Nhận viết luận văn Đại học , thạc sĩ - Zalo: 0917.193.864 Tham khảo bảng giá dịch vụ viết bài tại: vietbaocaothuctap.net Khóa luận tốt nghiệp: Quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam, cho các bạn tham khảo

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH
***
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH - NHÀ NƯỚC
KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH - ĐỐI TƯỢNG
KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI
VIỆT NAM
Giảng viên hướng dẫn: ThS. LÊ VIỆT SƠN
Người thực hiện: TRẦN ĐỨC GIANG
MSSV: 1253801011043
Lớp: 31-HC37.1
TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2016

2. MỤC LỤC
Trang
NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
PHẦN MỞ ĐẦU................................................................................................1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUYẾT
ĐỊNH HÀNH CHÍNH - ĐỐI TƯỢNG KHIẾU NẠI THEO PHÁP
LUẬT KHIẾU NẠI VIỆT NAM......................................................................6
1.1. Khái niệm, đặc điểm của đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại Việt Nam............................................................................................6
1.1.1. Khái niệm.................................................................................................. 6
1.1.2. Đặc điểm................................................................................................... 10
1.2. Các đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam................12
1.2.1. Quyết định hành chính..............................................................................12
1.2.2. Hành vi hành chính...................................................................................13
1.2.3. Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.......................................................17
1.3. Ý nghĩa của việc xác định quyết định hành chính - đối tượng
khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam.................................................20
1.3.1. Đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại............................................20
1.3.2. Đối với hoạt động giải quyết khiếu nại.................................................... 22
1.3.3. Đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước.....................................23
1.4. Quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo
pháp luật khiếu nại Việt Nam.......................................................................... 24
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN
PHÁP LUẬT VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH - ĐỐI TƯỢNG
KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI VIỆT NAM...................... 38

3. 2.1. Thực trạng thực hiện pháp luật về quyết định hành chính -
đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam...............................38
2.2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quyết định hành chính -
đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam...............................63
2.2.1. Kiến nghị về mặt pháp lý.......................................................................... 64
2.2.2. Kiến nghị về mặt thực tiễn........................................................................ 72
KẾT LUẬN........................................................................................................ 76
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

4. NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
Giảng viên hướng dẫn
ThS. Lê Việt Sơn

5. LỜI CẢM ƠN
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến thầy Lê Việt Sơn, giảng viên
khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí
Minh, người đã tận tình hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian nghiên
cứu để hoàn thành khóa luận này một cách tốt nhất.
Xin chân thành cảm ơn quý thầy cô Trường Đại học Luật thành phố Hồ
Chí Minh, gia đình và bạn bè của tôi vì đã luôn dành sự ủng hộ, giúp đỡ quý
báu cho tôi trong thời gian qua.
Xin cảm ơn
Tp. Hồ Chí Minh, tháng 7 năm 2016
Sinh viên thực hiện
Trần Đức Giang

6. DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
QĐHC: quyết định hành chính
HVHC: hành vi hành chính
UBND: Ủy ban nhân dân
CQHCNN: cơ quan hành chính nhà nước
KN và GQKN: khiếu nại và giải quyết khiếu nại

7. 1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ban hành các QĐHC là hình thức chủ yếu và phổ biến nhất để thực hiện
hoạt động quản lý nhà nước của các chủ thể quản lý nhà nước. Nhưng không
phải lúc nào cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng đồng ý, chấp hành theo các QĐHC
vì không phải lúc nào các QĐHC cũng được ban hành đúng với quy định của
pháp luật mà có rất nhiều QĐHC được ban hành trái pháp luật, xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong đời sống xã hội.
Chính vì thế, ngay từ khi ra đời, pháp luật khiếu nại đã quy định QĐHC là một
loại đối tượng khiếu nại để cá nhân, cơ quan, tổ chức trong đời sống xã hội có
quyền khiếu nại các QĐHC khi cho rằng QĐHC đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 đã lần đầu tiên quy
định “Công dân có quyền khiếu nại với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về
quyết định hoặc việc làm trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý hành chính của
cơ quan Nhà nước hoặc nhân viên Nhà nước, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình”. Luật khiếu nại, tố cáo số 09/1998/QH10 đã có sự tiếp thu quy
định đó của Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân và có quy định chi tiết
hơn về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại. Sau đó, Luật khiếu nại số
02/2011/QH13 được Quốc hội thông qua ngày 11 tháng 11 năm 2011, có hiệu
lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2012 đã kế thừa và phát triển quy định
đó để hoàn thiện quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại. Tuy
nhiên, không phải tất cả các QĐHC đều là đối tượng khiếu nại mà để trở thành
đối tượng khiếu nại thì QĐHC phải đáp ứng những điều kiện nhất định được
pháp luật khiếu nại quy định. Việc xác định quyết định hành chính - đối tượng
khiếu nại theo pháp luật khiếu nại có ý nghĩa rất quan trọng trong hoạt động
khiếu nại và giải quyết khiếu nại.

8. 2
Quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại đã
được Luật khiếu nại quy định khá đầy đủ, cụ thể. Tuy nhiên, dưới góc độ lý
luận cũng như qua thực tiễn hoạt động KN và GQKN thì đến nay vấn đề này
vẫn còn nhiều vấn đề phức tạp, chưa được làm sáng tỏ nên đã gây không ít khó
khăn cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình KN và GQKN. Cần phải
nghiên cứu để làm sáng tỏ nhằm có nhận thức đúng cũng như áp dụng thống
nhất các quy định của pháp luật về vấn đề này. Vì những lý do đó, chúng tôi
quyết định chọn nghiên cứu đề tài “Quyết định hành chính - đối tượng khiếu
nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam” làm khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật
học với mong muốn góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận, quy định của
pháp luật khiếu nại về vấn đề này và đề xuất những kiến nghị, giải pháp nhằm
hoàn thiện các quy định pháp luật về quyết định hành chính - đối tượng khiếu
nại theo pháp luật khiếu nại và các quy định khác của pháp luật có liên quan.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Tại Việt Nam hiện nay, có khá ít nghiên cứu của các học giả, nhà nghiên
cứu về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại, và
các nghiên cứu đó mới chỉ dừng lại ở việc đánh giá chung về đối tượng khiếu
nại theo pháp luật khiếu nại với mực độ, phạm vi, khía cạnh nghiên cứu khác
nhau. Giáo trình thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo - Trường Đại học Luật
Hà Nội, Nxb. Công an nhân dân, xuất bản các năm 2001, 2005, 2007 và Tập bài
giảng pháp luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo - Trường Đại học Luật TP. Hồ
Chí Minh, xuất bản năm 2010 đã có những nghiên cứu chung về quyết định
hành chính - khiếu nại theo pháp luật khiếu nại, đây là hai tài liệu cơ bản để
phục vụ cho việc giảng dạy và nghiên cứu tại hai cơ sở đào tạo Luật hàng đầu
Việt Nam. Bên cạnh đó, còn có một số vài viết, công trình nghiên cứu của các
học giả trên các sách chuyên khảo, báo, tạp chí trong lĩnh vực pháp lý có liên
quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại
như: sách chuyên khảo “Khiếu nại hành chính - lịch sử phát triển và những vấn

9. 3
đề thực tiễn (so sánh với Pháp, Trung Quốc và một số nước trên thế giới)” của
tác giả Đinh Văn Minh, Nxb. Hồng Đức, năm 2015; bài viết “Sự khác nhau về
đối tượng khiếu kiện giữa Luật khiếu nại và Luật tố tụng hành chính” của tác
giả Đinh Văn Minh đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 07(239) năm
2013; bài viết “Để khiếu nại xứng đáng là một quyền Hiến định” của tác giả
Cao Vũ Minh, đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10 năm 2012; bài
viết “Đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính qua công tác
thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo” của tác giả Trần Văn Sơn đăng trên Tạp
chí Dân chủ và Pháp luật số chuyên đề tháng 12 năm 2014; bài viết “Vấn đề
kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán
bộ, công chức trong giải quyết khiếu nại hành chính - thực trạng và giải pháp”
của tác giả Nguyễn Vũ Bảo và Phan Thị Thuỳ Trang đăng trên Tạp chí Thanh
tra số 9 năm 2015; bài viết “Bất cập trong các quy định về đối tượng khiếu nại
là quyết định hành chính theo Luật khiếu nại năm 2011” của tác giả Lê Việt Sơn
đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 2 năm 2016.
Các công trình nghiên cứu trên đã nghiên cứu khái quát các vấn đề lý
luận và quy định của pháp luật về đối tượng khiếu nại và đã có đề cập những
vấn đề liên quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại. Tuy nhiên, lại chưa có công trình nghiên cứu nào nghiên cứu chuyên
sâu nào về quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu
nại Việt Nam. Vì ít có sự nghiên cứu về các đối tượng khiếu nại theo pháp luật
nói chung cũng như nghiên cứu về quyết định hành chính - khiếu nại theo pháp
luật khiếu nại nói riêng, cho nên đề tài nghiên cứu này sẽ bổ sung, hoàn thiện
những vấn đề còn đang bỏ ngõ. Đề tài này được nghiên cứu dựa trên cơ sở tổng
hợp các vấn đề lý luận, quy định của pháp luật cũng như thực tiễn áp dụng pháp
luật liên quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại Việt Nam, từ đó đưa ra những kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp
luật về vấn đề này.

