2. 【平行面】
1. 本位主義：各級政府普遍存在本位主義的心理，在保護自己、為本身權益
著想的驅使下，對於跨域問題的解決，彼此不易捐棄成見，共謀對策。
2. 權責劃分不清：由於法令規章的體系繁雜紊亂，常導致府際間的權責劃分
不清或是權責分散、各自為政，而無法有效解決跨域問題。
（四）、改進方法
【垂直面】
1. 建立溝通機制：各層級政府間及平行政府間應設立有效的溝通聯繫機制，
以化解各政府間的誤會或歧見，例如在行政院或內政部設立固定的協調聯
繫會報 【v s 權力不對等】
。
2. 建立伙伴、合產關係：不論是上下政府間或平行政府間，對某些共同性事
務，如公共建設、大型遊樂設施等，可建立「夥伴關係」（partnership），採
3. 取合產（coproduction）的具體作為，共同生財，充裕經費來源，同蒙其
利。
【v s 資源不均衡】
【平行面】
1. 修訂法規，依法行政，明確權責劃分機制：修訂各相關法規，如地方制
度法、預算法、國有財產法、財政收支劃分法、中央與地方機關各種組織準則
等，釐清各級政府的權責，一切依法行政，減少爭端 【v s 本位主義】
。
2. 建立行政一體：雖然國家有中央與地方政府之分，也許有平行政府之別，
但是整個政府的運作是一體的，為人民服務的 目標是一樣的。所以在面對
共同問題處理及日常行政運作時，所有類型的政府均應拋棄本位主義的觀
念，開誠佈公，共同解決問題 【v s 權責劃分不清】
。
參考用
（五）、府際管理的途徑：
府際管理的途徑，各文獻所述不同。歸納各學者之研究結果，指出九項途徑，茲
簡要引介如下：
1. 政策管理：經由政策之作用，達到府際關係之和諧合作。
2. 方案管理：接受者在其自己的行政過程中，也需規劃、組織和執行方案以為
4. 配合。
3. 規範管理：上級（一方）政府基於管轄權制訂規範以影響或約束另外一個
政府。簡言之，規範的管理包括使用法律的強制權威去規範各級政府順從所
要求的標準。
4. 規劃管理：這是針對「如何透過州和地方政府達成聯邦政府所建立的目標和
目的」而規劃適合的策略。
5. 發展管理方案之能力：能力是重要的府際管理工具，因為政府有這種能力
將更能管理府際管理方案，完成建立方案的目的。
6. 合作管理：此一途徑在最基層部分是經由官員們於從事的活動中，進行非
正式的合作和沒有書面的協議及契約。通常在兩個或更多的政府間為了共同
規劃、財政或服務而訂定的協議，是一種兩個或更多的政府從事特定相互義
務的正式協議。
7. 運用協商：當有不同管轄權的團體，需要處理基本上無法解決的歧異時，
協商及是府際管理中最常運用的途徑。
8. 問題解決：組織間問題解決之產生，是因為主要事件的共同利益被認為比
衝突利益更重要，乃都有意圖尋找和選取有利雙方的備選案。
5. 9. 系統的調適：此途徑係運用政治和政策去直接或間接的改變府際的例行事
務，通常是指從事合法改變政府間的關係，包括下列幾項方式：
A. 府際的遊說，爭取州和地方官員支持現存方案的更新和重造。
B. 合法的改革架構因素。
C. 運用政府間現存合作性組織，以使得府際管理的幅度更形擴大。
D. 程序的修改，使府際贊助的管理過程更加順利，而不需改變補助方案
的全體結構。
何謂目標管理（Management by Objectives）？機關組織推行目標管
理的步驟又為何？
擬答：
6. （一）、目標管理的意涵
1. 目標管理「是一種程序，藉由組織中上、下層級的管理人員一起確定共同目
標，並界定每位成員的主要責任範圍，同時依此來執行並考核成果 」
。
2. 意即目標管理是利用激勵與參與，使各級人員能親自參與目標設定過程，
將個人期望與組織目標相結合，並透過自我控制、自我指導等管理方式，建
立各級人員的責任心與榮譽感，其最終目的是在促進組織績效的一套管理
程序。
（二）、目標管理的實施方法（程序）
目標管理的實際運用可透過計畫（Plan，P）、執行（Do，D）、檢查
