Luận văn thạc sĩ ngành luật: Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – Qua thực tiễn thành phố Hà Nội, cho các bạn tham khảo

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN THỊ THANH TÂM
THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN
CẤP TỈNH -
QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS. BÙI XUÂN ĐỨC

2. HÀ NỘI - 2014

3. LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN
Nguyễn Thị Thanh Tâm

4. MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục những chữ viết tắt
Danh mục các bảng
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ
ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH.....................................................11
1.1. Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh.......................................................................................11
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm...........................................................................11
1.1.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh .........................................15
1.2. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh .............................19
1.2.1. Khái niệm thẩm định..........................................................................19
1.2.2. Chủ thể thẩm định ..............................................................................23
1.2.3. Đối tượng và phạm vi thẩm định........................................................24
1.2.4. Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.............29
1.2.5. Phương thức thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật...........32
1.2.6. Vai trò và giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định............................35
1.2.7. Những yếu tố ảnh hưởng đến thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh.................................39
Kết luận Chƣơng 1........................................................................................42

5. Chƣơng 2: THỰC TRẠNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH QUA THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ HÀ NỘI....................................................................43
2.1. Kết quả thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội...........43
2.1.1. Tiếp nhận, phân loại hồ sơ và phân công thẩm định..........................44
2.1.2. Nghiên cứu dự thảo văn bản ..............................................................46
2.1.3. Tổ chức cuộc họp thẩm định..............................................................47
2.1.4. Ban hành bản thẩm định.....................................................................48
2.1.5. Việc tiếp thu, phản hồi ý kiến thẩm định ...........................................61
2.2. Những bất cập, tồn tại trong hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân thành phố Hà Nội....................................................62
2.2.1. Việc tiếp nhận, phân công, phân loại hồ sơ thẩm định chưa hợp
lý khoa học .........................................................................................63
2.2.2. Quá trình thẩm định chưa chú ý tới việc đánh giá tác động của
dự thảo văn bản ..................................................................................64
2.2.3. Tổ chức phiên họp đôi khi còn mang tính hình thức, chưa lôi
cuốn được các chuyên gia, nhà khoa học tham gia vào quá trình
thẩm định............................................................................................65
2.2.4. Về thời gian thẩm định.......................................................................66
2.2.5. Việc tiếp thu, giải trình, gửi ý kiến phản hồi cho cơ quan thẩm
định chưa được chú trọng...................................................................66
2.2.6. Về chất lượng văn bản thẩm định .....................................................67
2.2.7. Về quy trình thẩm định ......................................................................70
2.3. Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế trong hoạt động
thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội......................70

6. 2.3.1. Hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật xây dựng ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND nói riêng
còn nhiều bất cập ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định.....................70
2.3.2. Lực lượng cán bộ làm công tác thẩm định còn hạn chế về số
lượng và chất lượng............................................................................77
2.3.3. Sự phối hợp giữa cơ quan thẩm định với cơ quan tổ chức có
liên quan còn hạn chế, chưa đồng bộ kịp thời....................................79
2.3.4. Các điều kiện cơ sở vật chất kỹ thuật và kinh phí bảo đảm cho
công tác thẩm định chưa đủ đáp ứng cho công tác này trên thực tế......80
Kết luận chƣơng 2 .........................................................................................82
Chƣơng 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG
THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN
DÂN CẤP TỈNH...............................................................................84
3.1. Yêu cầu đổi mới nhằm nâng cao chất lƣợng thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh.......................................................................84
3.2. Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh.......................................................................86
3.2.1. Giải pháp về tổ chức thực hiện việc thẩm định..................................86
3.2.2. Giải pháp về tổ chức bộ máy và con người cho hoạt động thẩm
định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh .......90
3.2.3. Các giải pháp tăng cường điều kiện đảm bảo cho công tác thẩm định.....97
3.2.4. Giải pháp về hoàn thiện cơ chế chính sách, hệ thống pháp luật
hiện hành đối với hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND và UBND cấp tỉnh..................................................101
Kết luận Chƣơng 3......................................................................................107
KẾT LUẬN..................................................................................................108
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................110

7. DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT
HĐND: Hội đồng nhân dân
QPPL: Quy phạm pháp luật
UBND: Ủy ban nhân dân

8. DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu bảng Tên bảng Trang
Bảng 2.1. Tổng số văn bản QPPL của HĐND và UBND từ năm
2008-2012 43
Bảng 2.2. Tình hình quản lý hồ sơ gửi thẩm định từ năm 2008-2012 45
Bảng 2.3. Tình hình thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
HĐND và UBND thành phố Hà Nội từ năm 2008-2012 48
Bảng 2.4. Tỉ lệ văn bản QPPL của HĐND và UBND thành phố Hà
Nội được thẩm định từ năm 2008-2012 49
Bảng 2.5. Số lượng Văn bản thẩm định và kiến nghị điều chỉnh về nội
dung bởi phòng Văn bản Pháp quy – Sở Tư Pháp thành phố
Hà Nội từ năm 2008-2012 60
Bảng 2.6. Cơ cấu số lượng, trình độ công chức phòng Văn bản pháp
quy - Sở Tư pháp thành phố Hà Nội tính đến tháng 12-2013 77

9. 1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Lý luận về lịch sử nhà nước và pháp luật đã chỉ ra rằng từ khi nhà nước
ra đời thì pháp luật cũng xuất hiện và luôn là công cụ hữu hiệu để nhà nước
duy trì trật tự thống trị và quản lý xã hội. Để thực hiện tốt vai trò của nhà
nước đỏi hỏi mỗi quốc gia phải có một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội, đồng thời dự báo được sự phát
triển của các mối quan hệ xã hội phát sinh trong cuộc sống tương lai.
Hoàn thiện hệ thống pháp luật hướng tới việc xây dựng nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân cũng là một trong những
quan điểm, định hướng lớn của Đảng và nhà nước ta. Tại Nghị quyết số
48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và
hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm
2020 khẳng định:
Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống
nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân
và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp
luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý
xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc
tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con
người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở
thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 [15].
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm

10. 2
nhiều bước kế tiếp nhau bao gồm: Lập kế hoạch xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật; Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật; Lấy ý kiến đóng
góp vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; Thẩm định, thẩm tra dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật; Thông qua văn bản quy phạm pháp luật[32].
Trong các hoạt động kể trên, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật là hoạt động quan trọng, góp phần quyết định đến chất lượng của văn
bản quy phạm pháp luật.
Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, hoạt động thẩm định được tiến hành bởi Sở Tư
pháp. Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định toàn bộ nội dung và hình thức
của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thông qua[31]. Tuy nhiên, thực tế hiện nay cho
thấy, quy định của pháp luật về thẩm định cũng như cách thức, chất lượng
thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh còn có nhiều bất cập dẫn đến chất lượng ban hành văn
bản chưa tốt, chưa được đảm bảo được tính hợp pháp, hợp hiến cũng như tính
khả thi của văn bản trên thực tế.
Riêng thủ đô Hà Nội, với những đặc thù về vị trí địa lý, kinh tế, văn
hóa, xã hội, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND thành phố trong những năm qua đã được chính quyền thành
phố quan tâm, chú trọng, tạo điều kiện về cơ chế, con người, phương tiện kỹ
thuật… nên đã bước đầu đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiên, do
nhiều yếu tố khách quan và chủ quan, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của thành phố còn tồn tại nhiều hạn chế, ảnh hưởng đến
chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hanh trên thực tế.
Trên cơ sở lý luận, xuất phát từ thực tế là cán bộ hiện đang công tác
trong ngành Tư pháp thủ đô, tôi nhận thấy, việc nghiên cứu chuyên sâu nội

11. 3
dung về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là việc làm rất cần thiết. Mặc dù cũng đã có
một số nghiên cứu đề cập đến vấn đề này, tuy nhiên các nghiên cứu này hoặc
là có phạm vi rất rộng đề cập đến toàn bộ hoạt động xây dựng ban hành văn
bản quy phạm pháp luật hoặc mới chỉ dừng lại đánh giá về hoạt động thẩm
định nói chung mà chưa có một đề tài chuyên biệt nghiên cứu toàn diện và
đầy đủ về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân của một cấp hành chính (cấp tỉnh).
Với ý nghĩa như trên, tôi lựa chọn đề tài luận văn: “Thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh – Qua thực tiễn thành phố Hà Nội”. Đề tài này sẽ làm sáng tỏ
những vấn đề lý luận và thực tiễn về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật cũng như đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và
nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trên thực tế.
2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam
Thẩm định là một khâu trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật, do vậy khi nghiên cứu về hoạt động xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật, thẩm định cũng là một nội dung được các
nghiên cứu quan tâm đề cập:
- Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của Trường Đại học Luật Hà
Nội. Quy trình xây dựng văn bản QPPL được quy định trực tiếp tại Chương II
của Giáo trình với những nội dung bao gồm: Những vấn đề chung về xây
dựng văn bản QPPL (về thẩm quyền, về thủ tục ban hành, về vai trò và thể
thức của văn bản QPPL); Soạn thảo các nội dung của văn bản QPPL (soạn
thảo lời nói đầu, soạn thảo các căn cứ, soạn thảo quy định về phạm vi tác
động, soạn thảo quy định về đối tượng tác động…). Cuốn giáo trình đã giúp