10. 4
3. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của khóa luận này là tập trung nghiên cứu những
vấn đề lý luận liên quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo
pháp luật khiếu nại như khái niệm và các đặc điểm của quyết định hành chính,
trong đó có sự kết hợp so sánh, đối chiếu các quan điểm của các học giả cũng
như các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật. Sau đó, phân tích quy
định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại
Việt Nam để chỉ ra những bất cập, hạn chế trong quy định đó cũng như thực tiễn
thực hiện những quy định đó. Để từ đó để tìm ra những đề xuất, kiến nghị hoàn
thiện quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại Việt Nam cũng như nâng cao hiệu quả công tác khiếu nại và giải
quyết khiếu nại theo pháp luật khiếu nại trên thực tế.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Về đối tượng nghiên cứu: khóa luận tập trung và đi sâu nghiên cứu những
vấn đề lý luận và những quy định của pháp luật về quyết định hành chính - đối
tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam. Từ đó, nhìn nhận và đánh
giá một cách khách quan những điểm tiến bộ và cả những điểm hạn chế của quy
định của pháp luật về vấn đề này. Đồng thời đưa ra những kiến nghị, giải pháp
khắc phục những hạn chế đó.
Về phạm vi nghiên cứu: khóa luận tập trung nghiên cứu những vấn đề lý
luận và pháp lý về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại Việt Nam. Khóa luận tập trung phân tích những quy định về vấn đề
quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại trong quy định của Luật khiếu nại
và các văn bản hướng dẫn thi hành, có sự đối chiếu, so sánh với Luật khiếu nại,
tố cáo (được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005), Luật tố tụng hành chính năm
2010, Luật tố tụng hành chính năm 2015, Luật cán bộ, công chức, Luật đất đai,
Luật xử lý vi phạm hành chính,...; đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về
quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Trên nền

11. 5
tảng đó, chúng tôi đã có nghiên cứu để đưa ra những kiến nghị nhằm mục đích
hoàn thiện quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp
luật khiếu nại Việt Nam.
5. Phương pháp nghiên cứu
Khóa luận được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ
nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử Mác - Lê Nin và tư tưởng
Hồ Chí Minh; các quan điểm, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước,
pháp luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại, tài phán hành chính.
Bên cạnh đó, tác giả còn vận dụng phương pháp nghiên cứu khoa học
như phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu, logic,... và tổng hợp
thực tiễn để xem xét nhằm làm sáng tỏ các vấn đề từ lý luận cho đến thực tiễn.
6. Cấu trúc đề tài
Khóa luận “Quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp
luật khiếu nại Việt Nam” có bố cục gồm danh mục từ viết tắt, phần mở đầu,
phần nội dung, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo.
Trong đó, phần nội dung là phần chính của khóa luận, gồm 2 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về quyết định hành chính - đối tượng
khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam
Chương 2: Thực trạng và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quyết định
hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam

12. 6
CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH -
ĐỐI TƯỢNG KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI VIỆT NAM
1.1. Khái niệm, đặc điểm của đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại
Việt Nam
1.1.1. Khái niệm
Trong hoạt động quản lý nhà nước thì KN và GQKN là vấn đề có ý nghĩa
rất quan trọng. KN và GQKN đảm bảo cho quá trình thực hiện hoạt động quản
lý nhà nước được diễn ra theo đúng quy định của pháp luật và góp phần giúp
người dân bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, các chủ
thể chỉ có thể khiếu nại đối với những đối tượng nhất định được pháp luật khiếu
nại quy định.
Đối tượng khiếu nại là vấn đề rất quan trọng trong hoạt động KN và
GQKN. Việc xác định đúng đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại giúp
cho các cá nhân, cơ quan và tổ chức xác định được đúng loại việc được quyền
khiếu nại cũng như xác định đúng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại,
tránh được tình trạng không xác định được chủ thể có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại từ đó dẫn đến hậu quả mất quyền khiếu nại do hết thời hiệu khiếu nại,
ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Bên
cạnh đó, việc xác định được đối tượng khiếu nại giúp người có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại xác định được đối tượng đó có thuộc thẩm quyền giải quyết của
mình hay không để sau đó tiến hành thụ lý hoặc không thụ lý giải quyết khiếu
nại nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong
xã hội, tránh những sai phạm trong quá trình giải quyết khiếu nại. Tuy quan
trọng là thế, pháp luật khiếu nại hiện nay lại không có một quy định nào trực
tiếp đưa ra khái niệm đối tượng khiếu nại mà chỉ liệt kê các đối tượng khiếu nại,
hay việc định nghĩa đối tượng khiếu nại cũng chỉ dừng lại ở sự tiếp cận dưới

13. 7
góc độ lý luận được trình bày trong các giáo trình, sách báo và các công trình
nghiên cứu khoa học. Chính vì pháp luật khiếu nại chưa có quy định về đối
tượng khiếu nại nên dẫn đến thực trạng người khiếu nại cũng như người có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại còn khó khăn và có những sai lầm trong việc
xác định đối tượng khiếu nại. Do đó việc làm rõ khái niệm về đối tượng khiếu
nại là điều hết sức cần thiết trước khi nghiên cứu quyết định hành chính - đối
tượng khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại Việt Nam.
Theo Từ điển Tiếng Việt thuật ngữ “đối tượng” được hiểu “là sự vật làm
đích nhắm để hành động”1
, theo Từ điển từ và ngữ Việt Nam thuật ngữ “đối
tượng” cũng được hiểu “là sự vật nhằm vào để nghiên cứu hoặc hành động”2
.
Còn thuật ngữ “khiếu nại” được hiểu là “đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một
việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”3
, hay theo
Từ điển từ và ngữ Việt Nam cũng cho rằng “khiếu nại” là “đề nghị xem lại một
sự việc gây thiệt hại cho mình”4
. Theo các khái niệm của từ điển, ta có thể hiểu
“đối tượng khiếu nại là sự vật làm đích nhắm để đề nghị cơ quan có thẩm quyền
xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”,
hay cũng có thể được hiểu “đối tượng khiếu nại là sự vật nhằm vào để đề nghị
xem lại một sự việc gây thiệt hại cho mình”. Những khái niệm chúng ta hiểu
được bằng cách ghép các từ ngữ như trên chưa phản ánh rõ được bản chất của
đối tượng khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại vì đó chỉ là những
thuật ngữ chắp ghép, không có sự liên kết với nhau, không thể hiện được rõ đối
tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại có nội hàm, bản chất như thế nào.
Chính vì vậy, ta cần có một cách hiểu khái niệm đối tượng khiếu nại cụ thể hơn.
Khái niệm đối tượng khiếu nại cũng được một số giáo trình luật, các tài
liệu sách báo pháp lý đề cập tới, nhưng các giáo trình, tài liệu này chỉ đưa ra
1
Viện ngôn ngữ (2008), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Tự điển Bách Khoa, tr. 253.
2
Nguyễn Lân (2005), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. TP HCM, tr. 660.
3
Viện ngôn ngữ (2008), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, tr. 49.
4
Nguyễn Lân (2005), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. TP HCM, tr. 969.

14. 8
khái niệm bằng cách liệt kê các loại đối tượng khiếu nại mà không định nghĩa
thế nào là đối tượng khiếu nại. Theo Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu
nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội có nêu khái niệm “Đối tượng khiếu
nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ,
công chức”5
. Tương tự như vậy, Tập bài giảng pháp luật về thanh tra và khiếu
nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh cũng không định nghĩa
đối tượng khiếu nại mà chỉ liệt kê các loại đối tượng khiếu nại: “Đối tượng
khiếu nại bao gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ
luật cán bộ, công chức”6
. Ngoài ra, trong Hỏi đáp pháp luật về khiếu nại do
Thanh tra Chính phủ ban hành cũng chỉ nêu ra khái niệm theo kiểu liệt kê tương
tự: “Đối tượng khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của
các cơ quan hành chính nhà nước hoặc những người có thẩm quyền trong các
cơ quan hành chính nhà nước, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”7. Việc nêu
các khái niệm bằng cách liệt kê như vậy đã không chỉ ra một khái niệm cụ thể
của đối tượng khiếu nại, cũng như không định nghĩa thế nào là đối tượng khiếu
nại. Với việc không đưa ra khái niệm cụ thể của đối tượng khiếu nại đã dẫn đến
hạn chế trong việc tiếp cận, phân tích những đặc điểm của đối tượng khiếu nại
dưới góc độ lý luận cũng như thực trong thực tiễn áp dụng pháp luật. Vì vậy,
chúng ta cần nghiên cứu để đưa ra định nghĩa thế nào là đối tượng khiếu nại,
chứ không nên chỉ dừng lại ở việc liệt kê các loại đối tượng khiếu nại như vậy.
Trong các quy định của pháp luật đã có một số quy định chỉ ra các đối
tượng khiếu nại. Điều 74 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) có quy
định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với các cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào”.
5
Đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nxb Công an nhân dân, tr.
71.
6
Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, Tập bài giảng Pháp luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo, tr. 97.
7
Thanh tra Chính phủ (2014), Hỏi đáp về pháp luật khiếu nại (Tài liệu tuyên truyền,phổ biến, giáo dục pháp
luật cho cán bộ, nhân dân ở xã, phường, thị trấn).