（Check，C）、檢討與改進（Action，A）的循環來進行。透過PDCA 的循環實
施程序，將目標的設定、行動方案的規劃、行動方案的執行、組織績效的監督與個
別成果的考核，融為一個持續不斷的改進過程。茲將目標管理的循環實施程序具
體說明如下：
1. 計畫階段（P）：此一時期主要的工作有二，茲說明如下：
A. 目標設定：目標設定是目標管理最重要的一環。目標設定是透過組織上、
下級人員共同設定組織整體目標、單位目標與個人目標。
B. 行動方案的規劃：為落實所設定的目標，必須設計出一套行動方案以
7. 為執行的依據。
2. 執行階段（D）：此一時期主要的工作為行動方案的執行。主管人員在此一
時期是採用「例外管理」（Management by Exception），員工在其職責範
圍內能有適度的裁量權，以自我控制、自我指導。而資源的多寡、人員的素質
與目標的難易將是影響執行階段成功與否的關鍵。
3. 檢查階段（C）：此一時期的主要工作為效果的確認。在目標執行的過程中
雖強調員工自我控制，但這並不意味著主管可置身事外、不聞不問。事實上，
主管人員應負起查核、監督的工作，若中途遭遇阻礙，於必要時甚至得修改
目標。
4. 檢討與改進階段（A）：此一時期的主要工作為標準化、檢討與改進及選定
下次的目標或主題。為使目標管理制度的實施能日趨完善，有必要在目標管
理每一週期結束後，作一通盤檢討以吸取教訓、精益求精。
何謂目標管理（management by objectives）？其性質與功能為何？設定目標
的原則為何？試分別說明之。
【擬答】
（一）、目標管理的意涵
是一種程序，由組織內的上下兩級人員確認共同目標，依此目標訂定各人的工
8. 作目標和職責，並依設定的目標做為業務指導原則與評價各人實際成果的標準。
（二）、目標管理的性質與功能
1. 目標管理的性質：目標管理的最高理想是把每一個人的力量，時刻向整個
組織的重點目標，作最有效的集結的運用，故有下列性質：
A. 目標管理是人與事的結合；目標管理是個體與團體的結合；
B. 目標管理是意見與責任的結合；目標管理是進度與監督的結合；
C. 目標管理是人性與創意的結合；
2. 目標管理的功能：
A. 目標管理可能產生各種不同的動機上的結果
B. 提高社會需求的滿足激起成就需求和權力需求
C. 提高尊重需求和自我實現需求的滿足。
3. 就管理方面來說，目標設定之後，並為員工接受，尚可產生下列重要功能：
A. 產生個人的誘導作用；產便於擬訂統一的計劃；
B. 便於用作分權的基礎（次要的工作目標授權部屬）；
C. 促進主動的協調；促提供標準以便控制。
D. 設定目標的基本原則：
4. 目標管理的實施，真正的困難實際上不在於確定需要那些目標，而在於決
定如何去確立目標。不過在一個組織之內，對於目標的設定，不論採取何種
9. 方法，必須循以下基本原則：
A. 在一個組織之內，各級單位的個體目標，必須能支持共同的整體目標。
B. 所有目標，必須明確而具體地說明。
C. 目標的訂立，必須確實可行，並符合工作人員的期望。
D. 當設定目標時，必須顧及影響目標達成的有關因素。
E. 目標的範圍，不宜太大或太小。
F. 目標之間必須按其重要性，賦予重要程度的等級，使有輕重緩急之分，
以期資源的有效分配。
G. 已設立的目標，必須能適應環境的變遷，隨時可作必要的增刪修改。
H. 目標設定之後，必須使全體員工徹底了解，不僅使他們了解應完成目
標的責任，而且知道應該完成的原因。
試從下列五點說明公部門實施目標管理，可能遭遇的困境或限制：1.適用體系；
2.時間成本；3.信任問題；4.政府本質；5.績效評鑑。
答：
（一）、在「適用體系」方面
目標管理的程序在封閉體系(Closed system)的組織中較易管理。由於目標管理
為一規劃、執行、考核的循環過程，強調按部就班的管理策略，因此，其不適於
11. 2. 政府目標管理所設定的目標周期，為配合預算年度通常以一年為期，因此
