Nhận viết luận văn đại học, thạc sĩ trọn gói, chất lượng, LH ZALO=>0909232620 Tham khảo dịch vụ, bảng giá tại: https://vietbaitotnghiep.com/dich-vu-viet-thue-luan-van Luận văn thạc sĩ ngành luật: Quy trình xây dựng pháp lệnh ở Việt Nam - những vấn đề li luận và thực tiễn, cho các bạn tham khảo

1. 1
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN THỊ GIANG
QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH Ở VIỆT NAM
- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2007

2. 2
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN THỊ GIANG
QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH Ở VIỆT NAM
- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
MÃ SỐ: 60 38 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Bùi Xuân Đức
HÀ NỘI - 2007

3. 4
MỤC LỤC
TRA
NG
MỞ ĐẦU……………………………………………………………….. 01
Chương 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG
PHÁP LỆNH…………………………………………………………….. 06
1.1. Khái niệm pháp lệnh và quy trình xây dựng pháp lệnh…… 06
1.1.1. Pháp lệnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của
Việt Nam……………………………………………………………. 06
1.1.2. Khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh…………………….. 11
1.2. Đặc điểm, nội dung của quy trình xây dựng pháp
lệnh……..
16
1.2.1. Đặc điểm của quy trình xây dựng pháp
lệnh………………….
16
1.2.1.1. Quy trình xây dựng pháp lệnh do pháp luật quy định……… 16
1.2.1.2. Pháp lệnh được xây dựng và ban hành theo quy trình đơn
giản hơn quy trình xây dựng và ban hành luật……………………… 16
1.2.1.3. Quy trình xây dựng pháp lệnh có tính ổn định cao………… 17
1.2.2. Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh…………………. 18
1.2.2.1. Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh……………………………………………………………. 20
1.2.2.2. Soạn thảo dự án pháp
lệnh…………………………………..
22
1.2.2.3. Giai đoạn thẩm tra dự án pháp lệnh………………………... 23
1.2.2.4. Giai đoạn lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn
đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh………………………………. 24

4. 5
1.2.2.5. Giai đoạn xem xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban
Thường vụ Quốc
hội…………………………………………………
25
1.2.2.6. Giai đoạn công bố pháp
lệnh………………………………..
25
1.3. Sự phát triển của quy trình xây dựng pháp lệnh qua các
giai đoạn lịch sử từ năm 1945 đến nay…………………………....
27
1.3.1. Giai đoạn Hiến pháp năm
1946……………………………….
27
1.3.2. Giai đoạn Hiến pháp năm
1959……………………………….
28
2.3.3. Giai đoạn Hiến pháp năm
1980……………………………….
29
1.3.3. Giai đoạn Hiến pháp năm
1992……………………………….
32
Chương 2. THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH
HIỆN HÀNH…………………………………………………………….. 34
2.1. Quy định pháp luật về quy trình xây dựng pháp lệnh……... 34
2.1.1. Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh……………………………………………………………. 34
2.1.2. Soạn thảo dự án pháp
lệnh…………………………………….
35
2.1.3. Thẩm định dự án pháp
lệnh…………………………………...
37
2.1.4. Thẩm tra dự án pháp
lệnh……………………………………..
38
2.1.5. Lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc
hội về dự án pháp lệnh……………………………………………… 39

5. 6
2.1.6. Việc xin ý kiến Bộ Chính trị………………….……………… 40
2.1.7. Thảo luận và thông qua dự án pháp
lệnh……………………..
40
2.1.8. Công bố pháp lệnh…………………………………………… 42
2.2. Đánh giá thực trạng quy trình xây dựng pháp lệnh hiện
hành………………………………………………………………… 42
2.2.1. Về chủ thể có thẩm quyền trình dự án pháp lệnh, kiến nghị về
pháp lệnh……………………………………………………………. 43
2.2.2. Về khâu đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh………………………………………………………. 43
2.2.3. Về việc soạn thảo dự án pháp
lệnh……………………………
45
2.2.4. Về việc thẩm định dự án pháp
lệnh...........................................
49
2.2.5. Về việc thẩm tra dự án pháp
lệnh..............................................
50
2.2.6. Lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu
Quốc hội về dự án pháp
lệnh...............................................................
52
2.2.7. Về khâu trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông
qua dự án pháp lệnh............................................................................ 55
Chương 3. PHƢƠNG HƢỚNG ĐỔI MỚI, HOÀN THIỆN QUY
TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH……………………………………. 59
3.1. Nhu cầu của việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng
pháp lệnh……………………………………………………..…….. 59
3.1.1. Xuất phát từ yêu cầu xây dựng một hệ thống pháp luật đủ về
số lượng, cao về chất lượng, phục vụ kịp thời sự nghiệp công
nghiệp hoá, hiện đại hoá đất 59

6. 7
nước…………………………………………..
3.1.2. Bắt nguồn từ đòi hỏi phải khắc phục những hạn chế của quy
trình xây dựng pháp lệnh hiện hành làm ảnh hưởng đến chất lượng,
số lượng pháp lệnh………………………………………………….. 62
3.2. Phƣơng hƣớng và giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình
xây dựng pháp lệnh………………….………………..…………… 63
3.2.1. Phương hướng đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp
lệnh………………………………………………………………….. 63
3.2.1.1. Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh theo
hướng đơn giản hoá, đồng bộ nhưng có trọng tâm, trọng điểm…….. 63
3.2.1.2. Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh trên cơ
sở quán triệt đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong
công tác xây dựng pháp
luật…………………………………………
65
3.2.1.3. Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh trên cơ
sở kế thừa và phát huy những ưu điểm của quy trình hiện
hành…….
66
3.2.2. Giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp
lệnh...
66
3.2.2.1. Cải tiến việc lập chương trình xây dựng pháp
lệnh………...
66
3.2.2.2. Phân công hợp lý cơ quan soạn thảo dự án pháp
lệnh………
69
3.2.2.3. Tăng cường công tác thẩm tra dự án pháp lệnh……………. 74
3.2.2.4. Coi trọng và đổi mới quy trình lấy ý kiến về dự án pháp
lệnh…………………………………………………………………. 76
3.2.2.5. Cải tiến hơn nữa việc việc xem xét, thông qua pháp
lệnh…..
78

7. 8
3.2.2.6. Vấn đề trình xin ý kiến Bộ Chính trị dự án pháp
lệnh………
81
KẾT LUẬN………………………………………….…………………... 84
TÀI LIỆU THAM KHẢO………………...……..................................... 86
PHỤ LỤC………………………………………………………………... 91

8. 9
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn
Uỷ ban thường vụ Quốc hội ngoài làm nhiệm vụ của cơ quan
thường trực của Quốc hội, đảm bảo hoạt động bình thường của Quốc hội
trong điều kiện Quốc hội nước ta hoạt động không chuyên trách, còn có
nhiệm vụ, quyền hạn theo uỷ quyền như ban hành pháp lệnh và kể từ khi
thực hiện chức năng uỷ quyền lập pháp của Quốc hội cho tới nayUỷ ban
thường vụ Quốc hội đã ban hành được 202 pháp lệnh. Đặc biệt trong
những năm gần đây, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành nhiều pháp
lệnh góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt
Nam đầy đủ, đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh pháp luật của các quan hệ
xã hội mới phát sinh trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất
nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của
nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Và để có kết quả trên, cần phải nói
đến vai trò hết sức quan trọng của quy trình xây dựng pháp lệnh - sợi chỉ
đỏ xuyên suốt hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh, đảm bảo cho
sản phẩm làm ra là các văn bản pháp lệnh có chất lượng cao nhất. Tuy
nhiên, mặc dù Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 song cho tới nay
vẫn còn nhiều dự án pháp lệnh bị “treo” trong nhiều chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội (như dự án Pháp lệnh thủ tục bắt giữ
tàu biển, dự án Pháp lệnh về án phí, lệ phí tại Toà án nhân dân thuộc
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2005 của Quốc hội cho tới nay
vẫn đang trong giai đoạn soạn thảo) hoặc nếu được ban hành thì cũng
không đảm bảo chất lượng dẫn đến hiệu quả áp dụng trên thực tế hay tính

9. 10
khả thi của văn bản pháp lệnh bị hạn chế. Có thực tế này là do nhiều
nguyên nhân khác nhau như trong quá trình xây dựng dự án chưa huy
động được các chuyên gia có nhiều kinh nghiệm tham gia soạn thảo, góp
ý kiến và thẩm định văn bản, hay việc tuân thủ quy định của pháp luật về
quy trình xây dựng pháp lệnh đôi lúc, đôi khi còn chưa nghiêm… hay nói
một cách khác, nguyên nhân chính là do công tác xây dựng pháp lệnh vẫn
còn nhiều hạn chế, quy trình xây dựng pháp lệnh tuy đã được hình thành
nhưng còn nhiều bất cập.
Do đó, việc chỉ đạo chặt chẽ, đổi mới quy trình chuẩn bị và thông
qua các dự án pháp lệnh; nâng cao chất lượng công tác thẩm tra của Hội
đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội… để thông qua các dự án pháp
lệnh được nhanh chóng và có chất lượng cao là vấn đề luôn được đặc biệt
quan tâm trong giai đoạn hiện nay. Hơn nữa, quy trình xây dựng pháp
lệnh được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là
kết quả của quá trình nghiên cứu, đúc rút kinh nghiệm thực tế trong một
thời gian dài, qua những giai đoạn khác nhau của lịch sử, đã là một trong
những yếu tố quyết định đến việc nâng cao chất lượng của các pháp lệnh
đã được ban hành. Tuy nhiên, quy trình xây dựng pháp lệnh là hoạt động
không có mục đích tự thân mà là hoạt động đáp ứng nhu cầu điều chỉnh
pháp luật của xã hội. Một khi tồn tại xã hội có những thay đổi nhất định
thì không chỉ các pháp lệnh là sản phẩm của hoạt động xây dựng và ban
hành pháp lệnh phải thay đổi mà bản thân quy trình xây dựng pháp lệnh
cũng phải có những thay đổi tương ứng.
Vì thế, nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của quy trình xây
dựng pháp lệnh, đề xuất các giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình xây
dựng pháp lệnh để góp phần nâng cao chất lượng các pháp lệnh, khắc phục
những tồn tại của quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành, đáp ứng yêu cầu
của việc xây dựng hệ thống pháp luật pháp quyền xã hội chủ nghĩa là công
việc

