 (13 UU, s/d Nov)
 1997 (32 UU, s/d Mei)
 1996 (9 UU, s/d Des)
 1995 (13 UU, s/d Des)
 1994 (12 UU, s/d Nov)
 1993 (6 UU, s/d Ags)
Sumber: www.hukumonline.com (diolah)

5. Bgmn Kapasitas Legislasi Parlemen?
 Periode 2003-2009, MK telah menerima 247
permohonan Uji Materi thd UU, dan 58
diantaranya dinyatakan bertentangan dg UUD.
 2009: 78 permohonan, 14 dikabulkan.
 Mahfud MD: “Banyaknya ketentuan
perundangan yang dinyatakan inkonstitusional
menunjukkan kemampuan legislasi anggota
DPR rendah”.
Sumber: Refleksi Kinerja MK, 29/12/2009

6. Bgmn Kapasitas Legislasi DPRD?
Banyaknya PERDA bermasalah:
 Diskoneksi Tujuan dan Isi (Konsistensi Pasal): 3,1%.
 Ketidakjelasan Obyek dan Subyek: 7,9%.
 Ketidakjelasan Hak dan Kewajiban Wajib Pungut: 7,9%.
 Ketidakjelasan Standar Waktu, Biaya, Prosedur & Struktur
Tarif: 22,7%.
 Kelengkapan Yuridis: 5,6%.
 Relevansi Yuridis: 2,9%.
 Acuan Yuridis tidak uptodate: 15,7%
 Ketidaktepatan Filosofi dan Prinsip Pungutan: 4,5%
 Menimbulkan Dampak Ekonomi Negatif: 9,2%.
Sumber: PKKOD (2003)

7. Fenomena Empirik
 2001-2008, Kementerian Keuangan telah mengevaluasi 1.121
Raperda, dan 67% di antaranya dibatalkan (Kompas,
12/12/2008).
 Perda yg dibatalkan sebagian besar soal pungutan. Dari 11.401
perda, 15% di antaranya di sektor perhubungan, 13% pertanian,
13% industri & perdagangan, dan 11% kehutanan (Kompas,
12/12/2008).
 Di salah satu Kabupaten di Kalsel: Perda No. 12 Tahun 2003
tentang Pajak Kendaraan di Atas Air, namun isinya mengatur
tentang Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor di Atas Air.

8.  Dalam aspek atau materi yang sama, dibentuk / dikeluarkan dua
peraturan daerah.
Misal : pembentukan Dinas Pariwisata Jabar (Perda No. 5 tahun
1983) dan SOTK Dinas Pariwisata Jabar (Perda No. 5 tahun
1981).
 SOTK dinas / lembaga tertentu diatur lebih dahulu dibanding
Perda pembentukan dinas / lembaga yang bersangkutan.
Contoh : SOTK dan Pembentukan Dinas Pariwisata Jabar.
 Tata penomoran Perda tidak konsisten / tidak konsekuen.
Contoh : Perda Nomor 4 tahun 1974, dengan Perda Nomor 5
Dp.040/PD/ 1978.
Fenomena Empirik

9. Survei Persepsi thd DPRD
Sumber: Kompas, 29 Januari 2007

10. Survei Persepsi thd DPRD
Sumber: Kompas, 29 Januari 2007

11.  Mahfud MD: 1) pemahaman thd legal drafting dan
aturan ketatanegaraan rendah; 2) UU/Perda yg
disusun adalah produk permainan politik; 3)
UU/Perda tdk mampu mengikuti perkembangan
masyarakat.
 Kurangnya pengetahuan dan minat anggota legislatif
dalam tugasnya (Jan Michiel Otto dkk, Using
Legislative Theory to Improve Law and Development
Projects, 2004).
Mengapa Kapasitas Legislasi Rendah?

12.  Kualitas rata-rata anggota DPR belum bisa diharapkan
menghasilkan UU yang baik;
 DPR belum sepenuhnya memiliki sistem yang baik
dalam menyerap aspirasi masyarakat dan belum
memberikan informasi thd perkembangan
pembahasan sebuah RUU;
 DPR tidak mendapatkan dukungan teknis yang
memadai, terutama dukungan tim ahli, akses data
dan informasi serta dukungan teknis lainnya;
(Lukman Hakim Saifuddin, 2007)
Mengapa Kapasitas Legislasi Rendah?