若缺乏長期策略的觀點，每年的目標設定將會過於片斷，無法累積成果。而
目標管理制度亦可能會隨著政務官的輪調而或存或廢。
（五）、在「績效評鑑」方面
韋伯(M. Weber)認為傳統的目標管理只著重於可量化的績效衡量指標，難以適
用於當今處處強調「品質」的社會。而在公共部門中，目標的多元化與模糊性，更
使得目標管理無論在目標的設定以及績效的衡量上都顯得格外束手縛腳。
除此之外，目標管理在績效評量上尚有下列缺失：
1. MBO促使員工狹隘地界定其工作
目標管理將員工個人目標融入單位目標與組織目標之中，固然有助於員工對組
織目標的投入，但卻也使員工只專注於其份內工作，而缺乏對組織整體性的貢
獻與關懷，並會造成員工間的疏離。
2. MBO往往受限於只評論個人績效
傳統的目標管理途徑由於只評量個人績效而產生瑕疵。事實上，以目標管理為基
礎的功績俸制度實際上可能不鼓勵相互合作與團隊工作，因為只評量個人績效
將造成同儕間的衝突，而難以合作共事。
12. 3. MBO以成果為焦點，而非過程
目標管理的評鑑與獎金制度幾乎完全以成果為焦點，而非達成成果的過程。儘管
成果相當重要，然而著重於成果將會產生兩項困境：
A. 進度的達成可能是勤奮工作或是運用其他資源的成果，員工可能耗盡
整天的時間或其他可供利用的資源才達成目標。而時下流行的全面品
質理論則指出只要改善完成工作的方法，成果就會改善。
B. 若有員工設計出流程的改善方案，其可能缺乏誘因而與他人分享。這
是因為對成果的重視，使得員工將其同僚視為競爭對手，而未能共同
學習、共同成長。就組織的觀點而言，這是相當明顯的弊端。
4. MBO通常以一年為期來進行
一般目標管理的實施多以一年為期，甚或少於一年。此種強調短期目標之達成的
策略，可能忽略了組織長期發展應有的規劃；此外，由於目標限於短期性質，
部門主管亦會吝投資於員工培訓方案。此種著眼於近期的目標管理，難免會有短
視近利之弊。
13. 何謂平衡計分卡？目標管理與平衡計分卡又有不同之處？
【解析】
（一）、平衡計分卡的意涵
1. 平衡計分卡（The Balanced Score-Card，以下簡稱BSC）把組織的使命
和策略轉化為一套全方位的績效量度，做為策略量度與管理體系的架構，
BSC 從四個構面，衡量一個組織的績效。
2. 換言之，它是以整個組織的策略或願景為核心，而非各部門或個人的績效
為對象，所做的整體績效評估。這四個構面就是財務構面（為了財務成功，
我們對股東應如何表現？）顧客構面（為了達到願景，我們對顧客應如何
表現？）、學習與成長構面（為了達到願景，我們如何維持改變和改進的能
力？）、企業內部流程構面（為了滿足顧客和股東，哪些流程必須表現卓
越？）。
（二）、目標管理與平衡計分卡相異之處
MBO 是Peter Drucker 一九五四年在其所著《管理實務》（The Practice of
Management）一書中提出的概念，該管理技術雖強調組織成員對目標投入與
參予，但卻無法與BSC 一樣成為以策略為核心來連結組織的各個單位功能。
14. 關於兩者的差異，Kaplan 與Norton 提出比較如下表：
1. 目標的設定
A. MBO ：個人目標的設定侷限於所屬的部門目標內，思想較狹隘，並未
與策略真正接軌，易偏重短期、單獨性且財務面的向度。
B. BSC：具有組織整體目標的策略管理系統，讓員工對策略目標有廣泛
的了解，並了解自己在組織策略地圖上的位置和角色，及對策略目標
的達成有所貢獻。
2. 目標達成
A. MBO ：反映傳統組織對單一工作的界定和要求，期望員工在既定的工
作範圍內將任務做得好。
B. BSC：個人目標的建立，能夠跨越部門功能界限。涵蓋較長期且策略性
的目標。
3. MBO 的衡量系統停留在過去的績效，而非未來，其功能侷限於稽核的工具，
而非規劃的工具，無法與組織的願景、使命及策略的執行相銜結。
