Nhận viết luận văn đại học, thạc sĩ trọn gói, chất lượng, LH ZALO=>0909232620 Tham khảo dịch vụ, bảng giá tại: https://vietbaitotnghiep.com/dich-vu-viet-thue-luan-van Luận văn thạc sĩ ngành luật: Các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, cho các bạn tham khảo

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
VŨ THỊ THU THUỶ
CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP VÀ HỢP LÝ
ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2014

2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
VŨ THỊ THU THUỶ
CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP VÀ HỢP LÝ
ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử và Nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TS. PHẠM HỒNG THÁI
HÀ NỘI - 2014

3. LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN
Vũ Thị Thu Thuỷ

4. LỜI CẢM ƠN
Tác giả luận văn xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới GS.TS. Phạm Hồng
Thái đã hướng dẫn và có ý kiến chỉ dẫn quý báu trong quá trình tác giả làm
luận văn “Các yêu cầu hợp pháp và hợp lý đối với quyết định hành chính”
Tác giả cũng xin bày tỏ lòng biết ơn tới Ban Chủ nhiệm, các thầy giáo,
cô giáo đã tận tình giảng dạy, truyền đạt kiến thức và toàn thể cán bộ, nhân
viên của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo những điều kiện thuận lợi
nhất cho tác giả trong thời gian học tập và nghiên cứu để hoàn thành chương
trình cao học.
Xin chân thành cảm ơn lãnh đạo các cơ quan hữu quan, các đồng
nghiệp, bạn bè và gia đình đã động viên, quan tâm và tạo điều kiện cho tác giả
hoàn thành chương trình học tập và bản luận văn này.
Trân trọng cảm ơn!

5. MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục bảng
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP VÀ
HỢP LÝ ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH........................ 5
1.1. Khái quát chung về quyết định hành chính ...............................................5
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm...........................................................................................5
1.1.2. Phân loại quyết định hành chính...................................................................13
1.2. Yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính........17
1.2.1. Khái quát về tính hợp lý và hợp pháp của quyết định hành chính........17
1.2.2. Tính hợp pháp của quyết định hành chính..................................................20
1.2.3. Tính hợp lý của quyết định hành chính.......................................................26
1.2.4. Vai trò của tính hợp pháp và hợp lý trong việc đánh giá chất
lượng của quyết định hành chính..................................................................28
1.2.5. Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định
hành chính...........................................................................................................29
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG VIỆC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU HỢP PHÁP
VÀ HỢP LÝ CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM.....40
2.1. Điều kiện đáp ứng yêu cầu hợp pháp và hợp lý của quyết định
hành chính ở Việt Nam ................................................................................40
2.1.1. Điều kiện khách quan.......................................................................................40

6. 2.1.2. Điều kiện chủ quan...........................................................................................43
2.2. Một số sai phạm thƣờng gặp trong ban hành và thực hiện
quyết định hành chính ở Việt Nam......................................................45
2.2.1. Sai phạm về tính hợp pháp của quyết định hành chính...........................45
2.2.2. Sai phạm về tính hợp lý của quyết định hành chính ................................55
2.3. Đánh giá nguyên nhân của thực trạng đáp ứng yêu cầu hợp pháp
và hợp lý của quyết định hành chính ở Việt Nam...................................59
2.3.1. Hệ thống luật, pháp luật hiện hành...............................................................59
2.3.2. Những hoạt động chuyên môn trực tiếp ảnh hưởng tới chất lượng
của quyết định hành chính..............................................................................62
2.3.3. Công tác tổ chức ban hành quyết định hành chính nhà nước ................65
2.3.4. Thực hiện cơ chế dân chủ trong xây dựng và áp dụng pháp luật..........68
Chƣơng 3: CÁC GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CÁC YÊU CẦU HỢP
PHÁP VÀ HỢP LÝ CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH........... 72
3.1. Phƣơng hƣớng chung và các quan điểm chủ đạo trong việc bảo
đảm yêu cầu tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính ......72
3.2. Các giải pháp cụ thể......................................................................................76
3.2.1. Giải pháp về lập pháp.........................................................................................76
3.2.2. Giải pháp về thực hiện pháp luật.....................................................................79
KẾT LUẬN.................................................................................................... 82
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..................................................... 84

7. DANH MỤC BẢNG
Bảng 1.1. Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà có
thẩm quyền chung ........................................................................ 16
Bảng 1.2. Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch của cơ quan hành
chính nhà nước với các tổ chức chính trị xã hội khác ................ 16

8. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND Hội đồng nhân dân
PLXLVPHC Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính
QPPL Quy phạm pháp luật
UBND Uỷ ban nhân dân
VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật

9. 1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Quyền công dân là quyền cơ bản của con người mà Hiến pháp của
nhiều nước hiện nay trên thế giới đều công nhận. Đó cũng là một trong những
nét đặc trưng của nền công lý hiện đại mà thế giới loài người văn minh ngày
nay đã đấu tranh giành được. Tuy nhiên trong cuộc sống, đấu tranh xảy ra
hàng ngày, quyền công dân được pháp luật bảo vệ chưa được thực thi một
cách hữu hiệu, đầy đủ và kịp thời. Ở nhiều nước, nơi nào tình trạng độc đoán,
chuyên quyền còn ngự trị thì quyền công dân được pháp luật bảo vệ chỉ tồn
tại một cách hình thức trong các văn bản pháp luật mà thôi
Nhà nước Việt Nam với mô hình nhà nước pháp quyền- Nhà nước của
dân, do dân và vì dân. Quyền công dân được đề cao, được ghi nhận cụ thể
trong các bản Hiến pháp. Và để bảo đảm cho quyền công dân được bảo vệ mọi
lúc mọi nơi đúng theo Hiến pháp quy định, Nhà nước ta đã tổ chức ra hệ thống
công lý- Tòa án với chức năng của mình nhằm thực thi công lý cho toàn xã hội.
Trong xu hướng phát triển của xã hội, các quan hệ xã hội ngày càng
có xu hướng bị xâm hại không chỉ giữa cá nhân với cá nhân, mà còn giữa
cơ quan công quyền với cá nhân. Trong hoạt động quản lý của mình các cơ
quan công quyền với những Quyết định hành chính có tính chất ảnh hưởng
đến các quan hệ xã hội trong xã hội. Trong đó với những quyết định hành
chính của cơ quan hành chính nhà nước có vai trò rất quan trọng trong hoạt
động quản lý nhà nước, là hoạt động có tính chất ảnh hưởng đến quan hệ xã
hội công dân nhiều nhất.
Với việc ra đời Tòa Hành Chính và đặc biệt là của Luật tố tụng hành
chính Việt Nam 2010, có hiệu lực ngày 01/07/2011, đã đưa ra được cách nhìn
nhận và đánh giá toàn diện, sâu sắc và cụ thể hơn đối với quyết định hành
chính. Trong đó, chất lượng của một quyết định hành chính cần được xem xét

10. 2
ở hai khía cạnh: tính hợp pháp và tính hợp lý. Cùng với những thay đổi của
tình hình kinh tế, chính trị, xã hội và văn hoá cũng như sự thay đổi trong quy
định về luật, chúng ta cần nhìn nhận một cách chính xác hơn các yêu cầu về
tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Trên thực tế vẫn còn tồn tại những văn bản pháp luật: ban hành trái thẩm
quyền, nội dung trái pháp luật, các quy trình không phù hợp, lạc hậu với thực
tiễn của đời sống xã hội... Bên cạnh đó, công tác kiểm tra phát hiện, xử lý các
văn bản pháp luật ban hành không phù hợp với các yêu cầu hợp pháp và hợp lý
không đáp ứng được yêu cầu của thực tế, nhiều văn bản đã gây hậu quả nghiêm
trọng đến đời sống xã hội. Trong số văn bản pháp luật sai trái đó thì đa số là các
quyết định hành chính nhà nước do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc cá
nhân có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành làm ảnh
hưởng nghiêm trọng đến chất lượng hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Trong tình hình đó, đã có một số các công trình nghiên cứu về vấn đề này:
- Phạm Hồng Thái (Chủ biên)(2001), Sách “Quyết định hành chính,
hành vi hành chính - Đối tượng xét xử hành chính của toà án”, Nxb. Tổng hợp
Đồng Nai, Đồng Nai
- Bùi Thị Đào, Luận án tiến sĩ luật học (2008) “Tính hợp pháp và hợp
lý của quyết định hành chính”;
- Lê Ngọc Anh, Khoá luận tốt nghiệp, Đại học Luật Hà Nội (2011), Vai
trò của quyết định hành chính trong quản lý hành chính nhà nước
- Nguyễn Văn Quang, Tạp chí Luật học, số 4/2004 “Về xác định các
căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính trong xét xử các vụ
án hành chính”;
- Nguyễn Hoàng Anh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 7/2005
“Những căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính trong xét
xử hành chính ở Cộng hòa Pháp và Vương quốc Bỉ”

11. 3
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu đã phân tích được thấu đáo
những vấn đề chung nhất về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành
chính, tuy nhiên, với những biến đổi không ngừng của tình hình kinh tế, chính
trị, xã hội, văn hoá, cũng như những thay đổi về mặt lập pháp, đặc biệt với sự
ra đời của Luật Tố tụng hành chính 2010, Luật khiếu nại năm 2011, Luật tố cáo
năm 2011, Luận văn là công trình đi sâu vào phân tích một cách toàn diện,
đầy đủ và có hệ thống vấn đề yêu cầu của quyết định hành chính chưa được
đề cập đến trong những công trình nêu trên, từ đó tìm ra những ưu nhược
điểm, nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống quy phạm pháp luật về các yêu cầu
của quyết định hành chính nói riêng cũng như một số khía cạnh về nền hành
chính nói chung.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn
- Làm rõ các yêu cầu, đặc điểm, tính chất và vai trò của tính hợp pháp
và tính hợp lý của quyết định hành chính
- Làm rõ mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý
- Đánh giá được hiện trạng đáp ứng các yêu cầu về tính hợp pháp và
hợp lý của quyết định hành chính trên thực tế
- Đánh giá những điều kiện để thực hiện các yêu cầu đó
- Đánh giá được những nguyên nhân và khó khăn trong việc thực hiện
các yêu cầu đã nêu
- Đề xuất các giải pháp nhằm đáp ứng và thực hiện tốt các yêu cầu về
tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính
4. Giới hạn nghiên cứu của Luận văn
Quyết định hành chính là loại quyết định pháp luật được sử dụng phổ biến
trong hoạt động của bộ máy nhà nước với nội dung, hình thức, tính chất khác
nhau, nhưng để nội dung nghiên cứu vừa tập trung, vừa bao quát được những đặc
trưng cơ bản của quyết định hành chính, đồng thời có giá trị thiết thực đối với