12. 4
cho người đọc nắm được các vấn đề chung nhất của hoạt động xây dựng, ban
hành văn bản QPPL trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật, từ đó có được nền tảng để nghiên cứu hoạt động xây dựng,
ban hành văn bản QPPL nói chung cũng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng.
- Ths. Đoàn Thị Tố Uyên và Trần Hồng Nhung (2010), “Nhận diện đặc
trưng của văn bản quy phạm pháp luật, tiền đề của hoạt động thẩm tra, thẩm
định, Tài liệu hội thảo khoa học “thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật”,[54]. Bài viết đã đưa ra cách nhận diện những đặc trưng cơ
bản của văn bản quy phạm pháp luật, là cơ sở tiền đề để hoạt động thẩm định
thực đúng đối tượng, từ đó góp phần nâng cao chất lượng của hoạt động xây
dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung của hoạt động thẩm
định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng.
- Nguyễn Cửu Việt trong bài viết “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm
pháp luật”[56] đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp đã chỉ ra những khiếm
khuyết trong các định nghĩa về văn bản trong hệ thống pháp luật hiện hành.
Trên cơ sở đó tác giả đã đưa ra những phản biện để chứng minh cho quan
điểm: Văn bản QPPL không chỉ là những văn bản có hoặc chứa hoặc đề ra,
ban hành QPPL, mà bao gồm tất cả các văn bản có chức năng pháp lý như
đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ, áp dụng các QPPL hiện hành hoặc làm thay đổi
phạm vi hiệu lực của chúng.
- Đinh Văn Mậu, Nguyễn Văn Hậu “Tính hợp pháp và hợp lý của
Quyết định quản lý hành chính nhà nước”[24], Học viện Hành chính, năm
2009: Cuốn sách đã chỉ ra hai yêu cầu quan trọng nhất của Quyết định quản lý
hành chính nhà nước là hợp pháp và hợp lý, trong đó hợp pháp được chia ra
thành hợp pháp về thẩm quyền, về nội dung, về sự phù hợp giữa hình thức với
nội dung, về căn cứ pháp lý ban hành, về trình tự, thủ tục, về thể thức, kỹ

13. 5
thuật trình bày; hợp lý bao gồm đảm bảo yêu cầu về tính kịp thời, đảm bảo sự
phù hợp của văn bản với các quan hệ kinh tế, sự phù hợp của văn bản với khả
năng, điều kiện thực hiện, sự phù hợp của văn bản với văn phong. Với từng
nội dung, tác giả đã có những luận giải và dẫn chứng cụ thể, chi tiết là cơ sở
để người làm công tác thẩm định có thể nghiên cứu khi đánh giá về tính hợp
pháp hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên cuốn sách chưa cho
độc giả thấy được mối quan hệ chặt chẽ giữa tính hợp pháp và hợp lý cũng
như khó khăn của nhà làm luật khi phải cân bằng được cả hai yếu tố nói trên.
- Lưu Kiếm Thanh với các sách như: “Hướng dẫn soạn thảo văn bản
lập quy”[39]; “Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý nhà nước”[40], Kỹ
thuật xây dựng và ban hành văn bản”[41], nhà xuất bản Giáo dục, năm 2005.
Trong các sách này, tác giả đã đưa ra phân tích các khái niệm về văn bản, văn
bản quản lý nhà nước…, đặc biệt là phân tích những kỹ năng cần phải có để
có thể soạn thảo được văn bản như kỹ thuât trình bày về nội dung, kỹ thuật
trình bày về hình thức. Đây là những nội dung nghiên cứu rất có ý nghĩa tham
khảo đối với người làm công tác soạn thảo cũng như thẩm định văn bản.
- Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá
tác động của văn bản quy phạm pháp luật, (Dự án VIE 02/015 Hỗ trợ thực thi
chiến lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010), Nxb Tư pháp, Hà
Nội. [10]. Nội dung cuốn sổ tay này đã chỉ ra và phân tích các bước trong quy
trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND, trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật. Tuy nhiên do phạm vi nghiên cứu rộng (gồm nhiều công đoạn trong quy
trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật), nên mặc dù hoạt
động thẩm định cũng có được đề cập nhưng chưa được nghiên cứu một cách
chuyên sâu.

14. 6
- Thạc sĩ Phí Thị Thanh Tuyền (Đại học Luật Hà Nội) trong bài viết
“Nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật”[47] đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp năm 2012 đã đưa
ra các khái niệm về thẩm định, thẩm tra, phân biệt thẩm định với thẩm tra; vai
trò của hoạt động thẩm định, thẩm tra; một số giải pháp nâng cao hiệu quả
hoạt động thẩm định, thẩm tra. Tuy nhiên bài viết chủ yếu dừng lại ở góc độ
lý luận, chưa đưa ra được những số liệu, dẫn chứng thuyết phục.
- Thạc sĩ Đinh Công Tuấn (Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp) trong
bài viết “Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của cơ quan tư pháp địa phương”[46] đã chỉ ra những bất cập trong các
quy định của pháp luật về thẩm định, từ đó đề ra 7 kiến nghị trong đó tập
trung vào vấn đề cần quy định việc thẩm định tính khả thi là bắt buộc và nâng
cao giá trị pháp lý của văn bản thẩm định.
- Thạc sỹ Ngô Linh Ngọc, Đại học quốc gia Hà Nội, năm 2013 trong
luận văn thạc sỹ “Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật do cơ quan nhà nước địa phương ban hành”[26] đã có những nội dung
nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương, tuy nhiên phạm do phạm vi và đối tượng nghiên cứu rộng
(bao gồm cả hoạt động thẩm định và thẩm tra, phạm vi trên toàn quốc bao
gồm cả hai cấp hành chính cấp tỉnh và cấp huyện) nên nội dung về thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đặc biệt là hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh chưa chưa được
nghiên cứu chuyên sâu.
Như vậy, có thể thấy hầu hết các công trình nghiên cứu thường tập
trung vào hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói
chung hoặc nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cấp
trung ương mà rất ít đề cập đến hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy

15. 7
phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở địa phương. Mặc dù cá biệt cũng có
một số nghiên cứu về hoạt động thẩm định của cơ quan nhà nước địa phương
nhưng phạm vi, đối tượng lại rộng (bao gồm cả cấp huyện, cấp tỉnh), mà chưa
có một nghiên cứu mang tính chuyên sâu về hoạt động thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật của một cấp hành chính quan trọng là cấp tỉnh. Trên
thực tế, hoạt động xây dựng ban hành chính sách pháp luật ở địa phương nói
chung và hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng
chủ yếu được diễn ra mạnh mẽ ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương,
còn cấp quận, huyện, xã, phường thường chỉ thực thi các quy định của cấp
tỉnh và quy định của pháp luật nói chung. Xuất phát từ tình hình này, trên cơ
sở thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND thành phố Hà Nội, một đơn vị hành chính cấp tỉnh nhưng lại mang
trong mình những đặc thù về vị trí địa lý, kinh tế, văn hóa, xã hội đặc biệt (là
thủ đô của cả nước) đề tài sẽ tập trung đi sâu, phân tích và làm sáng tỏ những
vấn đề lý luận, đồng thời đưa ra được những giải pháp thiết thực góp phần
nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND và UBND cấp tỉnh.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Việc nghiên cứu đề tài “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – Qua thực tiễn
thành phố Hà Nội” nhằm mục đích sau:
Thứ nhất: Nghiên cứu những vấn đề lý luận về thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Thứ hai: Nêu ra những bất cập, tồn tại về thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh,
đồng thời đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về
thẩm định cũng như nâng cao chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp

16. 8
tỉnh trên thực tế.
Trên cơ sở mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ cần phải triển khai bao gồm:
Thứ nhất: Phân tích và làm rõ những vấn đề lý luận về thẩm định văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh như: Khái niệm và đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của HĐND
và UBND; định nghĩa về thẩm định, đặc điểm, vai trò, giá trị pháp lý của
văn bản thẩm định; nguyên tắc thẩm định; các yếu tố tác động đến hoạt
động thẩm định...
Thứ hai: Phân tích là làm rõ những bất cập, tồn tại về thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh.
Thứ ba: Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh trên thực tế.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu: Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh- qua thực tiễn thành
phố Hà Nội.
- Địa bàn nghiên cứu: Thành phố Hà Nội.
- Thời gian nghiên cứu: kể từ tháng 8/2008 (từ khi Hà Nội hợp nhất).
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
Phương pháp phân tích được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu
sắc về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND
cấp tỉnh với các khía cạnh khác nhau. Về mặt lý luận, luận văn đã xem xét
dựa trên cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích về khái niệm, đặc
điểm, giá trị pháp lý, thẩm quyền, nguyên tắc của thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh. Ngoài ra phương pháp