由以上比較可知，BSC 的管理工具比較具「有機的」概念，MBO 則較為機械性。
亦即平衡計分卡類似Gareth Morgan 所提出的「全像圖設計原則」（Principles of
15. holographic design），具有
1. 部份具有整體的DNA（Build the whole into the parts）；
2. 重疊的重要性（Importance of Redundancy）；
3. 必要的多樣性（Requisite Variety）；
4. 適中的規範（Minimum Critical Specification）；
5. 學習如何學習（Learn to Learn）。
這五原則與 BSC 的精神正可互補參照。
17. 有離職的念頭；反之，員工若是處在一種被動的情況下工作，情緒低落，
心存不滿，離職之心油然而起。
5. 改善長官與部屬的關係：參與管理能避免因為注重個人的權威而產生反抗
的結果，使長官與部屬間的關係更為融洽。
6. 其它功用：包括：
（1）.. 幫助員工適應工作與減少對改革的抗拒。
（2）.. 培養部屬判斷問題的能力及做決定的技巧。
（3）.. 促進同事之間的感情交流，增進團體意識。
（4）.. 帶動組織的發展與進步，使組織永保清新。
（三）、參與管理的實施方法
參與管理的實施有下列六種方法：
1. 諮詢管理：即管理人員對與員工有關的重要問題，在做成決定之前，先徵
詢員工的意見，以收集思廣益、博採周諮之效，主管在聽取意見之後，再做
18. 成最後的決定。
2. 團體決策：又稱民主監督，即是一個機關或團體的組織目標、共同研究、行
政方針的決定，及重要問題的解決，經由組織的成員本民主參與的原則，
以團體決策的途徑制定之或抉擇之。
3. 建議制度：即機關長官准許並鼓勵職員對公務推行及問題解決，自由提出
應興應革的意見，以備作決策時的參考。這是一種非正式的參與管理，其目
的旨在充分運用與發揮員工的才能及其潛力，以改進政府行政工作使臻至
最經濟而有最大成效的地步。
4. 複式管理：就是由低層人員組成委員會，研究組織的問題，並提出建議，
組織除提供資料外，對其研究的問題不加以限制，惟最後所提建議必須獲
得最高管理當局的批准才可採用。
5. 研究發展：乃是組織長官就所要解決的問題及所要改進的業務，提出專題
交由有學養的合格人員或適當單位做有系統的深入研究，提出完備周詳的
實施方案。
6. 目標管理：它是由組織的上下級主管人員來共同制定組織及各個部門的目
標，使各部門的目標相互配合，並使各級主管產生工作的動機，最後能有
20. 5. 管理部屬更不費力：部屬因參與將直接影響他們的問題之決定過程，對於
被指派之工作績效自然有重大責任感，並更願意接受上級人員之權威。
6. 促進管理決策：經由部屬的參與能有助於將有用消息、資料傳達到主管之手。
又能增加對整個組織之瞭解，使組織獲致平衡，避免發生個人與團體之衝
突。另一方面，藉由參與可提高個人向職務挑戰之創造力與反應能力。
實施參與管理之條件與限制
（一）、實施參與管理的條件
在戴爾(Dale)與古柏(Cooper)合著之《全面品質和人力資源》一書中曾提及在施
行參與管理時的一些前置條件，其要點可分述如下。
21. 1. 參與的計畫及過程必須是真實的，而非只是一個不具實質的形式。
2. 所參與的事項必須具有一定的重要性，而非只是一些瑣碎的細節。
3. 討論一些與成員有關聯的事項。
4. 成員本身必須認為「參與」是合法的。
（二）、實施參與管理的限制
對於參與管理的限制而言，我們可將其劃分為主觀限制（即問題本身之特性）
及客觀限制（即參與進行過程中所必須注意的事項）兩種：
1. 主觀限制：其可依問題本身之結構性、時效性、機密性及問題層次之高低來
判斷，凡是所執行的工作，其結構性低、機密性高、時間急迫且問題所涉及
之層次較高者，則一般組織成員所受之限制較大；反之，則較小。