12. 4
những hoạt động cần thiết, quan trọng trong quản lý hành chính, luận văn chỉ
nghiên cứu quyết định hành chính được thể hiện dưới dạng văn bản do các chủ
thể trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam ban hành.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu của Luận văn
Trong quá trình viết và hoàn thiện Luận văn này, tác giả đã cố gắng dày
công học hỏi, nghiên cứu, thu thập tài liệu để lấy thông tin và các kiến thức
cần thiết giúp cho việc hoàn thiện đề tài. Và trong khi viết, tác giả đã sử dụng
các phương pháp nghiên cứu chủ yếu, đó là phương pháp nghiên cứu duy vật
biện chứng và phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh.
Sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp để tổng hợp, phân tích các
thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu.
6. Ý nghĩa của Luận văn
Những kiến thức khoa học trong Luận văn có ý nghĩa thiết thực, bổ ích,
cần thiết, là tài liệu tham khảo phục vụ cho việc học tập, giảng dạy và nghiên
cứu khoa học tại các cơ sở đào tạo Luật ở Việt Nam. Luận văn nêu ra những
vướng mắc, bất cập trong việc đáp ứng yêu cầu hợp pháp, hợp lý của quyết
định hành chính, từ đó đưa ra những giải pháp để hoàn thiện và nâng cao hiệu
quả của các quyết định hành chính trên thực tế.
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, mục lục, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo,
Luận văn gồm 3 chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận về các yêu cầu hợp pháp và hợp lý của quyết
định hành chính
Chương 2: Thực trạng việc đáp ứng yêu cầu hợp pháp và hợp lý của
quyết định hành chính
Chương 3: Các giải pháp đáp ứng yêu cầu hợp pháp và hợp lý của
quyết định hành chính

13. 5
Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP VÀ HỢP LÝ
ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
1.1. Khái quát chung về quyết định hành chính
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm
Cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan khác khi thực hiện nhiệm
vụ và chức năng quản lý hành chính nhà nước có thể bằng nhiều phương thức
hoạt động khác nhau. Một trong phương thức hoạt động thông thường thể
hiện quyền lực nhà nước là việc ban hành các quyết định hành chính nhà nước.
Quyết định hành chính nhà nước được ban hành nhằm:
- Đưa ra các quy tắc xử sự chung buộc các đối tượng quản lý có liên
quan phải tuân thủ trong lĩnh vực hoạt động hành chính nhà nước; hoặc
- Ấn định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của cá nhân hay tổ chức liên
quan nhằm giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong hoạt động hành
chính nhà nước.
Thuật ngữ quyết định hành chính không chỉ xuất hiện trong khoa học mà
còn cả trong những quy định của luật thực định như: Luật khiếu nại, tố cáo,
Luật tố tụng hành chính. Chính vì vậy, việc làm rõ khái niệm quyết định hành
chính cũng như việc giới hạn nội hàm của khái niệm là điều rất cần thiết cho
việc nghiên cứu và thực tiễn hoạt động quản lý hành chính Nhà nước.
Theo Từ điển Tiếng Việt, “quyết định” là: định một cách chắc chắn với ý
nhất định phải thực hiện
Theo giáo trình Luật hành chính Khoa Luật Trường Đại học Quốc Gia
Hà Nội thì quyết định bắt nguồn từ thuật ngữ La tinh “actus” có nghĩa là hành
động, hành vi.
Bởi vậy, sách báo tạp chí nước ngoài thường gọi quyết định là hành động,
một hành động dẫn đến một hậu quả pháp lý được gọi là quyết định pháp luật.[23]
Người ta gọi quyết định pháp luật là mệnh lệnh, là sự thể hiện ý chí

14. 6
quyền lực, là văn bản, là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động Nhà
nước. Trong sách báo pháp lý nước ta thường đồng nhất khái niệm văn bản và
quyết định pháp luật với văn bản. Cách hiểu này chưa thật sự đúng bởi vì thực
chất văn bản chỉ là một hình thức thể hiện, hình thức bên ngoài của quyết định
pháp luật, ngoài ra nó còn có cả ký hiệu, tín hiệu, hoặc hình thức nói. Văn bản
thể hiện tính ưu việt hơn hẳn so với các hình thức khác bởi nó phản ánh tính
khuôn mẫu, có căn cứ chắc chắn tạo nên sự ổn định của hoạt động quản lý
hành chính. Có thể do tính ưu việt đó nên nhiều người đã mắc sai lầm khi đồng
ý với khẳng định trên.
Mục đích của những văn bản này chính là nhằm truyền tải những nội
dung về chủ trương, chính sách lớn, xây dựng quy tắc ứng xử hoặc áp dụng
pháp luật cho một công việc cụ thể.
Trong khoa học luật hành chính, các quyết định hành chính nhà nước là
sản phẩm của hoạt động quản lý hành chính nhà nước như đã nêu trên được
gọi chung là quyết định hành chính.
Từ điển giải thích thuật ngữ luật học đã định nghĩa quyết định hành
chính là “kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được
Nhà nước trao quyền, thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình
tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản
lý hành hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách” [22]
Định nghĩa nêu trên về quyết định hành chính đã phản ánh đầy đủ
những dấu hiệu đặc trưng của quyết định hành chính trong quản lý hành chính
nhà nước, cụ thể là:
Thứ nhất, quyết định hành chính là sản phẩm hoạt động của các chủ thể
quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền [9, tr.9]. Chủ thể này trước hết và
chủ yếu các các cơ quan và những người có thẩm quyền trong hệ thống cơ

15. 7
quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Theo quy định của
pháp luật, hệ thống cơ quan này thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà
nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và như vậy phần lớn các quyết
định hành chính do các cơ quan và những người có thẩm quyền của hệ thống
này ban hành ra. Bên cạnh hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, các cơ
quan nằm trong hệ thống các cơ quan khác của bộ máy nhà nước (cơ quan
quyền lực, cơ quan xét xử, cơ quan kiểm sát) và những người có thẩm quyền
trong các cơ quan này cũng thực hiện các hoạt động quản lý hành chính nhà
nước trong những trường hợp nhất định. Trong những trường hợp như vậy,
những chủ thể nói trên cũng ban hành các quyết định hành chính để giải quyết
các công việc phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước của
mình. Ngoài ra, trong những trường hợp đặc biệt, tham gia vào quản lý hành
chính nhà nước còn có sự có mặt của các tổ chức thuộc nhóm các tổ chức
chính trị, chính trị - xã hội, chính trị - xã hội nghề nghiệp, các đơn vị sự
nghiệp của Nhà nước, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang... (được gọi chung
là tổ chức). Trong những trường hợp cần thiết, các tổ chức này hoặc người
đứng đầu những tổ chức này được trao quyền thực hiện những hoạt động quản
lý hành chính nhà nước và những chủ thể này cũng ban hành các quyết định
hành chính để thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình. Trong những trường
hợp như vậy, bản thân các tổ chức này có thể tự mình ban hành các quyết
định hành chính hoặc phối hợp với các cơ quan nhà nước để ban hành các
quyết định liên tịch.
Thứ hai, quyết định hành chính mang tính quyền lực nhà nước. Tính
chất này thể hiện rõ ở nội dung của các quyết định hành chính và biện pháp
bảo đảm thi hành các quyết định hành chính. Như đã nêu trên, quyết định
hành chính có thể đặt ra các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung đối với
các đối tượng có liên quan trong quản lý hành chính nhà nước hoặc ấn đinh

16. 8
các quyền và nghĩa vụ cụ thể của cá nhân, hay tổ chức trong quản lý hành
chính nước. Những nội dung này được hình thành trên cơ sở của việc thực
hiện thẩm quyền của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước theo quy định
của pháp luật được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế nhà
nước trong trường hợp cần thiết. Về nguyên tắc, nội dung các quyết định hành
chính được hình thành trên cơ sở ý chí quyền lực đơn phương của các chủ thể
quản lý hành chính nhà nước, phù hợp với thẩm quyền mà pháp luật đã trao
cho các chủ thể này. Dĩ nhiên trong quá trình xây dựng các quyết định hành
chính, việc tham khảo và tiếp thu ý kiến của các đối tượng quản lý thuộc
quyền là một yêu cầu được đặt ra, nhưng quyền quyết định cuối cùng đối với
các vấn đề có liên quan bao giờ cũng thuộc về các chủ thể quản lý hành chính
nhà nước có thẩm quyền.
Thứ ba, các quyết định hành chính được ban hành theo trình tự thủ tục,
dưới hình thức được pháp luật quy định. Trình tự, thủ tục, hình thức ban hành
được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền, có tính chất bắt buộc phải thực hiện nhằm
bảo đảm rằng:
- Nội dung của các quyết định hành chính được xây dựng và ban hành
theo đúng trình tự, thủ tục đáp ứng yêu cầu của việc thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước, tôn trọng và bảo vệ các quyền, lợi
ích hợp của cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà nước.
- Nội dung của các quyết định hành chính được thể hiện theo đúng hình
thức mà pháp luật quy định, đáp ứng yêu cầu về tính thống nhất, minh bạch,
rõ ràng, thuận lợi cho việc thực hiện đặt ra đối các quyết định hành chính hình
thành trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Quan niệm về quyết định hành chính dưới góc độ của pháp luật:

17. 9
Quyền lực nhà nước được thể hiện qua thông qua hoạt động của bộ
máy nhà nước trên lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp. Một trong những
biểu hiện quyền lực nhà nước là ra quyết định pháp luật. Quyết định pháp luật
bao gồm những quyết định của cơ quan lập pháp, tư pháp, hành pháp.
Quyết định là một hoạt động hay dãy hoạt động có ý chí được lựa chọn
một số khả năng có thể lựa chọn. Những người tham gia quá trình ra quyết
định lựa chọn một trong số các lựa chọn đó. Ra quyết định có thể hiểu như là
sự thực hiện lựa chọn một quan điểm hay một hoạt động trong số những điểm
có thể lựa chọn.
Theo khoản 1, điều 8 Hiến pháp 2013 quy định “Nhà nước được tổ
chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến
pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ …”. Nhà nước
muốn quản lý xã hội chung nhất là trong lĩnh vực công thì không thể không
thể hiện ý thông qua quyết định pháp luật mà trong đó có quyết định hành
chính. Để thực hiện quyền lực nhà nước thì vai trò của hệ thống cơ quan nhà
nước có chức năng quản lý là rất quan trọng, thông qua cơ quan hành chính
cao nhất của Nhà nước đó là cơ quan hành pháp, với quyền hành pháp Nhà
nước hướng đến việc thực hiện pháp luật nhằm cụ thể hóa những quy định
của pháp luật vào đời sống của người dân. Chính vì vậy hoạt động của cơ
quan nhà nước trong lĩnh vực này chủ yếu và quan trọng đó là ra quyết định
hành chính để để ra những chủ trương, chính sách lớn, xây dựng các quy tắc
xử sự hoặc áp dụng pháp luật cho một công việc cụ thể nhằm mục tiêu thực
hiện chức năng của nhà nước thông qua quyền hành pháp. Mục tiêu và hoạt
động của tổ chức nói chung và cơ quan hành chính nói riêng là nền tảng và
định hướng cho các nhà hành chính ra quyết định. Quyết định hành chính là
mệnh lệnh điều hành của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, được thể
hiện bằng một hình thức nhất định và thông qua theo một thể thức xác định

