010 teoria 3 2016

URBANISTICA
PROGETTAZIONE URBANA SOSTENIBILE
Luca Marescotti
Scienza urbanistica e teoria dell'urbanistica.
ETICA SCIENZA TECNICA: PER UNA TEORIA GENERALE
DOI: 10.13140/RG.2.1.2411.7363
2015-2016 2° semestre

Luca Marescotti 2 / 96
IL SENSO DELLE PAROLE
THE MEANING OF WORDS
Le lezioni seguono il libro di testo:
Luca Marescotti, Urbanistica. Fondamenti e teoria.
Nelle diapositive sono riportati estratti del testo

Nelle lezioni precedenti
LIMITI DELLA PRASSI: TRE COSTANTI CONTRO UNA
TEORIA GENERALE
LIMITI DELLO SVILUPPO: VERSO UN PIANETA URBANO
URBANISTICA: le difficoltà di un'identità scientifica

IN PARTICOLARE
Squilibri dell’urbanesimo globale
Limiti dello sviluppo, limiti dell’urbanesimo
Sviluppo, sviluppo sostenibile e impronta ecologica

Elementi oggettivi
La crescente pressione antropica
Conoscere per costruire scenari … senza
disturbi conoscitivi
Incertezza nei riferimenti
Troppi elementi hanno troppe e contrastanti definizioni
Le misurazioni non sempre hanno protocolli condivisi

Lo sviluppo delle metropoli è sicuro?
ESPOSIZIONE AI RISCHI DI UN NUMERO SEMPRE CRESCENTE DI PERSONE
R = f (danno * vulnerabilità * esposizione)
dove:
Esposizione= f(quantità di popolazione esposta all'evento)
Danno= f(intensità e dalla durata dell'evento)
[United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division, Risks of Exposure and
Vulnerability to Natural Disasters at the City Level: A Global Overview, Technical Paper No. 2015/2]
URBANISTICA
le difficoltà di un'identità scientifica aumentano i rischi

URBANISTICA

URBANISTICA
Risk of climate-related impacts results from the interaction of climate-related hazards
(including hazardous events and trends) with the vulnerability and exposure of human
and natural systems. Changes in both the climate system and socioeconomic processes
including adaptation and mitigation are drivers of hazards, exposure, and
vulnerability.
[ICCP 2014 Working Group II of Assessment Report 5]

URBANISTICA

PLANNING THEORY
Il quarto capitolo riguarda
“TEORIA DELL'URBANISTICA”
[ovviamente teoria all'interno di una visione scientifica urbanistica]
PER UNA TEORIA DELL’URBANISTICA IN AMBITO
ECOLOGICO

TEORIA DELL'URBANISTICA
Nel libro Città Tecnologie Ambiente, quarto capitolo,
si introduce la teoria dell'urbanistica in ambito ecologico da un
altro punto di vista
TECNOLOGIE DI PROCESSO, TECNOLOGIE DI
PRODOTTO, sottolineando l'importanza dei sistemi informativi
territoriali (GIS Geographical Information Service) e del Catasto

NUOVI ORIZZONTI DELL'URBANISTICA?
ETICA SCIENZA TECNICA: PER UNA TEORIA GENERALE
VERSO UN PIANETA URBANO

RAFFORZARE TEORETICAMENTE L’URBANISTICA
SIGNIFICA CONOSCERE
IL PROCESSO E IL SUO CONTROLLO
«amministrare l’urbanistica»?
AMMINISTRARE ovvero valutare il processo
“pianificazione-attuazione-gestione”
nella sua interezza e complessità, significa quindi possedere anche la capacità di
spiegazione e controllo degli effetti indotti, e quindi anche la capacità di entrare
nel merito delle questioni sociali e ambientali ben consci che queste dipendono
largamente dalle caratteristiche politiche degli Stati.
CONTIGUITÀ CON IL MONDO SOCIALE
(non sono solo opere materiali)
URBANISTICA: rafforzare i processi della pianificazione

LA RENDITA FONDIARIA
URBANA
LIVELLI ED ENTI DI
PIANIFICAZIONE
URBANISITCA
ATTUAZIONE URBANISTICA E
LEGISLAZIONE VIGENTE
PROBLEMI DI FORMA E DI
CONTENUTO
PIANIFICAZIONE
URBANISTICA

SIGNIFICA CONOSCERE
Introducendo elementi di analisi fisica del territorio e di controllo del piano
STUDI DI SETTORE
VALUTAZIONE DI IMPATTO STRATEGICA - VALUTAZIONE DI
IMPATTO DELLE OPERE

LA RISPOSTAALLA DOMANDA SUI CONFINI TRA
URBANISTICA E POLITICA PASSAATTRAVERSO L’ETICA
riconoscimento delle reciproche autonomie
&
sensibilità verso la questione ambientale
Identificazione dei ruoli
urbanistica come scienza – urbanistica come tecnica - politica
per l’emancipazione sociale attraverso la funzione istituzionale della
scuola (un termine unico per i diversi ordini scolastici comprensivo
dell’università).

SIGNIFICA CONOSCERE
“pianificazione-programmazione-attuazione (fasi della progettazione)-gestione
(del sistema e delle singole opere)-ridefinizione e riorientamento del processo”
UN PROCESSO UNITARIO, SEQUENZIALE
CONDOTTO ATTRAVERSO UN’EFFETTIVAAUTONOMIA
DISCIPLINARE

PER UNA VISIONE SCIENTIFICA NELL’URBANISTICA

SCIENZA, TECNICA, ARTE
SIGNIFICATI E CONSEGUENZE OPERATIVE
Il termine “scienza” riguarda un certo modo di organizzare la
conoscenza affinché possa essere condivisa e sottoposta a verifiche; il
termine “tecnica” contiene un significato implicito che rinvia l’ambito
dell’urbanistica alle pubbliche amministrazioni in quanto delegate alla
produzione del territorio come processo e come prodotto (l’urbanistica,
dunque, come tecnica di gestione di azioni di lunga durata); il termine
“arte” rimanda ai cittadini, ma solo come fruitori di spazi pubblici; nel
richiamo all’estetica dello spazio pubblico, si allontana l’attenzione
dall’abitare e dal benessere dei cittadini, e lo si focalizza sulle emozioni
che una città suscita nel visitatore, così spesso male interpretate come
“bellezza”