15. 9
Trên cơ sở kế thừa quy định trên, tại khoản 1, Điều 30 Hiếp pháp năm 2013
cũng quy định: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá
nhân”. Theo quy định tại Hiến pháp cho ta thấy, đối tượng khiếu nại được quy
định như vậy là rất rộng, bao gồm hành vi trái pháp luật của mọi cơ quan, tổ
chức, cá nhân, mọi người đều có quyền khiếu nại những việc làm trái pháp luật
của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Để thể chế hoá quy định của Hiến pháp, Quốc
hội đã ban hành Luật khiếu nại, tố cáo số 09/1998/QH10 năm 1998 (được sửa
đổi, bổ sung vào năm 2004 và năm 2005), và sau đó thay thế bằng Luật khiếu
nại số 02/2011/QH13 năm 2011. Tại khoản 1, Điều 2 Luật khiếu nại có quy
định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức
theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành
chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định
hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Quy định của Luật khiếu nại cho thấy đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu
nại đã gói gọn lại cụ thể hơn, các chủ thể khiếu nại chỉ còn có thể khiếu nại các
QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi các chủ thể khiếu nại
cho rằng các đối tượng khiếu nại này là trái pháp luật và xâm phạm quyền, lợi
ích hợp pháp của mình. Nhưng như đã nói, Luật khiếu nại không nêu khái niệm
đối tượng khiếu nại là gì mà chỉ liệt kê các loại đối tượng khiếu nại.
Qua những phân tích đó, trên cơ sở tìm hiểu khái niệm về đối tượng
khiếu nại theo ngôn ngữ học, sự định nghĩa của các học giả và quy định pháp lý,
theo quan điểm chúng tôi khái niệm “đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu
nại” cần được hiểu như sau: “Đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại là
những hình thức của hoạt động quản lý hành chính nhà nước đáp ứng được
những điều kiện do pháp luật quy định bị cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại

16. 10
yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo trình tự, thủ tục do pháp
luật khiếu nại quy định”.
1.1.2. Đặc điểm
Các loại đối tượng khiếu nại được pháp luật khiếu nại được quy định một
cách khái quát. Cho nên việc nghiên cứu đặc điểm của đối tượng khiếu nại sẽ
tạo điều kiện thuận lợi cho việc hiểu rõ về đối tượng khiếu nại nói chung cũng
như là hiểu rõ hơn đặc điểm của quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại
theo pháp luật khiếu nại. Từ những phân tích ở phần khái niệm trên, ta có thể
thấy đối tượng khiếu nại có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, đối tượng khiếu nại là những hình thức của hoạt động quản lý
hành chính nhà nước
Đối tượng khiếu nại bao gồm QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ,
công chức, đây chính là những biểu hiện cụ thể của hoạt động quản lý hành
chính nhà nước. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, pháp luật cho
phép các chủ thể quản lý là những CQHCNN, người có thẩm quyền trong
CQHCNN thực hiện những hoạt động, hành vi nhất định để thực hiện công vụ
và các nhiệm vụ được giao, đó là việc ban hành các QĐHC, thực hiện những
HVHC tác động đến các cá nhân, cơ quan, tổ chức cụ thể trong đời sống xã hội.
Khi cá nhân, cơ quan, tổ chức bị ảnh hưởng bởi QĐHC, HVHC cho rằng các
QĐHC, HCHC đó là trái với quy định của pháp luật, xâm phạm đến quyền và
lợi ích hợp pháp của mình thì có thể khiếu nại đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại để xem xét. Khi đó các QĐHC, HVHC đó trở
thành đối tượng khiếu nại.
Thứ hai, đối tượng khiếu nại phải đáp ứng các điều kiện được pháp luật
khiếu nại quy định
Đối tượng khiếu nại là những biểu hiện cụ thể trong hoạt động quản lý
hành chính nhà nước, đó là những QĐHC, HVHC do CQHCNN, người có thẩm
quyền trong CQHCNN ban hành, thực hiện. Tuy nhiên, không phải tất cả các

17. 11
QĐHC, HVHC đều là đối tượng khiếu nại mà để trở thành đối tượng khiếu nại
mà các QĐHC, HVHC phải thoả mãn những điều kiện nhất định do pháp luật
khiếu nại quy định. Pháp luật khiếu nại đã có những quy định khá chặt chẽ về
những điều kiện nhất định đối với từng loại đối tượng khiếu nại, đó là những
quy định về điều kiện chủ thể ban hành hoặc thực hiện, điều kiện về hình thức
và nội dung của đối tượng khiếu nại. Đây là những điều kiện cần phải đáp ứng
đầy đủ thì những QĐHC, HVHC mới trở thành đối tượng khiếu nại. Việc quy
định các điều kiện đó đã làm cho đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại bị
giới hạn theo phạm vi điều chỉnh của pháp luật khiếu nại.
Thứ ba, đối tượng khiếu nại được hình thành khi có yêu cầu của cá nhân,
cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi các đối tượng này
Cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong CQHCNN đã
ban hành những QĐHC, thực hiện những HVHC để thực hiện hoạt động quản
lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, một QĐHC được ban hành hay một HVHC
được thực hiện trên thực tế chưa phải là đối tượng khiếu nại, mà QĐHC, HVHC
ngoài có những đặc điểm trên thì cần phải có sự yêu cầu của cá nhân, cơ quan,
tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi QĐHC, HVHC đó thì mới trở thành đối
tượng khiếu nại. Nếu không có sự yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu
tác động trực tiếp thì QĐHC, HVHC đó không phải là đối tượng khiếu nại mà
nó chỉ là những QĐHC, HVHC thông thường mà thôi. Cho nên đối tượng khiếu
nại được hình thành khi có yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu tác động
trực tiếp bởi đối tượng khiếu nại đó. Đây là đặc điểm quan trọng để xác định
một đối tượng khiếu nại trên thực tế, giúp các chủ thể biết được đâu là một
QĐHC, HVHC thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại.
Thứ tư, đối tượng khiếu nại được xem xét, giải quyết theo một trình tự,
thủ tục do pháp luật khiếu nại quy định
Việc xem xét, giải quyết khiếu nại là hoạt động do người có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại thực hiện và để đảm bảo thực hiện việc này thì cần phải có

18. 12
những quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại thống nhất để người giải
quyết khiếu nại thực hiện thống nhất trong quá trình giải quyết khiếu nại. Để
đảm bảo việc đối tượng khiếu nại được xem xét, giải quyết bởi người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại, pháp luật khiếu nại đã có những quy định về trình tự,
thủ tục xem xét và giải quyết khiếu nại, đó là những quy định về tiếp nhận
khiếu nại, xem xét khiếu nại, thụ lý khiếu nại, xác minh khiếu nại, kết luận, ra
quyết định giải quyết khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại,... Vì đây chính
là những quy định mang tính quy phạm của pháp luật khiếu nại nên nó không
những giúp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thực hiện hoạt động giải
quyết khiếu nại của mình mà còn giúp cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại có
căn cứ để giám sát, theo dõi quá trình giải quyết khiếu nại của người có thẩm
quyết khiếu nại và giúp hoạt động giải quyết khiếu nại được thực hiện hiệu quả.
1.2. Các đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam
Hiện nay, trong quy định của pháp luật khiếu nại không có điều khoản
nào quy định đối tượng khiếu nại bao gồm những loại nào mà điều này được
quy định lồng ghép tại các điều luật khác nhau, cụ thể theo quy định tại khoản 1
Điều 2 Luật khiếu nại có nêu các loại đối tượng khiếu nại bao gồm QĐHC,
HVHC và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Tuy nhiên, không phải tất cả
các QĐHC, HVHC và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức có thể trở thành đối
tượng khiếu nại mà những đối tượng này phải thỏa mãn được các quy định theo
quy định của pháp luật khiếu nại.
1.2.1. Quyết định hành chính
Khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại quy định về đối tượng khiếu nại là quyết
định hành chính, theo đó: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành
chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành
chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ
thể”. Tuy nhiên, trong phạm vi của Mục 1.2 chúng ta sẽ không đi sâu vào tìm

19. 13
hiểu loại đối tượng khiếu nại này. Các quy định chi tiết về quyết định hành
chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại sẽ được phân tích cụ thể ở
phần sau của khóa luận.
1.2.2. Hành vi hành chính
Khoản 9 Điều 2 Luật khiếu nại có quy định về HVHC, theo đó: “Hành vi
hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện
nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Từ quy định trên có thể thấy
HVHC trở thành đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại khi đáp ứng được
các điều kiện sau:
Thứ nhất, chủ thể thực hiện hành vi là cơ quan hành chính nhà nước,
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
Tương tự như đặc điểm chung của đối tượng khiếu nại, HVHC phải là
hành vi do CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN thực hiện. Chủ thể
thực hiện hành vi hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại đã
bị giới hạn lại trong một nhóm chủ thể nhất định đó là các CQHCNN và cá
nhân có thẩm quyền trong CQHCNN. Theo quy định của pháp luật, các
CQHCNN bao gồm Chính phủ, các Bộ, Cơ quan ngang bộ, Cơ quan thuộc
Chính phủ, UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp
như sở, phòng, ban thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành hoặc theo
lĩnh vực. Còn các cá nhân có thẩm quyền trong các CQHCNN được hiểu là cán
bộ, công chức làm việc trong các cơ quan kể trên.
Các CQHCNN khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao chính là việc
thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật và thực hiện các
nhiệm vụ do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên phân công, ủy quyền. Ví dụ,
theo quy định tại Điều 71 Luật hộ tịch năm 2014 quy định trách nhiệm của
UBND cấp xã đó là “Thực hiện đăng ký hộ tịch theo quy định của Luật này”.
Tuy việc thực hiện những hành vi này là do những con người, những cán bộ,