2. 客觀限制：就一般情形而言，成員本身在參與上所遇到的限制，最主要來
自員工本身的能力、興趣及性格。再者，員工參與的管理是否通暢、是否具有
開放性等，均會深深左右其參與的程度與成效。
（三）、結論
總之，對於參與管理的實施，必須注意時代環境的變化及需求，為自己創造有
利的生存契機。除了必須改變組織或組織成員舊有的建構、心態及文化外，在追
求效用發展兼顧的考慮下，更需仔細斟酌其施行條件及其伴隨而來的限制，如
23. 1. 可能只在乎個人目標而忽略了組織目標：當組織成員只在乎個人目標而忽
略了組織目標，那麼組織就無法達成既定的產出，此時就更需要強化控制
組織目標。
2. 績效管理推行的可行性：從美國實施的經驗可知績效管理的使用仍面臨若
干的限制，尤其是詹森總統推動的設計計畫預算制度（PPBS）和卡特政
府的零基預算制度（ZBBS）的失敗經驗，不免令人質疑將複雜的公部門
管理系統推行於全國的可行性。
3. 績效管理相關機關配合與績效基本資料仍有待強化：各機關對推動績效管
理的作法和困境仍存在著其大的差異，而且過去攸關組織績效的可靠性和
比較性的基本資料，仍付之闕如。
4. 執行單位有否擁有完整的資源：從美國實施政府績效與成果法案
（GPRA）的經驗可知，實施績效管理應給予各執行單位適度的資源，並
且使各執行單位了解如何使用所獲得的品質資訊，來改善方案管理的績效。
5. 績效測量是落實績效管理的重要工具之一，但並非全部：從美國實施的經
驗中得知，欲落時績效管理必須重視其他的相關改革工具，才能提供各單
位正確的資訊。
24. 績效管理之方法、推動之途徑、可能發生之弊病、及可能達成之效益
（一）、績效管理之方法
1. 評等量表（rating scales）：此種量表係就被考評者的績效因素、倫理道德、
以及能力和技術等特質，編製成評量圖表（graphic rating scale）逐項來
加以考評。評等量表操作簡易，所費不貴，清楚而且被廣泛使用；
2. 分級列等（ranking techniques）：由評量者依所列特質高低排序，以比較
員工的績效。
3. 強迫式選擇（forced-choice techniques）：根據先前的工作分析和事先被
認為影響良好績效表現的相關行為特質，在一份多重選擇的既定問題格式
中，臚列出若干正面的因素，然後由評鑑者指出一項和員工之工作表現最
為相符的因素。由於評鑑者不知道問卷設計的「最佳」答案，因此可降低評鑑
者的主觀偏差。然而，由於無法主導評量過程，使得此種評鑑技術並不受到
評鑑者的歡迎。
4. 評述報告法（essay report or essay format）：此種方法的焦點在針對加
強員工進一步訓練之所需，以及員工潛力與才能之開發所使用之考評技術。
25. 實施方式乃由評量者對於員工提出指涉人格或績效特質之敘述性評語。唯其
缺點流於耗費時間，以及監督者的評語可能有所偏袒，並且無法予以標準
化。因此，評述報告法經常與其他評鑑技術相互搭配運用。
5. 目標評量法（objective method）：即根據預先建立的標準，據以衡量工作
績效的一種方法，包括品質、數量乃至於完成時限。此一方法常見於使用按
件計酬的企業公司，俟後，公共組織則藉由工作量指標
（workloadindicators）之衡量，而予以轉化援用。
6. 重大事件法（critical incident）或工作抽樣法（work sampling）：此方法
係由主管對員工的工作表現做成紀錄，記載與目標相關之績效優良或不佳
的代表事例，以為考核之依據。然而須加注意者，主管所挑選之事件若對於
員工長期績效不具代表性，則此一方法極易產生扭曲或偏失。
7. 核對清單（checklist）：此一清單係由有關員工表現之陳述
（statements）所組成，再由評分者加以核對並開列最適當之陳述，有些
陳述在總體的評鑑上可能會比其他陳述得到更大的加權。