17. 9
phân tích còn được sử dụng để đánh giá thực trạng của việc thẩm định dự thảo
văn bản QPPL HĐND và UBND cấp tỉnh, đặc biệt lý giải cụ thể những
nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập làm cơ
sở để đề ra giải pháp.
Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa, rút ra những
nhận xét, kết luận về từng nội dung của đề tài luận văn.
Để đảm bảo tính khách quan, toàn diện và thuyết phục, đề tài còn sử
dụng phương pháp thống kê và điều tra xã hội học quá trình đánh giá về thực
tiễn, nhất là tìm hiểu sâu về nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn
đến hạn chế, bất cập của việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh.
Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với
nhau với mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của đề tài vừa có tính
khái quát, vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn
diện về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
* Ý nghĩa lý luận
- Bổ sung vào hệ thống các công trình nghiên cứu về hoạt động xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và hoạt động xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân nói riêng, đặc biệt là các công trình nghiên cứu về thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh.
- Đưa ra những cách đánh giá tổng hợp, khái quát về thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật: vai trò, ý nghĩa, sự cần thiết của hoạt
động này đối với quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND cấp tỉnh.

18. 10
- Có những kiến giải phù hợp, chính xác về nguyên nhân của những bất
cập, thiếu sót cũng như đưa ra những giải pháp logic, có sức thuyết phục làm
cơ sở cho việc nghiên cứu các định hướng đổi mới, cải tiến hoạt động thẩm
định và các quy định của pháp luật về thẩm định cũng như nâng cao được chất
lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
* Ý nghĩa thực tế
- Giúp nhìn nhận chính xác, khách quan thực trạng về thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh
- Có thể đề xuất áp dụng một vài giải pháp phù hợp vào chính hoạt
động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND
cấp tỉnh trên thực tế.
7. Kết cấu của luận văn
Chương 1. Cơ sở lý luận về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố thuộc
Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh).
Chương 2. Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (qua
thực tiễn thành phố Hà Nội).
Chương 3. Một số giải pháp về nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

19. 11
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.1. Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm
Hiện nay, khái niệm VBQPPL vẫn có những quan điểm, cách hiểu khác
nhau trên thực tế. Việc nghiên cứu để hiểu rõ khái niệm và đặc điểm của văn
bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) nói riêng có ý nghĩa
quan trọng trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Thẩm định
cũng là một khâu trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản văn bản quy
phạm pháp luật nên việc xác định, nhận diện được những dấu hiệu văn bản
QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, phân biệt nó với những văn bản áp dụng
pháp luật và văn bản hành chính là một việc làm rất cần thiết nhằm thực hiện
tốt hoạt động này.
Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (sau đây gọi tắt là Luật
năm 2008) thì:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình
thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu
lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều

20. 12
chỉnh các quan hệ xã hội[32].
Cũng tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân năm 2004 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2004) quy định về
khái niệm văn bản QPPL của HĐND, UBND như sau:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban
hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong
đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương,
được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã
hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa[31].
Định nghĩa của Luật đã nêu được những dấu hiệu đặc trưng của văn
bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh
nói riêng như: do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; hình thức, trình
tự, thủ tục được quy định trong Luật; có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu
lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và có mục đích để
điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Bàn về định nghĩa này, theo quan điểm của Đoàn Thị Tố Uyên trong
Luận án tiến sĩ “Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay”[55],
đã chỉ ra trong các dấu hiệu này, chứa đựng quy tắc xử sự chung được coi là
dấu hiệu bản chất nhất, khác biệt nhất khi so sánh với văn bản áp dụng pháp
luật và văn bản hành chính thông dụng. Tuy nhiên, theo một số quan điểm
khác cho rằng nếu nội dung văn bản QPPL chỉ chứa đựng quy tắc xử sự
chung thì chưa đầy đủ bởi trên thực tế cũng như trong chính nội dung của
Luật năm 2008 hay Luật năm 2004, văn bản QPPL không chỉ chứa đựng quy
tắc xử sự chung mà còn có những nguyên tắc, định hướng, mục đích pháp
luật. Đây chính là lý do dẫn đến sự khó khăn cho người xây dựng, ban hành
khi phải nhận diện chính xác đối tượng để thực hiện nhiệm vụ trên thực tế.
Trên cơ sở quy định của pháp luật và qua thực tiễn xây dựng, ban hành

21. 13
văn bản quy phạm pháp luật, ta có thể đưa ra những đặc điểm để nhận diện
văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh như sau:
Một là, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh là văn bản có chứa
các quy tắc xử xự chung, có tính chất bắt buộc chung. Đây là đặc điểm trọng
nhất, mang tính chất then chốt quyết định nhằm phân biệt văn bản QPPL với
văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng.
Văn bản quy phạm pháp luật có chứa có chứa các quy tắc xử xự chung,
có tính bắt buộc chung. Điều đó có nghĩa các quy tắc xử xự này không xác
định cho một chủ thể cụ thể, mà xác định chung cho mọi đối tượng hoặc một
nhóm đối tượng khi rơi vào hoàn cảnh quy định sẽ phải tuân theo. Khác với
các quy tắc xử sự cá biệt trong các văn bản áp dụng pháp luật, đối tượng thi
hành luôn luôn được xác định cụ thể khi có sự kiện pháp lý xảy ra.
Trên thực tế, việc xác định thế nào là “quy tắc xử xự chung” không
phải là việc dễ dàng đối với các cơ quan soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật. Như đã nêu ở trên, những nguyên tắc, mục
đích pháp luật được thể hiện trong văn bản quy phạm pháp luật cũng là những
nội dung quan trọng, có phạm vi áp dụng với nhiều đối tượng, tuy nhiên nó
chỉ mang tính chất định hướng mà không phải đặt ra các quy tắc xử xự khi
các chủ thể rơi vào các tình huống mà pháp luật quy định họ phải tuân theo.
Một trong những đặc điểm nữa của văn bản quy phạm pháp luật là nó
được áp dụng nhiều lần trên thực tế. Nếu như một văn bản áp dụng pháp luật
chỉ được áp dụng một lần trên thực tế và sau khi áp dụng nó tự mất đi hiệu lực
thì văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần, trong mọi trường hợp khi có sự
kiện pháp lý xảy ra. Sau mỗi lần áp dụng văn bản QPPL không mất đi hiệu
lực. Nó chỉ bị mất hiệu lực khi có văn bản QPPL mới thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ.
Hai là, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện.

22. 14
Cụ thể, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh phải do HĐND,
UBND cấp tỉnh ban hành theo thẩm quyền được quy định tại Luật Tổ chức
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND và UBND năm 2004.
Tuy nhiên, không phải bất cứ văn bản nào của HĐND và UBND cấp
tỉnh ban hành đều là văn quy phạm pháp luật, ví dụ: Thông báo, công văn, kế
hoạch của UBND tỉnh; Quyết định cá biệt...
Khi văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của HĐND, UBND
cấp tỉnh nói riêng được ban hành, Nhà nước đảm bảo thực hiện trên thực tế.
Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt văn bản QPPL với các văn bản thông
thường khác của các cơ quan, tổ chức chính trị – xã hội không có thẩm quyền
ban hành văn bản QPPL. Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thi hành
bằng các biện pháp như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp
khác về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước
áp dụng các biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài áp
dụng đối với người có hành vi vi phạm.
Ba là, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành đúng
hình thức pháp luật quy định:
Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành đúng hình
thức có nghĩa là đúng tên loại văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày
theo các quy định tại Luật năm 2008, Luật năm 2004, Thông tư liên tịch số
55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của liên Bộ Nội vụ và Văn
phòng Chính phủ Hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản,
Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhưng
sử dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải
là văn bản QPPL. Ví dụ như việc UBND tỉnh ban hành đề án, chương trình có
chứa đựng quy phạm pháp luật.
Bốn là, văn bản QPPL được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp luật

