行政學講義

1. 國立空中大學花蓮指導中心

2. ● 導論—行政學本質與發展
o 行政學基本概念
o 行政學學說發展
● 行政組織與資源管理
o 政府行政組織
o 政府人事行政：基本理念與制度概論
o 政府財政與預算
● 行政運作管理
o 政府管理技能
o 公共服務面向
o 行政倫理與中立
o 公務員勞動關係

3. 行政學基本概念

4. ● 政治觀點
o 行政部門所管轄的事務
● 管理觀點
o 計劃＋組織＋指揮＋協調＋管制
● 公共政策觀點
o 政策由制定、執行至評估的一連串活動過程
● 公共性觀點
o 為公共福祉與公共利益服務
● 綜合觀點
o 政府透過政策運作過程，採取各種管理方法，處理與公眾有關的事務，
完成任務與使命的所有活動。

5. ● 特性
o 方法性、工具性
o 系統性、組織性
o 客觀性、實際性
o 創新性、進步性
o 綜合性、科際性
● 原則
o 法治原則
o 服務原則
o 效率原則
o 責任原則

6. ● Waldo，1948年〔行政國：美國行政學的政治理論研究〕
o 強調現代行政的高度成長，可以做為一門專業學術研究。
● Morstein Marx，1957年〔行政國：科層體制導論〕
o 行政國一語不是稱立法及司法部門不再存在，而是國家與政府發
展到行政組織及運作，較諸立法及司法兩個部門，特別顯著突出
之意，尤其是在量的大幅成長。

7. ● 政府職能擴張，人民依賴
日深
o 行政機關眾多
o 公務員人數龐大
o 預算經費驚人
o 行政人員具政策影響力
o 國家的目的達成與問題解決
必須借助行政活動
● 行政權力增長
● Rose：政府是一個多元概
念的抽象組合
o 法律
o 稅賦
o 公務員
o 組織
o 計畫

8. ● 警察國家（有限政府）
o 保護民眾生命財產與權利
o 確保民生資源供給無虞
● 福利國家（有為政府）
o 照顧無依民眾
o 促進經濟穩定均衡發長
o 提升生活品質與個人成就
機會
o 保護自然環境
o 獎勵科學技術發展

9. ● 基礎性
o 政府的基礎
● 服務性
o 為民服務、為國效命
● 強制性
o 公權力執行者
● 行動性
o 徹底推行事務，有效解決
問題
● 完整性
o 上下一體，目標一致
● 藝術性
o 隨機應變、因事制宜

10. ● Thomas Kuhn（孔恩）：1962〔科學革命結構］
o 某一時期，某一社群成員，所持有的共同信念或價值觀。
 信念系統
 世界觀
 觀察方式
 普遍性的觀點
 最高的共識單位

11. ● 典範1→常態科學→異例→典範危機→科學革命→典範2
典範1 某群成員所信仰既有的共同信念、價值。
常態科學在已經存在之典範下所形成之科學知識、常識。
異例出現既有典範無法解釋之現象。
典範危機開始對既有典範產生質疑。
科學革命推翻原有的典範。
典範2 某群成員產生新的共同信念、價值。

12. ● 時期：1887~1947
● 範例：Wilson〔行政的研究］
● 背景
o 行政研究與效率運動
o 科學管理運動
o 追尋行政原則

13. ● 時期：1947~1970
● 範例：Simon
● 背景
o 行政原則遭受質疑
o 政治、行政分立論被否定
o 政治學者抗拒行政獨立

14. ● 時期：1970~
● 範例：第1次明諾布魯克觀點
● 背景
o 新公共行政
 入世觀點
 後實證邏輯論
 須適應環境需要
 建構新組織型態
 以服務對象為重心
o 公共行政已具規模
 組織理論與組織發展
 管理科學

15. ● 傳統行政理論(1887~1930)→效率
o 管理技術學派(Taylor、Gantt、Gilbreth)
o 行政管理學派(Fayol、Gulick、Urwick)
o 官僚模式（科層體制）學派(Weber)
● 修正行政理論(1930~1960)→人性
o 人群關係學派(Mayo、Maslow、Barnard、McGregor)
● 整合行政理論(1960~)→動態
o 系統理論
o 權變理論
● 當代近期理論(1970~)→專業
o 新公共行政
o 黑堡宣言
o 新公共管理
o 新公共服務

16. 行政學學說發展

17. 政治行政二分理論
管理技術學說
行政管理學說
動態管理學說
官僚模式學說

18. ● Wilson：行政不應受政治干擾
● Goodnow：政治是政策或國家意志的表示，行政是政策
或國家意志的執行。
● 論證基礎
o 政府是由政治與行政兩個不同的過程所構成
o 行政可以成為獨立於政治以外的一門科學
o 行政的科學研究可以找出類似於物理學的普遍原則
o 應用行政原則可以增進政府管理的效率與經濟