10. 11
cần thiết hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài luận văn
Cho đến nay, đã có một số công trình khoa học, bài viết có liên quan
đến quy trình xây dựng pháp lệnh như đề tài khoa học cấp bộ của Văn phòng
Quốc hội: “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban
hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” (mã số 94-98-169 năm
2001); hay bài viết “Nâng cao chất lượng của các dự án luật, pháp lệnh qua
hoạt động thẩm tra” của PGS.TS. Trần Ngọc Đường - Tạp chí Nhà nước và
pháp luật, số 5 (100) năm 1996; “Kỷ yếu hội thảo về đổi mới quy trình xây
dựng luật, pháp lệnh”, Ban công tác lập pháp, năm 2004… Nhìn chung các
công trình trên đã đề cập hoặc từng khía cạnh của quy trình xây dựng pháp
lệnh hoặc toàn bộ quy trình xây dựng pháp lệnh, như bài viết “Việc xem xét
thông qua pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” trong cuốn Kỷ yếu
hội thảo về đổi mới quy trình xây dựng luật, pháp lệnh của Thạc sĩ Bùi Ngọc
Chương đã tập trung đi sâu nghiên cứu về lý luận và thực tiễn của việc xem
xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội - một trong
những giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh; đề tài khoa học “Đổi
mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh
của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” tuy có đề cập đến toàn bộ các giai đoạn
của quy trình xây dựng pháp lệnh, xem xét, đề cập dưới góc độ kỹ thuật của
quy trình nhưng lại không đi sâu nghiên cứu cơ sở lý luận của việc đổi mới.
Vậy nên, kế thừa các kết quả nghiên cứu đó, luận văn là công trình
nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện dưới góc độ lý luận nhà nước và
pháp luật về quy trình xây dựng pháp lệnh ở Việt Nam.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích:

11. 12
Luận văn có mục đích tổng quát là nghiên cứu cơ sở lý luận và thực
tiễn của quy trình xây dựng pháp lệnh nhằm góp phần nâng cao chất lượng
hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh; đáp ứng được yêu cầu của xã
hội đề ra trong khi chưa có đủ điều kiện để ban hành thành luật; phục vụ có
hiệu quả công cuộc đổi mới đất nước trên mọi lĩnh vực của đời sống chính
trị, kinh tế - xã hội.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Với mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ chủ yếu sau:
- Nghiên cứu khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh, vị trí, vai trò
của quy trình xây dựng pháp lệnh trong hoạt động ban hành pháp lệnh ở Việt
Nam, cũng như thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức trong quy trình xây
dựng pháp lệnh.
- Đánh giá thực trạng quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta, từ đó
rút ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân dẫn tới những hạn chế đó của
quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành.
- Đề xuất những quan điểm, giải pháp và kiến nghị cho việc hoàn
thiện quy trình xây dựng pháp lệnh.
4. Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu của luận văn
Là một đề tài thuộc chuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nước và pháp
luật, luận văn không đi sâu nghiên cứu vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Uỷ
ban thường vụ Quốc hội mà chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận
và thực tiễn của việc thực hiện uỷ quyền lập pháp, từ đó nghiên cứu trực tiếp
quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta hiện nay.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ
Chí Minh, các nguyên tắc cơ bản của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật

12. 13
lịch sử về nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng về nhà nước và pháp
luật trong quá trình đổi mới, luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu sau:
- So sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật với thực tiễn hoạt
động ban hành pháp lệnh để xác định các yếu tố ảnh hưởng đến quy trình
xây dựng pháp lệnh.
- Tổng hợp, phân tích, khảo sát thực tiễn.
6. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn
Với kết quả luận văn đạt được, tác giả hy vọng góp phần vào việc
nâng cao chất lượng của hoạt động lập pháp nói chung, hoạt động ban hành
pháp lệnh nói riêng. Ngoài ra, luận văn cũng có thể được dùng làm tài liệu
tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy về nhà nước và pháp luật trong
các trường đào tạo chuyên ngành luật, làm tài liệu tham khảo cho các cơ
quan, tổ chức, chuyên gia hiện đang làm công tác xây dựng pháp luật.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn gồm: Lời mở đầu, 3 chương với 7 mục, kết luận, phụ lục và
tài liệu tham khảo.

13. 14
Chương 1
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH
1.1. Khái niệm pháp lệnh và quy trình xây dựng pháp lệnh
1.1.1. Pháp lệnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của
Việt Nam
Nếu như “luật” là khái niệm được hiểu tương đối thống nhất trong
pháp luật của các nước trên thế giới, thì khái niệm “pháp lệnh” lại có nhiều
cách hiểu khác nhau. Theo “Từ điển thuật ngữ pháp lý” của tác giả Gerard
Cornu (Pháp), thì pháp lệnh (ordonnance) là loại trung gian giữa văn bản
pháp quy (do cơ quan hành chính ban hành) và luật [53, tr.560]. Còn trong
cuốn “Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ” của tác giả Jay M.
Shafritz, pháp lệnh (ordinance) là quy định của chính quyền địa phương, có
sức mạnh của luật, nhưng phải tuân thủ pháp luật liên bang và bang, được
ban hành dưới danh nghĩa trao quyền (như một hiến chương thành phố) hoặc
dưới danh nghĩa một thực thể chủ quyền (như là một bang) [28, tr.645].
Qua tìm hiểu quy trình lập pháp ở một số nước trên thế giới cho thấy,
ở các nước có xu hướng phân công quyền lập pháp giữa Quốc hội với cơ
quan thường trực của Quốc hội hoặc phân công quyền lập pháp cho nghị
viện các bang; hoặc nghị viện phân công quyền ban hành các văn bản pháp
quy cho Chính phủ hay các tổ chức xã hội để giảm gánh nặng cho lập pháp.

14. 15
Ở Trung Quốc, dự án luật được đưa vào chương trình làm việc của Đại hội
đại biểu nhân dân toàn quốc thảo luận và sau đó tiến hành biểu quyết thông
qua. Tuy nhiên, đối với những vấn đề lớn, quan trọng thuộc nội dung của dự
án luật mà còn nhiều ý kiến khác nhau, cần phải đi sâu nghiên cứu thêm, thì
Đoàn Chủ tịch có thể đề nghị Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc quyết
định giao cho Uỷ ban thường vụ giải quyết theo hai hướng sau đây:
- Giao cho Uỷ ban thường vụ tiếp thụ ý kiến của đại biểu để hoàn
chỉnh dự thảo luật, sau đó xem xét, biểu quyết thông qua và báo cáo Đại hội
đại biểu nhân dân toàn quốc tại kỳ họp gần nhất. Nếu trong quá trình xem
xét, thông qua dự án luật mà các thành viên của Uỷ ban Thường vụ vẫn có ý
kiến rất khác nhau đối với các vấn đề lớn, quan trọng thuộc nội dung của dự
án luật, thì Uỷ ban thường vụ có thể giao cho cơ quan hữu quan nghiên cứu
thêm để hoàn chỉnh dự thảo luật; dự thảo luật đã được chỉnh lý sẽ được Uỷ
ban Thường vụ xem xét lại và thông qua.
- Giao cho Uỷ ban thường vụ tiếp thụ ý kiến của đại biểu để hoàn
chỉnh dự thảo luật và trình Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc xem xét,
thông qua tại kỳ họp gần nhất. Việc uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ phải
được quá nửa đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc tán thành.
Tìm hiểu quy trình lập pháp của Cộng hoà liên bang Đức cho thấy, cơ
quan lập pháp của Liên bang (nghị viện liên bang) có thể trực tiếp ban hành
quy phạm pháp luật dưới hình thức một đạo luật (Luật theo nghĩa hình thức)
theo quy trình lập pháp. Cơ quan lập pháp cũng có thể tại các điều khoản cụ
thể trong một đạo luật uỷ quyền cho cơ quan hành pháp ban hành các quy
phạm pháp luật dưới hình thức sắc lệnh. Theo câu 2 khoản 1 Điều 80 của
Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức thì nội dung, mục đích và phạm vi của
việc uỷ quyền để ban hành sắc lệnh phải được xác định rõ trong quy phạm
uỷ quyền. Như vậy, có thể khẳng định rằng các sắc lệnh không có thể “thay
thế luật”, dưới góc độ nào đó cũng không thể coi các sắc lệnh là “bổ sung

15. 16
luật” hoặc “sửa đổi luật”. Một đạo luật do nghị viện ban hành không được
coi là bị sửa đổi, nếu quy định của nó được thực thi. Và việc một phần
nhiệm vụ lập pháp được trao cho cơ quan hành pháp thông qua việc uỷ
quyền lập pháp có nguyên do là muốn giảm nhẹ gánh nặng của nghị viện
bằng cách cắt giảm những nhiệm vụ ít quan trọng [48, tr.330]. Các chủ thể
có thể được uỷ quyền lập pháp là Chính phủ liên bang là tập thể, từng Bộ
trưởng liên bang hoặc Chính phủ của các bang (trong đó, các sắc lệnh do
Chính phủ của một bang hoặc một cơ quan hành chính khác của bang ban
hành trên cơ sở uỷ quyền trong một đạo luật của liên bang là pháp luật của
bang, không phải là pháp luật của liên bang, vì thông qua việc uỷ quyền để
ban hành sắc lệnh, các cơ quan hành chính của bang không trở thành các cơ
quan của liên bang). Nếu “Chính phủ liên bang” được uỷ quyền để ban hành
sắc lệnh thì như vậy không có nghĩa là từng Bộ trưởng liên bang được uỷ
quyền. Ngược lại, nếu một bộ trưởng liên bang được uỷ quyền để ban hành
sắc lệnh, thì không có nghĩa là cả Chính phủ liên bang cũng có thẩm quyền
để ban hành sắc lệnh, và như vậy nó sẽ mâu thuẫn với nguyên tắc tự chịu
trách nhiệm của từng bộ trưởng liên bang. Việc uỷ quyền cho cấp dưới để
ban hành sắc lệnh chỉ được phép, nếu điều đó được quy định trong chính đạo
luật có chứa quy phạm uỷ quyền. Theo quy định tại câu 4 khoản 1 Điều 80
Hiến pháp liên bang Đức, trong trường hợp này thì căn cứ để ban hành sắc
lệnh là quy phạm uỷ quyền phải được nêu rõ trong sắc lệnh.
Từ đó có thể thấy, việc uỷ quyền lập pháp chủ yếu dựa vào hình thức
cấu trúc nhà nước. Với hình thức nhà nước liên bang, việc uỷ quyền lập
pháp được thực hiện theo nguyên tắc nhà nước liên bang chỉ ban hành những
đạo luật quan trọng, liên quan đến mọi tầng lớp nhân dân như Hiến pháp,
các đạo luật về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, về hình sự, dân sự
hoặc chỉ ban hành Hiến pháp, một số luật về an ninh quốc phòng, ngoại
giao, còn các lĩnh vực khác thì uỷ quyền cho nhà nước tiểu bang. Với hình