23. 15
quy định.
Xuất phát từ vai trò của văn bản QPPL, đối với hoạt động quản lý nhà
nước, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng,
ban hành văn bản QPPL, Luật năm 2004 đã quy định một quy trình ban hành
văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh khá chặt chẽ. Theo đó, văn bản
QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành với trình tự từ khâu lập
chương trình, soạn thảo, thẩm định, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến
thông qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của
Luật. Mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung
hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhưng trong quá trình ban hành không
tuân thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hưởng đến
chất lượng của văn bản QPPL. Vì thế, những văn bản QPPL được ban hành
không đúng thủ tục đều trở thành đối tượng bị xử lý.
1.1.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.1.2.1. Thẩm quyền hình thức
Theo quy định tại Khoản 2, Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND năm 2004 thì “Văn bản QPPL của HĐND được ban hành
dưới hình thức Nghị quyết. Văn bản QPPL của Uỷ ban nhân dân được ban
hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị”[31].
Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đã được quy định rõ.
Ngoài HĐND và tập thể UBND thì Thường trực HĐND, các ban của HĐND
hay các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Chủ tịch UBND đều không có
thẩm quyền được đặt ra các QPPL.
Tại Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/09/2006
của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn
bản QPPL của HĐND, UBND, quy định những văn bản mặc dù được ban

24. 16
hành dưới hình thức Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị nhưng không phải là
văn bản QPPL như:
Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các
chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND
và bầu các chức vụ khác; nghị quyết về việc giải tán HĐND; nghị
quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh; nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể một
số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định thành lập các ban,
ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong
một thời gian xác định; nghị quyết về chương trình xây dựng nghị
quyết của HĐND; nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản QPPL của
HĐND, UBND; nghị quyết về tổng biên chế ở địa phương; quyết
định về chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND;
quyết định phê duyệt kế hoạch, quy hoạch phát triển đối với một
ngành, một đơn vị hành chính địa phương; quyết định giao chỉ tiêu
cho từng cơ quan, đơn vị; quyết định phê duyệt quy hoạch phát
triển kinh tế xã hội của đơn vị hành chính địa phương, quy hoạch
ngành; quyết định về chỉ tiêu biên chế cơ quan, đơn vị; quyết định
về khoán biên chế, kinh phí quản lý hành chính cho từng cơ quan
chuyên môn thuộc UBND và những văn bản tương tự khác để giải
quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể.
Các văn bản của Chủ tịch UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên
môn thuộc UBND, như: quyết định thành lập đơn vị trực thuộc cơ
quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định ban hành quy chế hoạt
động của các hội đồng, ban, ban chỉ đạo, Ủy ban lâm thời; quyết
định ban hành quy chế nội bộ của cơ quan, đơn vị; quyết định lên

25. 17
lương, khen thưởng, kỷ luật, điều động công tác; quyết định bổ
nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, tạm đình chỉ công tác
cán bộ, công chức; quyết định xử lý vi phạm hành chính; các văn
bản có tính chất chỉ đạo, điều hành hành chính; văn bản hướng dẫn
việc tổ chức thực hiện các tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ; văn
bản phát động phong trào thi đua, biểu dương người tốt, việc tốt và
những văn bản tương tự khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối
với những đối tượng cụ thể thì không phải là văn bản QPPL[12].
Liên quan đến hình thức văn bản QPPL của HĐND, UBND cần đề cập
đến một vấn đề là mối quan hệ giữa văn bản chính và văn bản phụ. Trên thực
tế, không ít văn bản QPPL (của cả trung ương và địa phương) được hợp thành
từ hai loại: văn bản có hình thức là văn bản QPPL và văn bản kèm theo.
Trong những trường hợp này, thông thường, quy tắc xử sự chung nằm
trong văn bản phụ (quy định, quy chế, điều lệ, phụ lục…); song chúng chỉ
phát huy hiệu lực pháp luật nhờ được ban hành kèm theo văn bản chính dưới
hình thức văn bản QPPL. Hiện nay, chưa có quy tắc chung về việc sử dụng
loại văn bản “kép” nói trên. Vì vậy, việc lựa chọn tên gọi của văn bản phụ
(“quy chế” hay “quy định” hay “bản quy định”…) là tùy nghi. Việc thể hiện
nội dung các quy định cũng không kém phần linh hoạt. Có trường hợp, hiệu
lực và trách nhiệm thi hành văn bản (và thậm chí ký ban hành) được xác định
tại cả hai văn bản (chính và phụ). Khả năng sử dụng văn bản loại này và mối
quan hệ giữa văn bản chính – phụ không phải là vấn đề kỹ thuật đơn thuần,
mà là một nội dung quan trọng của hình thức văn bản QPPL.
1.1.2.2. Thẩm quyền nội dung
* Đối với văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh
Nội dung Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được xác định tại Điều 12
của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004. Theo đó,

26. 18
Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được ban hành để quyết định chủ trương,
chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn
hóa, thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi
trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội; thực hiện chính sách dân
tộc và chính sách tôn giáo; thi hành pháp luật; xây dựng chính quyền địa
phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định từ Điều 11
đến Điều 17 của Luật Tổ chức HĐND và UBND và các văn bản QPPL khác
có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.
Ngoài các vấn đề vừa nêu trên, Nghị quyết của HĐND thành phố trực
thuộc trung ương được ban hành còn để quyết định chủ trương, chính sách,
biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn thành phố quy định
tại Điều 18 của Luật Tổ chức HĐND và UBND và các văn bản QPPL khác có
liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.
* Đối với văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh
+ Điều 13 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND quy định
nội dung Quyết định của UBND cấp tỉnh như sau:
1. Quyết định của Uỷ ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ
trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm
nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao
thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du
lịch, giáo dục và đào tạo, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, y tế, xã hội, khoa
học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an
toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp
luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa
bàn tỉnh quy định tại các điều 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94
và 95 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản
quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

27. 19
2. Quyết định của Uỷ ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương
được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp quy định tại
khoản 1 Điều này và thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây
dựng, quản lý và phát triển đô thị trên địa bàn thành phố quy định tại Điều 96
của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy
phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên[31].
+ Điều 14 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND quy định
nội dung chỉ thị của UBND cấp tỉnh được ban hành để quy định biện pháp chỉ
đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị
trực thuộc và của HĐND, UBND cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của
cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình[31].
1.2. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.2.1. Khái niệm thẩm định
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm của HĐND và
UBND năm 2004, quy trình soạn thảo ban hành văn bản quy phạm pháp luật
trải qua nhiều công đoạn, trong đó thẩm định là một khâu rất quan trọng.
Thẩm định được coi là giai đoạn “tiền kiểm” (so với giai đoạn “hậu kiểm”
trong hoạt động kiểm tra xử lý văn bản), là khâu cuối cùng giúp cho cơ quan,
người có thẩm quyền ban hành văn bản có cái nhìn toàn diện và sâu sắc về
mặt pháp lý cũng như tính khả thi trên thực tế của dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật trước khi xem xét, ban hành văn bản.
Về khái niệm thẩm định, theo cách hiểu thông thường, Từ điển Giáo
dục Khoa học Tiếng Việt năm 2006 giải thích “thẩm định” là “xem xét để xác
định”. Dưới góc độ pháp lý, theo Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lí
Bộ Tư pháp biên soạn năm 1999 thì “thẩm định có nghĩa là việc xem xét,

28. 20
đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề
nào đó”[34]. Hoạt động này do tổ chức và cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ
thực hiện… Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau
như: thẩm định dự án, thẩm định báo cáo thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế,
thẩm định đồ án thiết kế quy hoạch.
Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ban hành theo Quyết định
số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính Phủ định nghĩa
hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL là hoạt động “xem xét đánh giá về nội
dung hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”[49].
Đây có thể coi là cách tiếp cận thể hiện rõ nét nhất bản chất, đặc trưng của
hoạt động thẩm định. Hoạt động thẩm định đòi hỏi các chủ thể thực hiện phải
xem xét, đánh giá một cách toàn diện dự thảo văn bản từ nội dung đến hình
thức, trên cơ sở đối chiếu với các quy định của pháp luật nhằm đưa ra những
nhận xét và kết luận về nội dung của dự thảo văn đảm bảo phù hợp với Hiến
pháp và pháp luật cũng như tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật.
Định nghĩa về thẩm định tại Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg là khá đầy
đủ, tuy nhiên, qua thực tiễn thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương, có
nhiều ý kiến cho rằng khái niệm thẩm định cần được mở rộng hơn nữa, cụ thể
là thẩm định văn bản quy phạm pháp luật không chỉ là xem xét đánh giá về
tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật mà còn phải
đánh giá được tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có yêu cầu một trong
những nội dung cần thẩm định có tính khả thi của dự thảo văn bản (Khoản 3,
Điều 36), tuy nhiên chỉ áp dụng đối với các văn bản quy phạm pháp luật của
Trung ương; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND năm 2004 cũng có đề cập đến tính khả thi, nhưng không quy định là