19. ● Taylor，1911〔科學管理原理］
● 科學化、標準化
動作
研究
時間
研究
論件
計酬
計畫與
分離執
行
功能
管理
管理人
員專業
化

20. ● 提供了一套執行管理程序的思想架構
● 強調將管理實務理論化，成為可以傳授的教材，
以提升管理績效。

21. ● 傅麗德(Follett)
o 團體額外價值論：團體生活能使人產生一種強烈的情
感，影響到團體中每一個人的每一個行動。
o 重視團體中的衝突和調和
o 協調原則：直接、早期、互惠、連續
o 對權威的看法
 情勢法則：因為情勢需要，所以才有權威，並非由於命令才
行動。
 最後權威：最後權威不一定在最高主管手中，真正的權力是
許多小權力的綜合。

22. ● 韋柏(M.Weber)
o 權威型態
 傳統（世襲）權威：基於人們對傳統歷史文化的信仰與遵循。
 超人（魅力）權威：基於人們對超人領袖的特質或魅力、崇拜而服從。
 合法合理（理性）權威：以理性為基礎，係由法制給予權威。
o 科層體制理想型內容
 專業分工
 層級節制
 標準作業程序
 對事不對人
 永業化
 年資制

23. ● 系統化
o 自然而準確的工作方式及程序
o 每一單位及人員皆有確定的事權
分配
o 輕重緩急的先後次序
o 適當安排事物的場所
● 計畫化
o 現代行政管理的成敗端視計畫周
詳與否
● 協調化
o 要求各單位各人員必須以齊一步
伐、異事同功的共同合作來完成
任務。
● 效率化
o 以最經濟的手段獲致最大效果，
成功完成機關原定計畫或有效解
決問題、制訂最佳的決策。
● 標準化
o 處理事務時，應將每一重要過程
或動作，均預先設定某種標準，
以供人員遵循。

24. ● 過分強調機械效率觀念，抹煞人性尊嚴。
● 過分著重組織的靜態面，忽視組織的動態面。
● 將組織視為「封閉系統」，忽視外在環境影響。
● 對人類行為做了不切實際的假設（性惡論），誤
解人性皆是好逸惡勞。
● 憑個人的知識、經驗以及有限觀察所立下的原理
原則，經不起考驗。

25. 修正理論產生背景與行為科學意義
霍桑實驗及其理論
巴納德的動態平衡理論
賽蒙的理性決策理論
馬師婁的需要層次理論
何茲柏格的激勵保健理論
修正理論的檢討

26. ● 傳統社會組織現象的研究，都是從法律、制度、
組織結構等靜態面著手，很少觸及組織成員的心
理與行為等動態面的分析。
● 許多靜態的描述及法制的研究，不見得和實際政
治行政現象相符。加上1930年代開始，教育文化
水準提高，「行為科學」研究因而興起。

27. ● 以科學方法研究人類行為的科學。
● 運用自然科學方法研究社會現象與社會事實的科學。
● 行為科學是「多學科性」(multi-disciplinary)。
● 目的在建立社會科學中共同使用的「一般理論(general theory)」。
● 以驗證的方法來進行研究的學問，採取價值中立(value-neutrality)。
● 有時與「行為研究途徑」(behavioral approach) 通用，以人類行為作
為題材，進行社會科學研究。

28. ● 美國西方電器公司的霍桑工廠，為研究廠區照明設施對產量的影響。
● 主要論點
o 人格尊重
 工人態度與情緒的改變，才是增加生產量的主要原因。
o 參與及情緒的發洩
 「面談計畫」讓工人覺得被重視且有參與感。
o 小團體及約束力
 員工行為除正式組織法令規章的限制外，也受非正式組織約束。
o 社會平衡與士氣
 員工的士氣高低，乃個人與其服務機關間之動態平衡(dynamic equilibrium)。
● 證明：社會和心理因素才是決定員工生產量和工作滿足感的重要影響原因。

29. ● Barnard ，1938年〔主管人員的職能〕
● 互動體系論
o 組織是由人群互動關係所組成的系統
● 非正式組織
o 無意識、不定型、自然因素結合的組織。
● 貢獻與滿足的平衡
o 工作誘因不只是靠物質，更重視權力、設備、心理感受。
● 權威的接受論
o 接受程度依四項條件：1.受命者確已了解；2.合於組織目標；3.不違背受命者的利益；4.受命
者有能力加以執行。
● 溝通問題
o 主管人員應建有效的溝通管道，增加成員團結與合作的意識。
● 主管的職能
o 建立溝通系統＋積極取得必要的努力

30. ● Simon，1947年〔行政行為〕
● 傳統的行政學只注意「執行」，忽略執行前的「決定」(decision-making)。
● 組織目標的達成，是由組織的最低層工人與最高層決策者共同配合的結果。
● 真正了解組織就必須對組織中每個人做什麼決定，與其做決定受到何種影響
加以研究才行。
● 決定效率程度，看行政組織中每個人決策的理性(rationality)程度而定。
● 決策活動包括：情報、設計、抉擇。
● 「最適的決策」只是理想，不能獲致時，則退而求「滿意的決策」，因組織
成員理性（時間、資訊、資源）有限，無法廣博，通常是「行政人」，而非
「經濟人」。