13. Pemahaman Umum:
Teori Stufenbau Hans Kelsen
 Grundnorm adalah dasar berlaku dari semua kaedah yg berasal dari
sistem tata hukum.
 Psl 3 UU 10/2004: UUD 1945 merupakan hukum dasar dalam Peraturan
Perundang-undangan.
Grundnorm
Individual Norm
Norma
Individu
Norma
Umum
Norma Dasar
Peraturan Perundang-Undangan

14. Lex Superiori derogat legi Inferiori
Lex Posteriori derogat legi Anteriori
Lex Specialis derogat legi Generalis
Inferior
Superior
Lama Baru
Generalis Specialis
Pemahaman Umum:
Prinsip Umum Peraturan Per-UU-an

15. LAMA BARU
UU 5/1974  Sebagai unsur Pemda, DPRD
memegang kekuasaan mengatur
(reglementaire pouvoir) dan kekuasaan
melaksanakan (executive pouvoir)
UU 22/1999 dan UU 32/2004  DPRD
hanya memiliki kekuasaan pengaturan
(regulatory / reglementaire pouvoir)
Perda dibentuk untuk menerjemahkan amanat
peraturan yang lebih tinggi (lex inferiori), atau
membuat hukum yang telah ada
pengaturannya secara umum (lex specialis)
Perda tidak hanya berfungsi sebagai
penerjemah peraturan yang lebih tinggi atau
sebagai lex specialis, tetapi juga untuk
menciptakan hukum baru (law making)
Perda tidak masuk dalam Tata Urutan
Peraturan Per-UU-an (Tap MPRS XX/1966)
Perda diakui sebagai salah satu Tata Urutan
Peraturan Per-UU-an (Tap MPR III/2000
dan UU No. 10/2004)
Daerah hanya memiliki 2 bentuk peraturan
perundangan di tingkat top managerial (Perda
dan Keputusan Kepala Daerah)
Selain Perda dan Keputusan KDH, Daerah
juga memiliki produk hukum berupa
Peraturan KDH, shg Beschikking dan
Regeling dapat dipisahkan secara tegas.
Belum adanya kriteria baku dan konkrit dalam
penyusunan peraturan perundangan di daerah
Telah lahir Permendagri No. 15 dan 16
Tahun 2006.

16. PERDA & Otonomi Daerah
 PERDA adalah Peraturan Per-UU-an yang dibentuk oleh
DPRD dengan persetujuan Kepala Daerah.
 UU No. 32/2004 Pasal 136 menyebutkan:
(1) PERDA ditetapkan oleh Kepala Daerah setelah mendapat
persetujuan bersama DPRD.
(2) PERDA dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi
daerah provinsi/kabupaten/kota.
(3) PERDA sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan
penjabaran lebih lanjut dari peraturan per-UU-an yang lebih
tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah.
(4) PERDA sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilarang
bertentangan dengan kepentingan umum dan /atau peraturan
per-UU-an yang lebih tinggi.

17. Kapan materi tertentu diatur dlm
Perda, Per. KDH, atau Kep. KDH?
 Mengikat masyarakat umum, membebankan kewajiban
tertentu kepada penduduk, mengurangi kebebasan warga
negara, atau memuat keharusan & larangan tertentu.
 Ada penyebutan secara limitatif dari peraturan perundangan
yg lebih tinggi (UU, PP, Kepres) bahwa suatu aspek tertentu
harus / dapat diatur dengan Perda.
 Untuk melaksanakan pasal-pasal atau ketentuan dalam
peraturan perundangan yg lebih tinggi yg tidak disebutkan
secara limitatif, namun dipandang memiliki bobot kepentingan
yg luas untuk daerah ybs dan masyarakatnya.
 Melaksanakan peraturan perundangan dalam bidang legislatif
(UU Kepartaian, UU Pemilu, UU Susduk MPR/DPR/DPRD, dsb).

18.  Melaksanakan ketentuan-ketentuan dalam Perda yg disebutkan
secara limitatif-enunsiatif.
 Melaksanakan pasal-pasal atau ketentuan dalam Perda yg tidak
disebutkan secara limitatif, namun dipandang memiliki bobot
kepentingan yg umum dan luas untuk daerah ybs.
 Melaksanakan ketentuan-ketentuan dalam Perda yg disebutkan
secara limitatif.
 Melaksanakan pasal-pasal atau ketentuan dalam Perda yg tidak
disebutkan secara limitatif, namun dipandang memiliki bobot
kepentingan yg konkrit dan spesifik untuk daerah ybs.
 Menjalankan fungsi sebagai kepala pemerintahan di daerah
(executive pouvoir).
 Menjalankan tugas-tugas pembantuan yg dibebankan oleh
pemerintah tingkat atasnya.