29. 21
nội dung bắt buộc trong báo cáo thẩm định. Cơ quan thẩm định có thể cho ý
kiến hoặc không cần cho ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản. Thực tế
cho thấy, bên cạnh việc thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất
trong hệ thống pháp luật của dự thảo văn bản thì việc thẩm định về tính khả
thi cũng rất quan trọng. Ngoài ý nghĩa xem xét văn bản quy phạm pháp luật
có đủ khả năng thực hiện trên thực tế hay không, nó còn có mối liên hệ trực
tiếp giữa tính hợp pháp và sự thỏa mãn những đòi hỏi cơ bản của đời sống xã
hội, là thuộc tính của nhưng văn bản có thể thi hành được trong thực tiễn vì có
nội dung phù hợp với các điều kiện khách quan của đời sống xã hội.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND
năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của Chính phủ quy
định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành QPPL của HĐND và
UBND thì thẩm định là một khâu trong quy trình xây dựng ban hành văn bản,
có thể được mô phỏng bằng sơ đồ sau:
Như vậy, có thể thấy thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của HĐND và UBND cấp tỉnh là một quy trình được thực hiện với các bước
cụ thể khác nhau từ khâu tiếp nhận phân loại, phân công hồ sơ thẩm định,
nghiên cứu dự thảo đến tổ chức họp thẩm định, soạn thảo, ban hành văn bản
thẩm định… với mục đích cuối cùng là nhằm xem xét, đánh giá toàn diện về
nội dung, hình thức dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo việc ban
Tiếp nhận, phân
công phân loại hồ
sơ thẩm định
Nghiên cứu
dự thảo
Tổ chức
phiên họp
thẩm định
Soạn thảo
ban hành
Báo cáo
thẩm định
Gửi văn bản thẩm
định
Cơ quan soạn
thảo tiếp thu,
phản hồi ý
kiến cơ quan
thẩm định

30. 22
hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh đạt chất
lượng trên thực tế.
Mặc dù còn có nhiều ý kiến khác nhau, nhưng tựu chung lại có thể đưa
ra khái niệm về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND cấp tỉnh như sau:
Thẩm định dự thảo VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là việc
xem xét đánh giá một cách toàn diện về nội dung, hình thức của dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành theo đúng
quy định của pháp luật, nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi,
tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong hệ
thống pháp luật của Trung ương và địa phương
Với các nội dung như đã nêu trên, thực tế cho thấy thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật dễ gây nhầm với kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật. Khi thực hiện hoạt động kiểm tra, các chủ thể cũng phải đánh giá
tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản trong hệ thống
pháp luật. Tuy nhiên về thời điểm, phạm vi và ý nghĩa của thẩm định và kiểm
tra là khác nhau mặc dù bản thân giữa chúng có mối quan hệ hữu cơ với mục
đích cuối cùng là đảm bảo cho việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật đáp ứng được yêu cầu của pháp luật và thực tiễn. Cụ thể:
+Về thời gian tiến hành: thẩm định được coi là hoạt động “tiền kiểm”
thực hiện trước khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện
những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm
sai trái có thể có trong dự thảo, còn kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
được thực hiện sau khi văn bản đã được ban hành nhằm khắc phục, hạn chế
những sai sót của văn bản ban hành đã có hiệu lực, phát hiện sai phạm để kiến
nghị sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật;
+ Về phạm vi: Thẩm định nội dung rộng hơn kiểm tra, ngoài việc xem

31. 23
xét tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đồng bộ trong hệ thống pháp luật,
thẩm định còn đưa ra tính khả thi của dự thảo văn bản;
+ Về giá trị pháp lý: Thẩm định là khâu cuối cùng trước khi cơ quan,
người có thẩm quyền xem xét, ban hành văn bản, mặc dù văn bản thẩm định
không có ý nghĩa quyết định nhưng cũng một kênh có giá trị rất lớn để tham
khảo trước khi xem xét ký ban hành văn bản, còn kiểm tra văn bản lại có một ý
nghĩa khác, kết luận kiểm tra là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền ra quyết
định sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật.
1.2.2. Chủ thể thẩm định
Theo quy định của Luật ban hành quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND năm 2004 thì chủ thể có thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh là Sở Tư pháp, cụ thể:
Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp tỉnh tại
Khoản 1, Điều 24 quy định:
Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Uỷ
ban nhân dân cùng cấp trình phải được cơ quan tư pháp cùng cấp
thẩm định trước khi trình Uỷ ban nhân dân. Chậm nhất là mười lăm
ngày trước ngày Uỷ ban nhân dân họp, cơ quan soạn thảo phải gửi
hồ sơ dự thảo nghị quyết đến cơ quan tư pháp để thẩm định[31].
Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, tại
Khoản 1, Điều 38 quy định:
Dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
phải được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình Uỷ
ban nhân dân. Chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày Uỷ ban
nhân dân họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định,
chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định [31].
Như vậy, theo quy định của Luật thì chủ thể thẩm định dự thảo văn bản

32. 24
quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh được quy định rất rõ chính
là Sở Tư pháp các địa phương.
Với chức năng nhiệm vụ là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh,
Sở Tư pháp tham mưu, giúp UBND câp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà
nước về tư pháp trên các lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực xây dựng, ban hành văn
bản quy phạm pháp luật mà cụ thể là hoạt động thẩm định văn bản quy phạm
pháp luật [28]. Khi tiến hành thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của HĐND và UBND cấp tỉnh, Sở Tư pháp sẽ xem xét đánh giá về nội dung,
hình thức của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND cấp
tỉnh ban hành theo đúng quy định của pháp luật, nhằm đảm bảo tính hợp hiến,
hợp pháp, tính khả thi, tính thống nhất, đồng bộ dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật trong hệ thống pháp luật của Trung ương và địa phương
1.2.3. Đối tượng và phạm vi thẩm định
1.2.3.1. Đối tượng thẩm đinh
Bất kỳ một hoạt động nào muốn triển khai trên thực tế cũng cần xác
định rõ đối tượng thực hiện. Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật cũng vậy. Việc xác định rõ đối tượng thẩm định không những giúp
cho cơ quan tư pháp thực hiện hiệu quả công việc này mà còn giúp cho cơ
quan này làm tốt chức năng nhiệm vụ mà pháp luật quy định.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND năm 2004 đối tượng thẩm định của cơ quan tư pháp là dự
thảo “văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh”
Tại Điều 1 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND
và UBND năm 2004 đã định nghĩa:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban
hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong
đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương,

33. 25
được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã
hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa[31].
Căn cứ vào định nghĩa đã được luật quy định, trên cơ sở các đặc điểm
của văn bản quy phạm pháp luật như “có chứa quy tắc xử xự chung, được áp
dụng nhiều lần, do cơ quan có thẩm quyền ban hành theo một trình tự pháp
luật quy định và tuân thủ hình thức quy định...”[31], việc xác định rõ đối
tượng thẩm định có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xác định rõ nhiệm vụ
quyền hạn của cơ quan tiến hành thẩm định.
Liên quan đến vấn đề này, tại Điều 2, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP
ngày 6/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật
ban hành QPPL của HĐND và UBND cũng đã có quy định chi tiết mang tính
chất loại trừ những văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND, tuy nhiên trong thực tiễn, nội hàm khái niệm “văn bản quy
phạm pháp luật”[12] như đã phân tích ở trên vẫn còn có nhiều ý kiến và cách
hiều khác khác nhau, dẫn đến khó khăn trong việc nghiên cứu xác định trong
thực tế công việc thẩm định của cơ quan tư pháp.
Cũng theo quy định của Luật thì đối tượng thẩm định đã được xác định
rõ đó là: Dự thảo Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình và
Quyết định, chỉ thị của UBND do UBND cấp tỉnh ban hành (Khoản 1, Điều
24 và Khoản 1, Điều 38 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND).{ 29].
1.2.3.2. Phạm vi thẩm định
Cũng như đối tượng thẩm định, việc xác định phạm vi thẩm định cũng
rất quan trọng góp phần quyết định chất lượng của hoạt động này. Cụ thể, khi
tiến hành thẩm định, cơ quan tư pháp phải đánh giá được: “sự cần thiết ban
hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo; tính hợp hiến, hợp pháp và
tính thống nhất của nội dung dự thảo với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ

34. 26
thuật soạn thảo văn bản. Cơ quan tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi
của dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị”[31], cụ thể:
* Về sự cần thiết ban hành văn bản: Đây là nội dung đầu tiên cơ quan
thẩm định phải nêu ra chính kiến quan điểm có đồng ý hay không đồng ý với
việc ban hành dự thảo và nêu rõ lý do của việc đồng ý hay không đồng ý. Để
chỉ ra được sự cần thiết của việc ban hành văn bản cơ quan thẩm định căn cứ
vào các tiêu chí sau:
Một là: Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh
ban hành nhằm thi hành Hiến pháp, pháp luật, văn bản của cơ quan nhà
nước cấp trên.
Ví dụ: Các chỉ thị của UBND ban hành nhằm triển khai thực hiện
hoặc tăng cường triển khai thực hiện các văn bản cấp trên (Chỉ thị về việc
tăng cường bảo hiểm trách nhiệm dân sự cho chủ xe cơ giới; Chỉ thị về
việc đảm bảo lối sống văn minh trong việc cưới việc tang; Nghị quyết của
HĐND về việc ban hành giá đất tại địa phương nhằm cụ thể hóa Điều 56
Luật Đất đai….)
Hai là: Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh ban
hành để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.
Hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương không thể thiếu được công
cụ quản lý đó là văn bản quy phạm pháp luật. Tùy theo tình hình thực tiễn ở
mỗi tỉnh, thành phố sẽ nảy sinh những vấn đề đòi hỏi phải có văn bản quy
phạm pháp luật điều chỉnh nhằm quản lý nhà nước được tốt hơn. Ví dụ: Đối
với thủ đô Hà Nội nơi tập trung số lượng dân cư lớn, để đảm bảo tình hình an
ninh chính trị xã hội, HĐND và UBND thành phố ban hành quy định về quản
lý dân cư trên địa bàn Hà Nội; Hoặc một số tỉnh có cửa sông tình trạng khai
thác cát không phép đang diễn ra phổ biến, HĐND và UBND tỉnh ban hành
quyết định về quản lý hoạt động khai thác cát trên địa bàn…..

35. 27
Ba là: Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh
ban hành do văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho quy định một
vấn đề cụ thể.
Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong trường hợp này khá
phổ biến. Ví dụ: Liên quan đến quản lý kiến trúc tại Khoản 2, Luật xây dựng
năm 2003 quy định:
UBND cấp tỉnh ban hành quy định về quản lý kiến trúc để
quản lý việc xây dựng theo thiết kế đô thị được duyệt[29]; hoặc
Điều 87 Luật đất đai quy định “UBND cấp tỉnh thành phố trực
thuộc trung ương căn cứ vào điều kiện, tập quán của địa phương
quy định hạn mức công nhận đất ở theo số lượng nhân khẩu trong
hộ gia đình”[30];
Hoặc các quy định về các loại phí tại các Thông tư của Bộ tài chính
như đấu giá tài sản, lệ phí cấp bản sao, lệ phí chứng thực, đều giao cho
HĐND cấp tỉnh quy định cụ thể cho phù hợp với tình hình của địa phương.
* Đối tượng phạm vi điều chỉnh của dự thảo:
Việc xem xét đối tượng và phạm vi điều chỉnh của dự thảo giúp cho
văn bản được soạn thảo đi đúng hướng, đúng lĩnh vực, đối tượng, phạm vi,
các mối quan hệ xã hội mà văn bản cần điều chỉnh. Ví dụ: Điều 94, Nghị định
181/2004/NĐ-CP về thi hành luật đất đai quy định UBND tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương quy định tiêu chuẩn định mức sử dụng đất mai táng
đảm bảo tiết kiệm đất. Tuy nhiên trong Quyết định của UBND tỉnh X ban
hành lại quy định thêm các loại đất khác và đối tượng sử dụng đất. Như vậy,
cơ quan thẩm định phải chỉ ra được phạm vi và đối tượng điều chỉnh của dự
thảo không đảm bảo tuân thủ theo quy định của pháp luật.
*Về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật:

36. 28
Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND phải đảm
bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật. Điều
này có nghĩa là, dự thảo này phải đảm bảo phù hợp với tinh thần, chủ chương
của Hiến pháp; phù hợp với các quy định của pháp luật và văn bản quy phạm
pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; đảm bảo không trái với quy định
của văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên và với văn bản quy phạm pháp
luật do chính mình ban hành nhằm đảm bảo tính đồng bộ thống nhất trong hệ
thống pháp luật (Ví dụ Quyết định của UBND không được trái với quy định
của Hiến pháp và Nghị quyết của HĐND cùng cấp).
* Về tính khả thi của dự thảo: Như đã phân tích ở trên, đây không phải
là nội dung bắt buộc trong văn bản thẩm định, tuy nhiên, cơ quan thẩm định
vẫn có thể phát biểu chính kiến của mình về tính khả thi của dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh.
Việc xác định phạm vi thẩm định giúp cho Sở Tư pháp thực hiện
đúng và đầy đủ các nội dung công việc liên quan đến thẩm định văn bản
quy phạm pháp luật, tránh cho việc thiếu sự tập trung hoặc dàn trải trong
quá trình nghiên cứu thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND cấp tỉnh.
* Về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản:
Xuất phát từ vai trò, ý nghĩa quan trọng của văn bản quy phạm pháp
luật, ngoài việc thẩm định các nội dung liên quan đến nội dung văn bản, thì
thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND cấp tỉnh cũng là một trong những nội dung rất quan trọng góp phần
nâng cao chất lượng của văn bản.
Khi thẩm định văn bản quy phạm pháp luật cơ quan thẩm định phải
tuân thủ quy định của pháp luật về kỹ thuật trình bày văn bản (Thông tư
liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Liên Bộ Nội
vụ - Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn

37. 29
bản), cụ thể:
- Ngôn ngữ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND phải
đảm bảo trong sáng, dễ hiểu, rõ ràng về chủ thể và nội dung điều chỉnh. Tránh
dùng các ngôn từ như trong văn nói hoặc những khái niệm gây ra nhiều cách
hiểu khác nhau hoặc tùy nghi trong cách hiểu văn bản.
- Kỹ thuật, cách thức bố cục văn bản như Chương, Mục, Điều, Khoản,
Điểm, Tiết… được trình bày hợp lý, khoa học tạo cho người đọc dễ dàng
trong việc tiếp cận và hiểu được nội dung văn bản
Như vậy, cùng với việc đánh giá về nội dung dự thảo, việc thẩm định
về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật giúp cho cơ
quan thẩm định đánh giá được toàn diện, đầy đủ về dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật, từ đó góp phần nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy
phạm pháp luật.
1.2.4. Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Như đã phân tích ở trên, thẩm định là việc xem xét, đánh giá một
cách toàn diện từ nội dung đến hình thức của dự thảo văn bản, có vai trò, ý
nghĩa rất quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh. Do vậy, để thực hiện tốt công việc này đòi hỏi
khi tiến hành phải có những nguyên tắc nhất định và chủ thể có thẩm quyền
phải tuyệt đối tuân thủ các nguyên tắc này nhằm đảm hiệu quả của công tác
thẩm định trên thực tế.
Tại Điều 3, Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/10/2007 của
Thủ tướng chính phủ đã quy định về nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật bao gồm:
Thứ nhất: Đảm bảo tính khách quan, khoa học.
Pháp luật là hiện tượng có tính khách quan, khoa học. Pháp luật sinh

38. 30
ra do nhu cầu đòi hỏi của xã hội, phản ánh đúng nhu cầu khách quan của xã
hội, xuất phát từ thực tế cuộc sống, phù hợp với thực tế cuộc sống. Do vậy,
quá trình xây dựng pháp luật nói chung và thẩm định văn bản quy phạm
pháp luật nói riêng phải xuất phát từ những yêu cầu khách quan của đời sống
xã hội. Điều đó có nghĩa là, khi tiến hành thẩm định văn bản quy phạm pháp
luật, cơ quan, người có thẩm quyền thẩm định phải nghiên cứu về sự cần
thiết ban hành văn bản, tính khả thi của dự thảo văn bản để xem xét dự thảo
văn bản được xây dựng đã xuất phát từ thực tế khách quan và yêu cầu của
cuộc sống hay chưa.
Đảm bảo tính khoa học trong hoạt động thẩm định tức là về mặt nội
dung các quy định trong dự thảo văn bản phải được xây dựng trên cơ sở
những thành tựu khoa học mới nhất, về hình thức bố cục, cấu trúc, cách thức
trình bày các quy phạm pháp luật, văn bản pháp luật... phải mang tính khoa
học. Xây dựng pháp luật trên cơ sở khoa học chính là điều kiện để đảm bảo
hiệu lực và hiệu quả thực tế của các văn bản, quy phạm pháp luật.
Nguyên tắc khoa học là yêu cầu tất yếu đối với hoạt động xây dựng
pháp luật nói chung và hoạt động thẩm định nói riêng, nó cho phép loại trừ
những mâu thuẫn của văn bản với các quy định của pháp luật, bảo đảm tính
thống nhất trong hệ thống pháp luật. Tính khoa học trong hoạt động thẩm
định đòi hỏi phải nhận thức đựơc qui luật khách quan của xã hội, biết sử dụng
những thành tựu của các ngành khoa học, đặc biệt là khoa học pháp lý, biết
phân tích dự đoán đúng đắn các số liệu về kinh tế, kỹ thuật... phục vụ công tác
này. Mỗi một quy phạm phải được sắp xếp lôgíc, hợp lý, mang tính hệ thống
trong văn bản. Nội dung văn bản phải chính xác, biểu đạt rõ ràng, dễ hiểu.
Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và thẩm định văn bản
quy phạm pháp luật nói riêng cần phải dựa trên những luận cứ khoa học đầy
đủ, chứ không phải do ý thích và lợi ích của cơ quan soạn thảo.
Thứ hai: Tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định theo quy định