31. ● Maslow(1943)
o 先滿足人類生理需要，他們會追求更高層次的心理需要（最高為
超越自我的靈性需要）。

32. 保健因素
組織的政
策與管理
上司的監
督
報酬待遇
人際關係
工作環境
與條件
激勵因素
成就
賞識
工作內涵
責任
升遷與發
展

33. ● 基本觀念
o 從研究的「應然」轉變為
「實然」
● 組織理論研究
o 從靜態到動態的研究
o 非正式組織的發現
o 組織平衡論
o 群組角色的重視
● 管理方式
o 由監督制裁到人性激發
o 由消極懲罰到積極激勵
o 由專斷領導到民主領導
o 由唯我獨尊到意見溝通
● 權力觀點
o 權力的大小，主要視下屬對上級之
權力的接受（尊敬）程度而定。
● 人事行政
o 管人→治事

34. ● 行為科學重視事實真相的研究，故強調資料的蒐集與分
析，卻陷於支離破碎，不能加以貫通。
● 偏重組織中人員行為的研究，否定組織結構及法令規章
的重要。兩者各有所偏，應加整合。
● 行為科學家一味追求「客觀性」，極力避免「價值判
斷」，實有違社會科學的研究（實踐）宗旨。
● 行為科學研究對象雖然是人，但僅以組織內部人員為主，
絕少涉及外在環境對人員的影響。

35. 整合理論的產生
系統的意義
環境系統理論
社會系統理論
生態理論
權變理論

36. ● 同時改進傳統理論與行為科學的缺失，採取系統方法整
合，兼顧二者優缺得失。
● 社會環境快速變遷，有賴各種學科整合。
● 專化、分化→綜合、調和、整和
● 系統理論與功能主義的發展有密切關係

37. ● 現代各種科學與學科發展的「共通典範(common paradigm)」。
o 最廣義內涵係指「任何相互依存分子間的有機組合」。
● 12項特性
次級系統動態平衡
整體觀回饋
開放性層級相連
投入產出轉換過程分工合作
系統界限多元目標
能源不絕殊途同歸
● 「理論的骨架」或「概念架構」或「思維革命」

38. 一般（社會）環境
● 文化環境
● 科技環境
● 教育環境
● 政治環境
● 法律體制
● 天然資源
● 人口特質
● 社會環境
● 經濟環境
特定的（任務）環境
● 顧客（服務的對象）的因素
● 供應者的因素
● 競爭者的因素
● 社會政治的因素
● 技術的因素

40. ● Parsons：任何組織都是一個社會系統
o 適應(adaptation)
o 達成目標(goal-attainment)
o 模式維護(pattern maintenance)
o 整合(integration)
● 社會系統有賴三個次級管理系統履行功能
o 策略或領導階層：適應環境與模式維護。
o 管理或協調階層：內部整合與工作適應。
o 技術或運作階層：達成目標為主要任務。

42. ● Riggs：有效行為大部分取決於傳統結構與壓力、家族、
宗教及繼續存在的社會和經濟成規( socio- economi c
practices)。
o 「生態模式(ecological model)」被視為解釋開發中國家行政現象的權威
理論。
● Lawrence & Lorsch，1967年〔組織與環境：分化與整合
之管理〕
o 組織管理沒有最佳方法與萬靈丹。
o 任何組織方法均非相等有效。
o 好的組織管理方法端賴於組織所處環境的本質而採取之因應對策。

43. ● Lawrence & Lorsch，1967年〔組織與環境：分化與整合之管理〕
o 組織管理沒有最佳方法與萬靈丹。
o 任何組織方法均非相等有效。
o 好的組織管理方法端賴於組織所處環境的本質而採取之因應對策。
● 主要論點
o 否定兩極論(polarization)
o 彈性的運用(flexibility)
o 效率與效果(efficiency and effectiveness)並重
o 殊途同歸性(equifinality)
o 管理的三個階層(managerial levels)
o 「若…即…」(If…Then…)的解釋

44. ● 功用
o 更明確地解釋組織的現象
o 對組織的研究產生整合作
用
o 使組織的管理具有彈性
● 限制
o 心理及社會次級系統無法
加以理性化的控制及掌握
o 組織與環境之間的關係過
於動態，幾乎無法建立法
則以說明彼此間的關係

45. ● 主要論點
o 組織要有效運作，須按照組織所處特定環境，採取適當的組織型態與管
理方法。
● 主要功用
o 將傳統過程、行為及計量三學派不同概念，統合為一項相互關聯的理論
系統。
o 可融合組織和管理的系統觀念。
o 可為管理知識的分析解釋，提供實用基礎。
o 提供一架構，作為系統與協調的研究方向。
o 建立一方式，將理論轉為管理運用技術。

46. 新公
共行
政
黑堡
宣言
新公
共管
理
新公
共服
務

47. ● Waldo：1968年第一次明諾布魯克觀點
● 主要論點
o 主張入世相關(relevant)的公共行政研究
o 採取後邏輯實證論(post-positivism)立場
o 適應或因應(confrontation administration)快速變遷動盪不安(turbulence)環
境需要
o 建構新的協和式(consociated)組織型態
o 發展受益者導向(client-focused)政府組織