19.  Kejelasan tujuan;
 Kelembagaan atau organ pembentuk yg tepat;
 Kesesuaian antara jenis & materi muatan;
 Dapat dilaksanakan;
 Kedayagunaan dan kehasilgunaan;
 Kejelasan rumusan; dan
 Keterbukaan (Ps. 137 UU No. 32/2004).

20.  Perda dapat memuat ketentuan tentang pembebanan
biaya paksaan penegakan hukum, seluruhnya atau
sebagian kepada pelanggar sesuai dengan peraturan
perundangan.
 Perda dapat memuat ancaman pidana kurungan paling
lama 6 bulan atau denda paling banyak Rp 50 juta.
 Perda dapat memuat ancaman pidana atau denda
selain yg dimaksud pada ayat (2), sesuai dengan yg
diatur dalam peraturan perundangan lainnya.
(Pasal 143)

21. Pengesahan PERDA (Pasal 144)
 Rancangan Perda yg telah disetujui bersama oleh DPRD dan
KDH disampaikan oleh pimpinan DPRD kepada KDH untuk
ditetapkan sebagai Perda.
 Penyampaian rancangan Perda tsb dilakukan dalam jangka
waktu paling lama 7 hari terhitung sejak tanggal persetujuan
bersama.
 Rancangan Perda ditetapkan oleh KDH paling lama 30 hari sejak
rancangan tersebut disetujui bersama.
 Dalam hal rancangan Perda tidak ditetapkan KDH dalam waktu
yg ditentukan, rancangan Perda tersebut sah menjadi Perda
dan wajib diundangkan dengan memuatnya dalam LD.
 Rumusan kalimat pengesahannya berbunyi, “Perda ini
dinyatakan sah,” dengan mencantumkan tanggal sahnya.
 Kalimat pengesahan tsb harus dibubuhkan pada halaman
terakhir Perda sebelum pengundangan naskah Perda ke dalam
LD.

22. Legal Problem
 Ancaman Judicial Review;
 Political will KDH untuk melaksanakan
amanat Perda tersebut menjadi rendah;
 Persfektif HAN tidak dibenarkan, karena
disini akan muncul Kop KEPALA DAERAH
(Gubernur / Bupati / Walikota).

23. Penyampaian & Pembatalan PERDA
(Pasal 145)
 Perda disampaikan kepada Pemerintah paling lama 7 hari setelah
ditetapkan.
 Perda yg bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau
peraturan perundang-undangan yg lebih tinggi dapat dibatalkan
oleh Pemerintah.
 Keputusan pembatalan tsb ditetapkan dengan Peraturan
Presiden paling lama 60 hari sejak diterimanya Perda.
 Paling lama 7 hari setelah keputusan pembatalan, KDH harus
memberhentikan pelaksanaan Perda dan selanjutnya DPRD
bersama KDH mencabut Perda dimaksud.
 Apabila provinsi/kabupaten/kota tidak dapat menerima
keputusan pembatalan dengan alasan yg dapat dibenarkan, KDH
dapat mengajukan keberatan kepada MA.
 Apabila keberatan dikabulkan sebagian atau seluruhnya, putusan
MA tsb menyatakan Perpres menjadi batal dan tidak mempunyai
kekuatan hukum.

24. Evaluasi Raperda APBD (Ps 185)
 Raperda APBD Prov. yg telah disetujui bersama, sebelum
ditetapkan oleh Gubernur, paling lambat 3 hari disampaikan kpd
Mendagri untuk dievaluasi.
 Hasil evaluasi disampaikan Mendagri kpd Gubernur paling
lambat 15 hari terhitung sejak diterimanya rancangan tsb.
 Apabila Mendagri menyatakan hasil evaluasi Raperda APBD
sudah sesuai dengan kepentingan umum dan peraturan
perundangan yg lebih tinggi, Gubernur menetapkan menjadi
Perda.
 Apabila sebaliknya, Gubernur bersama DPRD melakukan
penyempurnaan paling lama 7 hari terhitung sejak diterimanya
hasil evaluasi.
 Apabila hasil evaluasi tidak ditindaklanjuti oleh Gubernur dan
DPRD, dan Gubernur tetap menetapkan Raperda APBD menjadi
Perda, Mendagri membatalkan Perda dimaksud sekaligus
menyatakan berlakunya pagu APBD tahun sebelumnya.