18. 10
nhằm mục đích thực hiện các công việc của Nhà nước.
Khái niệm về quyết định hành chính dưới góc nhìn của Luật khiếu nại:
Theo qui định tại khoản 8, Điều 2 của Luật Khiếu nại năm 2011 thì
quyết định hành chính là “văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết
định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được
áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Như vậy, một
quyết định hành chính có thể bị khiếu nại khi có đủ 3 yếu tố sau đây:
+ Là quyết định được thể hiện dưới hình thức văn bản hành chính;
+ Là quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, đó là: quyết định của cơ quan quản
lý như của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ
ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân hoặc
các chức danh thuộc hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước như Bộ
trưởng, giám đốc sở, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp…
+ Là quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối
tượng cụ thể chẳng hạn, cơ quan hải quan quyết định xử phạt một người nào
đó đã có hành vi vi phạm các qui định khi xuất nhập khẩu hàng hoá; Chủ tịch
Uỷ ban nhân dân quyết định phá dỡ hàng quán lấn chiếm vỉa hè của một số hộ
gia đình làm ảnh hưởng đến trật tự an toàn giao thông…
Như vậy, các qui định được áp dụng nhiều lần mà đối tượng không
được xác định (các văn bản pháp quy), các quyết định của cơ quan không phải
là cơ quan hành chính nhà nước (Toà án, Viện Kiểm sát…) thì không phải là
quyết định hành chính theo quy định của Luật Khiếu nại 2011.
Điều cần lưu ý là trên thực tế cơ quan hành chính nhà nước có những văn
bản mặc dù không có hình thức đúng như quy định đối với một quyết định hành
chính (chẳng hạn dưới hình thức một thông báo, một biên bản cuộc họp), nhưng

19. 11
trong văn bản đó có những qui định liên quan, làm thiệt hại đến việc thực hiện
quyền và nghĩa vụ của công dân cơ quan, tổ chức. Trong trường hợp đó họ phải
được quyền và có cơ hội để phản đối những nội dung mà họ cho là không hợp
pháp. Vì vậy văn bản đó cũng có thể coi là một quyết định hành chính và bị
khiếu nại theo qui định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Khái niệm về quyết định hành chính theo quy định của Luật tố tụng
hành chính:
Khoản 1 Điều 3 của Luật TTHC năm 2010 quy định “Quyết định
hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức
khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành,
quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp
dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.”
Theo Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29 tháng 7 năm 2011 của
Hội đồng thẩm phán TANDTC hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật
TTHC, tại điểm a, b Khoản 1 Điều 1 quy định:
“Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án
giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết
định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan
hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong
các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành
chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một
vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng
quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo
của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong
việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên
quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ
quan, tổ chức đó), bao gồm:

20. 12
a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ
chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong
khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính;
b) Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội
dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành
chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này.”
Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng xét xử trong tố tụng hành
chính có đầy đủ các dấu hiệu chung của quyết định hành chính, đồng thời có
những dấu hiệu riêng biệt được pháp luật quy định, cụ thể là:
Thứ nhất, đây là những quyết định hành chính cá biệt. Các quyết định
hành chính không thuộc đối tượng xét xử hành chính của Toà án nhân dân
nếu thuộc các trường hợp sau:
+ Các quyết định hành chính cá biệt thuộc phạm vi bí mật nhà nước
trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính
phủ quy định [15, khoản 1, điều 28]
+ Các quyết định hành chính mang tính chất nội bộ của cơ quan, tổ
chức, đây là những quyết định liên quan đến “quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt
động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức” [15,
khoản 4, điều 3]
Thứ hai, các quyết định hành chính được ban hành dưới hình thức luật
định. Quyết định hành chính là đối tượng xét xử hành chính có thể được thể
hiện dưới hình thức là văn bản “Quyết định” như Quyết định xử phạt vi phạm
hành chính, Quyết định cấp đất,...Đây là hình thức phản ánh và thể hiện rõ
nhất tính chất quyền lực nhà nước của các quyết định hành chính. Ngoài ra,
còn có thể có các hình thức văn bản khác như “thông báo, kết luận, công
văn...” Quy định này xuất phát từ thực tiễn, chủ thể có thẩm quyền đã sử dụng
các thể thức văn bản hành chính này để làm thay nhiệm vụ của các quyết định
hành chính cá biệt.

21. 13
Thứ ba, một số quyết định hành chính liên quan đến việc giải quyết
những công việc đặc biệt, bao gồm:
+ Quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng cục
trưởng và tương đương trở xuống theo quy định của Luật cán bộ, công chức
năm 2008 và Nghị định số 34/NĐ-CP ngày 17 tháng 5 năm 2011 quy định về
xử lý kỷ luật đối với công chức;
+ Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh
tranh theo quy định của Luật cạnh tranh năm 2004.
Tóm lại, có thể hiểu quyết định hành chính theo hai phương diện:
- Xét theo nghĩa rộng, quyết định hành chính là các văn bản do các cơ
quan có thẩm quyền và người có thẩm quyền trong các cơ quan đó ban hành
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý hành
chính
- Xét theo nghĩa hẹp, các văn bản pháp luật chủ yếu đề cập đến quyết
định hành chính là quyết định hành chính cá biệt, đó là những văn bản do cơ
quan hành chính nhà nước ban hành, hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính đó ban hành, để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động
quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số
đối tượng cụ thể
1.1.2. Phân loại quyết định hành chính
Có nhiều căn cứ để phân loại quyết định hành chính nhà nước. Tuy
nhiên, có một số căn cứ chủ đạo như sau: [19, tr.174-179]
* Căn cứ vào tính chất pháp lý, quyết định hành chính nhà nước được
chia ra làm quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt
- Quyết định chủ đạo
Là loại quyết định chủ yếu được ban hành với mục đích đề ra các chủ
trương chính sách quản lý hành chính nhà nước thuộc thẩm quyền của các chủ

22. 14
thể ban hành. Trên thực tế, hầu hết các quyết định chỉ đạo được ban hành
dưới hình thức văn bản Nghị quyết. Nội dung của quyết định chỉ đạo địa
phương (Nghị quyết của HÐND) thường đề cập đến các vấn đề về phát triển
kinh tế-xã hội, về quyết định ngân sách địa phương, về bầu cử Ủy ban nhân
dân, thường trực hội đồng nhân dân. Ðây là quyết định tạo cơ sở cho các
quyết định khác như quyết định quy phạm, quyết định cá biệt.
Loại quyết định này rất quan trọng nên khi ban hành các chủ thể phải cân
nhắc kỹ lưỡng, căn cứ vào nội dung, mục đích, đối tượng quản lý để ra quyết
định đúng đắn tránh tình trạng quyết định đưa ra không chuẩn xác gây ảnh
hưởng không tốt đến các quyết định khác. Trên thực tế, một số đáng kể quyết
định chỉ đạo nặng về hình thức gắn liền với những thuật ngữ: "tăng cường",
"quyết tâm", đẩy mạnh", "kiên quyết"...Tất nhiên các thuật ngữ này là cần thiết
nếu được sử dụng đúng chỗ, loại trừ hô hào chung chung, "vô thưởng vô phạt".
- Quyết định quy phạm
Quyết định qui phạm được thể hiện dưới hình thức văn bản qui phạm
pháp luật hành chính. Cụ thể hơn, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản đặt
ra các quy tắc xử sự chung đó do cơ quan hành chính nhà nước hoặc cán bộ
nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục nhất định nhằm thi
hành Hiến pháp, luật với mục đích điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát
sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đây là hình thức quyết
định hành chính rất thiết yếu để thực hiện quản lý hành chính nhà nước bởi
chúng thể hiện rõ tính quyền lực nhà nước, tính khái quát và bắt buộc chung.
Quy phạm pháp luật hành chính có thể thể hiện dưới dạng quy phạm
tiên phát (điều chỉnh các quan hệ xã hội mới mà các văn bản pháp luật hiện
hành chưa điều chỉnh cụ thể, chi tiết áp dụng cho các quy phạm hiện
hành; đình chỉ,sửa đổi, bãi bỏ, hoặc thay đổi phạm vi hiệu lực đối với quy
phạm pháp luật hiện hành)

23. 15
- Quyết định cá biệt
Là loại quyết định được ban hành trên cơ sở các quyết định chủ đạo, quyết
định quy phạm với mục đích giải quyết các công việc cụ thể được áp dụng một
lần. Quyết định cá biệt trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một quan
hệ pháp luật cụ thể.Tính đặc trưng của quyết định cá biệt thể hiện:
Chỉ áp dụng một lần. Giá trị pháp lý của quyết định cá biệt sẽ kết thúc
khi quyết định được thực hiện.
Có đối tượng áp dụng cụ thể. Chỉ có đối tượng được nêu đích danh phải
tuân thủ quyết định hành chính cá biệt tương ứng.
Phải căn cứ trên ít nhất một quyết định qui phạm để ban hành. Các chế
tài trong qui phạm tương ứng phải được áp dụng đúng, chính xác…
* Căn cứ vào chủ thể ban hành, quyết định hành chính có thể được rất
nhiều chủ thể ban hành nếu thỏa mãn các điều kiện
Được pháp luật quy định thẩm quyền quản lý.
Được pháp luật cho phép ban hành quyết định hành chính (có thể ở
dạng văn bản hoặc mệnh lệnh hành chính…)
Quyết định hành chính ban hành phải là quyết định dưới luật, nhằm thi
hành luật. Với cách tiếp cận như vậy, số chủ thể này rất dồi dào, nên tạm chia
thành 2 nhóm:
Nhóm 01: Cơ quan, cán bộ hành chính nhà nước.
Nhóm 02: Các chủ thể khác có thẩm quyền hành chính nhà nước.