48. ● Wamsley、Goodsell、Rohr，1982年〔公共行政與治理過程：轉變政
治對話〕
● 四項主張
o 行政人員應可成為具有自我意識的公共利益受託者(trustees of public
interest)。
o 行政組織是具有專業能力提供特定社會功能，以達成公共利益的制度性
寶庫。
o 公共行政應可成為憲政秩序下政府治理過程的正當參與者。
o 公共行政的權威實繫於政府治理過程中能夠涵蓋不同的利益，藉以促進
公共利益的實現。
● 奠基於制度的新公共行政觀點，實踐「倡導型行政」的真諦。

49. ● 1980年代：精簡政府組織、人事與預算→小而美政府
● 主要論點
o 公部門應有熟練的專業管理。
o 政府機關的績效應有標準並予評量。
o 強調機關產出成果導向，更甚於過程。
o 公部門各單位推動分權、解除管制。
o 引進市場競爭機制，推動簽約外包。
o 向企業管理取經，重視有效管理風格
o 資源轉少但服務更多(do more with less)。

50. ● Denhardt夫婦，1990年代後期「新公共服務」(New Public
Service)
● 強調公民社會、社區自主性及民主行政的重要性
o 主要觀點：跨域合作、伙伴協力、政策網絡、全觀治理等嶄新理論，逐
漸取代市場機制。
● 全觀型治理
o 美國柯林頓總統倡議「NPR」(全國伙伴關係)
o 英國布萊爾首相倡議「第三條路」(The Third Way)或「新左派」或「新
中間路線」

51. 政府行政組織

52. 靜態•由許多不同的部分所共同構成的完整
體
動態•一群人為完成工作時的一致行動或動
作
生態•隨著時代環境演變自求適應、調整的
團體
心態•人員之間感情交流與思想溝通所形成
的一種團體意識

53. 物質
•人員、設備、經費、物材、廳舍
精神
•行政權力的過程、領導方式、合作關係、職權劃分及團體意識
等
效率
•形成的原因、時間、地點及有利環境
目的
•要達成的任務或所抱持的宗旨

54. 外在環境系統中的開放系統
和環境的動態關係是交互影響的
（投入→產出）
次級系統
結構、技術、心理社會、目標與
價值、管理
界限性
過濾＆確定組織活動的範圍
回饋系統
自外界投入訊息以調整組織的方
向
新陳代謝的系統
不斷調整以適應外界環境
系統交錯重疊的體系
人員→團體→部門→單位→公
司or機構
適應與維持的機制
使組織適應外在環境；維持內
部各次級系統間的平衡
殊途同歸性
運用各種不同的方法來使組織
達到最大的效率
組織的成長是經由內部精心
的設計
為保持與外在環境的互動關係
而不斷調整

55. 項目
主要目標
結構基礎
溝通基礎
權力基礎
控制力量
組織型態
產生原因
正式組織
組織的、整體的
職務或職位角色
職位間的正式關係
合法的權威
法令規章、獎懲
垂直的
設計產生
非正式組織
個人的
個別角色
近似的原因
專家或認同的權力
道德與行為規範、影響力
平行的、側面的
自然產生

56. 反功能
反對改變
角色衝突
傳播謠言
順適
循私不公
正功能
維護文化價
值
提供社會滿
足
有效溝通
社會控制
高度伸縮性
分擔領導責
任
特性
順乎自然
交互行為
感情移入
社會距離
民主指向
影響力領導
團體壓力
附著力及統一
力
成員重疊性
加入原因
滿足友誼
追求認同
取得保護
謀求發展
彼此協助

57. 組織各部門及各層級間所建立的一種相互關係的模式。
垂直分化→層級化
建立組織的層級節制體系→以設立基本的溝通及權力結構
平行分化→分部化
分工
依工作性質分設單位
使各部門有明確的職掌與權責關係
有效指揮
工作專精化
妥善運用管理技能

58. 一個主管所能直接指揮監督的部屬數目是有限度的。
高架式組織結構
溝通困難
經費增加
士氣低落
扁平式組織結構
缺乏中階管理階層
決定要素
花費時間
複雜性與重要性
反覆性
部屬能力
權責劃分程度
幕僚襄助

59. 功能
分部化
的方式
程序或
設備
人或物
地區

60. 首長制
機關事權由一人負責
部、處、局
代表：美國總統
委員制
機關事權由若干人負責
會
代表：瑞士聯邦政府
混合制
設有合議制的委員會或決策
機關，並設有首長。
委員長、主任委員、主席
我國行政組織設計
首長制
混合制（獨立機關）

61. 業務部門
實際執行及推動工作之部門，
擔任直接完成組織目標的工作
單位。
對外與民眾直接發生關係
提供意見、設計與執行
組織要則
宜採首長制
機能一致
層級節制
管理經濟
分層負責、逐級授權
幕僚部門
專司襄助或支援業務部門之
單位
對內協助推動機關活動
業務性質
一般性幕僚
輔助性幕僚
技術性幕僚
報導性幕僚
諮議性幕僚
監督性幕僚

62. 首長均喜好增加部屬以突顯其權勢
機關成立的年代愈久，成員的素質便愈低
開會時間的長短與議題的重要性成反比
採用「委員會」型態的組織愈來愈多
內部政效率日趨低落，外表建築及辦公設備卻日趨壯麗豪
華
有可用之錢必然儘量用完