25. Proses penetapan Raperda yg
berkaitan dengan pajak daerah,
retribusi daerah, dan tata ruang
daerah menjadi Perda, berlaku Pasal
185 & Pasal 186, BUKAN pasal 145 !!
Pasal 189

26. Siapa yg berwenang membatalkan
PERDA?
 Pasal 145 UU No. 32/2004  Peraturan Presiden.
 Pasal 185 UU No. 32/2004  Kepmendagri untuk
Perda APBD, PDRD dan Tata Ruang Prov.
 Pasal 186 UU No. 32/2004  Kep. Gubernur
untuk Perda APBD, PDRD dan Tata Ruang
Kab/Kota.
 PP No. 79/2005  Peraturan Presiden atau
Peraturan Menteri.

27.  Potensi konflik Daerah (KDH + DPRD) dengan
Pemerintah  Pembatalan oleh Pemerintah atau
Depdagri (APBD, PDRD).
 Potensi konflik di Daerah (antara KDH dengan DPRD)
 Peraturan KDH tentang APBD (ps 187).  apakah
tdk bertentangan dg prinsip “representasi”?
 Apakah Mendagri dianggap memiliki “kewenangan
atribusi (delegasi legislatif)“ untuk membatalkan
Perda?

28. Permendagri No. 15/2006 ttg
Jenis & Bentuk Produk Hukum Daerah
Jenis Produk Hukum Daerah terdiri atas:
Peraturan Daerah;
Peraturan Kepala Daerah;
Peraturan Bersama Kepala Daerah;
Keputusan Kepala Daerah; dan
Instruksi Kepala Daerah.
1-3 bersifat Pengaturan; 4-5 bersifat Penetapan.

29. Permendagri No. 16/2006 ttg
Dur Sun Produk Hukum Daerah
 Penyusunan produk hukum daerah yg bersifat pengaturan
dilakukan berdasarkan Prolegda, yakni instrumen perencanaan
pembentukan produk hukum daerah yg disusun secara
terencana, terpadu & sistematis.
 Penyusunan rancangan produk hukum daerah dilakukan oleh
SKPD, dan dapat didelegasikan kpd Biro / Bagian Hukum.
 Dibentuk Tim Antar SKPD diketuai oleh Pimpinan SKPD
pemrakarsa atau pejabat yg ditunjuk oleh KDH dan Kepala Biro /
Bagian Hukum sbg sekretaris.
 Pembahasan rancangan produk hukum daerah dititik-beratkan
pada permasalahan yg bersifat prinsip mengenai: objek yg
diatur, jangkauan, dan arah pengaturan.

30. Pasal 8 -13
 Rancangan produk hukum daerah yg telah dibahas harus
mendapatkan paraf koordinasi Kepala Biro / Bagian Hukum dan
pimpinan SKPD ybs. Selanjutnya rancangan tsb diajukan kpd
KDH via Sekda.
 Sekda dapat melakukan perubahan / penyempurnaan thd
rancangan tsb & mengembalikan kpd pimpinan SKPD terkait.
Hasil penyempurnaannya, diajukan kembali kpd Sekda dengan
memberikan paraf koordinasi.
 Produk hukum daerah yg berupa rancangan Perda atas
prakarsa KDH disampaikan kepada DPRD untuk dilakukan
pembahasan. Untuk itu dibentuk Tim Asistensi yg diketuai oleh
Sekda atau pejabat yang ditunjuk oleh KDH. Sekretariat Tim ini
adalah Biro / Bagian Hukum.
 Pembahasan rancangan Perda atas inisiatif DPRD
dikoordinasikan oleh Sekda atau Pimpinan SKPD terkait.

31. Pasal 14 -16
 Penyusunan produk hukum daerah yg bersifat penetapan
dilakukan oleh Pimpinan SKPD berdasarkan Tupoksinya.
 Produk hukum tsb diajukan kpd Sekda setelah mendapat
paraf koordinasi dari Kepala Biro / Bagian Hukum.
 Produk hukum daerah yg bersifat penetapan
ditandatangani oleh KDH, atau dapat didelegasikan kepada
Sekda.
 Penomoran produk hukum daerah yg bersifat pengaturan
menggunakan nomor bulat.
 Penomoran produk hukum daerah yg bersifat penetapan
mengggunakan nomor kode klasifikasi.