24. 16
Bảng 1.1. Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính
nhà có thẩm quyền chung
Cơ quan hoặc ngƣời đứng đầu cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chung
Trung ương Chính phủ Nghị định
Thủ tướng Chính phủ Quyết định
Địa phương Ủy ban nhân dân Tỉnh, huyện, xã Quyết định, chỉ thị
Ủy ban nhân dân huyện Quyết định, chỉ thị
Ủy ban nhân dân xã Quyết định, chỉ thị
Bảng 1.2. Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch
của cơ quan hành chính nhà nƣớc với các tổ chức chính trị xã hội khác
Trung ương Chính phủ phối hợp với cơ quan trung
ương của tổ chức chính trị - xã hội Nghị quyết liên tịch
Bộ hoặc thủ trưởng cơ quan cơ quan
ngang bộ phối hợp với Chánh án tòa
án nhân dân tối cao, hoặc phối hợp với
Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân
tối cao, hoặc cái Bộ khác
Thông tư liên tịch
* Căn cứ vào phạm vi lãnh thổ
Theo căn cứ này thì có các quyết định hành chính có hiệu lực trên
phạm vi cả nước và có hiệu lực trên từng địa phương.
Những quyết định hành chính có hiệu lực trong phạm vi cả nước, do
các cơ quan Trung ương ban hành, ngoại trừ trường hợp cơ quan ban hành tự
thu hẹp phạm vi tác động của quyết định. Trường hợp này có thể:
+ Do cần điều chỉnh trong phạm vi vùng miền, hoặc cụm một số tỉnh.
Ví dụ: Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc phòng chống lũ lụt cho
vùng đồng bằng sông Cửu Long trong mùa mưa năm 2009.
+ Chỉ áp dụng với địa phương có liên quan, tức là có điều kiện thích
ứng với giả định của quyết định hành chính.

25. 17
Ví dụ:
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về việc quản lý tổ chức chặt chẽ
các khu dân cư biên giới. Chỉ những tỉnh có địa bàn vùng biên giới mới trực
tiếp chịu sự điều chỉnh của quyết định hành chính nêu trên.
Những quyết định hành chính nhà nước do các cơ quan địa phương ban
hành có hiệu lực pháp lý trong phạm vi địa phương đó. Pháp luật không quy định
hình thức văn bản quy phạm pháp luật “phối hợp” giữa các địa bàn địa phương.
1. 2. Yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính
1.2.1. Khái quát về tính hợp lý và hợp pháp của quyết định hành chính
Cùng với sự phát triển của xã hội và văn hoá pháp lý, thuật ngữ “sống và
làm việc theo hiến pháp và pháp luật” ngày càng được sử dụng rộng rãi, ngay cả
những người dân bình thường nhất cũng có thể tiếp cận với thuật ngữ này. Và
khi công dân có thể sử dụng quyền khiếu nại tố cáo của mình về những quyết
định hành chính của cơ quan nhà nước, vấn đề thế nào là tính “hợp pháp” và
tính “hợp lý” của quyết định hành chính cần được làm sáng tỏ.
Hợp pháp - hiểu một cách chung nhất là việc mọi người phải sống và
hành động theo đúng quy định của pháp luật. Người chấp pháp chỉ cần biết đến
pháp luật, làm theo pháp luật, trong mọi trường hợp và hoàn cảnh đều không bị
bất cứ yếu tố, thế lực nào chi phối. Nói như Lão Tử: “Pháp luật không hùa theo
người sang… Khi đã thi hành pháp luật thì kẻ khôn cũng không thể từ, kẻ dũng
cũng không dám tranh. Trừng trị cái sai không tránh kẻ đại thần, thưởng cái
đúng không bỏ sót kẻ thất phu”[11]. Tương tự, “hợp pháp” trong giải quyết các
khiếu nại hành chính của công dân cũng không nằm ngoài nhận thức trên.
Tuy nhiên, thực tế và lý luận luôn luôn có những khoảng cách nhất
định. Trên thực tế, có những tình huống mà pháp luật chưa có quy phạm
điều chỉnh, có những trường hợp chỉ dựa vào tính “hợp pháp” thôi vẫn chưa
giải quyết ổn thoả tất cả khiếu nại hành chính trong đời sống xã hội, cũng

26. 18
như làm thoả mãn, hài lòng các bên có liên quan. Thực tiễn pháp lý và thực
tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam những năm qua, có
thể chứng minh cho điều đó. Bởi vẫn còn tồn tại tình trạng khiếu nại đông
người, phức tạp, không còn các vụ việc tồn đọng kéo dài nhiều năm. Thực
tiễn cuộc sống luôn rất phong phú và sinh động. Nhiều vấn đề, trong đó có
các vụ việc khiếu nại hành chính cần phải được giải quyết không chỉ dựa
trên tinh thần của luật pháp mà còn phải căn cứ vào tình hình thực tiễn, các
điều kiện, yếu tố khách quan có liên quan; thậm chí còn phải xem xét cả
những yếu tố về văn hoá, phong tục tập quán… Nói cách khác, đó chính là
vấn đề “tính hợp lý” của công việc cần giải quyết. Người dân khi khiếu nại
đôi khi không chỉ cần đến tính hợp pháp mà còn cần cả sự hợp lý nữa. Bởi
pháp luật là cái hữu hạn, còn thực tế là cái vô hạn và luôn vận động. Do vậy,
dù cố gắng đến đâu pháp luật cũng không thể điều chỉnh được hết mọi tình
huống đặt ra trong thực tiễn cuộc sống.
Nhìn từ một khía cạnh khác, cuộc sống luôn vận động và biến đổi
không ngừng. Có những quy định của pháp luật chỉ mới ban hành nhưng sau
một thời gian ngắn đã có thể trở nên lạc hậu và bất cập. Để giải quyết được
thực trạng này, chính là vấn đề về tính “hợp lý”. Ở đây cần có sự bàn luận và
nhất quán với nhau về cách hiểu của sự hợp lý và hợp pháp. Hợp lý, thực chất
vẫn là giải quyết công việc trên tinh thần của luật pháp, các quy định của pháp
luật, song các yếu tố ngoại cảnh, ngoài luật nhưng phù hợp với cuộc sống
(không trái với Hiến pháp và pháp luật), cũng được vận dụng để giải quyết
thấu đáo, công bằng và phù hợp nhất với nội dung khiếu nại mà các bên có
liên quan cùng hướng đến.
Ví dụ: Từ thực tiễn giải quyết công việc khiếu kiện về đất đai, cán bộ
thanh tra phát hiện thấy có sự mâu thuẫn và bất hợp lý giữa khung giá đất của
nhà nước với giá đất thị trường; hoặc sự bất hợp lý giữa việc quy định các loại

27. 19
đất (loại 1, loại 2, loại 3… và tương ứng là các giá đền bù khác nhau), nhưng
thực tế thì giá trị đền bù đất cho nông dân, người có đất bị thu hồi phụ thuộc vào
vị trí địa lý của mảnh đất đó có gần đường hay không gần đường. Mảnh đất nào
càng gần đường thì càng có giá trị, và để thoả mãn nhu cầu chính đáng của
người dân và cũng giảm bớt sự căng thẳng về các khiếu kiện hành chính mà chủ
yếu liên quan đến nhà đất, những người có thẩm quyền trong việc thu hồi đất,
giải phóng mặt bằng, cũng như các cơ quan cá nhân có thẩm quyền trong việc
giải quyết khiếu kiện của dân về vấn đề này cần hết sức quan tâm đến tính hợp
lý của vấn đề, chứ không chỉ căn cứ vào thang bảng, khung giá đất đã được cơ
quan chức năng phê duyệt. Thực tiễn cuộc sống luôn đặt ra hàng trăm vụ việc
phức tạp khác nhau cần tới sự hài hòa và hợp lý của những người trong cuộc.
Ban hành các quyết định hành chính cũng như giải quyết các khiếu nại hành
chính theo hướng hợp pháp và hợp lý là yêu cầu tương đối cao đối với người có
thẩm quyền. Kiến thức pháp luật, kinh nghiệm công tác và vốn sống phong
phú… là những hành trang không thể thiếu để người cán bộ, công chức có thể
linh hoạt, vận dụng tốt nguyên tắc hợp pháp, hợp lý trong quá trình làm việc.
Tính hợp lý trong giải quyết các vụ việc khiếu kiện hành chính còn xuất
phát từ nguyên nhân các quy định của pháp luật khi ban hành không phù hợp
với thực tiễn; hoặc khi ban hành thì hợp nhưng trải qua thời gian thực hiện đã bị
lỗi thời. Từ thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính của người dân trong
những năm gần đây cũng đang nổi lên một vấn đề, đó là: Nhiều vụ việc khiếu
kiện của dân không thể giải quyết vì lý do thiếu hướng dẫn, quy định của pháp
luật; hoặc pháp luật có quy định song cho phép cơ quan hành chính tuỳ nghi lựa
chọn hình thức, biện pháp giải quyết với phương châm… bảo đảm quyền và lợi
ích hợp pháp của Nhà nước, xã hội và các bên liên quan; và trên tinh thần không
trái với Hiến pháp và pháp luật. Những vấn đề nêu trên đang đặt ra cho các nhà
làm luật, các nhà hoạch định chính sách cần chủ động trong nắm bắt tình hình,

28. 20
diễn biến của cuộc sống để có sự điều chỉnh cho phù hợp, góp phần tạo điều
kiện để các cơ quan thực thi pháp luật, những người trực tiếp giải quyết khiếu
nại hành chính của công dân hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao
1.2.2. Tính hợp pháp của quyết định hành chính
Về phương diện lý luận, việc đưa ra những tiêu chí chung để đánh giá
tính hợp pháp của quyết định hành chính dường như là điều không quá phức
tạp. Hợp pháp, với nghĩa chung nhất là “đúng với pháp luật” [24, tr.848] đã
được cụ thể hoá thành những yêu cầu riêng biệt đặt ra đối với quyết định hành
chính trên các khía cạnh: thẩm quyền, thủ tục, hình thức, và nội dung ban
hành quyết định hành chính. Trong thực tiễn, việc xem xét đánh giá tính hợp
pháp của các quyết định hành chính lại hoàn toàn không là công việc đơn giản.
Điều này xuất phát từ những lý do sau đây:
Thứ nhất, khi ban hành các quyết định hành chính để giải quyết các
công việc cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước, chủ thể có thẩm quyền
phải căn cứ vào nhiều văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý khác
nhau để áp dụng pháp luật. Nếu các văn bản quy phạm pháp luật này thống
nhất, đồng bộ về nội dung thì việc đánh giá sự phù hợp của nội dung quyết
định hành chính so với quy định của pháp luật tương đối thuận lợi, dễ dàng.
Tuy nhiên, sẽ là khó khăn nếu như các văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở
cho việc ban ban hành quyết định hành chính có sự chồng chéo, mâu thuẫn
với nhau về mặt nội dung.
Thực tế cho thấy, do hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của các
chủ thể có thẩm quyền từ trung ương đến địa phương ở nước ta hiện nay khá
phức tạp nên sự chồng chéo, mâu thuẫn về nội dung giữa chúng là điều khó
tránh khỏi. Vì vậy, để đánh giá sự phù hợp với pháp luật về mặt nội dung,
trình tự, thủ tục và hình thức ban hành của quyết định hành chính cần phải
đưa ra những nguyên tắc xác định các văn bản quy phạm pháp luật làm chuẩn