63. Robert Michels：寡頭政治是組織運作通則
組織愈大，領導人權力也愈大，被領導者權力愈小。
產生問題
增加溝通的困難
少數決定不符合民主
爭權奪利導致嚴重的傾軋與鬥爭

64. 魔鬼藏在細節裡
會出錯的事情一定會發生
會出錯的事情一定會在最糟糕的時機發生
事情絕不會像外表看來那麼簡單
假如眾多事情都有機會出錯，那出錯者一定是為害最大的事情。
每件事情都會推托拉遲
不管事情，放手任它去，會把事情愈搞愈糟
老天總是偏袒隱性缺失
假如任何事情看起來都運作順利，那你一定忽略了某些事情

65. 組織成員對特定議題所持立場與其職位或頭銜，有直接關
係→換了位子，就換了腦袋。
Miles’ seven maxims of management
職位決定立場
權責不相當，責總是大於權
向上爭權、向下攬權
侍候多名上司非難事
愛說話、不耐聽
夾處上司部屬兩面光
服務惡化、不滿就多

66. 組織成員對革新計畫（含新管理方法）的抵制態度，認為
只要忍耐即可不受影響。
能忍自安、消極抵制
Bend it over, here it comes again; BOHICA)

67. 政府人事行政：基本理念與制度概論

68. 人事行政
政府對其所需人員之引
用、管理及發展的一套
制度、政策與運作。
適才適所，人盡其才
範圍較廣，層次較高。
人事管理
對既定人事政策之具體
執行，以及依制定實際
運作應用。
處理人事之各種方法、
技術與實施。
範圍較窄，層次較低。

69. 文官制度＝考銓制度
對公務員的分類、考試、錄用、考核、獎懲、
待遇、培訓、晉升、調動、解職、退休、保障等，
作系統規定的規章制度和體制。
選賢任能

70. 人力資源管理
運用其他資源來直接達成組織目標的動力。
人力管理
協助和指導工作人員，在組織系統中盡其最大貢獻和使
其獲得滿足的一種功能或活動。

71. 現代人事行政運作之趨勢
法制化
功績制
專業化
科學化
人員分類
統一管理
智力開發
動機誘導
民主化
人性化
公務倫理之強化
內在控制

72. 西方文官制度之演進
恩賜制
時期
•君主任命
個人贍徇
制時期
•議會和國王共同控制的官員任免制度
政黨分
贓時期
•隨政黨更替大規模替換人員
功績制
時期
•依法任用、解職
•才能、成就

73. 政務官
參與國家大政方針之決策，
並隨政黨選舉成敗或政策改
變而進退之公務員。
部長、政務委員、政務次長
政務領導
事務官
依照既定方針執行之永業性
公務員
政治職位的來源（授與）
民意的決定
議會的同意
立法與行政部門的同意：例
如美國聯邦法院大法官
上級官員的意識決定（政務
官員）

74. 政務官與事務官之比較
項目政務官事務官
任官選舉、任命考試
角色功能政務領導、政
策決定
法律與政策的
執行
責任政治責任法律責任
任職期間依政治條件受法律保障
退職待遇無退休養老給付

75. 文官結構的涵義
構成政府的要件之一，更是推動政府運作的主體。
每一個文官在政府機關裡都是一個生命體，他有個別的慾
望和需求，也承擔特定的責任和義務。
依特別法規而產生並受其限定和保護的公民。

76. 文官結構的特徵
等級制
•每一個公務人員都會擔任某一個職位，並決定職位高低。
分工原則
•文官之間有嚴格的職責劃分，彼此之間有明確的分工。
非人格化
•文官須依職務要求做事情，不得依私人情感做事。
規範化
•文官無論在何時、何地，都要符合文官的法律規章。
專業化
•需要有專業的知識與能力，方可勝任其工作。
擇優原則
•錄用、晉升須通過法定的考試或考績程序。

77. 品位分類制
依任職之公務人員予以分列品位等第
富彈性，適應力強
保證穩定性
簡單易行
晉升幅度較大
以「名分」鼓勵公務員

78. 職位分類制
依據職位的工作性質、工作的繁簡難易、責任的輕重以及
所需資格條件的高低，區分為若干具有共同特徵和運作便
利的分類。
因事設職，按職擇人
專才專用
任何職務都有詳細的分析與說明
權責分明，名實統一
難度較大
以工作鼓勵公務員
非經評量鑑定不能升等

79. 人事機關的體制結構類型
幕僚制
部外制（美國、日本）
部內制（法國、德國）
混合制（英國）
獨立制（我國）
人事獨立機關
考試院＆行政院人事行政總處
獨立制＋幕僚制

80. 政府財政與預算

81. 政府財政與預算的意涵
財政的窘境凸顯政府開源節流的重
要性
開放社會使政府的財政與預算必須
接受檢視
財政反映了政府的管理能力
預算意味著政府對人民的回應與施
政作為