39. 31
của pháp luật.
Thẩm định là một hoạt động đánh giá một cách toàn diện, khách quan,
khoa học về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, do vậy, việc thực hiện nó
phải tuân thủ theo một trình tựu thủ tục nhất định. Đối với văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh, trình tự thủ tục (các bước) của quy
trình thẩm định chưa được Luật năm 2004 và các văn bản hướng dẫn quy định
rõ nét. Luật năm 2004 và các văn bản hướng dẫn chỉ quy định về trách nhiệm
của cơ quan soạn thảo trong việc lấy ý kiến thẩm định, thời gian, phạm vi
thẩm định mà không có quy định một cách cụ thể về cách thức, quy trình thực
hiện công việc này như thế nào (Điều 24, Điều 38. Luật 2004; Điều 21; Nghị
định 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của Chính phủ).
Mặc dù vậy, để tiến hành được công việc thẩm định văn bản quy phạm
pháp luật, đòi hỏi chủ thể tiến hành phải thực hiện theo một trình tự thủ tục
nhất định. Trong điều kiện pháp luật quy định chưa rõ về các bước tiến hành
thẩm định, tùy theo tình hình thực tế, cơ quan thẩm định phải xác lập cho
mình một quy trình thẩm định thực sự khoa học, trên cơ sở tuân thủ các quy
định của pháp luật về thời gian, phạm vi thẩm định, từ đó nâng cao được chất
lượng thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh
trên thực tế
Thứ ba: Bảo đảm sự phối hợp của các cơ quan liên quan:
Xuất phát từ đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật là có chứa đựng
các quy tắc xử xự chung và bắt buộc chung và được đảm bảo thực hiện bởi
pháp luật. Với vai trò quan trọng, văn bản quy phạm pháp luật tác động lên
đời sống xã hội mà pháp luật đã quy định rất cụ thể về quy trình, cách thức
thực hiện để xây dựng và ban hành ra một văn bản quy phạm pháp luật. Đó là
một quy trình phức tạp, trải qua nhiều khâu, nhiều công đoạn, từ xây dựng kế
hoạch, soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra và ban hành văn bản với sự

40. 32
tham gia của rất nhiều cơ quan nhà nước. Thẩm định là một khâu trong quy
trình này được thực hiện bởi Sở Tư pháp, tuy nhiên trong quá trình thực hiện,
để đưa ra được những ý kiến thẩm định chất lượng, cơ quan thẩm định phải
có sự phối hợp hiệu quả với các cơ quan liên quan khác. Việc phối hợp này
nhìn ở hai góc độ:
- Phối hợp giữa cơ quan thẩm định và các cơ quan nhà nước trong quy
trình xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND
cấp tỉnh. Cụ thể, mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan thẩm định và cơ quan
xây dựng kế hoạch (nhằm nắm được số lượng dự kiến văn bản sẽ được ban
hành để chủ động trong công tác tẩm định; Phối hợp giữa cơ quan thẩm định
với cơ quan soạn thảo để nắm được thực tiễn, sự cần thiết ban hành văn bản
và phối hợp trong việc chỉnh sửa hoàn thiện văn bản).
- Phối hợp giữa cơ quan thẩm định và các cơ quan liên quan khác để
lấy ý kiến về dự thảo văn bản. Cụ thể phối hợp giữa cơ quan thẩm định và
các tổ chức xã hội nghề nghiệp (đoàn luật sư; Hội luật gia)..trong quá trình
lấy ý kiến chuyên gia pháp lý; Phối hợp giữa cơ quan thẩm định và cơ quan
quản lý chuyên ngành cấp trên (các bộ) khi cần xin ý kiến về một vấn đề
nào đó liên quan đến kiến thức chuyên ngành thuộc thẩm quyền trả lời của
cơ quan cấp trên.
Như vậy, việc phối hợp giữa cơ quan thẩm định và các cơ quan liên
quan là một nguyên tắc rất quan trọng, đảm bảo cho việc ban hành văn bản
đúng trình tự, thời gian pháp luật quy định, đồng thời đảm bảo tính khách
quan trong việc thẩm định văn bản, từ đó giúp cho công tác thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp tỉnh phát huy được vị trí vai trò
của nó trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản.
1.2.5. Phương thức thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Thẩm định dự thảo VBQPPL là một quy trình khoa học nhằm đánh giá

41. 33
một cách khách quan, toàn diện về dự thảo VBQPPL, do vậy để thực hiện
được hoạt động này, đòi hỏi chủ thể có thẩm quyền phải có những cách thức,
phương pháp tiến hành hiệu quả.
Thực tế, để thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan có
thẩm quyền phải tiến hành một loạt các công việc cụ thể từ giai đoạn tiếp
nhận, phân công, phân loại hồ sơ thẩm định, nghiên cứu hồ sơ thẩm định, đến
tổ chức phiên họp thẩm định, ban hành văn bản thẩm định... Mỗi công việc
này được coi như một công đoạn trong quy trình thẩm định, nó có tính độc lập
tương đối và phụ thuộc lẫn nhau, cụ thể:
1.2.5.1. Tiếp nhận, phân loại hồ sơ thẩm định và phân công cán bộ
thẩm định
Đây là công đoạn đầu tiên của quá trình thẩm định. Ở giai đoạn này cơ
quan thẩm định tiến hành nhận hồ sơ do cơ quan soạn thảo gửi đến, sau đó
tiến hành xử lý phân loại hồ sơ. Cụ thể hồ sơ nào có đủ điều kiện, thành phần
theo quy định của pháp luật sẽ được thụ lý và phân công cho cán bộ làm công
tác chuyên môn thẩm định, hồ sơ nào không đủ điều kiện, thành phần theo
quy định sẽ làm công văn trả lại cơ quan soạn thảo yêu cầu bổ sung hồ sơ[49].
Giai đoạn này rất có ý nghĩa với cả quy trình thẩm định, bởi nếu việc tiếp
nhận, phân loại, phân công thẩm định được tiến hành một cách chính xác, hợp
lý, khoa học sẽ tiết kiện thời gian thực hiện thẩm định, đồng thời sẽ dành thời
gian nhiều hơn cho công đoạn quan trọng sau này của quy trình thẩm định là
nghiên cứu dự thảo, tổ chức phiên họp thẩm định.
1.2.5.2. Tổ chức nghiên cứu, thẩm định
Đây là công đoạn quan trọng nhất của quy trình thẩm định. Việc nghiên
cứu dự thảo sẽ được tiến hành ngay sau khi có sự phân công cho cán bộ làm
công tác thẩm định. Cán bộ làm công tác thẩm định trên cơ sở dự thảo, đối

42. 34
chiếu với các quy định của pháp luật và tình hình thực tiễn liên quan đến văn
bản đó có để xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính có căn cứ của
văn bản quy phạm pháp luật, sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống văn bản
quy phạm pháp luật để làm căn cứ cho việc lấy ý kiến về nội dung thẩm định.
Để việc thẩm định đảm bảo tính chính xác, khách quan, việc tổ chức
lấy ý kiến thẩm định là việc làm rất cần thiết và được tiến hành thường xuyên
của cơ quan thẩm định[31]. Thông thường, việc lấy ý kiến thẩm định thực
hiện theo hai hình thức:
- Gửi văn bản xin ý kiến thẩm định. Trường hợp này, người được xin ý
kiến thẩm định cần có văn bản thể hiện chính kiến trả lời về các nội dung
được đưa ra xin ý kiến. Cơ quan thẩm định tiến hành tổng hợp các ý kiến góp
ý thẩm định làm cơ sở cho việc ban hành văn bản thẩm định.
- Tổ chức phiên họp thẩm định: Cơ quan thẩm định có thể tổ chức
phiên họp thẩm định để xin ý kiến thẩm định. Tại phiên họp, các nội dung của
dự thảo được đưa ra xem xét, đánh giá, thảo luận công khai để cuối cùng có
biển bản kết luận cụ thể về dự thảo văn bản, làm cơ sở cho việc ban hành văn
bản thẩm định.
1.2.5.3. Ban hành văn bản thẩm định
Trên cơ sở quá trình nghiên cứu và bản tổng hợp ý kiến thẩm định hoặc
kết luận phiên họp thẩm định, cán bộ làm công tác thẩm định tiến hành dự
thảo văn bản thẩm định, trình người có thẩm quyền ký ban hành văn bản thẩm
định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND. Văn bản
thẩm định của cơ quan thẩm định phải thể hiện được rõ các nội dung quy định
tại Khoản 2 Điều 24, Điều 38 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND năm 2004 bao gồm: Sự cần thiết ban hành văn bản, Đối
tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo nghị quyết; Tính hợp hiến, hợp pháp
và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật; Ngôn ngữ,