20. 14
công chức cụ thể trong UBND cấp xã thực hiện, nhưng theo quy định của pháp
luật thì hành vi này lại là hành vi do UBND cấp xã thực hiện. Như vậy, UBND
cấp xã đăng ký hoặc không đăng ký hộ tịch cho người dân là hành vi của cơ
quan này. Còn hành vi của người có thẩm quyền trong CQHCNN là hành vi của
cá nhân cụ thể thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định
của pháp luật. Ví dụ, theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính, khi xử
phạt hành vi vi phạm hành chính, người có thẩm quyền phải lập biên bản vi
phạm hành chính thành hai bản và giao cho người vi phạm một bản (trừ trường
hợp xử phạt không lập biên bản theo quy định tại khoản 1 Điều 56 Luật xử lý vi
phạm hành chính). Nếu người có thẩm quyền không lập biên bản thì hành vi
này có thể là HVHC thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Chủ
thể thực hiện hành vi hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại
có những nét tương đồng với chủ thể ban hành quyết định hành chính - đối
tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại, do đó một số nội dung chúng tôi sẽ
phân tích cụ thể hơn trong Mục 1.4 của khóa luận này.
Thứ hai, hành vi hành chính được thể hiện dưới dạng hành động hoặc
không hành động
Hành vi là biểu hiện ra bên ngoài của chủ thể, được thực hiện dưới hình
thức hành động hoặc không hành động8
. Như đã phân tích ở trên, các CQHCNN
hoặc cá nhân có thẩm quyền trong CQHCNN luôn được phân công, giao trách
nhiệm làm những nhiệm vụ nhất định trong quá trình thực hiện chức trách của
mình. Và khi thực hiện các nhiệm vụ, công vụ được giao đó, các CQHCNN và
các cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan đó đã thực hiện hành vi hành chính
dưới dạng hành động. HVHC dưới dạng hành động phải là những hành vi đã
xảy ra trên thực tế, có tác động đến đối tượng nào đó trên thực tế. Ví dụ: UBND
xã ĐG đã thực hiện việc cấp giấy khai sinh cho cháu H là con của anh K và chị
P theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, đó là HVHC ở dạng hành
8
Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 531.

21. 15
động phù hợp với quy định của pháp luật. Ngoài ra còn có những HVHC ở dạng
hành động nhưng lại trái với các quy định của pháp luật đó là những hành vi bị
pháp luật cấm thực hiện, hoặc chủ thể thực hiện hành động trái với với những
yêu cầu thực hiện của pháp luật. Các chủ thể khiếu nại có thể khiếu nại các
hành vi dưới dạng hành động của CQHCNN và các cá nhân có thẩm quyền
trong các cơ quan đó nếu cho rằng việc hành động của hành vi đó là trái với quy
định của pháp luật và hành vi đã thực hiện đó gây ảnh hưởng đến quyền và lợi
ích hợp pháp của mình. Ví dụ: khi làm thủ tục đăng ký kết hôn cho anh L và chị
H, mặc dù hồ sơ đăng ký của anh L và chị H đã đầy đủ, đúng với quy định của
pháp luật nhưng cán bộ thụ lý hồ sơ đăng ký kết hôn đã cố ý đặt ra những yêu
cầu, thủ tục ngoài những quy định của pháp luật để cố tình làm khó, hạch sách
người dân đến đăng ký kết hôn. Hành vi này của cán bộ thụ lý hồ sơ là hành vi
ở dạng hành động và trái với quy định của pháp luật, anh L và chị H có thể
khiếu nại lên Chủ tịch UBND cấp xã nơi anh chị đến đăng ký kết hôn để đảm
bảo quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Ngược lại, đối với các công việc, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật là
thuộc thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết của mình mà các CQHCNN, cá nhân
có thẩm quyền trong các cơ quan đó không thực hiện, trốn tránh hay từ chối
thực hiện đều được xem là HVHC dưới dạng không hành động, tức là các cơ
quan, cá nhân đó đã không thực hiện những hành vi mà đáng lẽ ra họ phải thực
hiện. Chủ thể khiếu nại có thể khiếu nại các HVHC dưới dạng không hành động,
trái pháp luật đó để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Ví dụ, theo
khoản 2, Điều 27 Luật doanh nghiệp có quy định: “Cơ quan đăng ký kinh doanh
có trách nhiệm xem xét tính hợp lệ của hồ sơ đăng ký doanh nghiệp và cấp Giấy
chứng nhận đăng ký doanh nghiệp trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày
nhận hồ sơ. Trường hợp từ chối cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp thì
phải thông báo bằng văn bản cho người thành lập doanh nghiệp biết. Thông
báo phải nêu rõ lý do và các yêu cầu sửa đổi, bổ sung hồ sơ”, khi anh T mang

22. 16
hồ sơ của mình đến đển đăng ký doanh nghiệp, hồ sơ của anh đã đầy đủ và anh
đã hoàn thành đầy đủ các nghĩa vụ của mình nhưng khi hết thời hạn được quy
định như trên cơ quan đăng ký kinh doanh vẫn chưa xem xét hồ sơ và không
cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp cho anh T mà không có lý do hay ý
kiến gì về việc không cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp cho anh T.
Thứ ba, hành vi hành chính phải liên quan đến mục đích nhiệm vụ, công
vụ được giao
Công vụ là hoạt động mang tính Nhà nước nhằm thực hiện chức năng của
Nhà nước vì lợi ích xã hội, lợi ích nhà nước, lợi ích chính đáng của các tổ chức
và cá nhân9
. Hoạt động công vụ chủ yếu do cán bộ, công chức thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật10
. Hành vi do CQHCNN,
người có thẩm quyền trong CQHCNN thực hiện là rất nhiều, nhưng không phải
hành vi nào cũng là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại mà chỉ những
hành vi liên quan đến công vụ trong quá trình thực hiện công việc, nhiệm vụ
của mình mới là những HVHC thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu
nại. Đối với những hành vi không liên quan đến công vụ thì không phải là
HVHC thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại.
Thứ tư, hành vi hành chính phải trong hoạt động quản lý nhà nước không
thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại
giao theo danh mục do Chính phủ quy định và không phải là hành vi hành
chính mang tính nội bộ cơ quan
Ngoài những điều kiện trên, cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại cần phải
lưu ý đến những khiếu nại không được thụ lý giải quyết theo quy định tại Điều
11 Luật khiếu nại. Khoản 1 Điều 11 Luật khiếu nại quy định những loại HVHC
không được thụ lý giải quyết, bao gồm: “hành vi hành chính trong nội bộ cơ
quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; hành vi hành
9
Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb Công an Nhân dân, tr. 210.
10
Điều 2 Luật cán bộ, công chức.

23. 17
chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan
hành chính cấp dưới; hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong
các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy
định”.
Hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành. Trong
đó, chấp hành là sự thực hiện trên thực tế các luật và văn bản mang tính chất
luật của Nhà nước, các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; và
điều hành là hoạt động dựa trên cơ sở luật để chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối
tượng quản lý11
. Cho nên trong quản lý nhà nước, việc chấp hành các văn bản,
chỉ đạo của người đứng đầu cơ quan cũng như của cơ quan quản lý nhà nước
cấp trên có ý nghĩa rất quan trọng, nó tạo sự thống nhất về mặt tổ chức và hoạt
động của các CQHCNN. Chính vì vậy, pháp luật khiếu nại đã có quy định việc
không thụ lý các HVHC trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực
hiện nhiệm vụ, công vụ và những HVHC trong chỉ đạo điều hành của cơ quan
hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới.
Pháp luật khiếu nại cũng quy định việc không cho phép KN và GQKN
những HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng,
an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định. Bởi vì đây là những
vấn đề có ảnh hưởng rất lớn đến lợi ích chung của quốc gia nên pháp luật quy
định không được khiếu nại các đối tượng liên quan đến những lĩnh vực này để
đảm bảo những lợi ích đó.
1.2.3. Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức
Khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại có quy định về khái niệm quyết định kỷ
luật cán bộ, công chức, theo đó: “Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản
của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ
luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của
11
Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia
Tp. Hồ Chí Minh, tr. 57.

24. 18
pháp luật về cán bộ, công chức”. Quyết định kỷ luật cán bộ công chức cũng là
một loại QĐHC và để một quyết định kỷ luật cán bộ, công chức trở thành đối
tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại thì quyết định kỷ luật cán bộ công
chức phải thoả mãn những điều kiện sau:
Thứ nhất, quyết định kỷ luật cán bộ công chức phải là một quyết định cá
biệt, phải bằng văn bản và tồn tại dưới hình thức “quyết định”
Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là một loại QĐHC có tính đặc
thù nên nó cũng có những điểm đặc trưng nhất định. Theo quy định tại khoản
10 Điều 2 Luật khiếu nại, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức phải được thể
hiện dưới hình thức tên văn bản và có tên là “quyết định”. Pháp luật khiếu nại
quy định như vậy là hợp lý, bởi vì theo quy định của pháp luật về cán bộ, công
chức thì khi xử lý kỷ luật cán bộ công chức thì người có thẩm quyền phải ban
hành quyết định kỷ luật dưới dạng văn bản và tồn tại dưới hình thức “quyết
định”. Việc quy định đối tượng khiếu nại này phải đảm bảo điều kiện này là để
các chủ thể khiếu nại và chủ thể giải quyết khiếu nại phân biệt được đối tượng
khiếu nại này với các hình thức xử lý, đánh giá khác như xử lý hành chính, đánh
giá phân loại cán bộ, công chức hàng năm, vì các hình thức xử lý, đánh giá này
không phải là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại.
Thứ hai, chủ thể khiếu nại là cán bộ, công chức
Cán bộ, công chức là những chủ thể được quy định trong Luật cán bộ,
công chức, Nghị định 06/2010/NĐ-CP của Chính phủ ngày 25/01/2010 quy
định về những người là công chức và Nghị định 112/2011/NĐ-CP của Chính
phủ ngày 05/12/2011 quy định về công chức xã phường, thị trấn. Theo Điều 87
Luật cán bộ, công chức, khi cán bộ vi phạm quy định của pháp luật thì tùy theo
tính chất, mức độ vi phạm sẽ phải chịu một trong những hình thức kỷ luật là
khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm (việc cách chức chỉ áp dụng đối với
cán bộ được phê chuẩn giữ chức vụ theo nhiệm kỳ). Và theo quy định tại Điều
79 Luật cán bộ, công chức thì khi công chức vi phạm quy định của pháp luật có