16. 17
thức nhà nước đơn nhất, việc uỷ quyền lập pháp được giao cho một số cơ
quan như Uỷ ban thường vụ ở Trung Quốc.
Vậy “uỷ quyền lập pháp” là thế nào? Theo tiếng Anh, từ
“authorisation to enact laws and regulations” dịch sang tiếng Việt là “uỷ
quyền lập pháp” được hiểu là hành vi của cơ quan lập pháp hoặc cơ quan
được giao quyền lập pháp uỷ quyền từng lần cho cấp dưới thông qua một
văn bản pháp luật gốc hoặc một văn bản pháp luật uỷ quyền. Theo đó, hành
vi này khác với việc giao quyền lập pháp hoặc phân công lập pháp ở chỗ
người được uỷ quyền chỉ được ban hành trong phạm vi được uỷ quyền từng
lần, ví dụ như Điều 46 Pháp lệnh ngoại hối quy định giao cho Chính phủ quy
định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này.
Ở nước ta, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mới
hình thành, nhiều quan hệ thuộc phạm vi lập pháp chưa ổn định, chưa có đủ
điều kiện quy định thành luật. Hơn nữa, năng lực lập pháp của Quốc hội còn
có hạn, thời gian hoạt động hạn chế theo kiểu “xuân thu nhị kỳ”. Do vậy, để
thích ứng với tình hình trên, đáp ứng nhu cầu điều chỉnh pháp luật ngày càng
tăng của xã hội, khoản 4 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ
sung năm 2001) quy định uỷ quyền ra pháp lệnh cho Uỷ ban thường vụ
Quốc hội trong từng vấn đề cụ thể dựa trên cơ sở Chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh. Cũng theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, lý do
của sự uỷ quyền chỉ căn cứ vào mức độ chưa chín muồi, kém ổn định của
các quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực lập pháp; không đồng nhất vấn đề phức
tạp có nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau với tính kém ổn định, chưa chín
muồi của quan hệ xã hội. Việc uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra
pháp lệnh là sự uỷ quyền trong nội bộ cơ quan lập pháp, về tính chất, nội
dung có sự khác biệt với chế độ uỷ quyền cho cơ quan hành pháp. Theo đó,
cơ quan hành pháp ngoài việc thực hiện quyền lập quy còn có thể được phép
quy định những vấn đề thuộc lĩnh vực lập pháp, do cơ quan lập pháp uỷ

17. 18
quyền và chịu sự giám sát của cơ quan này. Đó chính là chế độ uỷ quyền lập
pháp [26, tr.119]. Chế độ này có nguyên nhân do nhu cầu điều chỉnh pháp
luật của xã hội ngày càng lớn - nhất là trong lĩnh vực kinh tế, xã hội - khiến
cho cơ quan lập pháp khó có thể một mình đảm đương được. Tình trạng
“quá tải” của cơ quan lập pháp đã trở thành một thực tế, ngay cả với các
nước có trình độ kỹ thuật lập pháp tiên tiến. Vậy nên, uỷ quyền lập pháp là
phương thức lập pháp khá phổ biến, nhất là trong lĩnh vực lập pháp hành
chính.
Do vậy, các pháp lệnh do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành theo
sự uỷ quyền có đối tượng điều chỉnh - như quan niệm trên - không có gì
khác với đối tượng điều chỉnh của luật. Sự khác nhau ở đây chỉ là sự ổn
định, độ chín muồi của các quan hệ mà hai loại văn bản này điều chỉnh mà
thôi. Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng, xét về mặt lý luận xuất hiện một
mâu thuẫn trong thẩm quyền là nếu quan niệm pháp lệnh của Uỷ ban thường
vụ Quốc hội có giá trị điều chỉnh như một đạo luật, thì sẽ phương hại đến
quyền làm luật của Quốc hội, bởi chỉ có Quốc hội mới có quyền lập pháp,
còn Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan của Quốc hội, về nguyên tắc
không thể có quyền lập pháp độc lập. Trong cuốn Quốc hội nước Cộng hoà
xã hội chủ nghĩa Việt Nam - những khía cạnh pháp lý theo Hiến pháp và
Luật tổ chức Quốc hội năm 1992 có đoạn viết: “Việc thành lập ra cơ quan
thường trực của cơ quan lập pháp giữa hai kỳ họp có thẩm quyền to lớn để
giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp bằng cách
thông qua các pháp lệnh và các quyết định khác là một loại cơ quan đặc biệt
của Nhà nước xã hội chủ nghĩa” [47, tr. 53-54].
Phó Giáo sư, Tiến sĩ Nguyễn Đăng Dung cho rằng: “Pháp lệnh là văn
bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý sau luật được Uỷ ban thường vụ
Quốc hội dùng để đặt ra các quy phạm pháp luật, điều chỉnh các mối quan

18. 19
hệ xã hội quan trọng tương đối ổn định, nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc
luật chưa điều chỉnh một cách đầy đủ” [17, tr.282].
Từ tất cả những điều phân tích trên, có thể đưa ra điểm khái quát
chung về pháp lệnh: Pháp lệnh là một loại văn bản lập pháp uỷ quyền, thuộc
phạm trù lập pháp, quy định về những vấn đề được Quốc hội giao cho Uỷ
ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều chỉnh những mối quan hệ mới phát
sinh trong xã hội, sau một thời gian, nếu xét thấy cần thiết, Uỷ ban thường
vụ Quốc hội sẽ trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành thành luật.
1.1.2. Khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh
Bất cứ một công việc nào dù đơn giản hay phức tạp cũng chỉ có thể
đạt được kết quả cao, nếu được thực hiện một cách hợp lý. Sự hợp lý có thể
là công việc được thực hiện vào thời điểm thích hợp, có thể là công việc
được giao phó cho người thích hợp, có thể là cách thức thực hiện công việc
thích hợp… Với những công việc được thực hiện khá thường xuyên trên
thực tế, con người luôn có xu hướng quan sát, nhận xét, rút kinh nghiệm để
lần thực hiện sau thuận lợi, tiết kiệm, có kết quả cao hơn lần trước, dần dần
hình thành quy trình ngày càng hợp lý cho quá trình thực hiện công việc đó.
“Quy trình” là một thuật ngữ Hán - Việt được sử dụng khá phổ biến
trong sinh hoạt xã hội. Trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức, thì “quy
trình” càng được sử dụng rộng rãi hơn. Bởi vậy, cách hiểu về thuật ngữ này
khá thống nhất: đó là những thủ tục mà các chủ thể phải tiến hành khi xúc
tiến một hoạt động nào đó. Theo nghĩa tiếng Hán thì “quy” có nghĩa là trù
tính, dự liệu; “trình” có nghĩa là đường đi, cách thức; nghĩa là thứ tự các
bước tiến hành trong một quá trình nào đó. Theo Từ điển tiếng Việt thì “quy
trình” được hiểu là “trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào
đó” [51, tr.813]. Trong Từ điển Oxford có định nghĩa quy trình (Procedure)
nghĩa là một trật tự chính thức hay cách thức làm việc nào đó, đặc biệt là
trong kinh doanh, chính trị, pháp lý..., là một loạt các hoạt động cần được

19. 20
hoàn thành để đạt được một cái gì đó. Như vậy, để thực hiện một công việc
hoặc một hoạt động nào dù đơn giản hay phức tạp có kết quả cao thì điều
quan trọng và có tính quyết định là chủ thể thực hiện công việc hoặc hoạt
động phải sắp xếp thứ tự các công việc cụ thể phải làm và tuân theo sự sắp
xếp đó một cách nghiêm túc. Hay nói cách khác, “quy trình” là cách làm
việc, để xem xét, quyết định một vấn đề gì đó theo một trình tự, cách thức
được xác định trước và tuỳ thuộc vào các lĩnh vực khác nhau sẽ có một quy
trình riêng được áp dụng. Khái niệm quy trình không được đặt ra khi chỉ có
một hoạt động đơn lẻ, quy trình chỉ được nói đến khi có nhiều hoạt động
khác nhau cần phải tiến hành theo một thứ tự nhất định để hoàn thành một
công việc nhất định.
Khi bàn về quy trình xây dựng văn bản quản lý hành chính nhà nước,
ông Nguyễn Thế Quyền quan niệm: quy trình xây dựng văn bản quản lý nhà
nước là toàn bộ những công việc cần thiết mà các chủ thể có liên quan phải
thực hiện trong quy trình xây dựng văn bản để thực hiện chức năng hành
pháp, nhằm xây dựng hoặc thực hiện pháp luật [37, tr.10]. Theo quan điểm
của ông, khi xây dựng một văn bản, các chủ thể có liên quan phải tiến hành
rất nhiều công việc khác nhau và khá phức tạp, bao gồm những nội dung
sau: nắm tình hình; lập kế hoạch giải quyết những công việc cụ thể; công tác
chuẩn bị; soạn thảo văn bản; thảo luận; trình văn bản; thẩm định, thông qua,
ký văn bản.
Và nếu nắm vững nội dung, cách giải quyết những công việc trên thì
sẽ tiết kiệm được thời gian, sức lực, kinh phí trong quá trình xây dựng văn
bản, đảm bảo về chất lượng, nội dung văn bản. Một quy trình làm việc khoa
học hay không đều ảnh hưởng đến chất lượng cũng như hiệu quả của công
việc. Với một quy trình làm việc khoa học, tất yếu sẽ huy động được tốt nhất
trí tuệ của các chủ thể khi tham gia giải quyết công việc và ngược lại với quy
trình làm việc không khoa học. Theo đó, quy trình làm việc có thể được xem

20. 21
như một phương tiện quan trọng để đạt được mục đích đã đề ra. Vậy nên,
quy trình làm việc phải gồm một chuỗi các bước tiến hành một cách khoa
học, phản ánh các thao tác tư duy phù hợp với sự vận động của thực tiễn
khách quan. Hay nói cách khác, lý luận nhận thức và phương pháp tư duy
triết học Mác - Lênin phải được vận dụng vào việc giải quyết những vấn đề
thực tiễn để từ đó tìm ra chân lý khách quan [39, tr.32].
Là một phạm trù trong hoạt động lập pháp, hoạt động xây dựng pháp
lệnh, do đó cũng là hoạt động phức hợp bao gồm nhiều hình thức hoạt động
khác nhau, có mối liên hệ chặt chẽ và tuân theo một trình tự nhất định; mang
tính sáng tạo mà sản phẩm của nó là thành quả của nhiều người, nhiều cơ
quan cùng tham gia. Vậy nên, sự phối kết hợp giữa các chủ thể tham gia vào
quy trình xây dựng pháp lệnh là đặc biệt quan trọng.
Bên cạnh đó, hoạt động ban hành pháp lệnh còn thể hiện tính đa dạng,
phong phú của quy trình xây dựng pháp lệnh. Là hoạt động có những đặc thù
riêng khác biệt so với các hoạt động khác như hoạt động thực hiện pháp luật
và bảo vệ pháp luật nên quy trình xây dựng pháp lệnh cũng có những đặc thù
riêng khác biệt so với các quy trình khác. Có lẽ cũng chính vì vậy mà khi
nghiên cứu về “Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp theo định hướng
xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân” trong luận án phó
tiến sĩ, tác giả Lê Văn Hoè đã có lý khi cho rằng quy trình xây dựng pháp
lệnh là một trật tự các bước có tính độc lập tương đối, kế tiếp nhau theo một
trình tự, thủ tục nhất định, từ việc làm sáng tỏ và ghi nhận chính thức nhu
cầu điều chỉnh pháp luật, chuẩn bị dự thảo văn bản của cơ quan soạn thảo,
chuẩn bị trình dự án, thông qua dự án và công bố văn bản [26, tr.27].
Theo đó, hoạt động lập pháp nói chung, hoạt động xây dựng pháp
lệnh nói riêng, là hoạt động mà quy trình của nó bao gồm nhiều giai đoạn,
trong đó các giai đoạn có mối liên hệ chặt chẽ với nhau tạo thành một vòng
khép kín. Từ thực tiễn của công tác xây dựng pháp lệnh và theo quy định