29. 21
áp dụng để thực hiện việc đánh giá này.
Thứ hai, bản thân hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hành
chính vốn dĩ có nội dung khá phức tạp do được phân công điều chỉnh một
phạm vi rộng lớn các quan hệ quản lý hành chính nhà nước có liên quan đến
nhiều lĩnh vực hoạt động chuyên môn khác nhau. Nội dung các văn bản quy
phạm pháp luật hành chính gắn trực tiếp với hoạt động tổ chức điều hành của
bộ máy hành chính nhà nước và chính điều này lại làm cho chúng càng trở
nên phức tạp hơn. Vì vậy, việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật
hành chính thông qua ban hành các quyết định hành chính cũng rất phức tạp.
Đánh giá đúng đắn tính hợp pháp của quyết định hành chính, vì thế, là việc
không hề đơn giản.
Thứ ba, nếu như những tiêu chí chung để đánh giá tính hợp pháp của
các quyết định hành chính có thể dễ dàng khái quát được về mặt lý luận thì
thực tiễn xét xử hành chính lại luôn đòi hỏi phải có những “chuẩn” cụ thể, rõ
ràng làm căn cứ để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính. Về mặt
nguyên tắc, các chuẩn mực để đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành
chính trước hết cần được quy định rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp
luật làm cơ sở để toà án thống nhất áp dụng trong quá trình xét xử của mình.
Ở nước ta hiện nay chưa có quy định pháp luật nào xác định một cách tường
minh về những chuẩn mực đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành
chính. Tuy vậy trên cơ sở nguyên tắc tố tụng hành chính các yêu cầu hợp
pháp của quyết định hành chính, về căn bản, bao gồm:
* Đúng chủ thể có thẩm quyền theo quy định pháp luật ban hành
Trong quản lý hành chính nhà nước, để giải quyết các công việc cụ thể
phát sinh trong từng lĩnh vực, pháp luật đều xác định rõ chủ thể nào (cơ quan,
tổ chức hay cá nhân nào trong cơ quan, tổ chức đó) được phép thực hiện hoạt
động và tương ứng với nội dung này là thẩm quyền ban hành quyết định hành

30. 22
chính để giải quyết công việc đó.
Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính được xác định cụ thể
trong các văn bản pháp luật liên quan đến nội dung công việc quản lý cần giải
quyết. Các quyết định hành chính do chủ thể quản lý hành chính nhà nước
ban hành ra nhưng giải quyết các công việc không thuộc phạm vi thẩm quyền
do pháp luật trao cho được xác định là các quyết định hành chính ban hành vi
phạm về thẩm quyền. Trên thực tế, các quyết định hành chính ban hành vi
phạm về thẩm quyền thường được ban hành trong hai trường hợp sau đây:
- Chủ thể ban hành quyết định hành chính đã thực hiện công việc không
liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của mình;
- Chủ thể ban hành quyết định hành chính đã thực hiện công việc liên
quan đến chức năng, nhiệm vụ của mình những đã vượt quá giới hạn thẩm
quyền đã được pháp luật trao cho mình (vượt quyền).
Ngoài hai trường hợp nêu trên, cũng cần lưu ý trường hợp quyết định
hành chính được ban hành khi có sự tùy tiện, lạm quyền của các chủ thể có
thẩm quyền áp dụng pháp luật. Để thực hiện nhiệm vụ trong quản lý hành
chính nhà nước, pháp luật luôn trao cho các chủ thể quản lý hành chính nhà
nước quyền tự quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao. Trong nhiều
trường hợp, dù quyết định hành chính được ban hành bởi đúng chủ thể có
thẩm quyền được pháp luật quy định và trong phạm vi thẩm quyền được giao
nhưng không được cân nhắc cẩn trọng, kỹ lưỡng. Vì vậy, các quyết định hành
chính đã được ban hành một cách tùy tiện, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi
ích của các đối tượng có liên quan. Các quyết định hành chính được ban hành
trong những trường hợp này cũng cần được coi là trường hợp đặc biệt của vi
phạm thẩm quyền.
Ví dụ: trong vụ việc bà Mai Thị C kiện Ủy ban nhân dân tỉnh Đăk Lăk
(Quyết định số 03/2003/HĐTP-HC ngày 27 tháng 8 năm 2003 về vụ án tranh

31. 23
chấp hành chính về cấp giấy phép xây dựng cửa hàng xăng dầu giữa bà Mai
Thị C và Ủy ban nhân dân tỉnh Đăk Lăk), Quyết định số 3346/QĐ-UB ngày
30 tháng 11 năm 2000 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Đăk Lăk về việc
giải quyết khiếu nại của một số công dân có liên quan là quyết định ban hành
không đúng thẩm quyền. Trong trường hợp này, Chủ tịch Ủy ban nhân dân
tỉnh Đăk Lăk không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà công việc này
thuộc về Trưởng Phòng cảnh sát phòng cháy, chữa cháy Công an tỉnh Đăk
Lăk và Giám đốc Công an tỉnh Đăk Lăk.
* Có nội dung phù hợp với pháp luật
Quyết định hành chính không những phải được ban hành đúng thẩm
quyền mà nội dung các quyết định hành chính đó phải phù hợp với các quy định
pháp luật có liên quan. Nói cách khác, các mệnh lệnh pháp luật cụ thể được ghi
nhận trong các quyết định hành chính phải được xây dựng trên cơ sở và để thi
hành nội dung quy định của các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.
Như vậy, trên thực tế có thể xảy ra những trường hợp trong đó quyết
định hành chính do đúng chủ thể có thẩm quyền ban hành nhưng nội dung
của chúng không phù hợp với pháp luật. Bên cạnh đó, cũng có thể xảy ra
trường hợp các quyết định hành chính ban hành vi phạm thẩm quyền và
đồng thời lại có nội dung không phù hợp với pháp luật. Các quyết định
hành chính có nội dung không phù hợp với pháp luật được ban hành trong
những trường hợp dưới đây:
- Quyết định hành chính được ban hành căn cứ vào các quy định pháp
luật không còn hiệu lực thi hành hoặc chưa có hiệu lực thi hành ở thời điểm
ban hành quyết định hành chính đó;
- Quyết định hành chính được ban hành căn cứ vào quy định của văn
bản quy phạm pháp luật trái với văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực có
liên quan có hiệu lực pháp lý cao hơn;

32. 24
- Quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở áp dụng pháp luật
không phù hợp với các tình tiết khách quan của vụ việc. Đây là trường hợp
khá phổ biến và trong thực tiễn xét xử hành chính ở nước ta, có nhiều vụ việc
đã được xử lý liên quan đến vấn đề này.
Ví dụ, vụ việc ông Trần Hiệp T kiện Cục trưởng Cục Hải quan tỉnh Tây
Ninh (Quyết định giám đốc thẩm số 02/2006/HC-GĐT ngày 10-5-2006 về vụ
án tranh chấp hành chính “khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính”
của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao), Quyết định số
116/QĐ-XP-HC9 ngày 8 tháng 12 năm 2004 của Cục trưởng Cục Hải quan
tỉnh Tây Ninh về việc xử phạt vi phạm hành chính đối với ông Trần Hiệp T là
quyết định có nội dung trái pháp luật. Theo Quyết định giám đốc thẩm của
Tòa án nhân dân tối cao, trên thực tế “chưa có hành vi vi phạm pháp luật hành
chính về nhập khẩu hoặc gian dối để nhập khẩu xe ô-tô không đủ điều kiện
theo quy định của Nhà nước”; vì vậy, Quyết định số 116/QĐ-XP-HC9 nêu
trên được coi là có nội dung trái pháp luật và bị tuyên hủy.
* Phù hợp với pháp luật về trình tự, thủ tục và hình thức ban hành
Các yêu cầu về trình tự, thủ tục và hình thức ban hành luôn được pháp
luật đặt ra với quyết định hành chính. Tuy vậy, cũng giống như các yêu cầu
khác, nội dung chi tiết của yêu cầu này có thể được thể hiện ở nhiều văn bản
quy phạm pháp luật khác nhau và tương đối phong phú, đa dạng. Về trình tự,
thủ tục ban hành, yêu cầu đặt ra đối với quyết định hành chính bao gồm:
- Quyết định hành chính ban hành đúng thời hiệu, thời hạn, được pháp
luật quy định:
Ví dụ: trong vụ cơ sở sản xuất mỹ phẩm Thành Nam kiện Quyết định
số 327/QĐ-UB ngày 11 tháng 8 năm 2003 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân
thành phố Hồ Chí Minh về việc xử phạt vi phạm hành chính đối với bà Trần
Thị Ngọc L – chủ cơ sở sản xuất Thành Nam do có hành vi vi phạm về quyền

33. 25
sở hữu công nghiệp. Quyết định xử phạt này đã bị Tòa phúc thẩm Tòa án
nhân dân tối cao hủy vì lý do đã vi phạm thời hạn ra quyết định xử phạt. Cụ
thể thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính cho đến khi ban hành quyết
định xử phạt vượt quá thời hạn quy định tại Đ 56 Pháp lệnh xử lý vi phạm
hành chính, mà không nêu ra được lý do và thủ tục gia hạn theo pháp luật quy
định. (Quyết định giám đốc thẩm số 02/HĐTP-HC ngày 26 tháng 4 năm 2005
về vụ án tranh chấp hành chính “khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành
chính về hành vi vi phạm quyền sở hữu công nghiệp” của Hội đồng thẩm
phán Tòa án nhân dân tối cao)
- Quyết định hành chính được ban hành theo đúng trình tự về thời gian
và không gian được pháp luật quy định;
- Quyết định hành chính tuân thủ các thủ tục được pháp luật đặt ra đối
với nội dung cụ thể của công việc cần giải quyết: ví dụ: phải thực hiện “gặp
gỡ, đối thoại” với người khiếu nại trước khi ra quyết định giải quyết khiếu nại
lần đầu, thủ tục niêm yết công khai danh sách những đối tượng được cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất trong thời hạn quy định của pháp luật đất đai
Về hình thức ban hành quyết định hành chính, pháp luật yêu cầu:
- Quyết định hành chính phải được ban hành theo đúng tên gọi quy định;
- Quyết định hành chính phải được trình bày theo đúng yêu cầu về thể
thức văn bản bao gồm cả thủ tục ký và đóng dấu xác nhận chữ ký.
Việc đánh giá yêu cầu hợp pháp về trình tự, thủ tục và hình thức ban
hành quyết định hành chính trong nhiều trường hợp thường xảy ra tranh luận
trong quá trình áp dụng pháp luật. Về căn bản, các quyết định hành chính đều
phải tuân thủ đầy đủ các yêu cầu về trình tự, thủ tục và hình thức ban hành. [2]
Tuy nhiên, trên thực tế, trong trường hợp quyết đinh hành chính ban
hành chỉ vi phạm những yêu cầu về hình thức và không hề ảnh hưởng đến nội
dung áp dụng pháp luật của quyết định hành chính, thì việc đánh giá tính hợp