25. 19
liên quan thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm phải chịu một trong những hình
thức kỷ luật như: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức,
buộc thôi việc (việc giáng chức, cách chức chỉ áp dụng đối với công chức giữ
chức vụ lãnh đạo, quản lý).
Khi bị xử lý kỷ luật đối với các hình thức xử lý kỷ luật trên, chỉ có cán bộ,
công chức mới có quyền khiếu nại đối với quyết định xử lý kỷ luật đó đến
người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Các chủ thể khác không phải là cán
bộ, công chức bị xử lý kỷ luật theo quyết định xử lý kỷ luật thì quyết định kỷ
luật đó không phải là đối tượng khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại.
Hơn nữa, quyết định kỷ luật phải liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp
pháp của cán bộ, công chức đi khiếu nại. Cho nên, người khiếu nại quyết định
kỷ luật cán bộ, công chức phải là cán bộ, công chức bị xử lý kỷ luật theo quyết
định xử lý kỷ luật cán bộ, công chức đó.
Thứ ba, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức do người đứng đầu cơ quan,
tổ chức quản lý cán bộ, công chức ban hành
Giữa người ban hành quyết định xử lý kỷ luật cán bộ, công chức với cán
bộ, công chức phải có mối quan hệ trực thuộc về mặt tổ chức, mối quan hệ này
xuất phát từ quan hệ trong việc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc quan hệ quản lý. Và
những quyết định xử lý kỷ luật cán bộ, công chức hầu hết là những quyết định
mang tính nội bộ trong cơ quan, tổ chức. Do quyết định xử lý kỷ luật không chỉ
xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức mà còn ảnh
hưởng rất lớn đến các quan hệ khác như việc tổ chức và hoạt động của một cơ
quan, tổ chức cũng như những hậu quả khác, cho nên pháp luật quy định loại
quyết định này là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại.
Theo quy định của pháp luật cán bộ, công chức, và khoản 10 Điều 3 Luật
khiếu nại thì quyết định kỷ luật cán bộ, công chức chỉ do người đứng đầu cơ
quan, tổ chức ban hành. Tuy nhiên, hiện nay chưa có một quy định chính thức
nào giải thích thế nào là “người đứng đầu cơ quan, tổ chức”. Việc xác định ai là

26. 20
người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành quyết định xử lý kỷ
luật cán bộ, công chức cần phải tìm hiểu từ các căn cứ được quy định trong
pháp luật về cán bộ, công chức và vào việc phân cấp quản lý và nhiệm vụ,
quyền hạn của những người có thẩm quyền.
1.3. Ý nghĩa của việc xác định quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại
theo pháp luật khiếu nại Việt Nam
Việc xác định quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động KN và GQKN nói riêng, cũng
như hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói chung. Cụ thể:
1.3.1. Đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại
Thứ nhất, giúp cá nhân, cơ quan, tổ chức xác định các quyết định hành
chính được quyền khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại
Theo quy định của pháp luật khiếu nại, “khiếu nại là việc công dân, cơ
quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề
nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành
chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ,
công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật,
xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”12
. Theo đó, pháp luật khiếu nại
quy định QĐHC là một loại đối tượng khiếu nại. Tuy nhiên, không phải tất cả
QĐHC đều là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại mà chỉ những
QĐHC có những dấu hiệu nhất định được pháp luật khiếu nại quy định mới là
đối tượng khiếu nại, đó là những QĐHC được quyền khiếu nại để cá nhân, cơ
quan, tổ chức khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nhằm bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Những QĐHC không phải là đối tượng
khiếu nại theo pháp luật khiếu nại thì sẽ không được quyền khiếu nại, ví dụ:
QĐHC tổng thể, QĐHC quy phạm hoặc QĐHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước
12
Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại.

27. 21
trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao không phải là đối tượng khiếu
nại vì đây là những khiếu nại không được giải quyết.
Chính vì vậy, để khiếu nại một QĐHC đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân
có thẩm quyền xem xét lại QĐHC đó thì cá nhân, cơ quan, tổ chức cần phải
xem QĐHC đó có phải là quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp
luật khiếu nại hay không. Nếu QĐHC đó là quyết định hành chính - đối tượng
khiếu nại theo pháp luật khiếu nại thì mới được thụ lý giải quyết, còn nếu
QĐHC đó không phải là quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp
luật khiếu nại thì sẽ không được thụ lý giải quyết. Việc xem xét một QĐHC có
thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại hay không sẽ tránh được việc
làm mất thời gian, công sức của cá nhân, cơ quan, tổ chức đi khiếu nại.
Thứ hai, giúp cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại đúng người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại
Pháp luật khiếu nại quy định việc giải quyết khiếu nại do người giải quyết
khiếu nại thực hiện, tức là do những cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại nhất định thực hiện. Vì vậy, việc xác định người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại có ý nghĩa rất quan trọng trong khiếu nại vì khi
khiếu nại đúng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì khiếu nại đó sẽ
được giải quyết nhanh chóng, không làm mất thời gian, công sức của người
khiếu nại khi phải đi gửi khiếu nại đến nơi khác trong trường hợp xác định sai
người giải quyết khiếu nại. Và để xác định QĐHC bị khiếu nại do cơ quan, tổ
chức, cá nhân nào có thẩm quyền giải quyết thì trước đó phải xác định quyết
định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại đó do cơ quan,
cá nhân nào ban hành vì pháp luật khiếu nại quy định việc giải quyết khiếu nại
lần đầu do người đã ban hành hoặc người quản lý của người ban hành quyết
định hành chính đó. Cho nên, để xác định đúng người có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại thì cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại phải xác định rõ chủ thể ban
hành quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại.

28. 22
Thứ ba, là cơ sở để cơ quan, tổ chức, cá nhân khiếu nại bảo vệ quyền và
lợi ích hợp pháp của mình
Việc xác định quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại không chỉ giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân khiếu nại xác định được các
QĐHC được quyền khiếu nại, xác định đúng người có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại mà nó còn có ý nghĩa trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
mình. Qua việc xác định những nội dung trong quyết định hành chính - đối
tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại như thẩm quyền ban hành, thời hạn,
thời gian ban hành, trình tự và thủ tục ban hành, hình thức và nội dung của
QĐHC sẽ giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân khiếu nại xác định được thời hiệu
khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, thủ tục khiếu nại cũng như
có những thông tin, chứng cứ quan trọng cho việc KN và GQKN của mình. Qua
đó, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân khiếu nại sẽ được
đảm bảo.
1.3.2. Đối với hoạt động giải quyết khiếu nại
Thứ nhất, là cơ sở để xác định đúng thẩm quyền giải quyết khiếu nại
Như đã phân tích ở trên, việc xác định quyết định hành chính - đối tượng
khiếu nại theo pháp luật khiếu nại có ý nghĩa quan trong trong việc xác định
đúng thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Khi tiếp nhận khiếu nại của cơ quan, tổ
chức, cá nhân khiếu nại có đối tượng khiếu nại là QĐHC thì người tiếp nhận
khiếu nại phải xác định xem QĐHC đó có phải là đối tượng khiếu nại thuộc
thẩm quyền giải quyết hay không, khiếu nại đó thuộc thẩm quyền giải quyết của
người nào, có nằm trong thời hiệu khiếu nại hay không để rồi sau đó thực hiện
các hoạt động giải quyết khiếu nại như thụ lý khiếu nại, xác minh, kết luận và ra
quyết định giải quyết khiếu nại hay trả lại đơn khiếu nại bằng việc không thụ lý
khiếu nại.
Thứ hai, đảm bảo hoạt động giải quyết khiếu nại được thực hiện hiệu quả
Pháp luật khiếu nại quy định người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại

29. 23
phải thực hiện đúng trình tự, thủ tục trong quá trình giải quyết khiếu nại, đặc
biệt là trong giải quyết khiếu nại có đối tượng khiếu nại là quyết định hành
chính. Đó là những quy định về thụ lý khiếu nại, xác minh nội dung khiếu nại,
kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại. Để đảm bảo các quy định này
được thực hiện hiệu quả khi giải quyết khiếu nại có đối tượng khiếu nại là
QĐHC thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải xác định QĐHC bị
khiếu nại đó do chủ thể nào ban hành, thời hạn, thời gian ban hành, trình tự, thủ
tục ban hành, hình thức và nội dung trong QĐHC đó. Từ đó cho thấy, việc xác
định quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại có ý
nghĩa rất quan trọng trong việc đảm bảo hoạt động giải quyết khiếu nại được
thực hiện hiệu quả, tránh được trường hợp vi phạm trong giải quyết khiếu nại
dẫn đến khiếu nại lần hai hay khởi kiện vụ án hành chính khi giải quyết khiếu
nại không ổn thoả gây mất thời gian, công sức, tiền bạc của người dân và của
Nhà nước.
1.3.3. Đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước
Thứ nhất, đảm bảo tính chặt chẽ trong quá trình ban hành quyết định
hành chính
Theo quy định của pháp luật khiếu nại, một quyết định hành chính có thể
bị khiếu nại khi có căn cứ cho rằng QĐHC đó trái pháp luật, xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội. Vì thế,
chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải thận trọng, cẩn thận khi ban hành
QĐHC để áp dụng pháp luật trên thực tế, tránh những thiếu sót, sai lầm dẫn đến
tình trạng quyết định hành chính do mình ban hành bị khiếu nại. Chính vì vậy,
việc xác định quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu
nại sẽ đảm bảo tính chặt chẽ khi ban hành QĐHC trên thực tế trong hoạt động
quản lý hành chính nhà nước.