82. 財政收入來源
所得稅
營業稅
不動產稅
其他稅收
公債
行政稅收
罰金
營業、財產出倍或租
金收入
公營事業移轉民間取
得之價金

83. 租稅制度
國稅
•所得稅
•遺產稅
•贈與稅
•貨物稅
•證券交易稅
•期貨交易稅
•菸酒稅
•營業稅
地方稅
•印花稅
•使用牌照稅
•地價稅
•田賦
•土地增值稅
•房屋稅
•契稅
•娛樂稅

84. 財政關係的論爭
分權制
因地制宜
不同公共財有不同生產規模
促進政府間競爭
以補助款解決地區發展不均
衡問題
以協調合作解決外部性問題
各級政府各有所司
集權制
避免地區發展不均衡
解決外部性問題
公共財的生產規模經濟
避免社會福利給付標準不一
建立整體財政政策

85. 財政收支概況
中央
賦稅收入比重過低、企業收
入角色吃重
所得稅比重仍嫌稍低
實質財政收入成長幅度不大
經濟發展支出比例相當高
社會福利支出比例持續增加
債務支出比例明顯增加
實質財政收入年增率遠低於
財政支出年增率
地方
每年均為入不敷出的財政走
字，且惡化狀況加劇
必須依賴上級政府補助才能
支應歲出需要
財政自主性低落，財源分配
不均
不擅財務規劃，競逐上級補
助
本位主義難達跨域合作
黑金政治浮編工程預算
缺乏控制、支出無效率

86. 預算的本質
特徵
經費分配經常爭議不斷
面對不可預知狀況，常
需調整歲入與歲出
預算與支出依法須經公
開過程
受法律與外在環境制約
深具政治意涵
功能
資源配置
籌措財源
穩定經濟
有效運用
監督政府
財政移轉
政策工具
妥適編擬計畫

87. 預算形式表現的特質
政策•政府所欲達成的目標
管理•執行政策的方法與手段
經濟•說明經濟政策和方向
政治•各方勢力相互競逐的動態均衡展現

88. 傳統（單一）預算制度
量入為出，收支平衡
優點
簡單、易控
監督方便
限制
政務活動無法提供正確紀錄
難以明瞭各部門業務的處理效率
未區分經常帳與資本帳
經濟不穩定程度勢必加劇
消化預算的惡習

89. 複式預算制度
區分「經常預算」與「資本預算」
優點
了解公共資本的蓄積動向
便於考核，以結餘用於投資
得按經濟情況予以必要調節
使預算與長期經濟建設計畫保持明確而密切的連繫
限制
可能過度增加資本支出
易形成資本支出過度膨脹
舉債投資

90. 績效預算制度
以政府應做的工作或應提供的服務事項為基礎，彙總表示每一工作與服務事項
所需成本。
引用企業的成本觀念
計算單位耗費成本
比較考核費用之增減情形
考核行政管理的效率
比較各項工作費用的高低及相互關係
計畫→預算→成本→效率→考核
限制
行政機關的工作單位通常是抽象與無形的，不易有顯著成效。
本位主義特別濃厚，缺乏整體和長程觀念。

91. 設計計畫預算制度
目標設計＋計畫擬訂＋預算籌編
優點
一貫作業，提昇營運效率
對長期經建計畫提供有效技術
預算分配產生更大效益
具彈性反應能力
限制
量化問題不易解決
同時從事數種不同計畫時，分配成本不易精確計算
難以分析各計畫間的相互依存性
成本與效益評估常為難題
著重量化的分析技術

92. 零基預算制度
依據目的、方法與資源作基本的重行評估。
優點
集中注意預算程序於目標的綜合分析
單一程序
擴大基層人員參與
明確評估成本效益
決定目標的決策方法
評估各種選擇方案
提供選擇方案的先後順序
限制
並非任何業務活動均可適用，易流於形式。
不易建立適當的衡量指標，審核時易受主觀意識及本位主義影響。

93. 成果預算
確保有限資源被確實用於滿足社區民眾需求的項
目上
美國北卡州卡塔巴郡
市民取向
授權予各機關行政人員，要求以最有效的方法滿足民眾
需求的同時，降低支出。

94. 預算循環
預算
編制
預算
循環
預算
審議
預算
執行
決算
審計

95. 政府管理技能

96. 領導者與被領導者之間影響力互動的過程
人際間的互動、影響他人的行為、達成團體的目標。
在一特定的情境下，企圖影響他人或團體的行為，使其有
效達成目標的一種過程。
領導的過程包括領導者（L）、被領導者（F）及情境（S
）三者交互影響。形成之函數公式為：L=f（L，F，S）

97. 獎賞權力強制權力合法權力
參照權力專家權力資訊權力
關聯權力

98. 以工作為中心(體制型)的
領導
以工作或產量為目的，員工
僅是工作生產的手段。
嚴密監督員工
以工作或產量的數額及品質
做為獎懲的依據
凡事依既有規定辦理
以員工為中心(體諒型)的
領導
摒棄消極懲罰，注重積極激
勵
給予員工較大自主權
加強員工的歸屬感與認同感