SCIENZA = processo interattivo e integrato; definizione degli elementi
territoriali significativi; osservazione e comprensione di trasformazioni e
relazioni tra le parti del sistema territoriale e con l’ambiente.
necessità operativa di supporto ai processi decisionali.
I dati e le informazioni devono permettere di interpretare le
trasformazioni territoriali per quanto riguarda sia le relazioni interne,
cioè tra le parti del sistema territoriale, sia per le relazioni esterne, o
impatti, con l’ambiente.
punto di vista scientifico = capacità di investigazione e indipendenza

LA POLITICA DOVRÀ ESSERE IL GARANTE DELLA SCIENZA
URBANISTICA

SCIENZA = capacità di organizzare le conoscenze, di compiere
esperimenti e misure per sottoporre di continuo ciò che si sa al vaglio
della critica.
L’osservazione richiama la descrizione delle condizioni al contorno e
richiede capacità di misurare effetti diretti e indiretti

L’urbanistica come scienza si confronta con l’ecologia, osserva i
risultati dei piani e degli impatti indotti sulla natura e sulla società dalla
loro attuazione, stabilisce le relazioni fra trasformazioni del territorio
(produzione di territorio antropico) e ambiente; osserva e discute l’uso
delle risorse naturali, i livelli di consumo, di rigenerazione o di
distruzione; considera gli aspetti economici e giuridici di beni pubblici
limitati, delicati, degradabili, non rinnovabili, quali il territorio e
l’ambiente e, nello stesso tempo, valuta come conservarli e trasformarli
per utilizzarli al meglio.

Nelle spiegazioni sull’esercizio dell’urbanistica le argomentazioni più
facilmente accettate sono spesso quelle più tendenziose, fondate su
luoghi comuni, intuizioni indimostrabili, valutazioni irripetibili, che
individuano sempre nella politica e nell’ingerenza dello Stato i peggiori
avversari. Per raggiungere la massima efficacia in queste tesi occorre
eludere la complessità degli ordinamenti sociali e dello Stato, come
hanno dimostrato i molti movimenti che hanno combattuto come nefasta
la stessa prassi politica democratica, fonte di lentezza decisionale, se non
di corruzione, fino a affermare, contro ogni evidenza giuridica e politica,
l’inattuale rappresentazione dei rapporti tra Stato e cittadino attraverso
un bipolarismo tradizionale semplificato.

L’urbanistica come tecnica nasce all’interno delle organizzazioni
ordinamentali e delle pubbliche amministrazioni come strumento
necessario per governare attività e opere che richiedono tempi lunghi.
La tecnica è disciplinata da leggi, regolamenti e norme preparate per
rafforzare l’azione delle pubbliche amministrazioni in ogni tempo e in
ogni paese, anche se ovviamente con risultati istituzionali e giuridici
specifici. L’origine è antica e le prime tracce si ritrovano nelle
organizzazione ordinamentali, documentate dai reperti delle prime città
dell’antico oriente, dove nella struttura urbana si riconosce una volontà
di distribuzione delle funzioni urbane e nelle tavolette d’argilla la
capacità di rappresentare i territori.

Negli ordinamenti democratici la tecnica urbanistica è articolata
secondo competenze nei diversi livelli di governo, senza precise
gerarchie, con un gravoso compito di coordinamento negli aspetti
strategici e operativi, lasciando maggior autonomia nelle tattiche. Il
controllo politico appare elemento di grande rilevanza nello sforzo di
far convergere le diverse esigenze delle amministrazioni, delle imprese
e dei cittadini. Negli Stati di diritto democratici, la popolazione elegge
direttamente i propri rappresentanti politici negli enti locali.
VERSO UNA TEORIA DELL'URBANISTICA

La pubblica amministrazione in sé e per sé nell’inventare,
ammodernare e utilizzare la tecnica urbanistica adempie alle finalità
per cui è stata costituita: eseguire e gestire azioni di lunga durata.
È braccio operativo dello Stato, estranea a problemi d’equità o di
giustizia, aspetti di cui dovrebbe farsi carico la politica. Vi possono
essere particolari forme di Stato, senza per questo negare l’utilità della
tecnica urbanistica per affrontare necessità locali di trasformazione
dell’uso del territorio, ma negli attuali Stati di diritto cambia totalmente
il significato della pubblica amministrazione.

La pubblica amministrazione in sé e per sé nell’inventare, ammodernare e utilizzare
la tecnica urbanistica adempie alle finalità per cui è stata costituita: eseguire e
gestire azioni di lunga durata.
Modello giuridico tradizionale = paradigma bipolare
“lo Stato e il diritto pubblico sono dominati dal conflitto Stato-
cittadino, due poli irriducibili e in contrasto tra di loro. (…) Secondo il
modello tradizionale, i due poli, quello pubblico e quello privato, non
sono irriducibili solo perché in conflitto, bensì anche perché retti da
regole diverse.»
[Norberto Bobbio, Il futuro della democrazia, Torino, Einaudi, 1984, p.75]

Il paradigma bipolare è sostanzialmente ancora presente dove è assente o
dove è debole la democrazia.
Dove invece si cerca di sostanziare la democrazia e di rafforzare la
centralità dei cittadini nell’indirizzare le politiche di governo, quel
paradigma bipolare perde la sua consistenza originaria tanto da vedere
profonde trasformazioni negli stessi poteri e nelle funzioni degli Stati e
delle pubbliche amministrazioni.

Il paradigma bipolare è sostanzialmente ancora presente dove è assente o
dove è debole la democrazia.
L’eletto, se vuole mantenere la figura di rappresentatività della
democrazia e mantenersi in contatto con gli elettori, dovrebbe agire nel
rispetto del mandato politico,
ma come scriveva Norberto Bobbio a proposito della “rivincita degli
interessi” nella democrazia così non è stato.