30. 24
Thứ hai, tạo điều kiện cho người bị khiếu nại khắc phục, sửa chữa những
sai lầm trong quá trình ban hành quyết định hành chính
Thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại, đặc biệt là cơ chế giải quyết khiếu
nại có đối tượng khiếu nại là QĐHC được thể hiện qua các quyết định giải
quyết khiếu nại, CQHCNN và người có thẩm quyền trong CQHCNN sẽ có điều
kiện sửa chữa những sai lầm trong quá trình ban hành QĐHC, nhìn nhận được
những khuyết điểm của mình trong ban hành QĐHC. Để rồi từ đó khắc phục
những sai lầm, hạn chế, yếu kém trong công tác ban hành QĐHC nói riêng và
công tác quản lý hành chính nhà nước nói chung.
Với những ý nghĩa to lớn của việc xác định quyết định hành chính - đối
tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại trong hoạt động KN và GQKN cũng
như hoạt động quản lý hành chính nhà nước đã đặt ra những yêu cầu khi tiến
hành xác định quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu
nại phải đảm bảo thực hiện một cách chính xác, khác quan, đúng với các quy
định của pháp luật khiếu nại. Đồng thời cũng cho thấy, với những quy định của
pháp luật khiếu nại về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại đã từng bước
nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước và đảm bảo quyền và
lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội không bị xâm phạm.
1.4. Quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp
luật khiếu nại Việt Nam
Trong quy định của pháp luật khiếu nại, khái niệm về QĐHC được quy
định khá cụ thể và có sự thay đổi qua quá trình phát triển của pháp luật khiếu
nại. Pháp lệnh giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân do Hội đồng nhà nước
ban hành năm 1991 không có quy định nào định nghĩa thế nào là QĐHC, điều
này đã gây ra nhiều hạn chế trong việc xác định quyết định hành chính - đối
tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại trong thời gian dài. Luật khiếu nại, tố
cáo số 09/1998/QH10 năm 1998 đã có quy định về khái niệm QĐHC, điều này
đã khắc phục được hạn chế trên. Theo quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật khiếu

31. 25
nại, tố cáo: “Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan
hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về
một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”. Từ khái niệm này cho
thấy, Luật khiếu nại, tố cáo đã quy định hình thức cụ thể của QĐHC, theo đó
QĐHC phải có tên gọi là “quyết định” và được thể hiện dưới hình thức “văn
bản”. Hơn nữa, Luật khiếu nại, tố cáo đã không quy định rõ chủ thể ban hành
QĐHC mà sử dụng từ “của” để chỉ chủ thể sở hữu QĐHC. Cách định nghĩa này
tuy không còn phù hợp với pháp luật khiếu nại hiện nay, nhưng đây vẫn là một
định nghĩa có giá trị tham khảo cao, làm tiền đề cho việc hoàn thiện khái niệm
này trong pháp luật khiếu nại hiện nay.
Kế thừa quy định của Luật khiếu nại, tố cáo, Luật khiếu nại đã có sự sửa
đổi, bổ sung khái niệm QĐHC tương đối hoàn thiện. Tại khoản 8 Điều 2 Luật
khiếu nại quy định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính
nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban
hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính
nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Với
quy định về khái niệm QĐHC trên, chúng ta có thể thấy Luật khiếu nại đã có
quy định hoàn thiện hơn khi mở rộng hình thức thể hiện của QĐHC khi quy
định QĐHC không chỉ là “quyết định bằng văn bản” như Luật khiếu nại, tố cáo
nữa mà chỉ quy định về dạng tồn tại là “văn bản”, không quy định về hình thức
thể hiện bằng tên gọi cụ thể. Hơn nữa, Luật khiếu nại đã quy định rõ chủ thể
ban hành QĐHC là CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN. Đó được
xem là những tiến bộ của Luật khiếu nại khi quy định rõ ràng hơn về khái niệm
QĐHC, góp phần mở rộng phạm vi KN và GQKN các quyết định hành chính -
đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Theo quy định tại khoản 8 Điều 2
Luật khiếu nại thì quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại có những dấu
hiệu sau đây: là văn bản; do CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN

32. 26
ban hành; quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính
nhà nước; và được áp dụng một lần cho một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Pháp luật khiếu nại hiện hành không có quy định nào chỉ rõ các đặc điểm
hay dấu hiệu của QĐHC là đối tượng khiếu nại. Cho nên, việc xác định các đặc
điểm của quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại
cần được dựa vào các quy định của Luật khiếu nại về khái niệm mà chúng tôi
vừa đề cập, ngoài ra còn căn cứ vào quy định tại các điều luật có liên quan như
khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại, Điều 11 Luật khiếu nại. Từ các quy định trên có
thể thấy quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại
khi có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, quyết định hành chính phải được thể hiện bằng hình thức văn
bản
Ban hành QĐHC là một trong các hoạt động hành chính mang tính pháp
lý, đó là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực của các chủ thể quản lý hành
chính nhà nước được thể hiện dưới một hình thức nhất định, tác động đến
những đối tượng quản lý nhất định trong xã hội để thực hiện chức năng quản lý
hành chính nhà nước. Căn cứ vào hình thức thể hiện thì QĐHC được thể hiện
theo hai dạng: QĐHC được thể hiện dưới hình thức văn bản và QĐHC thể hiện
dưới hình thức phi văn bản như dưới dạng tín hiệu, còi hiệu, biển báo, ký
hiệu,...13
. Xét về hình thức thể hiện dưới dạng văn bản, hiện nay chưa có một
văn bản quy phạm pháp luật nào quy định, giải thích khái niệm “văn bản” là
như thế nào. Trong thực tế hiện nay, khi nhắc đến “văn bản” thì người ta thường
nghĩ đến các loại “giấy tờ” vì đây là hình thức thể hiện chủ yếu của văn bản,
nhưng trong khi đó hai thuật ngữ này là khác nhau hoàn toàn. Theo Từ điển
tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học xuất bản năm 1994 thì văn bản là bản viết
hoặc in, mang nội dung là những gì cần được ghi lại làm bằng chứng, văn bản
13
Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (2010), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia,
tr. 466-467.

33. 27
được thể hiện dưới rất nhiều hình thức khác nhau, cùng với sự phát triển của
khoa học kỹ thuật các hình thức này ngày càng phong phú, như đĩa mềm vi tính,
đia CD-ROM, băng video, microfilm,...14
. Thuật ngữ “văn bản” cũng được giải
thích theo cách khác như “Văn bản là phương tiện lưu giữ và truyền đạt thông
tin bằng ngôn ngữ hay ký hiệu nhất định”15
. Theo những cách giải thích như
vậy thì thuật ngữ “văn bản” có rất nhiều cách thể hiện theo các dạng, hình thức
khác nhau chứ không còn được thể hiện trong một vài hình thức thể hiện nhất
định như là những bản giấy tờ đơn thuần. Khi QĐHC thể hiện dưới hình thức
văn bản thì QĐHC đó có khả năng thể hiện một cách rõ ràng, cụ thể, có tính
chính xác và ổn định cao, dễ hiểu, dễ áp dụng và dễ lưu trữ những thông tin, nội
dung trong QĐHC đó.
Còn xét về hình thức thể hiện dưới dạng phi văn bản, như đã đề cập, vì
hiện nay chưa có quy định nào của pháp luật quy định về khái niệm “văn bản”
mà chỉ được giải thích theo suy nghĩ của từng cá nhân mà thôi, cho nên để khái
niệm về “phi văn bản” cũng có nhiều cách hiểu, cách lý giải khác nhau và ta có
thể hiểu “thể hiện dưới dạng phi văn bản là thể hiện không phải bằng văn bản”.
Mà không phải bằng văn bản thì có rất nhiều cách thể hiện khác nhau, đó là ký
hiệu, tín hiệu, chỉ dẫn, biển báo, âm thanh, hình ảnh,... Đây là những dạng
QĐHC thể hiện dưới dạng phi văn bản, nghĩa là nó không bằng văn bản, tức là
nó đối lập với QĐHC thể hiện dưới dạng văn bản, cho nên nó không có khả
năng thể hiện những thông tin một cách rõ ràng, chính xác, dễ hiểu và rất khó
để lưu trữ.
Theo pháp luật khiếu nại, quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại
phải thể hiện dưới hình thức văn bản - “quyết định hành chính là văn bản”16
.
Quy định như vậy của Luật khiếu nại là hợp lý, bởi vì như đã phân tích, chỉ có
14
Nguyễn Cửu Việt (1998), Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 11
năm 1998.
15
http://phanmemquanlyvanban.vn/quan-ly-van-ban-la-gi/ truy cập ngày 18 tháng 5 năm 2016.
16
Khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại.