99. 獨裁式領導
•首長決策
•部屬一無所知
•不得辯解
•出錯受罰
•依首長好惡賞罰
民主式領導
•討論溝通、分享權
力
•授權賦責
•尊重關心
•坦誠公開、共同面
對
•依客觀事實及標準
辦理獎懲
放任式領導
•不把持權力
•聽其自然
•缺乏明確運作規範
與制度

100. 壓榨的
權威式
仁慈的
權威式
諮商式參與式

101. 鄉村俱樂部式
(1,9)
團隊式(9,9)
無為式(1,1)
組織人式(5,5)
權威服從式
(9,1)
高
對
員
工
的
關
心
度
低對工作的關心度

102. 任務導向
好關係導向
好好好好壞壞壞壞
高高低低高高低低
強弱強弱強弱強弱
績效
壞
類別
領導者與部屬的關係
工作結構
職位權力

103. * 領導者主要的工作是幫助部屬達成其目標，並提供必要的指導和支援，以
確保他們的目標可以和組織的目標配合，而且獲得他們期望的結果。
結果：
•工作績效
•工作滿足感
領導者的行為：
•指導式
•支持式
•參與式
•成就導向
環境權變因素
•工作結構
•正式職權系統
•工作團體
部屬權變因素
•內外控
•經驗
•領悟力

104. 透過領導功能去影響成員的態度和假定，強調領導者對部
屬的影響力，但繫於是否充分授權給部屬參與轉變組織的
過程，故是一種共享過程，且遍佈於各管理階層。
訴諸較高層次的理念價值，如自由、公平、正義等，去建立部屬良
知
提供績效標準，並鼓舞成員
提升成員的需求層次
信任部屬
強調員工的內在品質，如樂觀、勇氣

105. 構成要素
個別關懷
發展取向
親和取向
輔導取向
動機啟發與精神感召
才智激發
相互的影響關係
領導者的特質
創造前瞻遠景
啟發自覺意識
掌握人性需求
鼓舞學習動機
樹立個人價值
樂在工作

106. 促使某人以某些方式去行動的方法
內容理論→激勵因素
過程理論→激勵過程
增強理論→激勵持續
X理論（性惡論）→物質賞罰
Y理論（性善論）→人性激發

107. 接納
肯定
生存
需要
創造性
生產性
關係
需要
成長
飢渴需要
待遇

108. M ＝ E × I × V
M：激勵作用，E：期望，I：發生的可能性，V：偏好值
努力後得到結果的可能性大
不大？
我的努力有沒有用？
得到的結果我喜不喜歡？

109. 比率的比較知覺
O/IA<O/IB 不公平（認為自己的報酬偏低）
O/IA=O/IB 公平
O/IA>O/IB 不公平（認為自己的報酬偏高）
O/IA：為員工本人的報償—投入比率
O/IB：代表相關他人的報償—投入比率

110. 正增強
提供正增強物，來提高或
強化行為出現率。
負增強
行為者出現某一特定行為
後，除去負增強物，以強
化行為出現的機率。
消弱
將不受歡迎行為的正增強
物除去，以減少該行為的
強度或出現次數。
懲罰
提供負增強物或除去正增
強物為手段，降低不受歡
迎行為的出現率。

111. 改善管理方式
• 權變領導
• 分層負責逐級授
權
• 各種物質與心理
之激勵作法
• 鼓勵進修
• 參與管理
改善工作條件
• 改善人事管理措
施
• 改善工作環境及
設備
實施工作設計
• 無缺點計畫
• 目標管理
• 工作擴大化
• 工作豐富化

112. 交換意見
型態
正式溝通
上行溝通
下行溝通
平行溝通
斜行溝通
非正式溝通

113. 公共服務面向

114. 公共服務所處之系絡
主要決策者產生自政治制度
選舉＆政治任命
提供之公共服務內容（公共政策）通常是政治承諾的具
體表現
憲政體制下各部門互動的政治本質
協商、遊說、結盟、利益交換、妥協
多元民主的政策過程導致公共服務方案政治色彩濃厚
美國鐵三角型態（利益團體＋官僚體制＋國會委員會）
公共服務傳輸過程的政治因素
行政人員行使裁量權須運用協商溝通技巧

115. 公共服務人員
扮演角色
影響民眾對政府施政範圍與
內容的認知
認定公共服務或懲罰的資格
影響民眾對政府的觀感
擁有裁量權的原因
工作情境複雜
個案判斷
強化自信及提升民眾信任
主管無法親臨

116. 應具備的特質
整合各方勢力
闡明政策的價值
倡導公共生活的理念
將抽象的政策轉化為具
體的施政計畫
系統性的決策思維能力
倫理修為
以公共利益為基本目標
和準則
負責任的專業精神
審慎回應公民需求

117. 公共服務之對象
公眾
利益團體
理性抉擇者
代議士代表的對象
消費者
公民
公民應具「實踐的智
慧」
自主性
友愛
判斷

118. 行政倫理與中立

119. 行政倫理
行政機關及行政人員
所應有的正當關係及正
當行為規範。
重要性
角色的正當性
擁有較多資訊及權力
擁有行政裁量權

120. 行政倫理的弔詭
不具強制性
可以匡正行政行為，
卻無法律的制裁力
量。
與現實價值牴觸
可以改善社會風氣，
也可能被譏為不切
實際的空談。

121. 行政倫理法典化
戒石銘（古代）
公務員服務法（一
般規範）
法官守則與檢察官
守則（特別規範）
美國：政府倫理法、
文官改革法、倫理
行為通則
日本：國家公務員
法
德國：聯邦公務員
法