Il paradigma bipolare è difficile da smontare
«Da questa prima trasformazione (prima nel senso che riguarda la
distribuzione del potere) è derivata la seconda, relativa alla
rappresentanza. La democrazia moderna, nata come democrazia
rappresentativa, in contrapposizione alla democrazia degli antichi,
avrebbe dovuto essere caratterizzata dalla rappresentanza politica, cioè
da una forma di rappresentanza in cui il rappresentante essendo
chiamato a perseguire gli interessi della nazione non può essere soggetto
a un mandato vincolato.
Il principio su cui si fonda il mandato politico è l’esatta antitesi di quello
su cui si fonda la rappresentanza degli interessi, in cui il rappresentante,
dovendo perseguire gli interessi particolari del rappresentato, è soggetto
a un mandato vincolato (…).»

Il paradigma bipolare è difficile da smontare: il mandato vncolato
«Mai norma costituzionale è stata più violata del divieto di mandato
imperativo. Mai principio è stato più disatteso di quello della
rappresentanza politica.»

Bobbio colloca questo paragrafo all’interno delle promesse non mantenute della
democrazia che sono riconducibili, oltre a questa, alla democrazia pluralistica e
non monistica (la sovranità popolare), alla persistenza delle oligarchie, allo
spazio limitato della democrazia, alla persistenza di poteri “invisibili” e alla
carenza di educazione alla cittadinanza.
Nel concludere il paragrafo sulla rivincita degli interessi cita il modello in
discussione in molti Stati europei, basato sul triangolo “Governo, rappresentanti
degli industriali e rappresentanti degli operai”, che qualifica sistema sociale
neocorporativo e, dunque, «espressione tipica di rappresentanza degli interessi»
[Norberto Bobbio, Il futuro della democrazia, Torino, Einaudi, 1984]

DAL PUNTO DI VISTA DELL’URBANISTICA
si può pertanto comprendere perché mandato politico, conflitto di interessi,
sovrapposizioni e confusione dei ruoli tecnici e politici si possano alimentare
reciprocamente attraverso una visione riduzionistica.
In questa dimensione sospesa tra la tecnica e la politica si manovrano le
possibilità e le responsabilità di sfumare contraddizioni, di celare incongruenze
tra obiettivi e priorità d’interessi generali e d’interessi particolari, tra realtà
operativa e manipolazione del consenso. Nell’ambiguità si danno maggiori spazi
operativi alla discrezionalità, spesso violando la democrazia e gli interessi
generali.

L’urbanistica come arte riguarda il rapporto con i cittadini: è il
messaggio più evidente e politicamente sfruttabile.
I cittadini fruiscono e vivono negli spazi urbani, visitano le città come
esperienze multisensoriali, non solo estetiche.
Dalla soddisfazione si forma il consenso di cui si alimentano i politici e
il consenso non è estraneo all’identità, alla “sacralità” dei luoghi e alla
magnificenza civile.
Il consenso si gioca sul piano dell’immagine, della comunicazione e dei
concorsi per disegnare gli spazi urbani. Lo spazio urbano è il risultato di
progetti architettonici, anzi la sua percezione è subordinata alla
percezione diretta e dominante dell’architettura.

La costruzione della città pare allora appartenere non più all’opera
delle pubbliche amministrazioni, ma alla progettualità degli architetti.
LA GRANDE BELLEZZA?

DAARTE E TECNICA A SCIENZA
il nucleo centrale attorno a cui organizzare la conoscenza si forma
dalla compenetrazione di ambiente, territorio, città e popolazione.
Da questo nucleo ha origine una nuova conoscenza che plasma
tecniche e tecnologie appropriate per organizzare le attività umane.

SCIENZA & SIGNIFICATI E CONSEGUENZE OPERATIVE
Una teoria dell’urbanistica in ambito ecologico deve essere messa in
grado di ricostruire un quadro unitario degli strumenti urbanistici e delle
opere pubbliche allo scopo di formulare piani integrati, cioè redatti per
rispondere unitariamente all’organizzazione territoriale e agli aspetti
ambientali. Un piano integrato è prodotto attraverso un modello
conoscitivo generale in grado di contenere gli altri modelli particolari o
settoriali, come quelli basati sulla valutazione economica o sulla
valutazione sociale.

SCIENZA & SIGNIFICATI E CONSEGUENZE OPERATIVE
L’ECOLOGIA NON È ESTRANEAAL PIANIFICARE, NON È UNA
SEMPLICE OPZIONE NELLA PIANIFICAZIONE LOCALE
La convinzione che le risorse territoriali e ambientali, pur limitate, siano
sempre sufficienti per compensare gli impatti di singole opere si fonda
sulla difficoltà di certezze quantitative, spesso accomunate ad una
certezza scientifica.

CINQUE POSTULATI PER L’URBANISTICA
primato della politica,
autonomia della scienza,
unità del territorio e dell’ambiente,
unità dell’uso del suolo e delle opere pubbliche,
consapevolezza dei limiti delle risorse

PRIMO POSTULATO: PRIMATO DELLA POLITICA
NELL’ORGANIZZAZIONE SOCIALE
Il primato della politica si sviluppa nella definizione delle strategie e
delle linee di intervento, non prevarica la scienza e la tecnica, ma assume
ruoli di garante dell’autonomia scientifica dell’urbanistica e di promotore
di adeguamenti del diritto pubblico e privato, cioè delle regole di
governo delle trasformazioni territoriali e sociali. L’estensione degli
effetti indotti sull’ambiente fanno ritenere che sia un compito contestuale
della politica la formulazione a livello internazionale di principi di
salvaguardia del territorio e dell’ambiente e a livello nazionale
l’implementazione dei principi in termini istituzionali e operativi, come a
dire in leggi, deleghe, regole, norme, accordi, accompagnate da attività
educative e di formazione professionale.

SECONDO POSTULATO: L’AUTONOMIA SCIENTIFICA
DELL’URBANISTICA
Per esprimere correttamente e pienamente le potenzialità di
emancipazione nei confronti di istanze di giustizia e di equità e di
riflessione critica sul significato dell’agire nell’ambiente.
La difficoltà dell’osservazione della natura e del governo degli impatti è
implicita non tanto nella sovrapposizione di identità osservatore-
osservato, quanto nella forza degli interessi particolari contro gli interessi
generali. Poiché per natura si intende l’organizzazione delle attività
umane sul territorio, nella sua dimensione sociale e non solo fisica, la
riflessione critica non ha regole stabili, è etica, condizione necessaria e
primaria per produrre dall’osservazione prerequisiti e ipotesi.