34. 28
QĐHC được thể hiện dưới hình thức văn bản mới có đủ khả năng thể hiện một
cách rõ ràng, cụ thể, có tính chính xác và ổn định cao, dễ hiểu, dễ áp dụng và dễ
lưu trữ những thông tin, nội dung trong QĐHC đó để làm bằng chứng cho việc
khiếu nại và giải quyết khiếu nại.
Thứ hai, quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại phải quyết định về một vấn đề cụ thể được áp dụng một lần đối với
một hoặc một số đối tượng cụ thể
Theo quy định tại khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại thì quyết định hành
chính - đối tượng khiếu nại phải là QĐHC để quyết định về một vấn đề cụ thể
trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một
hoặc một số đối tượng cụ thể, tức là quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại
phải mang tính cá biệt. Trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý hành chính
nhà nước, chủ thể quản lý thể hiện ý chí của mình thông qua nhiều hình thức và
một trong những hình thức quan trọng và chủ yếu nhất là ban hành các QĐHC.
Căn cứ vào nội dung pháp lý của QĐHC, QĐHC được chia thành ba loại:
QĐHC chủ đạo, QĐHC quy phạm và QĐHC mang tính cá biệt17
. QĐHC chủ
đạo (còn gọi là quyết định chung) là quyết định đề ra chủ trương, đường lối,
nhiệm vụ, chính sách, các biện pháp lớn có tính chất chung, là công cụ định
hướng chiến lược trong việc thực hiện chức năng lãnh đạo trong hoạt động hành
chính. QĐHC quy phạm (còn gọi là văn bản quy phạm pháp luật) là quyết định
trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật hành chính. QĐHC mang
tính cá biệt (còn gọi là văn bản áp dụng pháp luật) được ban hành trên cơ sở
quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm của các cơ quan nhà nước cấp trên
hoặc bản thân cơ quan đó, nó cũng được ban hành dựa trên cơ sở quyết định cá
biệt của cơ quan nhà nước cấp trên, chỉ có hiệu lực đối với các đối tượng cụ thể
và chỉ được áp dụng một lần. Trong ba loại QĐHC trên, chỉ có QĐHC mang
17
Đại học Quốc gia Hà Nội (2010), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.
474-480.

35. 29
tính cá biệt mới là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại.
QĐHC chủ đạo và QĐHC quy phạm không phải là đối tượng khiếu nại
theo pháp luật khiếu nại bởi vì có nhiều nguyên nhân. Thứ nhất, việc ban hành
các QĐHC chủ đạo và QĐHC quy phạm phải qua quy trình, thủ tục rất phức tạp,
đặc biệt là việc ban hành QĐHC quy phạm. Quốc hội đã ban hành Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật số 17/2008/QH12 năm 2008 và Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân số
31/2004/QH11 năm 2004 (các văn bản luật này được thay thế bằng Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật số 80/2015/QH13 năm 2015 có hiệu lực kể từ
ngày 1 tháng 7 năm 2016), bên cạnh đó, Chính phủ và các Bộ, Cơ quan ngang
bộ cũng đã ban hành các Nghị định, Thông tư để hướng dẫn thi hành các luật
này. Thứ hai, các QĐHC và QĐHC quy phạm được ban hành để điều chỉnh
những ngành, lĩnh vực có tính chất quan trọng, thời gian áp dụng tương đối dài,
có đối tượng tác động rộng lớn, không tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích
của chủ thể cụ thể nào. Thứ ba, việc xem xét tính hợp pháp của một QĐHC chủ
đạo hay QĐHC phải trải qua một quá trình rất phức tạp, tốn rất nhiều thời gian
và việc sửa đổi, thay thế, huỷ bỏ những quyết định này cũng phải theo trình tự,
thủ tục phức tạp tương tự như việc ban hành các quyết định này. Thứ tư, nếu
cho phép khiếu nại các QĐHC chủ đạo và QĐHC quy phạm thì hoạt động quản
lý nhà nước trên cả nước sẽ bị ảnh hưởng rất lớn, hiệu quả của hoạt động quản
lý nhà nước sẽ bị giảm sút. Từ những nguyên nhân trên, việc KN và GQKN các
đối tượng là QĐHC chủ đạo và QĐHC quy phạm là rất khó khăn, mất rất nhiều
thời gian và làm giảm hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước cho nên pháp
luật khiếu nại quy định không thụ lý giải quyết các QĐHC này. Chính vì vậy,
trong quy định tại Điều 11 Luật khiếu nại về những khiếu nại không được thụ lý
giải quyết đó là “quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật
do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của

36. 30
pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật”18
.
Chúng tôi cho rằng, chỉ có QĐHC mang tính cá biệt mới là đối tượng
khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại Việt Nam xuất phát từ các lí do
sau: thứ nhất, việc ban hành các QĐHC mang tính cá biệt không có một trình tự,
thủ tục thống nhất đối với tất cả lĩnh vực mà việc ban hành các quyết định này
phụ thuộc vào từng ngành, lĩnh vực và phụ thuộc vào chủ thể ban hành. Pháp
luật hiện nay không có quy định thống nhất về trình tự, thủ tục ban hành các
QĐHC mang tính cá biệt mà việc ban hành các quyết định này nằm rải rác trong
các quy định của pháp luật chuyên ngành và thủ tục ban hành cũng chỉ dừng lại
ở trong những công văn, hướng dẫn mẫu của các cơ quan nhà nước. Thứ hai,
QĐHC mang tính cá biệt là quyết định được áp dụng một lần, vì nó chỉ được áp
dụng một lần nên nó ảnh hưởng không quá lớn đến đời sống chung của xã hội.
Thứ ba, QĐHC mang tính cá biệt được ban hành nhằm quyết định về vấn đề cụ
thể áp dụng cho một hoặc một số đối tượng cụ thể, và theo quy định của pháp
luật khiếu nại thì chỉ những chủ thể bị tác động trực tiếp bởi đối tượng khiếu nại
mới có quyền đi khiếu nại, nên những chủ thể bị tác động trực tiếp bởi QĐHC
mới được quyền khiếu nại QĐHC đó. Từ những lý giải trên, việc pháp luật
khiếu nại quy định chỉ những QĐHC mang tính cá biệt mới là đối tượng khiếu
nại là rất hợp lý, quy định này đảm bảo hoạt động quản lý nhà nước được thực
hiện hiệu quả.
Thứ ba, quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu
nại phải do cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính nhà nước ban hành
Theo quy định của pháp luật khiếu nại, chủ thể ban hành QĐHC không
chỉ có các CQHCNN mà còn có người có thẩm quyền trong CQHCNN. Theo
quy định của pháp luật về thành lập, cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy
nhà nước thì CQHCNN bao gồm Chính phủ, các Bộ, Cơ quan ngang bộ, Cơ
18
Khoản 1 Điều 1 Luật khiếu nại.

37. 31
quan thuộc Chính phủ, Ủy ban Nhân dân các cấp và các cơ quan chuyên môn
thuộc Ủy ban Nhân dân các cấp như sở, phòng, ban. Những cơ quan kể trên là
những CQHCNN thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ trung
ương đến địa phương. Bên cạnh những CQHCNN nói trên thì chủ thể có thẩm
quyền ban hành quyết định hành chính còn là người có thẩm quyền trong những
cơ quan đó. Người có thẩm quyền trong CQHCNN là cán bộ, công chức làm
việc trong những CQHCNN đó, ngoài ra còn có những người là công chức công
tác tại những cơ quan khác theo quy định của pháp luật cán bộ, công chức. Theo
quy định của pháp luật, cán bộ, công chức trong CQHCNN được hiểu là: “cán
bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức
danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan hành chính Nhà nước, trong biên chế và
hưởng lương từ ngân sách nhà nước”, và “công chức là công dân Việt Nam,
được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của
hành chính Nhà nước, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà
nước”20
.
Pháp luật khiếu nại quy định quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại
phải do CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN ban hành; còn các
QĐHC do các chủ thể khác không phải là CQHCNN, người có thẩm quyền
trong CQHCNN ban hành không phải là đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại. Nguyên nhân của quy định trên là do các QĐHC không phải là
CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN ban hành phần lớn đều đã có
pháp luật chuyên ngành quy định là đối tượng khiếu nại theo pháp luật chuyên
ngành đó. Ví dụ, các QĐHC do các cơ quan, cá nhân ban hành trong hoạt động
tố tụng đã được pháp luật về tố tụng (Luật tố tụng hành chính, Luật tố tụng hình
sự, Luật tố tụng dân sự, Luật thi hành án dân sự, Luật thi hành án hình sự,...)
quy định là đối tượng khiếu nại theo pháp luật về tố tụng; QĐHC do cơ quan, cá
nhân ban hành trong hoạt động bầu cử đã được pháp luật bầu cử quy định. Cho
20
Điều 4 Luật cán bộ, công chức