43. 35
kỹ thuật soạn thảo văn bản, tính khả thi của dự thảo văn bản....
Văn bản thẩm định phải được gửi cho cơ quan soạn thảo kịp thời để cơ
quan soạn thảo tổng hợp, tiếp thu chỉnh sửa hoàn thiện hồ sơ trình UBND và
HĐND cấp tỉnh ban hành.
Như vậy, thẩm định rõ ràng là một quy trình thực hiện với nhiều công
đoạn khác nhau cần phải được tiến hành một cách hợp lý, khoa học và khách
quan. Nếu các công đoạn được vận hành tốt thì hoạt động thẩm định đạt hiệu
quả và ngược lại, nếu các công đoạn của quy trình này thực hiện không khoa
học, ăn khớp thì toàn bộ hoạt động thẩm định sẽ bị ảnh hưởng.
1.2.6. Vai trò và giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định
1.2.6.1. Vai trò của hoạt động thẩm định
Trong thời gian qua, đặc biệt là hơn hai thập kỉ của thời kì đổi mới,
nước ta đã có những bước tiến quan trọng trong hoạt động xây dựng, ban
hành pháp luật. Hiện nay, các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến
hoạt động xây dựng, ban hành văn quy pháp luật đã xác lập được một quy
trình tương đối hợp lí, dân chủ và đồng bộ về thủ tục, trình tự soạn thảo, ban
hành VBQPPL. Trong quy trình này, mỗi một công đoạn đều giữ một vị trí,
vai trò nhất định đối với việc ra đời một văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ
sở quy định của các Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, qua thực tiễn
công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND cấp tỉnh cho thấy thẩm định có vị trí vai trò đặc biệt sau:
Thứ nhất, Thẩm định dự thảo VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền nói chung và của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng là một giai đoạn
quan trọng, bắt buộc, không thể thiếu trong quy trình xây dựng, ban hành
VBQPPL. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND
năm 2004 thì thẩm định được coi là khâu độc lập trong quy trình xây dựng,

44. 36
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương cũng như địa
phương. Tính độc lập của giai đoạn này yêu cầu các chủ thể khi thực hiện các
khâu trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản bắt buộc phải qua khâu
thẩm định và nó cho phép cơ quan tiến hành thẩm định được đánh giá một
cách độc lập, khách quan về dự thảo mà không phải chịu sự tác động của bất
kỳ cơ quan nào khác. Chính vì tính độc lập, khách quan của hoạt động thẩm
định nên nó được coi là khâu cuối cùng, là nguồn tham khảo quan trọng trước
khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, thông qua hoặc ban
hành văn bản.
Thứ hai, hoạt động thẩm định còn là căn cứ, cơ sở, chuẩn mực đánh giá
dự thảo VBQPPL, góp phần đảm bảo tính khả thi của VBQPPL. Thông qua
hoạt động thẩm định, dự thảo văn bản được đánh giá một cách khách quan,
toàn diện, đầy đủ ở các khía pháp lý cũng như tính khả thi của dự thảo; là cơ
sở quan trọng cho chủ thể ban hành văn bản đánh giá được những mặt được
và chưa được của các dự thảo VBQPPL và từ đó đảm bảo tính khả thi cũng
như đề ra biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự thảo.
Thứ ba, thẩm định còn là cơ chế đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và
giám sát lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động ban hành
văn bản quy phạm pháp luật- một khía cạnh của hoạt động quản lý nhà nước.
Thẩm quyền thẩm định được giao cho chủ thể nhất định (cơ quan tư pháp)
nhưng hoạt động này đòi hỏi sự phối hợp nhịp nhàng và ăn khớp của hầu hết
các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật. Các bước từ lập chương trình xây dựng ban hành văn bản quy
phạm pháp luật đến trình dự thảo, thông qua và ban hành đều ảnh hưởng đến
khâu thẩm định và ngược lại kết quả thẩm định cũng có tác động không nhỏ
đến các giai đoạn trên. Có thể đánh giá một cách chung nhất, các cơ quan có
thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhanh chóng, thuận lợi là nhờ một

45. 37
quy trình thẩm định tương đối hợp lí và khoa học. Nếu thẩm định không
chuẩn xác và được tiến hành không đảm bảo yêu cầu về mặt chuyên môn sẽ
mang đến cho chủ thể có thẩm quyền khác trong hoạt động soạn thảo những
bức xúc, mâu thuẫn, ảnh hưởng đến chất lượng các văn bản quy phạm pháp
luật được ban hành. Ở góc độ khác, đối với những văn bản quy phạm pháp
luật có sự tham gia của Hội đồng thẩm định các chủ thể có thẩm quyền trong
soạn thảo văn bản còn nâng cao được ý thức trách nhiệm của mình, từ đó
hoàn thành tốt và ngày càng hoàn thiện hơn nữa công việc được giao.
Thứ tư, thẩm định còn có ý nghĩa vô cùng quan trọng đối với cơ quan
soạn thảo. Đóng vai trò là hoạt động kiểm định lại kết quả làm việc của cơ
quan chủ trì, soạn thảo, thẩm định góp phần không nhỏ trong việc nâng cao
trách nhiệm của cơ quan này. Những tham vấn trong báo cáo thẩm định được
cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu kịp thời sửa đổi, bổ sung đã mang lại chất
lượng cao hơn cho dự thảo cũng như hiệu quả làm việc của cơ quan này. Từ
đó, cơ quan chủ trì soạn thảo dần hoàn thiện hơn cả về kĩ năng lẫn trách
nhiệm trong quả trình soạn thảo VBQPPL.
1.2.6.2. Giá trị pháp lý của văn bản thẩm định
Như đã phân tích ở trên, thẩm định có vị trí và vai trò rất quan trọng đối
với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung
và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND nói riêng. Kết quả của hoạt động thẩm định là văn bản thẩm định của
cơ quan có thẩm quyền thẩm định. Nghiên cứu về giá trị pháp lý của văn bản
thẩm định sẽ chỉ ra tính có hiệu lực của nó đối với các hoạt động khác trong
quy trình xây dựng ban hành văn bản (đặc biệt đối với hoạt động soạn thảo và
xem xét thông qua văn bản quy phạm pháp luật).
Trên cơ sở quy định của pháp luật và thực tiễn thẩm định văn bản
quy phạm pháp luật, giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định thể hiện ở hai

46. 38
khía cạnh:
Thứ nhất: Báo cáo thẩm định là thành phần bắt buộc có trong hồ sơ xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Đây là nội dung được quy định cụ thể trong quy trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật của Trung ương cũng như địa phương. Theo quy định của
pháp luật, trong thời gian nhất định, cơ quan có thẩm quyền thẩm định phải
gửi báo cáo thẩm định cho cơ quan soạn thảo, cơ quan soạn thảo có trách
nhiệm tiếp thu, chỉnh sửa theo nội dung đã thẩm định. Đồng thời trong thành
phần hồ sơ gửi cơ quan có thẩm quyền xem xét thông qua hoặc ban hành,
Luật cũng yêu cầu bắt buộc phải có báo cáo thẩm định. Tại Khoản 1, Điều 21,
Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của Chính phủ Quy định chi tiết thi
hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cũng khẳng định:
Đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình, dự thảo quyết định, chỉ thị của
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh,
cấp huyện chỉ xem xét khi có văn bản thẩm định của cơ quan tư
pháp cùng cấp[12].
Như vậy, rõ ràng theo quy định của pháp luật, báo cáo thẩm định giữ
một vị trí rất quan trọng đối với hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh.
Thứ hai:, Hiệu lực của báo cáo thẩm định đối với cơ quan soạn thảo và
cơ quan có thẩm quyền thông qua, ban hành văn bản.
Thông thường, nội dung của báo cáo thẩm định phải gồm 2 phần: phần
nhận định đánh giá về chất lượng dự thảo, sự phù hợp của dự thảo với quy
định của pháp luật, yêu cầu thực tế đặt ra và mục đích ban hành văn bản; Phần
kết luận có thể nêu ý kiến đề xuất thông qua, không thông qua, cần cân nhắc,