L’autonomia si sostanzia nell’indipendenza dai mandati professionali
emessi della pubblica amministrazione. L’autonomia scientifica permette
non solo la costruzione di teorie generali sull’uso del suolo e sugli
impatti ambientali e sociali delle trasformazioni, ma anche
l’individuazione degli elementi utili per il controllo e per la valutazione.
L’autonomia scientifica è interdisciplinarità sia nell’interscambio di dati,
informazioni e conoscenze, sia nella condivisione di metodi e di
strumenti di misura.

TERZO POSTULATO: L’INSIEME DELLE TRASFORMAZIONI
TERRITORIALI
L’universo della disciplina da manipolare con la pianificazione è l’intera
organizzazione territoriale, compresi gli effetti indotti nell’ambiente.
Lo scopo consiste nell’orientamento della progettazione verso approcci
integrati, capaci di comprendere il contesto culturale e ambientale e di
predisporre appropriate opere di mitigazione e di compensazione: in
questo modo si afferma l’estensione del metodo scientifico al territorio
nell’integrità e nella complessità dei suoi valori.

A fronte delle tendenze involutive e riduzionistiche, di cui non è in
discussione tanto la correttezza quanto la frammentarietà e l’incapacità
di una visione simultanea delle relazioni che legano i diversi aspetti
dell’organizzazione territoriale, si propone uno sviluppo teorico unitario
e generale. In tal senso -e in opposizione alle costanti riduzionistiche
(riduzionismo scientifico, dimensione locale del piano urbanistico,
egemonia degli interessi privati nelle trasformazioni territoriali)- si
afferma la necessità di porre innanzitutto l’osservazione
dell’organizzazione territoriale in relazione all’ambiente secondo
l’approccio originario di ecologia. Dunque, non tanto gli impatti
dell’individuo o del singolo episodio urbanistico, quanto quelli
dell’intera organizzazione territoriale.

QUARTO POSTULATO: UNITÀ DEL PROCESSO
“PIANIFICAZIONE-PROGETTAZIONE-REALIZZAZIONE-
MANUTENZIONE”
L’unità disciplinare dell’urbanistica, delle opere pubbliche e della
programmazione economica, non solo dunque come coordinamento tra
settori della pubblica amministrazione, ma come sostanziale
armonizzazione dell’insieme delle trasformazioni territoriali. La
pianificazione ha bisogno di disporre di una corretta previsione tecnica
ed economica delle infrastrutture e degli altri interventi pubblici, da
inquadrare con le risorse private che si renderanno disponibili,
sciogliendo contraddizioni e conflittualità tra ciò che fattibile e ciò che è
desiderabile.

QUINTO POSTULATO: L'INTEREZZA DEL SISTEMAARIA-
ACQUA-SUOLO OVVERO L'AMBIENTE ORIGINARIO
in cui e su cui opera l’urbanistica
Limitato, delicato, facilmente degradabile, non-rinnovabile
Tale postulato deriva direttamente da un’altra disciplina, l’ecologia, ove
è ampiamente dimostrata la delicatezza del sistema aria-acqua-suolo. La
conoscenza ecologica comporta che, indipendentemente da qualsiasi
dimostrazione scientifica degli impatti urbanistici sull’ambiente, si deve
impostare tutto il processo di organizzazione del territorio
“pianificazione-programmazione-progettazione-esecuzione-
manutenzione” come procedura normale e non come opzione culturale,
una prassi quindi da applicare sempre e non limitatamente ad alcune aree
o ad alcuni progetti, ove si concentrano interessi particolari.

Il contributo integrato di questi postulati (ce ne sono altri?) avvia lo
sviluppo scientifico della disciplina, attraverso ipotesi generali e derivate
e attraverso teorie pubblicamente falsificabili.
Queste sono le condizioni necessarie e sufficienti per predisporre
tecnologie di processo e di prodotto, utili e appropriate per controllare i
processi e, quindi, atte a garantire rispettivamente l’orientamento degli
investimenti di risorse economiche e sociali e il conseguimento degli
obiettivi dichiarati.
Su queste basi la teoria si legherà al piano dell’osservazione e il
processo teorico si manterrà connesso ai processi territoriali e
ambientali, per dare senso “concreto e scientifico” al governo del
territorio e alle politiche territoriali.

STATO, CITTADINI E ORGANIZZAZIONE TERRITORIALE

L’URBANISTICA È CONDIZIONATA DAL MODO DI
INTENDERE I RAPPORTI TRA LA CITTÀ E LO
STATO, TRA I CITTADINI E LO STATO.
…
nello stesso modo in cui l'urbanistica condiziona questi rapporti
...

ATTUALITÀ DEL PARADIGMA DELLA CONTRAPPOSIZIONE
Se storicamente l’autonomia locale difendeva dal potere centrale le
comunità, nell’attualità il paradigma storico della contrapposizione
Stato-cittadino negli Stati di diritto democratici non è più vero e, in ogni
modo, in altri paesi non può essere applicato automaticamente, essendo
mutate le condizioni generali della politica.
TUTTAVIA, ...

TUTTAVIA, ...
Nella letteratura specialistica: compaiono strutture concettuali
sufficientemente condivise (quindi forti) e comparazioni di serie storiche
e geografiche, sufficienti per interpretare scientificamente ciò che
accade e per predisporre piani adeguati con sufficienti opere di
mitigazione e di compensazione?
Vi sono teorie generali sufficientemente condivise (quindi forti), utili a
interpretare lo sviluppo urbano o il rapporto tra urbanesimo e ambiente
in termini politicamente accettabili da una maggioranza? a attivare
comunicazioni capaci di raccogliere un consenso ampio? a sviluppare
progetti forti con soluzioni stabili nel tempo e/o in luoghi diversi?