34. 26
pháp của những quyết định hành chính này cần phải thận trọng.
Nhiều ý kiến cho rằng trong trường hợp như vậy quyết định hành chính
vẫn có giá trị pháp lý thi hành trên thực tiễn mà không cần thiết phải yêu cầu
chủ thể phải ban hành các quyết định hành chính mới thay thế cho phù hợp
với yêu cầu của pháp luật.
1.2.3. Tính hợp lý của quyết định hành chính
Tính hợp lý của quyết định hành chính được thể hiện ở những điểm sau:
* Quyết định hành chính đảm bảo được lợi ích của Nhà nước và
nguyện vọng của nhân dân, là phương tiện để phản ánh ý chí, nguyện vọng
của đối tượng quản lý tiêu biểu là nhân dân lao động, nhằm bảo đảm kết hợp
hài hòa lợi ích của các giai tầng trong xã hội.
Quyết định phải phù hợp với lợi ích của nhà nước và của công dân. Đây
là yêu cầu pháp chế đặc biệt. Bởi vì có thể có nhiều quyết định hành chính
mẫu thuẫn với lợi ích của nhà nước và công dân, nhưng không phải là trái, vi
phạm một quy định cụ thể trong văn bản của cấp trên vì pháp luật không thể
“nhìn thấy trước”, điều chỉnh đầy đủ mọi quan hệ xã hội đang tồn tại hoặc sẽ
phát sinh, nên vẫn còn “khoảng trống” chưa quy định. Trong trường hợp đó
phải lấy lợi ích của nhà nước và của công dân nói chung là tiêu chí đánh giá
tính hợp pháp của quyết định hành chính, dù quyết định đó không sai thẩm
quyền. Ví dụ như trong cơ thể thoáng về quản lý sản xuất kinh doanh hiện nay,
nhiều cơ sở được phép sản xuất và bán cho người tiêu dùng nhiều mặt hàng
chưa có quy định cụ thể về tiêu chuẩn chất lượng như các loại nước giải khát.
Nếu biết nước giải khát có những chất về lâu dài có thể gây hại cho sức khỏe
của con người mà vì vụ lợi vẫn quyết định bán ra ngoài thị trường thì đó là
quyết định không hợp pháp.
* Quyết định hành chính phải xuất phát từ yêu cầu khách quan của tình
hình thực tế

35. 27
Điều này phù hợp với nguyên tắc khi xây dựng pháp luật: nguyên tắc
khách quan. Nếu không có sự khách quan trong quyết định hành chính sẽ dẫn
đến sự quan liêu trong quyết định hành chính, gây khó khăn, nhũng nhiễu
người dân, kìm hãm sự phát triển của nhà nước và xã hội.
* Ngôn ngữ của quyết định hành chính phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn gọn,
thuật ngữ pháp lý phải chính xác, không dược đa nghĩa.
Ngôn ngữ trình bày phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn gọn. Ngôn ngữ pháp
luật phải chính xác, không đa nghĩa. Không dùng hoặc hạn chế theo quy tắc
nhất định những từ vân vân (vv), “...”. Thường không được dùng ngôn ngữ
nước ngoài và thổ ngữ…
Điều 5 Luật về “Ngôn ngữ văn bản quy phạm pháp luật” năm 2002 quy
định: “Ngôn ngữ văn bản quy phạm pháp luật phải được thể hiện bằng tiếng
việt” Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ thông, cách diễn
đạt đơn giản, dễ hiểu. Đối với thuật ngữ chuyên môn cần xác định rõ nội dung,
thì phải định nghĩa trong văn bản.
Để có thể thể hiện ngôn ngữ một cách ngắn gọn dễ hiểu thì trình độ sử
dụng ngôn ngữ của của người soạn thảo văn bản có ảnh hưởng trực tiếp và
sâu sắc tới chất lượng của văn bản đó. Đảm bảo những yêu cầu trong vấn đề
sử dụng ngôn ngữ không chỉ giúp truyền đạt rõ ràng, chính xác ý chí của
người ban hành văn bản mà còn tạo sự trang trọng, uy nghiêm của văn bản, từ
đó tạo ý thức nghiêm túc của người thực hiện văn bản.
* Quyết định hành chính phải có tính dự báo, quyết định hành chính
được ban hành không đơn thuần chỉ để giải quyết một công việc nhất định mà
nó nhằm mục đích quản lý hoạt động xã hội trong liên quan đến lĩnh vực
hành chính.
Việc dự báo sẽ phần nào ngăn chặn được những sự lợi dụng kẽ hở của
pháp luật, đi trước xã hội, điều chỉnh các quan hệ xã hội phải điều chỉnh sẽ

36. 28
xuất hiện trong tương lai, tránh sự lúng túng, chậm chạp, trong việc xử lý, thi
hành các quyết định hành chính.
* Quyết định hành chính phải có tính khả thi, sự khả thi được đánh giá
ở sự phù hợp với nội dung của văn bản với các điều kiện kinh tế- xã hội. Như
vậy sẽ góp phần thúc đẩy, tạo điều kiện cho kinh tế phát triển.
1.2.4. Vai trò của tính hợp pháp và hợp lý trong việc đánh giá chất
lượng của quyết định hành chính
Chất lượng của một quyết định hành chính được xem xét qua tính hợp
pháp và tính hợp lý. Đó là hai tiêu chuẩn đánh giá quyết định hành chính ở hai
góc độ khác nhau, tuy độc lập nhưng lại có mối quan hệ mật thiết, thống nhất
và bổ trợ cho nhau
Tính hợp pháp là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế - một nguyên tắc
hiến định. Trong khi tính hợp lý của quyết định hành chính thể hiện tính khả
thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế - chính trị, xã hội. Sức sống và khả năng
tồn tại của các quyết định hành chính phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp lý của
nó. Quyết định hành chính khi được ban hành chỉ có thể trở thành bộ phận
hữu cơ của cơ chế điều chỉnh pháp luật và có hiệu quả khi nội dung và hình
thức của chúng bảo đảm cả tính hợp pháp và tính hợp lý. Mặt khác, để bảo
đảm tính hợp pháp và hợp lý của nội dung và hình thức quyết định thì thủ tục
xây dựng và ban hành chúng cũng phải theo đúng quy định của pháp luật, phù
hợp với lý luận và thực tiễn, nghĩa là thủ tục đó cũng phải bảo đảm tính hợp
pháp và tính hợp lý. Trong đó, tính hợp pháp là yêu cầu cơ bản của nguyên
tắc pháp chế, còn tính hợp lý là yêu cầu của nghệ thuật quản lý.
Như vậy, tính hợp pháp của quyết định hành chính là sự phù hợp của
quyết định đó với thẩm quyền, nội dung, hình thức, phương pháp quản lý
của các chủ thể quản lý trong khuôn khổ pháp luật quy định. Tính hợp pháp
đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định hành chính là sự phù hợp

37. 29
của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định đó với các yêu cầu về thủ
tục do luật định
Còn tính hợp lý của quyết định hành chính là sự thể hiện phương án
được lựa chọn để điều chỉnh đối tượng quản lý trong quyết định là phương
án tốt nhất. Quyết định đó biểu hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về
kinh tế - chính trị, xã hội; được sự đồng thuận của mọi người. Tính hợp lý
đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định hành chính là sự phù hợp
của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định với các yêu cầu về tính hợp
lý đề ra đối với thủ tục này.
Tuy nhiên hiện nay, pháp luật nước ta chưa quan tâm đúng mức đến vấn
đề này, nhiều văn bản khác nhau cũng chỉ áp dụng một công thức chung là quan
tâm đến việc có “trái với pháp luật”, “trái với văn bản” cấp trên hay không. Ví
dụ: trong Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/04/2010 của Chính phủ về
Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật chỉ đề cập đến tính hợp pháp của
văn bản mà chưa coi trọng đến “tính hợp lý”. Nhà làm luật cũng nhiều khi lãng
quên tính hợp lý của văn bản pháp luật, một điều rất cần sớm khắc phục.
1.2.5. Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định
hành chính
* Sự thống nhất giữa tính hợp pháp và tính hợp lý
Sự thống nhất thể hiện ngay trong các biểu hiện cụ thể của tính hợp pháp
và tính hợp lý trong các yêu cầu đối với quyết định hành chính, trong việc đảm
bảo chất lượng của quyết định hành chính.
- Sự thống nhất của tính hợp pháp, hợp lý của văn bản pháp luật trong các
biểu hiện cụ thể của tính hợp pháp và hợp lý.
Thông thường quyết định hành chính được coi là hợp pháp khi: Quyết
định được ban hành đúng thẩm quyền; quyết định có nội dung phù hợp với
pháp luật; quyết định được ban hành đúng hình thức, thủ tục pháp luật quy