21. 22
của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung năm
2002, thì quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta bao gồm các giai đoạn từ
đưa kiến nghị pháp lệnh vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; cho đến
soạn thảo văn bản rồi đến thẩm tra dự án pháp lệnh; lấy ý kiến nhân dân; lấy
ý kiến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về một số dự án mang tính
nhạy cảm như vấn đề đất đai, xử lý vi phạm hành chính, giao dịch dân sự về
nhà ở, đặc biệt là nhà ở có yếu tố nước ngoài; rồi đến công đoạn thông qua
dự án pháp lệnh; và cuối cùng là công đoạn công bố pháp lệnh.
Để đảm bảo tính hiệu lực của hoạt động xây dựng pháp lệnh, Luật
Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật đã bổ sung vào quy trình xây dựng pháp
lệnh bước theo dõi tác động thực tế của pháp lệnh mới ban hành để kịp thời
có sự điều chỉnh cho phù hợp. Do đó, với quan niệm này, thời điểm kết thúc
của quy trình xây dựng pháp lệnh là thời điểm quyết định sửa chữa văn bản
theo hướng sửa đổi, bổ sung hay nâng lên thành luật.
Từ sự trình bày và phân tích trên cho thấy, nội hàm công việc - quy
trình xây dựng và ban hành pháp lệnh không chỉ đơn thuần là một trình tự,
thủ tục giản đơn, là các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào
đó, mà thực tế cho thấy, khi tâm niệm về nội dung và mục đích của hoạt
động lập pháp là việc thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà
nước, ý chí và nguyện vọng của nhân dân thành quy phạm pháp luật cụ thể
để mọi người biết và thực hiện, thì buộc phải có một quy trình xây dựng
luật, pháp lệnh hữu hiệu - một quy trình khoa học, hợp lý giữa các công
đoạn, các bước, là phương tiện, công cụ liên quan chặt chẽ với quá trình xây
dựng và hoạch định chính sách để kịp thời thể chế hoá cho đúng, đầy đủ các
chủ trương, chính sách của Đảng và nguyện vọng của nhân dân [33, tr.62].
Còn theo Tiến sĩ Nguyễn Văn Thuận thì, quy trình xây dựng pháp
lệnh chính là trình tự, thủ tục mà các chủ thể được pháp luật quy định có

22. 23
trách nhiệm phải tuân thủ trong quá trình xây dựng pháp lệnh [38, tr.10].
Với tiến sĩ Ngô Đức Mạnh, ông cho rằng đó là các bước phải thực hiện trong
công tác xây dựng pháp luật thể hiện sự phân công, phối hợp giữa các chủ
thể của hoạt động lập pháp trong quá trình soạn thảo và ban hành luật, pháp
lệnh.
Từ những phân tích trên, cũng như từ thực tiễn hoạt động xây dựng
pháp lệnh ở Việt Nam, cũng như kế thừa các yếu tố hợp lý trong các định
nghĩa về quy trình lập pháp của một số luật gia nêu trên, có thể đưa ra khái
niệm về quy trình xây dựng pháp lệnh: Là một quy trình lập pháp, là thủ tục,
trình tự do pháp luật quy định, theo đó Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các cơ
quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và những cơ quan khác, tổ chức, cá
nhân có quyền và nghĩa vụ liên quan phải tuân theo trong quá trình xây
dựng, ban hành các pháp lệnh.
Theo đó, quy trình xây dựng pháp lệnh không chỉ bao gồm các thủ
tục, trình tự nhất định, các giai đoạn, các bước đi cụ thể; mà còn tạo ra sự
liên kết các hoạt động riêng lẻ đó dẫn tới kết quả cuối cùng là một pháp lệnh
được ban hành; không có một quy trình xây dựng pháp lệnh hay quy trình
không khoa học, hợp lý thì hoạt động xây dựng pháp lệnh sẽ thiếu tính tổ
chức, tốn kém nhiều thời gian mà hiệu quả cũng không cao. Các giai đoạn
của quy trình xây dựng pháp lệnh được tiến hành theo một trình tự, thủ tục
được quy chuẩn hoá sẽ góp phần đảm bảo cho nội dung của pháp lệnh thống
nhất, đồng bộ, hạn chế được những mâu thuẫn, chồng chéo. Quy trình xây
dựng pháp lệnh và hoạt động xây dựng pháp lệnh là hai mặt của một vấn đề,
luôn có mối quan hệ biện chứng tác động lẫn nhau. Hoạt động xây dựng
pháp lệnh là hoạt động phức tạp, đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể và
nếu không được tuân thủ theo quy trình xây dựng pháp lệnh sẽ dẫn tới tình
trạng tuỳ tiện, thiếu thống nhất và sẽ ảnh hưởng đến chất lượng của pháp
lệnh và ngược lại, nếu hoạt động này tuân theo một quy trình khoa học, chặt

23. 24
chẽ thì sẽ vừa đảm bảo được sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan, tổ
chức, vừa đảm bảo được tính dân chủ, thống nhất trong hoạt động xây dựng
pháp lệnh.
Ngoài ra, quy trình xây dựng pháp lệnh còn có vai trò quan trọng
trong việc đề cao trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình, bởi
trong từng giai đoạn của quy trình được quy định chặt chẽ trong văn bản quy
phạm pháp luật đều quy định công việc cụ thể của các chủ thể phải tuân
theo. Trong trường hợp các chủ thể không tuân thủ đúng quy trình thì chất
lượng các pháp lệnh được xem xét, thông qua sẽ không cao, khó đi vào cuộc
sống. Việc tuân thủ quy trình xây dựng pháp lệnh, do đó có vai trò không
kém quan trọng so với việc tuân thủ quy trình trong hoạt động hành pháp, tư
pháp.
1.2. Đặc điểm, nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh
1.2.1. Đặc điểm của quy trình xây dựng pháp lệnh
1.2.1.1. Quy trình xây dựng pháp lệnh do pháp luật quy định
Như tại phần mở đầu đã nêu, xây dựng và ban hành pháp lệnh là hoạt
động tạo ra các văn bản pháp lệnh có hiệu lực pháp lý cao, bất cứ một sự sai
sót nhỏ nào trong hoạt động này cũng có thể gây ra những hậu quả đáng kể
cho xã hội, nên hoạt động này bao gồm những hoạt động cụ thể nào, ai thực
hiện, thực hiện như thế nào, với thứ tự các hoạt động đó ra sao là vấn đề
không thể tuỳ tiện, chủ quan theo cách nhìn nhận của bất cứ cơ quan, tổ
chức, cá nhân nào mà cần phải được quy định rõ ràng, cụ thể bằng pháp luật,
tức là bằng những quy phạm có giá trị bắt buộc đối với mọi cá nhân, tổ chức
tham gia quy trình này. Mặt khác, là hoạt động thể hiện rõ rệt tính quyền lực
nhà nước, nên cũng như mọi hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước khác,
hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh phải được pháp luật quy định để
giới hạn thẩm quyền, ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể có liên quan.

24. 25
Đồng thời, việc quy định quy trình xây dựng pháp lệnh trong pháp luật cũng
là chỉ ra con đường rõ ràng, cụ thể tạo điều thuận lợi cho các cơ quan, tổ
chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng pháp lệnh không phải tự mình
tìm kiếm, mày mò cách thức xây dựng các văn bản đó.
1.2.1.2. Pháp lệnh được xây dựng và ban hành theo quy trình đơn
giản hơn quy trình xây dựng và ban hành luật
Bởi Nhà nước pháp quyền luôn gắn liền hữu cơ với bản chất dân chủ,
chủ quyền nhân dân nên chỉ có luật do một tập thể những người được nhân
dân bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ban hành mới thực
sự là văn bản quy phạm pháp luật có vị trí và vai trò quan trọng nhất. Trong
khi đó, pháp lệnh được ban hành nhằm quy định những vấn đề cấp thiết của
cuộc sống đòi hỏi phải có sự quản lý của Nhà nước mà chưa có điều kiện
quy định ngay thành luật, nên nó đứng sau Hiến pháp, luật và khi xây dựng
pháp lệnh phải dựa vào các quy định của Hiến pháp và luật. Còn xét về mặt
nội dung thì, nếu như luật quy định về các vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc
các lĩnh vực đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an
ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của
bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động cơ bản của công dân, thì
pháp lệnh cũng quy định những vấn đề cơ bản, quan trọng nhưng phải được
Quốc hội giao và đó thường là điều chỉnh các quan hệ xã hội mới xuất hiện
chưa thật ổn định, chưa có thực tế điều chỉnh bằng pháp luật, sau một thời
gian “tập dượt” điều chỉnh bằng pháp lệnh sẽ xây dựng thành luật.
Do đó, nếu quy định quy trình phức tạp, chi tiết như quy trình xây
dựng luật trong trường hợp xây dựng và ban hành pháp lệnh sẽ chỉ làm mất
thời gian, chậm trễ quá trình xây dựng pháp lệnh một cách không cần thiết.
Như giai đoạn xem xét, cho ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về dự án
trong quy trình xây dựng luật là không cần thiết trong quy trình xây dựng

25. 26
pháp lệnh, bởi cơ quan có thẩm quyền ban hành pháp lệnh chính là Uỷ ban
thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực của Quốc hội.
1.2.1.3. Quy trình xây dựng pháp lệnh có tính ổn định cao
Tính ổn định cao của quy trình quy trình xây dựng pháp lệnh thể hiện
ở chỗ các khâu, các bước, các giai đoạn được định ra trong quá trình xây
dựng pháp lệnh, trật tự các hoạt động phải tiến hành và quyền tham gia vào
các hoạt động đó của các cơ quan, tổ chức, cá nhân tương đối ổn định qua
thời gian. Sự ổn định này là cần thiết vì nếu quy trình xây dựng pháp lệnh
thường xuyên thay đổi tất yếu sẽ xáo trộn một trong những hoạt động quan
trọng nhất của Nhà nước - hoạt động lập pháp - hoạt động xây dựng và ban
hành luật, pháp lệnh, từ đó khó có thể đảm bảo chất lượng của pháp lệnh là
sản phẩm trực tiếp của hoạt động này. Song cũng không nên tuyệt đối hoá
tính ổn định của quy trình xây dựng pháp lệnh dẫn đến sự xơ cứng các quy
định của pháp luật và hoạt động xây dựng văn bản pháp lệnh trên thực tế. Sự
thường xuyên nghiên cứu thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành pháp
lệnh để rút kinh nghiệm là cần thiết, song sự thích ứng của hoạt động này
với những biến đổi của thực tiễn quản lý trong điều kiện mới như hiện nay là
đòi hỏi khách quan. Nói cách khác, sự ổn định không có nghĩa là bất biến,
nhưng sự thay đổi vẫn phải bảo đảm tính ổn định cao cho quy trình xây dựng
pháp lệnh. Hay nói một cách khác thì việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây
dựng pháp lệnh phải dưạ trên cơ sở bảo đảm tính ổn định, lâu dài của các
quy định pháp luật trên thực tiễn.
1.2.2. Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh
Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh chính là việc xác định các
thủ tục, trình tự, giai đoạn hoạt động có mối quan hệ chặt chẽ với nhau mà
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội,