TUTTAVIA, ...
L’urbanistica influenza la formazione del bilancio locale, non solo
amministrativo, ma nella sua complessità economica, sociale e
ambientale.
… e il piano locale … è responsabile della distribuzione squilibrata delle
risorse e la concorrenza della domanda locale di risorse, il suo effetto
tracima oltre l’ambito locale, cumulando i singoli effetti, fino a
interessare lo Stato e gli ambiti sovrastatali.

TUTTAVIA, ...
L’urbanesimo mondiale e l’indisponibilità di adeguate risorse mondiali
mette in conflitto le nazioni; per intervenire sulla bassa qualità urbana
delle città del terzo mondo, sulla carenza di abitazioni, sulla violenza
urbana occorrono politiche urbane e territoriali lungimiranti e robuste
e, soprattutto, internazionali, non come piano di aiuti, ma come scelte
globalmente sostenibili.
[ricordate il modello Friuli 1976? e mettetelo a confronto con il modello dell'Aquila 2009
con la Protezione civile guidata da Bertolaso]

TUTTAVIA, ...
I punti di riferimento convenzionali, consolidati dalla prassi degli
strumenti urbanistici generali e attuativi e dei processi gestionali, non
possono essere ammodernati senza affrontare i concetti e i fondamenti
stessi della disciplina e dell’azione politica, che attraverso le conoscenze
ambientali sono stati messi radicalmente in discussione.

TUTTAVIA,
bisogna affrontare concetti e fondamenti della disciplina e
dell’azione politica,...
Per il futuro del territorio occorre chiarire l’importanza della
pianificazione e della partecipazione rispetto alle altre possibilità di
intervento sull’organizzazione delle attività umane sul territorio
occorre pensare alla fattibilità, affinché insediamenti, opere pubbliche e
servizi, creino effettivamente quelle condizioni generali finalizzate a:
●
essere contemporaneamente contesti comunicativi, opere d’arte e gusci produttivi,
●
ammodernare l’ambiente entro cui si formano e si riproducono innovazioni, beni
materiali e beni immateriali, valori di libertà, equità e solidarietà.

FUNZIONI DELLO STATO, PUBBLICI POTERI E SERVIZI
PUBBLICI

Funzioni dello Stato, pubblici poteri e servizi pubblici
Le singole parti non possono non essere lette che nel loro
contesto politico storico e geografico, tanti sono i significati che i
diversi termini assumono.
●
Il termine “Stato” richiama l’organizzazione politica di un paese e, prima ancora
che le sue relazioni con gli altri paesi, i confini della sua autonomia normativa
ed economica.
●
Il termine “pubblica amministrazione” richiama l’apparato esecutivo dello Stato,
composto dagli uffici centrali e da quelli decentrati, un apparato non esclusivo
e non isolato, poiché le Autonomie Locali sono pubbliche amministrazioni e
altre pubbliche amministrazioni operano nell’organizzazione sociale, una
complessa articolazione regolata attraverso il diritto pubblico e il diritto privato,
secondo dinamiche attivate contestualmente alle mutazioni dei rapporti “Stato-
cittadino”.

A queste corrispondeva un susseguirsi di attribuzioni di specifiche funzioni allo
Stato, a partire da quelle classiche individuate da Colbert nel 1669, periodo
fondamentale per la stessa urbanistica, con la contrapposizione tra la Parigi di
Colbert e la Versailles di Luigi XIV:
●
lo Stato pedagogo,
●
lo Stato interventista, poi severamente criticato per una presunta ingerenza eccessiva,
●
fino allo Stato regolatore.
L’attribuzione di queste e altre funzioni allo Stato, come quella di organizzatore
del progresso o quella di orologiaio rispecchia le trasformazioni del paradigma
tradizionale, bipolare e conflittuale, Stato-cittadino, in cui i due poli erano fondati
sulla separazione tra lo Stato-apparato e la Comunità-cittadini, retti da principi
diversi e caratterizzanti il diritto pubblico e il diritto privato.

«perché per l’uno, quello pubblico, il diritto svolge una funzione positiva
di direzione e di comando, mentre per l’altro, quello privato, il diritto
pone solo un confine esterno.
Al primo tutto è vietato, salvo ciò che espressamente consentito; al
secondo tutto è consentito, salvo ciò che espressamente vietato»
[Sabino Cassese, La crisi dello Stato, Laterza, Bari, 2002, p. 75.]

Se nel passato sono apparsi frequentemente gli effetti negativi di una cattiva
traduzione di Welfare State, inteso come assistenziale o clientelare, nelle
condizioni attuali occorre riferirsi a quegli aspetti sostanziali per cui si giunse
alle prime definizioni di “Stato del benessere sociale”, all’esigenza sostenuta
da una parte politica di politiche redistributive. Occorre reinterpretare nella
sostanza che cosa deve ora significare il Wohlfahrtsstaat, quel benessere
dei cittadini che nell’Ottocento si riteneva dover essere compito dello Stato.
L’analisi del tema degli squilibri, delle esigenze sociali, del rapporto tra risorse
e consumi, delle nuove forme e potenzialità degli ordinamenti statali deve
essere indirizzato a ridefinire compiti e funzioni degli ordinamenti sovrastatali
e statali, con tempestivi adattamenti e ammodernamenti.

Con l’espandersi delle attività amministrative sono emerse altre caratteristiche
operative derivate dall’allocazione di risorse limitate e dunque dalla rilevanza
politica delle scelte di distribuzione o redistribuzione delle risorse, derivate
dall’estensione dei riferimenti al diritto privato nelle pubbliche amministrazioni
e infine nell’individuazione di una relazione tripolare e non più bipolare
nell’erogazione dei servizi:
●
AUTORITÀ DI REGOLAZIONE,
●
SOGGETTI EROGATORI DI SERVIZI
●
UTENTI.