38. 30
định; quyết định được ban hành trong thời hạn pháp luật quy định cho từng loại
quyết định hay từng công việc quyết định được dung để giải quyết.
Nói chung, quyết định hành chính được coi là hợp lý khi nội dung của nó
phù hợp với các điều kiện kinh tế - xã hội, từ đó quyết định ra đời và phát huy giá
trị; phù hợp với các đối tượng tác động của quyết định; nội dung của quyết định
vừa gắn kết, vừa có tính độc lập tương đối so với các văn bản pháp luật khác; nội
dung của quyết định được thể hiện bằng ngôn ngữ phù hợp với đặc điểm, tính
chất của môi trường giao tiếp (quản lý nhà nước); quyết định được thể hiện dưới
hình thức thích hợp; quyết định được ban hành kịp thời. Những biểu hiện của
tính hợp pháp và tính hợp lý nói trên của quyết định hành chính chỉ mang tính
chất tương đối bởi lẽ mỗi biểu hiện của tính hợp pháp đều có chứa đựng yếu tố
hợp lý, vì hợp pháp là phù hợp với pháp luật mà bản thân pháp luật chính là các
quy luật khách quan của đời sống xã hội nâng lên thành luật.
Ngược lại, các biểu hiện của tính hợp lý đã được phản ánh vào trong các
quy định của pháp luật ở những mức độ nhất định cho nên một quyết định hợp
pháp thì ít nhiều đã có sự hợp lý. Cũng vì thế, có nhiều biểu hiện của tính hợp
pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính chỉ là hai góc nhìn khác nhau về
cùng một vấn đề. Chẳng hạn biểu hiện về hình thức của quyết định, hay thời
hạn ban hành của quyết định.
- Sự thống nhất của tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính
thể hiện trong những yêu cầu đối với quyết định.
Một quyết định hành chính có chất lượng cao phải thỏa mãn những yêu
cầu nhất định. Trong mỗi yêu cầu, tính hợp pháp, hợp lý của quyết định đồng
thời thể hiện ở những mức độ khác nhau.
Yêu cầu về thẩm quyền ban hành quyết định: Mỗi quyết định hành chính
phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nhìn một cách đơn
giản thì đây là yêu cầu để đảm bảo tính hợp pháp của quyết định hành chính

39. 31
nhưng sâu xa hơn nữa thì ngay ở đây yếu tố hợp lý đã được thể hiện. Đó là, khi
pháp luật quy định thẩm quyền của mỗi cơ quan là đã tính đến sự hợp lý trong
tổ chức và thực hiện quyền lực của toàn bộ bộ máy nhà nước, cũng như khả
năng thực hiện thẩm quyền của từng cơ quan trên thực tế. Đối với mỗi cơ quan
cụ thể, cơ cấu tổ chức của cơ quan được thiết kế sao cho khả năng hoàn thành
tốt nhất công việc được giao; đội ngũ cán bộ, công chức được xác định tiêu
chuẩn, biên chế phù hợp nhất để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan.
Đồng thời do cơ quan hoạt động thường xuyên nên có nhiều thong tin, kinh
nghiệm cần thiết để giải quyết những công việc thuộc thẩm quyền của cơ quan.
Vì vậy, nếu quyết định được ban hành đúng thẩm quyền có nghĩa là cơ quan
tiến hành hoạt động phù hợp với khả năng của nó nên quyết định có nhiều khả
năng bảo đảm hợp lý.
Yêu cầu về thủ tục ban hành quyết định: Quyết định hành chính phải
được ban hành đúng thủ tục pháp luật quy định cũng là một biểu hiện của tính
hợp pháp nhưng thủ tục ban hành quyết định không được định ra một cách chủ
quan mà đây là kết quả của những nghiên cứu khoa học, tổng kết kinh nghiệm
thực tế để đưa ra quy trình xây dựng được coi là hợp lý nhất, vừa có thể tiết
kiệm thời gian, công sức, vừa tạo nên sự phối hợp nhịp nhàng, chặt chẽ giữa các
chủ thể tham gia xây dựng quyết định. Chính vì vậy, hoạt động ban hành quyết
định theo đúng thủ tục pháp luật quy định là hoạt động được tiến hành theo quy
định hợp lý, trong đó các yếu tố liên quan đến nội dung, đến khả năng thực hiện
quyết định trong thực tế đều được xem xét, tính toán cẩn thận. Khả năng tạo ra
quyết định có chất lượng cao do tuân thủ đúng thủ tục xây dựng là rất rõ rang.
Yêu cầu về hình thức quyết đinh: Hình thức quyết định hành chính, bao
gồm cả hình thức pháp lý (tên loại quyết định) và những biểu hiện bên ngoài
của quyết định (mẫu, bố cục) cũng như quy định phù hợp với vị trí, tính chất
của cơ quan ban hành, chức năng của từng loại quyết định và nội dung cần

40. 32
chuyển tải của từng quyết định. Khi quyết định được ban hành đúng hình thức
pháp luật quy định thì thong thường cũng đồng nghĩa với việc nội dung quyết
đinh đã được thể hiện bằng hình thức thích hợp.
Yêu cầu về nội dung của quyết định: Có thể khẳng định rằng, không có
quyết định hành chính nào hoàn toàn biệt lập mà luôn có mối quan hệ chặt chẽ
với các văn bản pháp luật khác. Mỗi quyết định cụ thể chứa đựng một tác động
quản lý của Nhà nước tới đối tượng chịu sự quản lý và tác động này nằm trong
tổng thể các tác động được thực hiện thường xuyên, liên tục. Nếu xét dưới góc
độ hợp pháp, một quyết định hành chính phải phù hợp với các văn bản pháp luật
khác để đảm bảo tính thống nhất nội tại của hệ thống pháp luật hay đảm bảo sự
hợp pháp của hoạt động áp dụng pháp luật. Nếu xét dưới góc độ hợp lý thì một
tác động quản lý cụ thể (một quyết định hành chính) phải hài hòa với các tác
động khác, là sự tiếp nối của một hoặc nhiều tác động quản lý đã được đưa ra
trước đó (các quyết định pháp luật đã có) thì mới đảm bảo tính thống nhất của
quản lý và dễ dàng đạt được mục tiêu đã định. Bên cạnh đó, các quyết định
pháp luật hiện hành đều đã phải đạt đến độ hợp lý nhất định nên nếu một quyết
định được ban hành thì bản thân nó cũng sẽ có phần hợp lý. Điều đó có nghĩa là,
nếu một quyết định hành chính hợp pháp thì cũng tiềm tàng chứa đựng khả
năng hợp lý, bởi vì cả tính hợp pháp và hợp lý của một quyết định hành chính
đều thể hiện trong các mối quan hệ giữa các quyết định đó với các quyết định
pháp luật khác.
Yêu cầu về khả năng thực hiện hóa quyết định vào đời sống. Việc ban
hành quyết định hành chính chỉ có ý nghĩa nếu các quyết định được thực hiện
trên thực tế. Quyết định hành chính được thực hiện thông qua các hoạt động cụ
thể của đối tượng tác động của quyết định. Cho dù đối tượng tác động quyết
định là cá nhân hay tổ chức thì suy cho cùng nội dung của quyết định cũng được
thực hiện bởi những con người cụ thể có ý chí và có lý trí. Xét dưới góc độ hợp

41. 33
pháp, quyết định hành chính được Nhà nước đảm bảo thực hiện và bảo đảm
cuối cùng là bằng các biện pháp cưỡng chế nhà nước nhưng về căn bản quyết
định hành chính cần có sự tự giác thực hiện, sự đồng tình, ủng hộ của đối tượng
phải thi hành quyết định sẽ tự giác thi hành quyết định nếu quyết định hành
chính phù hợp với các chuẩn mực xã hội, phù hợp với khả năng thực hiện quyết
định của họ và phản ánh, bảo vệ hiệu quả các quyền và lợi ích chính đáng của cá
nhân, tổ chức và xã hội, cũng như xử lý thích đáng các trường hợp vi phạm
pháp luật. Như vậy, quyết định hành chính muốn được thực hiện trên thực tế
phải có giá trị bắt buộc thi hành đối với các đối tượng tác động của nó, tức là
quyết định phải hợp pháp. Đồng thời, có khả năng thực hiện trên thực tế một
cách dễ dàng với hiệu quả cao, tức là quyết định phải hợp lý. Chính yêu cầu của
việc thực hiện hóa quyết định hành chính trong thực tế đã làm cho tính hợp
pháp và tính hợp lý của quyết định không thể tách rời.
- Sự thống nhất của tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành
chính thể hiện trong việc bảo đảm chất lượng của quyết định.
Trong quá trình xây dựng quyết định hành chính, tính hợp pháp, tính hợp
lý của quyết định hành chính được đảm bảo qua hang loạt các hoạt động khác
nhau, thể hiện rõ nét trong hoạt động xác định nhu cầu ban hành quyết định;
nghiên cứu tình hình thực tiễn, nghiên cứu pháp luật có liên quan đến nội dung
quyết định; lấy ý kiến của các cá nhân, tổ chức có liên quan; thẩm định dự thảo
quyết định. Tất cả các hoạt động đó đều có mục đích chung là đảm bảo tính hợp
pháp, hợp lý của quyết định hành chính ở mức độ cao nhất. Sau khi quyết định
được ban hành, tính hợp pháp, hợp lý của quyết định được đảm bảo thông qua
các hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực; hoạt động kiểm tra của cơ quan
hành chính cấp trên; hoạt động tự kiểm tra của cơ quan ban hành quyết định;
hoạt động khiếu nại và giải quyết khiếu nại, hoạt động khởi kiện và giải quyết
các vụ án hành chính. Tương ứng với các hoạt động này là các chế tài được áp

42. 34
dụng đối với các quyết định hành chính khiếm khuyết. Việc áp dụng các chế tài
nhằm nâng cao tính hợp lý, loại trừ các biểu hiện bất hợp pháp hay loại bỏ các
quyết định hành chính nếu khiếm khuyết nghiêm trọng nhưng không có khả
năng khắc phục.
- Sự thống nhất giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành
chính thể hiện ở tính chất đại diện cho xã hội của Nhà nước.
Như đã phân tích ở trên, nói đến tính hợp pháp của quyết định hành chính
là nói đến sự phù hợp của quyết định với các yêu cầu của Nhà nước (thường
được quy định khá rõ trong pháp luật); nói đến tính hợp lý là nói đến sự phù hợp
với các yêu cầu của xã hội. Với tính chất là một tổ chức quyền lực đặc biệt đại
diện chính thức cho toàn xã hội, cho dù Nhà nước có phần nào thoát li khỏi xã
hội thì những lợi ích mà Nhà nước bảo vệ, những mục đích mà Nhà nước hướng
tới cũng không thể trái ngược với mục đích phát triển của xã hội nói chung.
Chính vì vậy, những yêu cầu mà Nhà nước đặt ra mặc dù không phải lúc nào
cũng trùng với những yêu cầu của xã hội nhưng sẽ luôn có sự tương đồng đáng
kể. Nhà nước càng dân chủ, tiến bộ bao nhiêu thì mức độ tương đồng giữa yêu
cầu của Nhà nước và xã hội càng cao bấy nhiêu. Do đó, khi một quyết định thỏa
mãn những yêu cầu của Nhà nước (hợp pháp) thì phần nào cũng thỏa mãn
những yêu cầu của xã hội (hợp lý) và ngược lại.
* Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành
chính thể hiện trong sự độc lập tương đối giữa chúng.
- Sự độc lập của tính hợp pháp và tính hợp lý thể hiện trước hết trong
những biểu hiện cụ thể của chúng và việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của
quyết định hành chính.
Như trên đã nói, những biểu hiện cụ thể của tính hợp pháp và tính hợp lý
mặc dù có những điểm tương đồng, có mối liên hệ chặt chẽ với nhau nhưng đó
là những biểu hiện riêng hoặc ít nhất là được xem xét ở những góc độ khác