26. 27
các cơ quan khác, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm trong hoạt động xây
dựng pháp lệnh phải tuân theo một cách nghiêm chỉnh và triệt để.
Quy trình xây dựng pháp lệnh bao gồm nhiều giai đoạn tiếp nối nhau
và mỗi giai đoạn có nội dung, thủ tục riêng. Song, quy trình này gồm bao
nhiêu giai đoạn và nội dung của mỗi giai đoạn này bao hàm những vấn đề gì
thì hiện nay, vẫn còn có nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau. Có nhà khoa
học pháp lý phân chia quy trình xây dựng luật, pháp lệnh thành nhiều giai
đoạn khác nhau, có giai đoạn không nằm trong phạm vi điều chỉnh của pháp
luật. Song, theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền - hoạt động lập
pháp (hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh) lại là hoạt động trọng tâm của
công tác xây dựng pháp luật, nên các giai đoạn của quy trình xây dựng luật,
pháp lệnh cần phải được luật điều chỉnh, phải là quy trình có tính pháp lý,
thể hiện tập trung nội dung cơ bản của hoạt động lập pháp nói chung. Cũng
theo tác giả Lê Văn Hoè, mỗi bước trong quy trình gồm một tổng thể các
hành vi mang tính tổ chức và nghiệp vụ đặc trưng. Sự kết thúc của mỗi bước
đánh dấu một trình độ phát triển về chất của quá trình hình thành văn bản
[26, tr.27]. Theo đó, ở bước đầu tiên, văn bản có hình thức là một bản đề
nghị xây dựng pháp lệnh, thể hiện những lập luận về việc hình thành ý chí
nhà nước. Ở bước kế tiếp, văn bản có hình thức là một dự thảo với nội dung
là sự hình thành sơ bộ ý chí nhà nước. Bước thứ ba là giai đoạn tiếp tục kiện
toàn ý chí hình thành trong dự thảo thông qua các thủ tục thẩm tra. Và cuối
cùng, dự thảo trở thành dự án, đảm bảo đủ điều kiện chủ yếu trình ra trước
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Dự án trở thành pháp lệnh, có hiệu lực và
chính thức hoà nhập vào hệ thống pháp luật ở các bước thông qua và công
bố văn bản. Điều này cho thấy, các bước của quy trình xây dựng pháp lệnh
không đồng nhất với những công việc cụ thể của quá trình xây dựng văn
bản, như thẩm tra, lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội...

27. 28
Cũng có quan điểm dựa trên tư duy pháp lý của Nga căn cứ vào thời
điểm thực hiện các hoạt động, phân chia quy trình xây dựng pháp lệnh thành
các giai đoạn sau:
- Trước phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm các hoạt động:
đưa kiến nghị vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, soạn
thảo dự án pháp lệnh, thẩm tra dự án pháp lệnh.
- Tại phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm các hoạt động trình
dự án pháp lệnh, đọc báo cáo thẩm tra dự án pháp lệnh, Uỷ ban thường vụ
Quốc hội thảo luận và thông qua…
- Sau phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội: Chủ tịch nước ký lệnh
công bố pháp lệnh; giải thích pháp lệnh.
Trong khi đó, theo các tác giả Pháp, quy trình lập pháp bao gồm các
giai đoạn từ lúc xuất hiện ý tưởng đến công bố văn bản luật trên công báo
và
công bố các sắc luật kèm theo, cụ thể gồm 5 giai đoạn:
- Giai đoạn hành chính;
- Giai đoạn chuyển giao văn bản đến Hội đồng nhà nước;
- Giai đoạn ở Quốc hội;
- Giai đoạn ban hành văn bản;
- Và giai đoạn thực hiện (áp dụng) văn bản.
Có sự khác biệt này là do sự khác biệt trong cơ cấu, hình thức tổ chức
hoạt động của Nghị viện các nước cũng như từ góc độ tiếp cận vấn đề của
người nghiên cứu. Song, nhìn chung đối với quy trình xây dựng pháp lệnh ở
nước ta, các quan điểm đều bắt đầu từ các sáng kiến lập pháp, sau đó dự án
được xem xét ở các uỷ ban của Quốc hội, được Uỷ ban thường vụ Quốc hội
thông qua tại phiên họp và cuối cùng để pháp lệnh có giá trị thi hành thì Chủ
tịch nước - người đứng đầu quốc gia thực hiện quyền công bố ban hành.

28. 29
Với quan điểm của chúng tôi, thì việc phân chia các giai đoạn và nội
dung của mỗi giai đoạn này bao hàm những vấn đề gì trong quy trình xây
dựng pháp lệnh nên căn cứ vào nội dung, tính chất các hoạt động. Theo đó,
quy trình xây dựng pháp lệnh gồm các giai đoạn sau:
1.2.2.1. Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh
Nói đến chương trình tức là nói đến những định hướng hoạt động
tương đối cụ thể được sắp xếp theo thứ tự thời gian trước và sau. Chương
trình lập pháp là những mục tiêu, định hướng xây dựng các loại văn bản
pháp luật cần đạt được trong một khoảng thời gian nhất định [40, tr.10-11].
Còn về chất, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là kế hoạch xây dựng
pháp luật của Quốc hội, trong đó đề ra việc xây dựng các văn bản luật, pháp
lệnh thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, được
xác định cho một thời gian nhất định. Cụ thể là dự kiến về nội dung, số
lượng, tiến độ xây dựng luật, pháp lệnh hợp lý có giá trị định hướng cho
hoạt động xây dựng pháp luật rất cao, trong đó thể hiện trọng tâm, trọng
điểm của hoạt động xây dựng và ban hành luật, pháp lệnh, nhất là trong điều
kiện nhu cầu điều chỉnh pháp luật rất lớn mà khả năng xây dựng pháp luật
còn hạn chế như hiện nay.
Như trên đã phân tích, pháp lệnh điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ
bản, quan trọng có ý nghĩa quyết định đối với các lĩnh vực xã hội khác nhau,
khi chưa có điều kiện xây dựng thành luật, dựa trên cơ sở được Quốc hội
giao. Khi một pháp lệnh được ban hành sẽ tạo ra một trật tự pháp lý cần thiết
trong lĩnh vực xã hội tương ứng, kéo theo sự ra đời, thay đổi nhiều văn bản
dưới luật khác. Vì vậy, pháp lệnh chỉ được ban hành trong những điều kiện
chín muồi về tầm quan trọng, độ ổn định của các quan hệ xã hội mà pháp
lệnh điều chỉnh cũng như các điều kiện kinh tế - xã hội để thực hiện pháp
lệnh. Mặt khác, hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, xây dựng và ban

29. 30
hành pháp lệnh nói riêng là công việc thường xuyên, liên tục, phải đảm bảo
tính hệ thống, thứ bậc, tính thống nhất nội tại cao nên không thể tuỳ tiện,
ngẫu hứng. Hoạt động này phải được đặt trong tầm nhìn chiến lược mang
tính tổng thể trong mối quan hệ với các công cụ quản lý khác nhằm mục tiêu
xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Đồng thời, hoạt
động xây dựng và ban hành pháp lệnh nằm trong rất nhiều hoạt động mà
Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan khác phải thực hiện
nên hoạt động này phải được tiến hành với sự cân nhắc, tính toán đến các
yếu tố chủ quan, khách quan của tất cả các vấn đề có liên quan. Chính vì
vậy, để hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh mang tính chủ động, đáp
ứng đúng, đủ, kịp thời nhu cầu điều chỉnh pháp luật trên thực tế thì hoạt
động này phải được chương trình hoá.
Vậy nên, việc đưa kiến nghị xây dựng pháp lệnh vào Chương trình
xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội mang tính tất yếu khách quan và phải
được coi là giai đoạn đầu tiên nhưng không kém phần quan trọng trong quy
trình xây dựng pháp lệnh.
1.2.2.2. Soạn thảo dự án pháp lệnh
Nội dung cơ bản của giai đoạn này là chuyển tải nhu cầu xã hội về sự
cần thiết điều chỉnh bằng pháp lệnh, chuyển tải đường lối, chính sách của
Đảng bằng ngôn ngữ quy phạm pháp luật. Dự thảo pháp lệnh - sản phẩm có
tính sáng tạo nghệ thuật của Ban soạn thảo, luôn có sự ảnh hưởng to lớn của
khoa học pháp lý, trình độ phát triển của khoa học pháp lý, kinh nghiệm và
tài năng của các thành viên Ban soạn thảo. Một pháp lệnh có thực sự là một
văn bản quy phạm pháp luật hay chỉ là một pháp lệnh xét về tên gọi, còn nội
dung, cấu trúc, ngôn ngữ văn phong như “nghị quyết, chỉ thị”, phụ thuộc rất
nhiều vào khả năng, nghệ thuật sử dụng kỹ thuật lập pháp của Ban soạn
thảo. Còn nhớ một luận điểm rất nổi tiếng của C.Mác là: “Nhà làm luật cần
nhìn vào mình như một nhà thực nghiệm tự nhiên. Nhà làm luật không làm

30. 31
ra luật, không phát minh ra luật, mà chỉ hình thành ra nó, thể hiện vào trong
các đạo luật tốt và đã được nhận thức những quy luật nội tại của các quan
hệ tinh thần” [15, tr.162]. Ông viết tiếp: “Chúng ta sẽ phải chê trách nhà
làm luật bởi sự tuỳ tiện không lường trước, nếu như nhà làm luật lấy ý tưởng
của mình thay cho thực chất sự việc” [15, tr.162]. Việc định ra các quy
phạm và chế định pháp luật không thể là một việc làm tuỳ tiện, phụ thuộc
vào ý muốn của bất cứ tổ chức, cá nhân nào. Ở đây, ý chí được đề lên thành
pháp luật phải phù hợp với tồn tại khách quan, tạo điều kiện phản ánh được
trung thực cuộc sống xã hội trong pháp luật, mỗi người đều có thể “thấy
được mình” trong pháp luật; pháp luật trở thành tấm gương phản ánh lợi ích,
nguyện vọng chân chính của nhân dân, phải được “chắt lọc” từ nhiều trường
hợp cụ thể trong đời sống xã hội và được điển hình hoá, được đưa lên thành
những quy tắc xử sự chung, bỏ qua, vượt lên trên những cái cụ thể.
Có thể nói đây là giai đoạn quyết định, không thể thiếu của hoạt động
xây dựng pháp lệnh bởi nó ảnh hưởng trực tiếp và quyết định đến chất lượng
của pháp lệnh, hiệu quả của các giai đoạn tiếp theo, của cả quá trình xây dựng
pháp lệnh.
1.2.2.3. Giai đoạn thẩm tra dự án pháp lệnh
Theo cuốn Từ điển tiếng Việt của Trung tâm Từ điển tiếng Việt năm
1994, thì thẩm tra là: “điều tra, xem xét lại có đúng, có chính xác hay không.
Thẩm tra tư cách đại biểu đại hội. Thẩm tra một việc đã xử lý”. Còn thẩm
định được hiểu là: “Xem xét, để xác định”. Theo đó, thẩm tra và thẩm định
là hai thuật ngữ có những điểm tương đồng nhất định ở tính chất, phạm vi
hoạt động. Do đó, tương tự như hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án cũng là
hoạt động kiểm tra trước văn bản pháp luật. Việc thẩm tra dự án pháp lệnh
của các cơ quan thẩm tra chính là việc xem xét, đánh giá chất lượng văn bản
về nội dung, hình thức văn bản và kỹ thuật lập pháp. Tuy nhiên, điểm khác
biệt giữa hai hoạt động này là: kết quả của hoạt động thẩm định tác động