In queste funzioni dell’organizzazione del territorio e dell’urbanistica, è
possibile cogliere dimensioni assai diverse da quanto si parla usualmente e
da quanto i dibattiti disciplinari interni fanno intendere. «Sfera pubblica» e
«arena pubblica» sono i termini utilizzati per descrivere un nuovo paradigma
fondato su rapporti complessi e dinamici tra Stato e cittadino.
Questi termini non solo derivano dalla riunificazione del diritto pubblico e
del diritto privato, se così si può dire, attraverso l’assimilazione da parte del
pubblico di modi d’agire simili a quelli privati, ma comprendono anche
trasformazioni in atto, che maturano dall’interazione tra il piano normativo, il
piano delle applicazioni delle norme (la procedura amministrativa) e il comune
modo di intendere (la “vulgata”).

Per quanto riguarda il secondo aspetto, Cassese studia il mutamento
dei comportamenti dei pubblici poteri, fondati su contratti di scambio,
su conferenze dei servizi, su quella varietà di discipline degli accordi,
che hanno portato verso un processo di
«“mercatizzazione” dei poteri pubblici»
«interessi pubblici, collettivi e privati si compongono variamente,
convergendo o divergendo in relazione alle posizioni di forza
contrattuale, alle contropartite offerte. Gli interessi pubblici non sono
necessariamente prevalenti, potendo soccombere».
[Sabino Cassese, La crisi dello Stato, Laterza, Bari, 2002, p. 99.]

«In conclusione, Stato e mercato, pubblico e privato, là dove venivano
considerati mondi separati e in opposizione, si presentano come
interpenetrantesi.
Lo Stato universo chiuso di soggetti, mentre il mercato universo aperto.
Lo Stato come aggregato di soggetti con posizioni assegnate secondo un
ordine tendenzialmente gerarchico, mentre sul mercato gli operatori
assumono posizioni variabili, in un ordine tendenzialmente paritario.
Lo Stato sistema nel quale prevalgono azioni del tipo “command and
control”, mentre sul mercato dominano relazioni di tipo negoziale. ...»
[Sabino Cassese, La crisi dello Stato, Laterza, Bari, 2002, p. 134-135.]

«... Lo Stato assume e cura interessi generali e preordinati, mentre sul
mercato si muovono interessi particolari, del cui conflitto-concorrenza
discende l’ottimo-risultato. I due modelli appaiono meno distanti. Si prestano
parti reciprocamente.
I nuovi paradigmi dello Stato pongono in discussione tutte le nozioni, i temi e
i problemi classici del diritto pubblico, della natura del potere pubblico e del
suo agire legale-razionale, mosso dall’alto (dalla legge), al posto riservato alla
legge e alle sue implicazioni (legalità e tipicità), alle relazioni pubblico-privato.
E richiedono altresì, un cambiamento dell’atteggiamento scientifico rispetto al
diritto, perché la “dottrina” giuridica non può tenere fermi i propri codici di
riferimento con un cambiamento tanto radicale del suo oggetto.»
[Sabino Cassese, La crisi dello Stato, Laterza, Bari, 2002, p. 134-135.]

I riferimenti all’urbanistica non sono così indiretti come potrebbe apparire ad
una prima lettura, magari impigrita da abitudini operative; basterà infatti citare
a livello nazionale l’importanza delle conferenze dei servizi, invocate per
semplificare o accelerare le procedure soprattutto in campo urbanistico.
Le difficoltà della governance sono manifeste per l’uso prevalente che tende a
trasformarle in uno spazio dell’arena pubblica, in cui i comportamenti di tutti i
soggetti paiono dettati da interessi particolari più che da esigenze condivise di
pianificazione e di programmazione, cioè da un interesse generale.
ESEMPI: ritardi nel recepimento delle direttive europee, produzione legislativa
incessante, continua revisione (con modificazioni e integrazioni) delle leggi di
settore nazionali e regionali, le leggi finanziarie fatte di eterogenee collazioni
di interessi particolari, ...

PUBBLICI
PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI (UN MONDO COMPLESSO) E
TERRITORIO

Pubbliche amministrazioni (un mondo complesso) e territorio
COMPLESSITÀ DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
●
autorità amministrative internazionali (per esempio l’ONU)
●
amministrazioni superstatali non fatte di Stati (per esempio l’UNESCO)
●
amministrazioni comunitarie (per esempio la CEE e l’UE)
●
enti esponenziali di gruppi territoriali (per esempio borghi, contee, comuni,
province, cantoni, regioni, stati regionali)
●
partiti politici
●
associazioni professionali sindacali o non sindacali

Agli inizi del 900 Max Weber osservava che
«gli ordinamenti giuridici territoriali generali si possono qualificare come Stati,
allorché si muniscono di un corpo permanente di personale professionale
(burocrati).»
In particolare, per un discorso sull’urbanistica: tra i compiti dello Stato
l’erogazione di servizi, secondo i principi teorici nel XVIII secolo
«in Europa continentale prevale e poi diviene assoluto il convincimento che lo
Stato può e deve occuparsi di ogni cosa che giovi al benessere dei cittadini:
donde il nome di Stato del benessere” (Wohlfahrtsstaat).»
[Giannini Massimo Severo, Il pubblico potere. Stati e amministrazioni pubbliche,
Il Mulino, Bologna, 2001 (1986-1988)..]

Il discorso interessa l’urbanistica e le opere pubbliche perché riporta l’attenzione sul
concetto di “servizio”, altro termine essenziale nell’urbanistica e nelle funzioni dello
Stato o in quelle delle autonomie locali, poiché nella seconda metà dell’Ottocento la
distinzione tra funzioni pubbliche dello Stato e servizi pubblici, prevalentemente erogati
delle amministrazioni locali, divenne sfumata con la statizzazione delle poste, delle
ferrovie e dell’istruzione. Da allora divenne dominante l’interpretazione che la gestione
dei servizi pubblici fosse uno dei principali compiti delle amministrazioni dello Stato e
degli enti territoriali, tanto che con questo termine si qualificò il “servizio postale”.

Se “funzione” implicava nella tradizione giuridica un’attività autoritativa o un
potere sovrano, il “servizio pubblico” nell’accezione tradizionale dello Stato
deve essere interpretato nel significato dei due singoli termini, dove il primo
termine “servizio” evidentemente non può essere riferito a tutte le attività non
autoritative e il secondo “pubblico”, come in opere pubbliche e in lavori
pubblici, qualifica l’assunzione da parte del pubblico potere di attività non
autoritative.
Questi sono nei fatti i principi essenziali per intendere correttamente il
tema del “servizio pubblico”.