122. 行政中立的概念
依法行政
•行政中立要
求依法行政，
但依法行政
未必可達到
行政中立。
政治中立
•保持公務人
員免受政黨
因素影響其
獨立公平執
行職務
文官行政中立
•公務人員行
政中立

123. 行政中立理念的產生
環境趨勢需要
•社會多元化的發展
專家政治的需要
•有利於專家政治的發展
實施政治價值的需要
•使政治系統能在變動中能保持穩定
完成政治發展工程的需要
•全民政治文化、強化民主政治結構

124. 行政中立的定義
行政系統
行政系統中的事務官對於政
治事務保持超然地位。
不參與政黨政治、不受政治
因素影響、不介入政治活動
及政爭。
公務人員個人層次
責任
 盡忠職守
立場
 超然、客觀、公正
態度
 同一標準，公平對待
角色
 不介入政治紛爭

125. 行政中立制度
界定公務人員
之責任、角色
與立場
保護公務人員
身分及地位
限制公務人員
政治活動之範
圍或對象
限制公務人員
參加政黨活動
限制公務人員
參與競選或選
舉活動

126. 我國行政中立推動途徑
政治結
構途徑
文官制
度途徑
行政程
序途徑
行政倫
理途徑
• 劃清國家、政府
與政黨立分際
• 黨政分離
• 各自負責
• 考試權獨立運作
• 制定專法規範政務官
之進退及服公職
• 事務官之任用、遷調
應本於成就或才能取
向
• 簡併改善現行多軌任
用制度之缺失
• 參照民主先進國家改
善文官制度
• 依「行政程序法」
規定
• 事務官：堅守中立、
忠於職務、公正客觀
• 政務官：不可因政治
及政黨考量而予差別
待遇或歧視迫害

127. 公務員勞動關係

128. 公務員有無勞動權？
否定說
公務員之任用係屬公法行為
公務員具有「公共性格」
勞動權係保護服務於民間企
業之勞動者
肯定說
公務員之任用係屬契約性質
公務員亦為國民，享有憲法
規定之權利及基本人權
公共性格非公務員獨有，民
營事業從業人員亦屬之

129. 特別權力關係
特別服從關係、特別支配關係、特別權利義務關係
特徵
當事人地位不平等
相對人義務之不確定性
行政主體訂有特別規則
行政主體有特別懲處權
相對人法律救濟途徑缺乏

130. 轉變與發展
轉變
基礎關係與管理關係理論
 基礎關係：特別權力關係身分
得喪變更之行為；視為行政處
分，應許救濟。
 管理關係：單純管理措施；不
得救濟。
重要性理論
 涉及人民基本權利「重要事項
」時，仍須有法律依據。
我國實務發展
 民國73年以前不得爭訟
 釋§187→公務員退休金
 釋§243→公務員免職
 釋§298→足以改變公務員身分或
對公務員有重大影響之懲戒處分
 釋§312→公務員公法上財產請求
權
 釋§323→公務員任用審查或降等
 釋§338→公務員之級俸審定
 釋§491→免職處分應自確定後執
行

131. 美國公務員動權
結社權
反歧視原則
團體協商
爭議解決
調解
事實調查
仲裁制度

132. 日本公務員勞動權
管理職、警察、海上保安廳及監獄之公務員不得
加入公務員團體
團體交涉權
俸給、服務時間、服務條件、社會或衛生福利之合作活
動
團體行為之保障及限制

133. 德國公務員勞動權
一腳站立之勞動權（無團體協商權）
結社權
職業協會、機關協會
機關協會代表在少數情形下，得不受服務義務之拘束。
替代性協商權
共同決定
協同參與

134. 法國公務員勞動權
結社權
協商權
同額代表委員會
罷工權
公務員及公共團體職員均有罷工權。
為保護一般國民利益之必要，得限制罷工。
政府得決定罷工的性質及範圍。
政府若認對公共利益有重大傷害，得禁止爭議持續，不服從者得予
懲戒處分。

135. 英國公務員勞動權
結社權
協商權
惠特利委員會
罷工權
法無明文，但實務曾發動4次罷工。
慣例不允許，且參加者應受懲戒處分。
爭議裁仲機制→文官仲裁法院

136. 我國公務員勞動權
教師會：突破工會法限制享有結社權
公務人員協會法
公務人員協會（公益性社團法人）
無團體協約權，但得建議與請求協商。
禁止罷工等爭議行為
團體行為之保障
團體行為之限制

137. 限制公務員勞動權的原因
主權因素
 國家擁有公權力
政府機關對勞動力需求彈性較小
 提供民生必需之服務，且幾為獨占。
管理者追求之目標
 政治人物為求繼續執政
人事決策程序
 雇方內部意見易生衝突
人事政策
 政府為「模範雇主」
罷工意義不同
 公務員罷工的社會晟本較高，易賦與政治意義的衍生性解釋。