31. 32
trực tiếp tới hoạt động xây dựng dự án của cơ quan soạn thảo, còn hoạt động
thẩm tra hầu như không có giá trị góp phần hoàn chỉnh dự án trong quá trình
xây dựng mà có giá trị như ý kiến phản biện dự án, tư vấn thêm cho cơ quan
có thẩm quyền thông qua có thêm thông tin khách quan cho việc quyết định
có thông qua dự án hay không. Do đó, việc đánh đồng, coi hoạt động thẩm
tra và hoạt động thẩm định dự án là trùng hợp nhau của một số học giả là
không có căn cứ khoa học. Và thực tiễn của việc thực hiện các quy định về
việc thẩm tra dự án tại các văn bản pháp luật trong các giai đoạn trước đây
như Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh ban hành năm 1981 cho thấy việc
quy định trong quy trình xây dựng pháp lệnh bắt buộc phải có giai đoạn
thẩm tra dự án là phù hợp.
Do đó, theo chúng tôi, thẩm tra dự án pháp lệnh trước khi trình cơ
quan có thẩm quyền thông qua là giai đoạn quan trọng, cần thiết trong quy
trình xây dựng pháp lệnh để bảo đảm cho sản phẩm làm ra là những pháp
lệnh đáp ứng được yêu cầu của xã hội, thể chế hoá được đường lối, chủ
trương, chính sách của Đảng, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của dự án,
tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật, đồng thời tuân thủ thủ
tục soạn thảo.
1.2.2.4. Giai đoạn lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại
biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh
Xuất phát từ bản chất nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa nên pháp luật - một công cụ chủ yếu để Nhà nước quản lý xã hội cũng
là pháp luật của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; pháp luật không chỉ
thể hiện ý chí của giai cấp thống trị mà còn phải thể hiện ý chí chung của
nhân dân, thể hiện chính xác các giá trị mà xã hội có, cần và ủng hộ trong
pháp lệnh. Tuy nhiên, quá trình thể hiện này vào nội dung cụ thể của từng
văn bản pháp lệnh lại phải đi qua lăng kính nhận thức và lợi ích của những
thiết chế, con người khác nhau trong bộ máy nhà nước. Do đó, để đạt được

32. 33
mục tiêu là làm cho pháp lệnh thực sự phản ánh được ý Đảng, lòng dân thì
toàn bộ quá trình làm ra pháp lệnh phải được diễn ra dưới dự giám sát chặt
chẽ và phản biện trung thực của nhân dân.
Hơn nữa, có một thực tế ở các quốc gia có trình độ phát triển thấp và
dân trí chưa cao là nếu người dân không trực tiếp tham gia và bỏ công sức
vào một việc gì đó thì về cơ bản họ chưa xem cái đó là của họ hay cho họ.
Với pháp luật cũng vậy. Theo đó, cần thiết phải có sự tham gia của người
dân vào hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, hoạt động xây dựng và ban
hành pháp lệnh nói riêng, cái xưa nay hoàn toàn thuộc thẩm quyền và công
việc của nhà nước.
Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của
nhân dân, không chỉ nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho
nhân dân cả nước; là người thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước
trong Quốc hội; chịu trách nhiệm trước cử tri, đồng thời chịu trách nhiệm
trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình. Do đó, việc
các vị đại biểu Quốc hội tiến hành thảo luận, tham gia đóng góp ý kiến về
các dự án pháp lệnh có ý nghĩa rất quan trọng quyết định đến chất lượng,
bảo đảm tính khả thi và hiệu lực thực tế của các pháp lệnh khi được ban
hành.
Từ những phân tích trên cho thấy, việc lấy ý kiến nhân dân, đại biểu
Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh là giai đoạn cần
thiết trong quy trình xây dựng pháp lệnh.
1.2.2.5. Giai đoạn xem xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban
thường vụ Quốc hội
Việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh tại phiên họp Uỷ ban thường
vụ Quốc hội là khâu có tính quyết định trong quy trình thể chế hoá chủ
trương, đường lối của Đảng thành các quy phạm pháp luật làm chuẩn mực
cho các hành vi xử sự trong xã hội, điều chỉnh các quan hệ xã hội tồn tại và

33. 34
phát triển theo ý chí và lợi ích của nhân dân. Toàn bộ nội dung, hình thức
cũng như về kỹ thuật soạn thảo văn bản đều nằm ở giai đoạn này. Để việc
xem xét, thông qua này có hiệu quả, đòi hỏi phải có sự tổ chức, phối hợp
giữa các cơ quan, bộ phận trực tiếp liên quan đến quy trình xem xét, thông
qua dự án pháp lệnh như cơ quan trình dự án, cơ quan soạn thảo, cơ quan
thẩm tra, Văn phòng Quốc hội nhằm đảm bảo tính khoa học, hợp lý trong
từng khâu, từng công đoạn. Đồng thời đòi hỏi các cơ quan, cá nhân có trách
nhiệm phải có một nỗ lực thật cao trong việc đầu tư thời gian, trí tuệ cho
công tác này, từ việc chủ trì phiên họp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho
đến việc thảo luận, cho ý kiến và biểu quyết thông qua pháp lệnh.
1.2.2.6. Giai đoạn công bố pháp lệnh
Công bố pháp lệnh là sự thừa nhận từ một chức danh cao nhất của nhà
nước đối với sự chính xác về nội dung, hình thức, về tính hợp hiến, hợp
pháp của pháp lệnh, là hành vi pháp lý đưa hiệu lực vào pháp lệnh, từ đó
chính thức hoá pháp lệnh trong hệ thống pháp luật, mở đầu cho giai đoạn các
quy định của nó bắt đầu đi vào cuộc sống.
Tại phần lớn các nước, trách nhiệm công bố luật thường là do người
đứng đầu nhà nước thực hiện. Tuy nhiên, ở một số nước như Cu Ba, Cộng
hoà Yêmen, Môngôlia và Liên Xô (cũ), Nghị viện có trách nhiệm công bố
luật. Tại Hàn Quốc, Chủ tịch Quốc hội có thể công bố luật, nếu tổng thống
không làm việc đó. Trong khi đó, ở Italia, luật do Tổng thống công bố, Chủ
tịch Hội đồng bộ trưởng và Thượng viện phê chuẩn. Tại Hợp chủng quốc
Hoa Kỳ, Chủ tịch Thượng viện, Chủ tịch Hạ viện và Tổng thống cùng ký
công bố. Ở một số nước, cơ quan hành pháp có một cơ hội cuối cùng để thay
đổi các quyết định của nghị viện bằng việc phủ quyết hoặc yêu cầu cơ quan
lập pháp xem xét lại một dự luật đã được thông qua. Một số nước theo chính
thể cộng hoà Tổng thống quy định, Tổng thống có quyền phủ quyết các đạo
luật đã được Nghị viện thông qua, yêu cầu nghị viện xem xét lại với lời phê

34. 35
bình của mình. Nếu Nghị viện với tổng số 2/3 nghị sỹ biểu quyết giữ nguyên
đạo luật của mình thì Tổng thống buộc phải công bố.
Vậy nên, ở Việt Nam, do pháp lệnh là văn bản lập pháp uỷ quyền của
Quốc hội, chỉ có giá trị sau Hiến pháp và luật nên sau khi được thông qua
cũng cần phải được công bố bởi chủ thể có thẩm quyền giống như việc công
bố luật của Quốc hội. Việc công bố pháp lệnh này không chỉ là quyền mà
còn là nghĩa vụ của chủ thể có thẩm quyền và cần phải được cụ thể hoá
trong quy định của pháp luật, thành một giai đoạn bắt buộc phải thực hiện
của quy trình xây dựng pháp lệnh.
Từ cách phân chia các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh của
pháp luật nêu trên, có thể thấy mỗi giai đoạn của quy trình đều có vai trò và
ý nghĩa nhất định đối với hoạt động xây dựng pháp lệnh và giữa chúng luôn
tồn tại mối liên hệ chặt chẽ, không thể xem nhẹ hay bỏ qua bất cứ giai đoạn
nào trong quá trình xây dựng một văn bản pháp lệnh, bởi xét về tính chất,
quy trình xây dựng pháp lệnh là một quy trình pháp lý bắt buộc đối với mọi
chủ thể có liên quan.
1.3. Sự phát triển của quy trình xây dựng pháp lệnh qua các giai
đoạn lịch sử từ năm 1945 đến nay
1.3.1. Giai đoạn Hiến pháp năm 1946
Có thể khẳng định ngay rằng, Hiến pháp năm 1946 ra đời đã đặt nền
móng cho việc hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam nói
chung và quy trình lập pháp (quy trình xây dựng luật, pháp lệnh) nói riêng.
Theo quy định của điểm c Điều thứ 52 Hiến pháp 1946, Chính phủ có
quyền đề nghị những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ Quốc hội, trong
lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt. Điểm a Điều thứ 36
Hiến pháp 1946 quy định, khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có
quyền biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Những sắc luật đó

35. 36
phải đem trình nghị viện vào phiên họp gần nhất để nghị viện ưng chuẩn
hoặc phế bỏ. Như vậy, qua các quy định nêu trên của Hiến pháp 1946 có thể
thấy sắc luật là hình thức văn bản được quy định cho Ban thường vụ Quốc
hội thông qua, đồng thời có thể coi đây là hình thức pháp lệnh sau này. Các
chính sách lớn của nhà nước được quy định bằng những đạo luật do Quốc
hội biểu quyết. Khi Quốc hội chưa họp thì phải được quy định bằng các sắc
luật do Chính phủ đề nghị và Ban thường vụ Quốc hội biểu quyết. Vì vậy,
biểu quyết các sắc luật của Chính phủ là một trong những nhiệm vụ quan
trọng nhất của Ban thường vụ Quốc hội. Chương trình xây dựng luật, pháp
lệnh chưa được đề cập trong Hiến pháp và các văn bản luật khác.
Việc thành lập ban soạn thảo và việc soạn thảo các dự án sắc luật chưa
được đề cập trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác, song trên thực
tế thì chủ yếu do Chính phủ phối hợp với Uỷ ban Thường vụ đảm nhiệm.
Tiểu ban luật pháp của Ban thường vụ Quốc hội được thành lập với nhiệm
vụ nghiên cứu các dự án sắc luật, trao đổi với các cơ quan pháp chế của
Chính phủ để có sự thống nhất ý kiến trước khi đưa ra Ban thường vụ Quốc
hội thảo luận và biểu quyết.
Việc thẩm tra các dự án sắc luật tuy không được đề cập trong Hiến
pháp và các văn bản pháp luật nhưng thực tế cho thấy Quốc hội đã thành lập
các tiểu ban để thẩm tra [42, tr.225].
Nhìn chung, quy trình xây dựng sắc luật ở thời kỳ này chưa được
pháp luật quy định đầy đủ và cụ thể, nên có một số giai đoạn của quy trình
còn thiếu, gây không ít khó khăn cho hoạt động ban hành sắc luật. Theo đó,
trong suốt giai đoạn này, Ban thường vụ chỉ ban hành được 4 sắc luật: Sắc
luật số 002/SLT ngày 19/4/1957 cấm chỉ mọi hành động đầu cơ về kinh tế,
sau khi sửa đổi và bổ sung Điều 3 của Sắc luật; Sắc luật số 002/SLT ngày
18/6/1957 quy định những trường hợp phạm pháp quả tang và những trường
hợp khẩn cấp và bổ sung Điều 10 của Luật 103-SL/L5 ngày 20/5/1957 về