Queste considerazioni aprono quattro argomenti sulle pubbliche amministrazioni:
il primo riguarda la definizione di servizio, e questo si lega alle politiche
redistributive, all’offerta di pari opportunità, agli standard territoriali;
il secondo riguarda la definizione di interesse generale sulla base non di
interessi i cui impatti possono riverberarsi su tutta la società, ma sulla base
dell’ecologia e delle criticità ambientali;
il terzo sulle attività delle pubbliche amministrazioni, dirette alla gestione
di servizi pubblici, oppure su quelle di direzione e di controllo, dunque di
“regolazione”, di attività costituenti servizi pubblici oggettivi;
il quarto sulla partecipazione e sulla democrazia.

PUBBLICI
PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI (UN MONDO COMPLESSO) E
TERRITORIO
DEMOCRAZIA, PLURALISMO E PARTECIPAZIONE

Democrazia, pluralismo e partecipazione
La pertinenza della democrazia all’urbanistica si dimostra con tre
argomentazioni
1) all’origine dei conflitti sta il dominio delle risorse naturali (o
territoriali), limitate e non rinnovabili
2) la protezione dell’ambiente presuppone scelte condivise: non si
potrà salvare l’ambiente se le politiche ambientali non saranno
accettate da tutti (dalla maggioranza).
3) il diritto di proprietà si riferisce in parte alla costituzione economica
e in parte al territorio e all’ambiente: il criterio di guida all’uso del
suolo deriva dal suo essere bene pubblico.

I valori della città
tolleranza, non violenza, rinnovamento sociale e fratellanza
Ricordate?
Liberté Égalité Fraternité
Libertà Uguaglianza Fratellanza

I valori del suolo e il controllo della rendita
1) l’edificabilità di un suolo in termini di destinazione d’uso e di modalità di
intervento nelle democrazie rappresentative compete a un’autorità pubblica
che agisce nel nome e per conto di una comunità territoriale e come
portatrice di interessi pubblici generali: una volta eletti, si governa in nome
di tutti i cittadini
2) sia che le competenze urbanistiche siano esercitate all’interno di leggi
generali o all’interno di regole locali, occorre dotarsi di strumenti per ridurre
posizioni eccessivamente dominanti dei valori economici della proprietà del
suolo

I valori del suolo e il controllo della rendita
3) quanto più si riconosce che l’uso del territorio, la sua trasformazione per
l’edificazione assieme alla gestione del costruito sono centrali nei processi
economici, tanto più i poteri pubblici devono operare per la redistribuzione
territoriale delle risorse, in modo da integrare obiettivi sociali, obiettivi
ambientali e obiettivi economici, così affermando la funzione positiva
dell’urbanistica a tutte le scale.
4) tutto questo dimostra quanto la libertà di accesso al territorio e alla casa
degli individui, diritto riconosciuto a livello internazionale, dipenda da scelte
urbanistiche e da potenzialità dell’urbanistica, esercitabili per orientare il
mercato dei suoli, per influenzarne i prezzi, per regolare le modalità d’uso e
di trasformazione.

le minacce alla democrazia
●
nessuna regola può offrire garanzie, senza continue attività di controllo
●
nessuna persona senza regole può essere una risposta accettabile
●
troppe difficoltà e debolezze dei processi decisionali, incontrollabili e
incontenibili
●
“la democrazia è un freno!” dicono i teorici dell'arretramento dello Stato per
l'avanzamento dal liberalismo e dal capitalismo (liberalismo=capitalismo?)

la fiducia nelle forze della democrazia
Queste sono le motivazioni per cui alle capacità individuali e al carisma si
deve dunque anteporre il diritto
«Personalmente, non ho dubbi sulla risposta a queste domande. E proprio
perché non ho dubbi, posso concludere tranquillamente che la democrazia è il
governo delle leggi per eccellenza. Nel momento stesso in cui un regime
democratico perde di vista questo suo principio ispiratore, si rovescia
rapidamente nel suo contrario, in una delle tante forme di governo
autocratico, di cui sono piene le narrazioni degli storici e le riflessioni degli
scrittori politici.»
[Norberto Bobbio, Il futuro della democrazia, Torino, Einaudi, 1984 (1978-1983), p.170, nel saggio
intitolato “Governo degli uomini o governo delle leggi?”]

la fiducia nelle forze della democrazia
Non possono e non devono passare altri decenni invano.
L’ambiente come bene pubblico deve essere il principio fondamentale cui far
riferimento nel diritto internazionale e nazionale e per impostare una
dimensione teorica generale dell’urbanistica.

PARTECIPAZIONE E URBANISTICA

Partecipazione e urbanistica
L’USO DEL TERRITORIO APPARTIENE ALLA POLITICA.
LE MODALITÀ DI REDIGERE E ATTUARE I PIANI, DI DISTRIBUIRE
SERVIZI E INFRASTRUTTURE DIPENDONO DALL’AGIRE
URBANISTICO E COINVOLGONO TUTTA LA POPOLAZIONE.

LOTTE SOCIALI IN RISPOSTA ALLA VIOLENZA DELLA POVERTÀ E
DELLE DIFFERENZE SOCIALI & REPRESSIONE
Basterà ricordare due esempi di insurrezioni cittadine: la Comune di Parigi
del 1871, quando si diede vita ad un governo rivoluzionario in risposta alla
sconfitta di Napoleone III nella guerra franco-prussiana, a cui seguì una
violenta repressione che segnò il passaggio dalla monarchia alla prima
repubblica presidenziale, e la rivolta di Milano contro la carestia e gli aumenti
del prezzo del pane, nota come la Protesta dello stomaco, che il generale
Bava Beccaris nel 1898 bloccò con i cannoni.
COMAND & CONTROL

PARTECIPAZIONE IN RISPOSTA ALLA VIOLENZA DELLA POVERTÀ E
DELLE DIFFERENZE SOCIALI
Le lotte sociali si sono formate e scomposte di continuo, non sempre
appartengono alla storia, spesso senza reciproche memorie, senza identità, a
meno che non fossero sostenute da movimenti politici.
Rinchiuse in visioni locali, senza strategie, non incisero nell’urbanistica, né
ridussero squilibri e segregazioni sociali nel breve termine. Tuttavia, come le
lotte contadine e la questione agraria, costituirono la base delle inchieste e
delle indagini sulla rendita fondiaria agricola e sullo sfruttamento sociale, così
le lotte urbane assieme alla questione igienica indirizzarono gli studi sulla città
verso la rendita urbana e successivamente, un secolo dopo, verso approcci di
pianificazione partecipata o advocacy planning come Paul Davidoff la definì
già nel 1965. Un richiamo a processi negoziali.