43. 35
nhau. Các biểu hiện của tính hợp pháp được pháp luật quy định khá rõ rang,
trong khi các biểu hiện của tính hợp lý lại hầu như không được pháp luật quy
định. Vì các biểu hiện cụ thể của tính hợp pháp thường được mô tả tương đối
rõ rang trong các quy định của pháp luật nên việc đánh giá một quyết định
hành chính hợp pháp hay bất hợp pháp không quá khó khăn. Trong khi đó,
pháp luật không quy định rõ thế nào là một quyết định hành chính hợp lý hay
không thường không dễ dàng và nhiều khi gây tranh luận. Một cách đơn giản,
hợp lý là phù hợp với lẽ phải và lẽ phải thường được định tính là phù hợp với
quan niệm về cái thiện theo cách nhìn của đạo đức, phù hợp với cách xử sự
quen thuộc được nhiều người chấp thuận (phong tục, tập quán), phù hợp với
lợi ích chung của cộng đồng. Tuy nhiên đạo đức mang tính giai cấp, phong tục,
tập quán có tính vùng, miền và xã hội thì luôn có nhiều nhóm lợi ích khác nhau
cùng tồn tại. Bên cạnh đó, chính các biểu hiện của tính hợp lý nhiều khi cũng
không hài hòa với nhau. Đồng thời, những chuẩn giá trị nói trên cũng có sự
thay đổi khi các điều kiện kinh tế - xã hội là cơ sở phát sinh và tồn tại của
chúng thay đổi, những sự thay đổi đó diễn ra từ từ, không có dấu mốc rõ rệt.
Trong nhiều trường hợp, các chuẩn giá trị cũ vẫn còn tồn tại, các chuẩn giá trị
cũ, mới đan xen với nhau. Vì vậy, các ý kiến đánh giá một quyết định hành
chính hợp lý hay không không phải lúc nào cũng thống nhất vì phục thuộc rõ
rệt vào quan điểm của người đánh giá.
- Sự độc lập của tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính
thể hiện trong sự tác động qua lại giữa chúng.
Sự tác động qua lại giữa tính hợp pháp và tính hợp lý thể hiện. Một là,
tính hợp pháp mang lại giá trị pháp lý cho tính hợp lý của quyết định hành chính.
Tính hợp lý được phản ánh một phần qua tính khả thi của quyết định nhưng
quyết định sẽ không có giá trị thi hành nếu bất hợp pháp. Trong trường hợp
quyết định vừa hợp pháp, vừa hợp lý thì như trên đã nói, hợp lý là một đại lượng

44. 36
mang tính tương đối và được xét đến ở bình diện chung của xã hội, nên nếu xét
một cách chi tiết thì một quyết định là hoàn toàn hợp lý đối với nhóm người này,
không hoàn toàn hợp lý đối với nhóm người khác và có thể không hợp lý đối
với nhóm người khác nữa. Do vậy, hầu như không thể mong chờ sự tự giác thi
hành một cách tuyệt đối ở tất cả mọi đối tượng tác động, cho nên tính hợp lý
vẫn cần khoác trên mình tấm áo hợp pháp thì quyết định mới được thực hiện
trên thực tế. Hai là, tính hợp lý tạo nên sức sống cho tính hợp pháp. Nếu một
quyết định hành chính chỉ hợp pháp mà không hợp lý thì rất khó có được sự tự
giác thực hiện của các đối tượng tác động vì khi đó quyết định thường đi ngược
lại những giá trị xã hội mà các đối tượng đó thừa nhận hoặc ảnh hưởng bất lợi
đến các lợi ích mà họ quan tâm. Trường hợp này, quyết định hành chính chỉ
được bảo đảm thực hiện trên thực tế thông qua các biện pháp bạo lực nhà nước.
Hơn nữa, việc thực hiện quyết định bất hợp lý sẽ không mang lại những kết quả
tác động tích cực cần có của pháp luật hoặc nghiêm trọng hơn, có thể gây nên
những tồn hại cho xã hội. Khi đó sớm hay muộn quyết định hợp pháp nhưng bất
hợp lý sẽ bị đời sống xã hội loại bỏ, tức là quyết định bị mất hiệu lực pháp lý.
Quyết định hợp pháp chỉ tồn tại lâu bền nếu được nuôi dưỡng bởi tính hợp lý.
Như vậy, tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định không tách biệt nhưng
cũng không đồng nhất với nhau, cùng tác động lẫn nhau tạo nên giá trị thực sự
cho quyết định hành chính.
- Sự độc lập giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính
thể hiện trong sự xung đột giữa chúng.
Trong những trường hợp có sự xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp
lý của quyết định hành trình thì cần ưu tiên tính hợp pháp hay tính hợp lý. Xét
về mặt tâm lý, các đối tượng tác động của quyết định bất hợp lý sẽ không muốn
thi hành quyết định và tâm lý này dễ dàng tìm được sự ủng hộ của xã hội, vì một
quyết định bất hợp lý là quyết định ít nhiều không phù hợp với lẽ phải theo cách

45. 37
đánh giá chung của xã hội. Tức là về mặt tâm lý thông thường thì hợp lý mang
tính vượt trội. Xét về lợi ích trước mắt, việc thi hành quyết định bất hợp lý có
thể gây ra hậu quả bất lợi về nhiều mặt. Hậu quả đó có thể trừu tượng, có thể cụ
thể, có thể thấy ngay trước mắt, có thể mang tính lâu dài và nói chung là khó
tính toán. Chính khả năng gây hậu quả bất lợi đó nên nhiều người cho rằng tính
hợp lý mang tính trội, cần hi sinh tính hợp pháp để tuân theo các chuẩn mực xã
hội hay đạt được hiệu quả kinh tế cần thiết. Tức là, nếu phải lựa chọn giữa việc
ban hành quyết định hợp pháp nhưng bất hợp lý với việc ban hành quyết định
hợp lý nhưng bất hợp pháp thì chọn quyết định bất hợp pháp nhưng hợp lý. Xét
về lợi ích lâu dài, nếu khẳng định hợp lý mang tính trội thì có thể dẫn đến hai
khả năng. Một là, các chủ thể có thẩm quyền có quyền ban hành quyết định
hành chính bất hợp pháp nhưng hợp lý. Hai là, các đối tượng tác động của quyết
định có quyền không thực hiện quyết định hợp pháp nhưng không hợp lý. Hai
khả năng này đều rất nguy hiểm. Thứ nhất, do pháp luật không quy định cụ thể
tiêu chuẩn đánh giá tính hợp lý của quyết định nên sự đánh giá phụ thuộc vào
kiến thức, lợi ích, tình cảm, trạng thái tâm lý của người đánh giá. Điều đó rất dễ
đến tình trạng cùng một vấn đề, một tình huống nhưng có cơ quan cho rằng giải
quyết đúng pháp luật thì hợp lý nên tuân theo pháp luật, có cơ quan cho rằng
giải quyết đúng pháp luật thì không hợp lý nên sẽ làm trái pháp luật; hay cùng
một quyết định nhưng có người cho là hợp lý, có người cho là bất hợp lý, người
cho là quyết định hợp lý sẽ tiếp tục thực hiện, người cho là quyết định bất hợp
lý sẽ không thực hiện quyết định nữa. Khi đó sẽ không có cơ sở nào để xác định
hành vi trái pháp luật hay không thực hiện quyết định hành chính có phải là vi
phạm pháp luật hay không, không có cơ sở để áp dụng các biện pháp cưỡng chế,
Nhà nước sẽ mất đi khả năng thiết lập,duy trì trật tự xã hội bằng pháp luật. Thứ
hai, sự cho phép không thực hiện quyết định bất hợp lý sẽ tạo ra khả năng phán
xét quyết định một cách tùy tiện bởi tất cả các đối tượng tác động của nó. Điều

46. 38
này mâu thuẫn với tính bắt buộc chung của pháp luật và làm suy yếu quyền lực
nhà nước. Pháp luật sẽ không còn giữ được vai trò là phương tiện quan trọng
mà Nhà nước dung để quản lý xã hội nữa. Thứ ba, sẽ có nhiều đối tượng ngụy
biện cho hành vi trái pháp luật bằng cách chứng minh sự bất hợp lý của các quy
định mà họ vi phạm. Pháp luật không còn phục vụ cho lợi ích chung của cộng
đồng nữa mà bị lợi dụng vào các mục đích riêng của các đối tượng khác nhau.
Như vậy, lẽ dĩ nhiên, một quyết định hành chính cần phải vừa hợp pháp, vừa
hợp lý nhưng khi không thể thỏa mãn đồng thời cả hai mà phải lựa chọn giữa
tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định thì về căn bản vẫn phải ưu tiên tính
hợp pháp. Tính hợp lý chỉ có thể là ưu trội trong một vài trường hợp cụ thể rất
cá biệt và phải được xem xét cẩn trọng nếu không sẽ tạo ra những tiền lệ không
tốt và tâm lý coi thường pháp luật. pháp luật phải được tôn trọng ngay trong cả
khi không hợp lý. Không một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào tự cho mình có
quyền phán xét pháp luật để quyết định có tuân theo hay không. Mặc dù xác
định hợp pháp mang tính trội có vẻ hơi cứng nhắc nhưng nó có tác dụng hạn chế
sự tùy tiện, lạm dụng pháp luật. Trong nhiều trường hợp đây là sự hi sinh lợi ích
trước mắt để bảo về lợi ích lâu dài và việc hi sinh lợi ích trước mắt để bảo về lợi
ích lâu dài thực chất mới là hợp lý. Tất nhiên sự xung đột giữa tính hợp pháp và
tính hợp lý của quyết định hành chính chỉ là tạm thời. Để khắc phục tình trạng
xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, pháp luật đã định ra cơ chế kiểm tra,
giám sát, tiếp nhận thông tin phản hồi nhằm nhanh chóng phát hiện, sớm loại
trừ các quyết định bất hợp pháp, bất hợp lý. Tóm lại, một quyết định hành chính
hoàn trình là quyết định vừa hợp pháp, vừa hợp lý. Tuy nhiên, tính hợp pháp và
tính hợp lý của quyết định có sự độc lập nhất định đối với nhau nên một quyết
định hợp pháp không có nghĩa là sẽ hợp lý và quyết định hợp lý không có nghĩa
là chắc chắn hợp pháp. Nói một quyết định hành chính hợp pháp hay hợp lý chỉ
là nhấn mạnh một khía cạnh, một góc nhìn nhất định đối với quyết định hành