36. 37
việc khám người phạm pháp quả tang; Sắc luật số 003-SLT ngày 18/6/1957
quy định chế độ xuất bản; Sắc luật số 004-SLT ngày 20/7/1957 quy định thể
lệ bầu cử Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp.
1.3.2. Giai đoạn Hiến pháp năm 1959
Tại khoản 4 Điều 53 Hiến pháp 1959 quy định một trong những
quyền hạn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội là ra pháp lệnh. Như vậy, tên gọi
của sắc luật, cũng như tên gọi cơ quan có thẩm quyền ban hành đã được thay
đổi cho phù hợp với tình hình mới. Sau khi Hiến pháp 1959 được ban hành,
mặc dù chưa có một văn bản riêng về thẩm quyền, trình tự thủ tục ban ban
hành pháp lệnh, song một số nội dung của quy trình đã được cụ thể hoá một
bước trong Luật tổ chức Quốc hội năm 1960. Đoạn 1 Điều 28 của Luật quy
định, chủ thể có thẩm quyền trình dự án pháp lệnh ra trước Uỷ ban thường
vụ Quốc hội gồm: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch, các Phó chủ
tịch và các thành viên khác của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các Uỷ ban của
Quốc hội, Hội đồng Chính phủ. Cũng như Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959
vẫn chưa đề cập đến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Việc soạn thảo
dự án pháp lệnh do Uỷ ban dự án pháp luật (nay là Uỷ ban pháp luật của
Quốc hội) đảm nhiệm theo quyết định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Uỷ
ban pháp chế của Chính phủ (nay là Bộ Tư pháp), các bộ, các cơ quan thuộc
lĩnh vực liên quan có trách nhiệm soạn thảo và cho ý kiến về các dự án pháp
lệnh do Chính phủ trình. Điều 35 Luật tổ chức Quốc hội quy định việc thẩm
tra các dự án pháp lệnh thuộc trách nhiệm của Uỷ ban dự án pháp luật.
Khoản 4 Điều 53 Hiến pháp 1959 quy định việc xem xét, thông qua dự án
pháp lệnh thuộc thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Uỷ ban
thường vụ Quốc hội tiến hành thảo luận dự án pháp lệnh sau khi nghe thuyết
trình và báo cáo thẩm tra về dự án pháp lệnh. Pháp lệnh sẽ được thông qua
khi được quá nửa số uỷ viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán

37. 38
thành. Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà căn cứ vào quyết định của
Uỷ ban thường vụ Quốc hội mà công bố pháp lệnh.
2.3.3. Giai đoạn Hiến pháp năm 1980
Sau khi đất nước được thống nhất (năm 1975), một trong những
nhiệm vụ quan trọng được đặt ra là xây dựng một hệ thống pháp luật thống
nhất cho cả nước. Lúc này, Quốc hội quyết định: “Giao cho Hội đồng Chính
phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam xúc tiến việc dự thảo các
luật, pháp lệnh cần thiết trong tình hình mới, trình Quốc hội hoặc Uỷ ban
thường vụ Quốc hội thông qua” [35, tr.41]. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1980,
lần đầu tiên việc kế hoạch hoá công tác xây dựng pháp luật của Quốc hội đã
được thực hiện khi ngày 27/8/1981, Hội đồng nhà nước đã thông qua danh
mục các bộ luật, luật, pháp lệnh ban hành trong 5 năm (từ 1981 đến 1985).
Và một thành công lớn nữa là việc cụ thể hoá quy trình lập pháp của Quốc
hội thành Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh do Hội đồng nhà nước ban
hành ngày 06.8.1981. Mặc dù giá trị pháp lý và thể thức của văn bản chỉ giới
hạn ở mức quy chế, nhưng bước đầu đã phát huy được tác dụng nhất định.
Theo quy định của Điều 86 Hiến pháp năm 1980, Điều 27 Luật tổ
chức Quốc hội và Hội đồng nhà nước năm 1981, Quy chế xây dựng luật và
pháp lệnh thì Hội đồng nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Quốc hội,
Hội đồng quốc phòng, Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội, các đại
biểu Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân
tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các chính đảng, Tổng công đoàn Việt
Nam, tổ chức liên hiệp nông dân tập thể Việt Nam, Đoàn thanh niên Cộng
sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam có quyền trình dự án pháp
lệnh ra trước Hội đồng nhà nước.
Việc chuẩn bị kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh 5 năm và kế hoạch
hàng năm phải căn cứ vào các nghị quyết của Đảng, yêu cầu xây dựng pháp
luật của nhà nước, đồng thời trên cơ sở kiến nghị của các bộ, uỷ ban nhà

38. 39
nước và các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, của các cơ quan, tổ
chức khác và những người có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, Bộ Tư pháp
lập dự kiến kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh trình Hội đồng Bộ trưởng
xem xét [36]. Dự kiến này sau khi được thông qua, phải được gửi đến Toà
án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao để các cơ
quan này phát biểu ý kiến với Hội đồng Nhà nước, đồng thời phải được gửi
đến Hội đồng dân tộc, Uỷ ban pháp luật và các uỷ ban thường trực khác của
Quốc hội để thẩm tra trước khi trình Hội đồng nhà nước [36].
Trong dự kiến kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh phải gồm các nội
dung như danh mục các dự án luật, pháp lệnh, cơ quan chủ trì dự thảo và các
cơ quan tham gia xây dựng, thời gian trình Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng
nhà nước, Quốc hội. Kèm theo dự kiến cần có bản thuyết minh về yêu cầu
và khả năng hoàn thành việc xây dựng các dự án ghi trong kế hoạch về dự
trù kinh phí để thực hiện [36].
Ngoài ra, Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh còn quy định cụ thể về
thời gian và trình tự thông qua cũng như việc thực hiện các kế hoạch 5 năm
và hàng năm [36].
Trong giai đoạn này, việc nghiên cứu, soạn thảo từng dự án pháp
lệnh
phải được lập thành kế hoạch và do các bộ, uỷ ban nhà nước, cơ quan khác
thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan, tổ chức khác và những người có
quyền trình dự án pháp lệnh đảm nhiệm. Thủ trưởng cơ quan hoặc người
đứng đầu tổ chức dự thảo thành lập ban dự thảo hoặc tổ công tác chuyên
trách xây dựng dự án. Trong trường hợp cần thiết, Hội đồng nhà nước thành
lập ban dự thảo để xây dựng dự án pháp lệnh theo sáng kiến của mình hoặc
theo đề nghị của cơ quan, tổ chức hữu quan và các đại biểu Quốc hội [36].
Đối với các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh như soạn
thảo, thẩm tra dự án pháp lệnh, tổ chức lấy ý kiến nhân dân, trình tự xem

39. 40
xét, thông qua dự án pháp lệnh… cũng đã được Quy chế quy định khá cụ thể
và có nhiều điểm mới so với trước. Điều 41, 42 Quy chế quy định, Tổng thư
ký Hội đồng nhà nước kiểm tra tính chuẩn xác của văn bản pháp lệnh đã
được hoàn chỉnh để trình Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực và trình Chủ tịch
Hội đồng Nhà nước ký lệnh công bố. Chủ tịch Hội đồng nhà nước có trách
nhiệm công bố pháp lệnh chậm nhất không quá 15 ngày sau khi đã được Hội
đồng nhà nước thông qua.
Với sự ra đời của Hiến pháp 1980, đặc biệt là Quy chế xây dựng luật
và pháp lệnh, hoạt động lập pháp nói chung và xây dựng pháp lệnh nói riêng
đã bắt đầu có những bước tiến mới về kỹ thuật lập pháp, tạo điều kiện xây
dựng một hệ thống pháp luật chung thống nhất và ngày càng phát triển. Số
lượng pháp lệnh được Hội đồng nhà nước thông qua có số lượng nhiều hơn
so với các giai đoạn trước, có chất lượng phù hợp với đòi hỏi của tình hình,
đáp ứng được yêu cầu đặt ra đối với loại văn bản này, quán triệt đường lối,
chủ trương của Đảng, Nhà nước.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, hoạt động xây
dựng pháp lệnh cũng còn bộc lộ một số hạn chế. Mặc dù sau khi Hiến pháp
1980 và Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh, việc xây dựng pháp lệnh đã
được tiến hành nhanh hơn, có hiệu quả hơn, các pháp lệnh cần thiết được
ban hành đã được đưa vào kế hoạch thông qua danh mục các luật, pháp lệnh
trong 5 năm (1981-1985, 1986-1991). Song số lượng văn bản thực tế được
thông qua chỉ đạt gần 50% chương trình được giao. Hơn nữa, hoạt động xây
dựng pháp lệnh trong thời kỳ này vẫn không vượt ra khỏi tư duy pháp lý
phản ánh cơ chế kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp; vẫn chưa đáp ứng
được nhu cầu được điều chỉnh ngay của các quan hệ xã hội mới phát sinh.
1.3.3. Giai đoạn Hiến pháp năm 1992
Đại hội Đảng lần thứ VI thành công với phương châm là giữ vững ổn
định chính trị và đảm bảo cho nền kinh tế phát triển đồng bộ theo hướng nền