Un primo livello di partecipazione consiste nella trasparenza e nella
comunicazione. Nell’urbanistica del Novecento è d’obbligo citare ancora una
volta il piano di Washington del 1901, non tanto per i contenuti, quanto per la
procedura partecipativa fondata sull’illustrazione del piano ai quartieri,
aspetto colto come essenziale ed innovativo da Albert Erich Brinckmann.
VEDI il processo di approvazione del piano in Italia: adozione, osservazioni
controdeduzioni, approvazione.
PROCESSO DECISIONALE NEGOZIALE

Il secondo livello di partecipazione sta nelle procedure. Maturazione della
democrazia, controllo dell’opinione pubblica, cambiamenti delle regole dello
Stato.
Si può ricordare ancora lo spunto offerto da Platone sulla democrazia, quando
nel confronto con le tesi di Protagora sull’insegnamento dell’amministrazione
della città, sosteneva la libera partecipazione all’assemblea sulla pubblica
amministrazione, in quanto la pubblica amministrazione riguarda “tutti”

Sostanziale differenza
●
ricerca del consenso dopo la scelta delle strategie urbanistiche
●
partecipazione diretta durante i processi di formazione delle scelte

Il terzo livello di partecipazione è caratterizzato dallo Stato del Benessere e
dall’estensione delle sperimentazioni in forme istituzionali generalizzate di
decentramento amministrativo.

Un incentivo a sviluppare anche il rapporto tra eletti e elettori è fornito dalla
Risoluzione 79 del 1999 del Congresso dei poteri locali e regionali del
Consiglio d’Europa riguardante l’integrità politica degli eletti nelle
amministrative e che operano in regioni, province e comuni. La Risoluzione
79 è alla base della dichiarazione adottata il 1 aprile 2004 dalla Conferenza
sull’etica nel settore pubblico.

In tale dichiarazione nel punto 2 si indica che il comportamento degli eletti
deve rispondere ai principi di obiettività, integrità, responsabilità,
disponibilità, onestà, sottomissione all’interesse pubblico e adesione
alle norme etiche della vita pubblica. Inoltre, si raccomanda la diffusione di
un Manuale delle buone pratiche per l’etica pubblica a livello locale. A
sostegno della Risoluzione 79 del Consiglio d’Europa, si osservi che lo stesso
Testo Unico per gli Enti Locali del 2000 nell’articolo 78 esplicita regole
analoghe, non strettamente giuridiche, per il comportamento degli
amministratori.

TRE PRINCIPI DELLA DICHIARAZIONE 79/1999 Consiglio d’Europa
(A) in democrazia gli eletti rappresentano tutta la popolazione e non solo
quella parte che l’ha eletta
(B) in tutti i settori economici esistono disposizioni legislative accompagnate
da codici di comportamento per garantire la correttezza nei rapporti con i
clienti
(C) I cittadini e i mezzi di comunicazione hanno il diritto e il dovere di
esercitare il controllo delle azioni e delle decisioni degli organi di governo.
Per garantire corretti rapporti tra Stato e cittadino, si richiede una
maggiore istruzione e formazione professionale.

La Carta dei Servizi ha finalità di trasparenza su tre temi correlati:
(a) informazioni corrette e aggiornate sui servizi offerti,
(b) controllo continuo della loro qualità,
(c) impegno nel comportamento corretto degli eletti nella pubblica amministrazione.
La carta dei servizi si pone l'obiettivo di offrire una panoramica integrata dei servizi
offerti a livello territoriale, in altri Comuni, nella Provincia e nella Regione.
La carta dei servizi dovrà riguardare la gestione patrimoniale, la gestione ambientale e territoriale,
la gestione dei servizi e le relazioni con altri enti di governo del territorio.
1. Gestione delle risorse patrimoniali;
2. Gestione delle risorse ambientali e territoriali;
3. Gestione dei servizi;
4. Relazioni con altri enti.
La carta dei servizi integrata con il controllo della qualità opera sulla
misurazione della qualità (percepita e erogata) è strumento fondamentale per
intervenire sul piano programmatico e migliorare la qualità dei servizi, della vita
e dell'ambiente.

RIFERIMENTI
Conférence sur l’éthique dans le secteur public, Déclaration sur l’éthique publique des
collectivités régionales et locales, adottata a: Noordwijkerhout, Pays-Bas, 1 aprile
2004.
Direttiva del Consiglio dei Ministri, "Principi sull'erogazione dei servizi pubblici",27
gennaio 1994.
Norme EN, tra cui: ISO 9001:2001.
Legge 273, "Misure urgenti per la semplificazione dei procedimenti amministrativi e per
il miglioramento dell'efficienza nelle pubbliche amministrazioni".
Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe / Ville de Rome
"Code de conduite européen relatif à l'intégrité politique des élus locaux et régionaux",
Conferenza, 24/02/2004, Roma (allo scopo di presentare a un largo pubblico di eletti
regionali e locali il Codice adottato dal Congresso nel 1999).

IMPARARE L'URBANISTICA COME SCIENZA
QUATTRO DOMANDE
QUALI SONO I RAPPORTI TRA STATO E CITTADINO?
QUAL È IL RUOLO DEL PIANO URBANISTICO?
CHE COSA È LO STATO DEL BENESSERE (Welfare State,
Wohlfahrtsstaat)?
CHE COSA SONO I SERVIZI PUBBLICI?

DON'T FORGET
We live in complex social-ecological systems

010 teoria 3 2016

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