32. Pengujian Peraturan Per-UU-an
 Sejak lama kita menganut prinsip hukum sipil Romawi
(Roman civil law) bahwa “undang-undang tidak dapat
diganggu-gugat” (onschendbaarheid van de wet).
 Baru thn 2003 dibentuk Mahkamah Konstitusi yg
memiliki tugas / wewenang untuk menguji UU thd UUD
1945 (UU No. 24/2003).
 Ada 2 tingkatan Judicial review:
 Tingkat UU  kompetensi MK
 Tingkatan dibawah UU  kompetensi MA
 Bagaimana dengan Executive Review dan Legislative
Review?

33. Kategori Mahkamah Agung Pemerintah
Jenis Review Judicial review Executive Review
Bentuk Review Permohonan Keberatan 1. Pengawasan preventif terhadap
Raperda bermuatan APBD,
pajak dan retribusi daerah serta
tata ruang
2. Pengawasan represif terhadap
semua Perda yang dihasilkan
daerah
Lembaga yang
melakukan review
Mahkamah Agung Depdagri dibantu dengan:
 Departemen Keuangan
 Departemen PU
 Depkumham
Sifat kewenangan
lembaga yg mereview
Pasif, menunggu datangnya
permohonan
Aktif melakukan pengawasan,
evaluasi terhadap seluruh Perda
Kapasitas Lembaga Menyelesaikan sengketa peraturan
perundangan yg timbul dibawah
undang-undang terhadap undang-
undang (konflik norma)
Dalam rangka pengawasan dan
pembinaan terhadap pemerintah
daerah
Standar pengujian 1. Bertentangan dengan peraturan
perundangan yang lebih tinggi
2. Pembentukannya tidak sesuai
dengan ketentuan yang berlaku
1.Bertentangan dengan peraturan
perundangan yang lebih tinggi
2.Bertentangan dengan kepentingan
umum

34. Evaluasi PERDA
 Dimensi Formal (bentuk dan jenis Per-UU-an  lih.
Permendagri 15/2006). Penyimpangan thd dimensi
formal akan berdampak pada status “nietig”.  jo.
“wetmatigheid”
 Dimensi Material (substansi / isi, dampak  content
analysis). Penyimpangan thd dimensi material akan
berdampak pada status “vernietig baar”.  jo.
“rechtmatigheid”
 Dimensi Keterkaitan / Harmonisasi  duplikasi?,
bertentangan?

35. Mekanisme Evaluasi PERDA
 Top-down
o Pemerintah thd Daerah
o Mendagri thd Provinsi (cq. APBN, PDRD, TR)
o Gubernur thd Kab/Kota
 Self-Assessment
o Perlu obyektivitas ttg kriteria, indikator, dan
pembobotan.
o Perlu pedoman teknis ttg prosedur, akibat hukum
jika ya/tidak, dll.

36. PERDA dan
Perbuatan Melawan Hukum
 Perbuatan melanggar hukum (onrechmatige
overheidsdaad),
 Perbuatan menyalahgunakan / melampaui
wewenang (detournement de pouvoir),
 Perbuatan sewenang-wenang (abus de
droit).

37. Partisipasi Masyarakat
 Pembentukan Perda harus mengikutsertakan stakeholders melalui
mekanisme partisipasi masyarakat  Psl 53 UU 10/2004 & Psl 139
UU 32/2004 menyatakan: “Masyarakat berhak memberikan
masukan secara lisan atau tertulis, baik dalam tahap penyiapan
maupun pembahasan RUU dan Ranperda”.
 Partisipasi dapat dibangun melalui “Forum Warga” dan “Jaring
Asmara” antara Perguruan Tinggi-Ormas-Profesi-LSM; Konsultasi
Publik, dsb.
 Bentuk2
partisipasi masyarakat dapat diekspresikan melalui:
o Prakarsa untuk mengatur sesuatu.
o Prakarsa dalam proses penyusunan.
o Prakarsa dalam memberikan pendapat.
o Prakarsa dalam memberikan penilaian.
o Prakarsa dalam memberikan kontrol.

38. Partisipasi Publik di Afrika Selatan
 Working draft pertama 5 juta , 11 bahasa.
 Working draft kedua 7 juta , 11 bahasa.
 Rekaman kaset & Braille buat tuna netra.
 1 juta komik HAM + Guidance untuk guru.
 National Constitution Week.
 Hasilnya:
o 73%, 18,5 juta terjaring proses kampanye
Constitutional Assembly.
o 84% perduli & ingin membaca konstitusi.

39. Semoga Bermanfaat …