38. 32
nên, các QĐHC không phải do CQHCNN, người có thẩm quyền trong các
CQHCNN ban hành không phải là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại.
Như đã đề cập và phân tích, pháp luật khiếu nại quy định quyết định hành
chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại phải do “cơ quan hành
chính nhà nước” và “người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước”
ban hành. Nhưng vấn đề là cần phải có sự nghiên cứu cụ thể hơn để xác định
QĐHC nào là do CQHCNN ban hành, QĐHC nào là do người có thẩm quyền
trong CQHCNN ban hành vì việc xác định chủ thể cụ thể ban hành quyết định
hành chính có ý nghĩa rất quan trọng trong hoạt động KN và GQKN. Để hiểu về
vấn đề này thì chúng ta cần phải có sự nghiên cứu cụ thể theo quy định pháp
luật về ban hành QĐHC, quy định pháp luật về cơ cấu tổ chức, hoạt động của
các CQHCNN và các quy định pháp luật khác có liên quan.
Theo quy định của pháp luật, đối với QĐHC được ban hành để thực hiện
các nhiệm vụ, công vụ thuộc thẩm quyền của CQHCNN thì QĐHC đó do
CQHCNN ban hành. CQHCNN không phải là chủ thể tồn tại thực sự mà đó chỉ
là danh xưng cho một tập thể những cán bộ, công chức làm việc trong đó và
hoạt động của CQHCNN là do cán bộ, công chức trong CQHCNN đó thực hiện,
khi cán bộ, công chức đại diện cho CQHCNN ban hành QĐHC để thực thực
hiện nhiệm vụ, công vụ của CQHCNN thì QĐHC do CQHCNN ban hành, chứ
không phải là do cán bộ, công chức trong cơ quan đó ban hành. Chính vì vậy,
cho dù QĐHC do một cán bộ, công chức thay mặt CQHCNN hay được cơ quan
đó phân công, ủy quyền, ủy nhiệm ban hành thì QĐHC đó vẫn do CQHCNN
ban hành chứ không phải do cán bộ, công chức ban hành. Ví dụ: theo quy định
tại khoản 1 Điều 59 Luật đất đai năm 2013 thì thẩm quyền giao đất cho tổ chức
thuộc về UBND cấp tỉnh, nên khi Chủ tịch UBND tỉnh X thay mặt UBND tỉnh
X ký quyết định giao đất cho tổ chức ABC thì quyết định giao đất đó là do
UBND tỉnh X ban hành chứ không phải do Chủ tịch UBND tỉnh X ban hành.
Còn đối với những trường hợp pháp luật quy định việc ban hành QĐHC

39. 33
để thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người có thẩm quyền trong CQHCNN thì
QĐHC đó do người có thẩm quyền trong CQHCNN ban hành. Như đã phân tích
ở trên, người có thẩm quyền trong CQHCNN được hiểu là cán bộ, công chức
làm việc trong CQHCNN đó. Tương tự như QĐHC do CQHCNN ban hành, khi
một người khác trong CQHCNN thừa ủy quyền, nhận phân công từ người có
thẩm quyền ban hành QĐHC để thực hiện nhiệm vụ của người có thẩm quyền
thì QĐHC đó vẫn do người có thẩm quyền ban hành, chứ không phải do người
thực tế ban hành quyết định hành chính. Ví dụ, khi Phó chủ tịch UBND huyện
K ký thay Chủ tịch UBND huyện K quyết định xử phạt hành chính đối với hành
vi vi phạm pháp luật của anh M thì quyết định hành chính đó là do Chủ tịch
UBND huyện K ban hành, vì theo quy định của pháp luật xử lý vi phạm hành
chính thì việc việc ban hành QĐHC trên do Chủ tịch UBND huyện K ban hành,
việc ký thay của Phó chủ tịch là theo sự uỷ quyền của Chủ tịch UBND huyện K
mà thôi.
Thứ tư, quyết định hành chính phải trong hoạt động quản lý hành chính
nhà nước không thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng,
an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và không phải là
quyết định hành chính mang tính nội bộ cơ quan
Cũng giống như hành vi hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại, quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại
cũng có đặc điểm quan trọng đó là QĐHC phải trong hoạt động quản lý hành
chính nhà nước không thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc
phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và không phải
là QĐHC mang tính nội bộ cơ quan.
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước được hiểu là hoạt động chấp
hành và điều hành của nhà nước, đó là một hình thức hoạt động của Nhà nước
được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các QĐHC, có nội dung là bảo đảm sự
chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ đạo một

40. 34
cách trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hoá, xã hội và
hành chính - chính trị21
. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, về
nguyên tắc, khi một cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động bởi một QĐHC và
chủ thể đó cho rằng QĐHC đó là trái với quy định của pháp luật và ảnh hưởng
đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì cá nhân, cơ quan, tổ chức đó có thể
đi khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, việc
khiếu nại một QĐHC chỉ được thực hiện khi QĐHC đó được pháp luật khiếu
nại quy định là quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại và không thuộc
những trường hợp không được thụ lý giải quyết. Pháp luật khiếu nại đã có
những quy định loại trừ những QĐHC không được thụ lý giải quyết, đó là
những QĐHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng,
an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và những QĐHC
mang tính nội bộ cơ quan. Tại Điều 11 Luật khiếu nại quy định những QĐHC
không được thụ lý giải quyết, đó là những “quyết định hành chính trong nội bộ
cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định
hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ
quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà
nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do
Chính phủ quy định”22
.
Do đặc thù riêng biệt của lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao có
những bí mật nhà nước cực kỳ quan trọng nên pháp luật khiếu nại quy định các
QĐHC trong phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh,
ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định không phải là đối tượng khiếu
nại theo pháp luật khiếu nại. Để một QĐHC không phải là đối tượng khiếu nại
theo quy định này của pháp luật khiếu nại thì QĐHC đó phải thoả mãn đầy đủ
ba điều kiện là QĐHC đó phải trong phạm vi bí mật quốc gia, QĐHC đó phải
21
Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, tr. 12-13.
22
Khoản 1 Điều 11 Luật khiếu nại.

41. 35
trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao và QĐHC đó phải nằm trong
danh mục do Chính phủ quy định, ba điều kiện này là ba điều kiện kết hợp, điều
kiện sau bổ sung cho điều kiện trước, tạo nên sự chặt chẽ nhất định. Quy định
này khá rõ ràng, điều đó cho thấy rằng chỉ những QĐHC trong phạm vi bí mật
nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do
Chính phủ quy định mới không phải là đối tượng khiếu nại, còn các QĐHC
khác tuy có tính chất bí mật nhà nước nhưng không thuộc các lĩnh vực quốc
phòng, an ninh, ngoại giao hoặc tuy nằm trong các lĩnh vực đó nhưng không
nằm trong danh mục do Chính phủ quy định thì nó vẫn có thể là đối tượng
khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Hiện nay, Chính phủ đã ban hành Nghị định
số 49/2012/NĐ-CP ngày 04 tháng 06 năm 2012 quy định danh mục các quyết
định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật quốc gia trong các
lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao, đây chính là cơ sở để xác định những
QĐHC không phải là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Pháp luật
khiếu nại quy định loại trừ những QĐHC trong phạm vi bí mật nhà nước trong
các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ
không phải là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại bởi vì xuất phát từ
quan điểm cho rằng lợi ích chung của Quốc gia là lợi ích lớn nhất cần được bảo
vệ tuyệt đối nên đối với những QĐHC này cần được đảm bảo thi hành một cách
tuyệt đối.
QĐHC mang tính nội bộ cơ quan là những QĐHC trong nội bộ cơ quan
nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ và những QĐHC
trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành
chính cấp dưới. Trong đó, QĐHC trong nội bộ cơ quan nhà nước là những quyết
định quản lý, chỉ đạo, điều hành những hoạt động, công việc trong việc thực
hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan nhà nước. Ví dụ: quyết định
luân chuyển cán bộ, công chức từ bộ phận này sang bộ phận khác, quyết định
nâng bậc lương, quyết định khen thưởng, quyết định phân công trách nhiệm

42. 36
giữa thủ trưởng và nhân viên, quyết định phân công công tác,... Còn QĐHC
trong chỉ đạo điều hành của CQHCNN cấp trên với CQHCNN cấp dưới cũng là
quyết định quản lý, chỉ đạo những hoạt động trong việc thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của CQHCNN cấp trên đối với CQHCNN cấp dưới trực tiếp. Ví dụ:
quyết định thay đổi cơ cấu tổ chức, hoạt động của CQHCNN cấp dưới, quyết
định thành lập, phân công nhiệm vụ của UBND đối với cơ quan chuyên môn
trực thuộc, quyết định bổ nhiệm, luân chuyển người đứng đầu CQHCNN cấp
dưới... Những quyết định trên là những QĐHC mang tính nội bộ cơ quan, pháp
luật khiếu nại quy định những QĐHC mang tính nội bộ cơ quan không phải là
đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại để đảm bảo sự ổn định, trật tự về
mặt tổ chức và hoạt động của CQHCNN cũng như đảm bảo quyền hạn, sự lãnh
đạo, điều hành của người đứng đầu CQHCNN, và của CQHCNN cấp trên. Bởi
vì, bản chất của hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành
và điều hành; trong đó, chấp hành là sự thực hiện trên thực tế các văn bản luật
và văn bản có tính chất luật của Nhà nước và các văn bản pháp luật của cơ quan
nhà nước cấp trên nói chung, còn điều hành là hoạt động dựa trên cơ sở pháp
luật để chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng quản lý. Từ phân tích trên, cho
ta thấy việc pháp luật khiếu nại quy định các QĐHC mang tính nội bộ cơ quan
không phải là đối tượng khiếu nại là hợp lý, nó đảm bảo cho hoạt động quản lý
hành chính nhà nước được diễn ra đúng bản chất và hiệu quả.
Như vậy, một quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại không những thoả mãn những tính chất của một quyết định hành
chính như tính đơn phương, tính ý chí nhà nước, tính quyền lực nhà nước, tính
pháp lý, mà còn phải thoả mãn các đặc điểm đặc trưng của quyết định hành
chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại thì QĐHC đó mới thuộc
đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Đó là những đặc điểm đặc trưng
như: phải được thể hiện bằng văn bản; phải quyết định về một vấn đề cụ thể
được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể; phải do