40. 41
kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường có sự
quản lý của nhà nước. Theo đó, yêu cầu về một hệ thống pháp luật ngày
càng hoàn thiện, đồng bộ, phù hợp với nền kinh tế trên ngày càng trở nên
bức thiết. Và cũng tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung
ương Đảng khoá VII về “tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam…” có ghi: “trong khi chưa có đủ luật, Uỷ
ban thường vụ Quốc hội tiếp tục ban hành pháp lệnh và Chính phủ ban hành
văn bản pháp quy để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển của đất nước”. Dựa
trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 1992, ngày 23/11/1996 Quốc hội
đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (được sửa đổi năm
2002 dựa trên cơ sở của việc sửa đổi Hiến pháp năm 2001), tạo cơ sở pháp
lý cho việc đẩy mạnh hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, đồng thời đảm
bảo cho quy trình xây dựng pháp lệnh nói riêng được thực hiện một cách
khoa học và hiệu quả hơn so với trước đây. Theo đó, tất cả các bước, giai
đoạn của quy trình, từ tên gọi của pháp lệnh đến cơ quan có thẩm quyền
soạn thảo, ban hành đều tuân thủ các quy định của Hiến pháp, Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản pháp luật khác có liên
quan quy định; đảm bảo sự thống nhất và phối hợp giữa nội dung và hình
thức của pháp lệnh và sẽ được trình cụ thể trong Chương 2 của Luận văn.
Kết luận chương 1
Nghị quyết số 900/NQ-UBTVQH11 ngày 21.3.2007 về thực hiện
Nghị quyết số 48/NQ-TW đã nhấn mạnh: “Một trong các nhiệm vụ trọng
tâm trong giai đoạn từ nay đến 2012 là bảo đảm ưu tiên xây dựng những dự
án luật, pháp lệnh trọng tâm, có tính khả thi cao, phù hợp với yêu cầu thực
hiện các cam kết quốc tế của Việt Nam và thực tiễn phát triển kinh tế - xã
hội của đất nước”. Và để hoàn thành được nhiệm vụ này, yêu cầu trước tiên
đặt ra là phải có quy trình xây dựng pháp lệnh khoa học, hợp lý, hiệu quả
nhằm giúp cho các chủ thể ban hành được các pháp lệnh trong một thời gian

41. 42
hợp lý, bảo đảm để các pháp lệnh phản ánh được đúng ý chí, nguyện vọng
của đông đảo quần chúng nhân dân, phản ánh điều kiện chính trị, kinh tế, xã
hội, có khả năng “lấp chỗ trống”, những “kẽ hở” trong hệ thống pháp luật
một cách kịp thời và được thể hiện dưới hình thức thống nhất của kỹ thuật
lập pháp.
Như trên đã phân tích, hoạt động ban hành pháp lệnh là một trong
những hình thức hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội với vai trò là cơ
quan thường trực của Quốc hội. Hoạt động xây dựng và ban hành các pháp
lệnh của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua việc sử dụng quy
trình xây dựng pháp lệnh với quy tắc đặc thù của kỹ thuật soạn thảo văn bản
quy phạm pháp luật. Mỗi một văn bản pháp lệnh là sản phẩm trí tuệ của
nhiều người, nhiều tổ chức, đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể nên việc
tuân thủ nghiêm túc, chặt chẽ các thủ tục, trình tự do luật định trong quá
trình xây dựng, ban hành các pháp lệnh vừa là quyền cũng là nghĩa vụ của
các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng pháp lệnh.
Chương 2
THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH HIỆN HÀNH
2.1. Quy định pháp luật về quy trình xây dựng pháp lệnh
2.1.1. Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh

42. 43
Theo quy định tại khoản 6 Điều 22 Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, thì Quốc hội là cơ quan có quyền quyết định Chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ trong năm đầu tiên của mỗi khoá Quốc
hội, quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm tại kỳ họp
cuối năm của năm trước. Khi xét thấy cần thiết, Quốc hội sẽ quyết định điều
chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trên cơ sở đề nghị của Uỷ ban
thường vụ Quốc hội.
Để cụ thể hoá quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật về vấn đề này, Điều 16, 17 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày
27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số
điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó,
đề nghị xây dựng pháp lệnh của các chủ thể có thẩm quyền (trừ Chính phủ)
theo quy định tại Điều 87 Hiến pháp 1992 và kiến nghị về pháp lệnh của đại
biểu Quốc hội được gửi đến Bộ Tư pháp để trình Chính phủ. Người đứng
đầu các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và công dân có thể gửi kiến nghị xây
dựng pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội đến Bộ Tư pháp.
Bộ Tư pháp lập dự thảo Dự kiến của Chính phủ về Chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh. Dự thảo này được xem xét bởi Hội đồng lập dự kiến
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Văn phòng Chính phủ thẩm tra dự
thảo Dự kiến chương trình và gửi cùng báo cáo thẩm tra đến thành viên
Chính phủ để lấy ý kiến và tổng hợp ý kiến, báo cáo Thủ tướng Chính phủ
xem xét, quyết định đưa ra phiên họp Chính phủ. Theo chỉ đạo của Thủ
tướng Chính phủ, Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ
chỉnh lý dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Chính phủ xem
xét, cho ý kiến tại phiên họp tháng 8 hàng năm. Sau khi Chính phủ thông
qua, Bộ trưởng Bộ Tư pháp, thừa uỷ quyền Thủ tướng Chính phủ thay mặt

43. 44
Chính phủ trình Dự kiến của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
2.1.2. Soạn thảo dự án pháp lệnh
Có thể nói đây là giai đoạn quyết định của hoạt động xây dựng pháp
lệnh bởi nó ảnh hưởng trực tiếp và quyết định đến hiệu quả của các giai đoạn
tiếp theo, đến hiệu quả của cả quá trình xây dựng pháp lệnh. Một dự thảo
pháp lệnh được chuẩn bị tốt sẽ dễ dàng được Uỷ ban thường vụ Quốc hội
xem xét, thông qua nhanh chóng.
Chịu trách nhiệm trực tiếp soạn thảo dự án là tổ soạn thảo. Không có
quy định nào của pháp luật về thành phần bắt buộc của tổ soạn thảo, nhưng
để đảm bảo tính hợp lý và hợp pháp của dự án thì tổ soạn thảo thường gồm
những người có kiến thức khoa học pháp lý, có kinh nghiệm trong xây dựng
pháp luật và những người có kiến thức về lĩnh vực chuyên môn thuộc nội
dung của dự án.
Quá trình xây dựng dự án là một quá trình phức tạp trong đó tổ soạn
thảo phải tiến hành hàng loạt các hoạt động khác nhau như nghiên cứu
đường lối, chính sách của Đảng, nghiên cứu hệ thống pháp luật và thực tế
thực hiện pháp luật trong nước, kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật của các
nước khác, nghiên cứu thực tế xã hội liên quan đến nội dung dự án. Các hoạt
động này nhằm xác định quan điểm chỉ đạo xây dựng dự án, các nội dung cụ
thể cần có trong dự án. Đây là giai đoạn sản sinh ra các bản thảo của pháp
lệnh. Thông thường có nhiều bản thảo được lần lượt tạo ra, mỗi bản thảo
được đưa ra lấy ý kiến của các chủ thể khác nhau và được hoàn thiện dần.
Hoạt động thảo luận, lấy ý kiến của các chủ thể khác nhau có mục đích nâng
cao tính toàn diện, khách quan, khả thi của dự án.
Điều 25 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định, cơ quan,
tổ chức trình dự án pháp lệnh thành lập Ban soạn thảo. Trong trường hợp dự
án pháp lệnh có nội dung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì Uỷ

44. 45
ban thường vụ Quốc hội thành lập Ban soạn thảo gồm đại diện có thẩm
quyền của cơ quan, tổ chức hữu quan. Đối với dự án pháp lệnh do Hội đồng
dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội hay đại biểu Quốc hội trình thì Uỷ ban
thường vụ Quốc hội thành lập Ban soạn thảo theo đề nghị của cơ quan, đại
biểu Quốc hội trình dự án.
Ban soạn thảo phải thực hiện khá nhiều nhiệm vụ, cụ thể: a) Tổng kết
tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện
hành có liên quan đến dự án; b) Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu liên
quan đến dự án; c) Chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án; d) Tổ
chức lấy ý kiến bằng các hình thức thích hợp; đ) Chuẩn bị tờ trình và tài liệu
có liên quan; e) Phối hợp với các cơ quan chuẩn bị các văn bản quy định chi
tiết; g) Trong việc soạn thảo có tính đến các điều ước quốc tế mà nhà nước
Việt Nam ký kết hoặc gia nhập.
Việc soạn thảo dự án pháp lệnh do Ban soạn thảo đảm nhiệm và chịu
trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án về tiến độ
và chất lượng dự án. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng quy
định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình
dự án pháp lệnh (Điều 28); trách nhiệm của Chính phủ đối với dự án pháp
lệnh (Điều 29); Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên tham
gia ý kiến vào dự án pháp lệnh (Điều 30). Bên cạnh đó, Điều 7 còn quy định
trong trường hợp pháp lệnh có điều khoản cần phải được quy định chi tiết
bằng văn bản khác, thì văn bản quy định chi tiết thi hành phải được soạn
thảo cùng với dự án pháp lệnh để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp
thời ban hành khi pháp lệnh có hiệu lực thi hành.
2.1.3. Thẩm định dự án pháp lệnh
Thẩm định dự án là một trong những hoạt động kiểm tra trước văn
bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện để xử lý các khiếm khuyết của văn
bản ngay trong quá trình soạn thảo cả dưới góc độ hợp pháp và góc độ hợp

45. 46
lý. Mặc dù hoạt động xác định tính cấp thiết của việc ban hành văn bản, xác
định phạm vi điều chỉnh, những nội dung chính của văn bản, tính khả thi của
các quy định… đã được liên tục tiến hành từ khi xây dựng chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh, đến các hoạt động nghiên cứu thực tiễn, nghiên cứu
pháp luật để soạn thảo dự án, lấy ý kiến đóng góp của các cá nhân, tổ chức
khác nhau, nhưng việc đánh giá một cách tương đối tổng thể lúc này là cần
thiết. Bởi lẽ, đến giai đoạn này toàn bộ cấu trúc, nội dung dự án đã được
thành hình rõ ràng nên việc đánh giá có giá trị thiết thực hơn so với các giai
đoạn trước trong quá trình hoàn thiện dự án. Hơn nữa, nếu như ở các giai
đoạn trước việc đánh giá được thực hiện chủ yếu bởi cơ quan có quyền trình
dự án pháp lệnh hoặc cơ quan trực tiếp soạn thảo dự án nên kết quả đánh giá
có thể thiếu khách quan, thì việc đánh giá trong hoạt động thẩm định lại
được tiến hành bởi cơ quan có vị trí tương đối độc lập so với cơ quan soạn
thảo, cơ quan thông qua pháp lệnh nên kết quả đánh giá có khả năng khách
quan, chính xác hơn.
Theo đó, tại Điều 29a Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy
định, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án pháp lệnh để Chính
phủ xem xét trước khi quyết định trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Qua quy định này của điều luật có thể thấy rõ thẩm định các dự án
pháp lệnh là một công đoạn bắt buộc của quy trình xây dựng pháp lệnh được
Quốc hội quy định giao cho Bộ Tư pháp - một cơ quan của Chính phủ thực
hiện. Điều này nói lên tầm quan trọng, không thể thiếu của khâu thẩm định,
đồng thời khẳng định thẩm định dự án pháp lệnh là trách nhiệm của một cơ
quan của Chính phủ mà theo chức năng quản lý nhà nước là chịu trách
nhiệm về lĩnh vực xây dựng pháp luật, tức là một loại cơ quan chuyên ngành
về pháp luật.
2.1.4. Thẩm tra dự án pháp lệnh