8. 強迫分配（forced distribution）：要求評分者依分配比率為員工分類，如：
最好5%、次好10%、次次好25%等。
26. （二）、推動途徑
績效管理可就「業務、「人力」與「經費」三個面向來推動 ：
」
1. 業務面向：是指各機關依組織及業務特性所定之執行目標。
2. 人力面向：是指各機關之人力精簡目標。
3. 經費面向：是指各機關經常經費（不含依法必須支應的經常費用）之節約
目標。
（四）、預期效益
國家願景與機關目標之連結
績效評估與策略管理之運用
國家競爭力與績效指標的接軌
中程與年度施政計畫之連結
計畫規劃與評估回饋機制
強化機關績效評估組織與專業能力
建立評估結果與績效獎金連結機制
建
（五）、可能缺陷
策略績效目標與衡量指標連結仍待強化
28. 僅憑指導方針或觀念宣導即可：行政革新必須有「誘因機制」
（incentive mechanism）的配套，方可奏功。
B. 最重要的誘因機制是以績效評估來檢驗行政效率和政府生產力的改變。
若再配合適當的獎懲措施（不一定是獎金制度）則更加強化績效評估
的激勵效果。
2. 績效評估作為一種管理工具（management tool）
A. 定期的績效評估對於一個現代化的企業組織和公共組織甚為重要，因
為它可以了解一個組織運用資源之成效，以作為獎懲的依據。
B. 公部門引進績效評估，最重要的意義是在政府內部運作上加入成本效
益（或效能）的考量。大幅修正或改變過去的行政方式，以消除不必要
的消費（waste）和延宕（delay）。
對於上述績效管理的活動，如果機關內部人員能建立共識、相互學習，成為人員
「行動」的依據，亦即機關內部人員能形成「雙圈學習」自然能落實績效管理的成
效。
30. A. 關注長期趨勢；
B. 將目的與目標整合成一貫的層級體系；
C. 策略管理與規劃不是自我執行
D. 強調外部觀點，不僅適應環境，而且是預期與影響環境的變遷。
E. 策略的思考須認知到政治權威的運用。
(二)、策略管理的過程
所謂策略管理過程(strategic management process)即在滿足策略的必然性下，
向前推展組織的願景和使命，它包括四個步驟：分析、建構(foundation)、執行與
調適/評估。
1. 分析：策略管理過程從組織內部的優勢和弱勢，以及外環境的機會與威脅
開始分析，這種工作通常叫做優弱機威(SWOT)分析(strengths, weakness,
opportunities and threats)，SWOT 分析常由顧問或資深管理隊以一種互動
的、腦力激盪的方式進行，按部就班地朝向組織定位的每一面向，並考慮實
施願景所必須具備的基本條件。
2. 建構：根據前面的 SWOT 分析，現在就可以建構策略了，亦即就環境的外
在機會，與組織的內在優勢建構出相適的配合。策略的建構包括使命的說明
例如服務顧客和發展能力，以及政策的目的和主要活動的指標等。
31. 3. 執行：組織一旦建構了使命以及達成使命的政策後，就必須採取各種步驟
以執行此一決定。此涉及組織結構、各系統以及組織文化各方面的相互配合。
4. 調適/評估：組織的環境經常變動，而且變動速度愈來愈快；同時，組織的
工作績效有時也表現得不如人意，這兩種情況都促使組織必須重新檢驗其
既有的工作方法並加以調適，以監督環境的可能變動，並提醒管理者發展
必要的修飾或調整使命、目的、策略與執行上的各種實務問題。
(三)、公共組織策略管理所面臨的各種挑戰
公共組織在當前變動快速的環境下，面臨了組織與外環境之間密切關係，互動
頻繁的各種挑戰：
1. 委託的挑戰（the challenge of mandate）：一九八○年代公共管理思潮興
起，私有化(privatigation)挑戰傳統政府的功能。然而，政府有些功能是不便
私有化的，但在私有化的倡議下，政府的部分功能是否仍要私有化，則應
考慮以下幾點：
A. 是否有獨占性：有些事業具有獨占性質，如果為了競爭而開放私營，
則重複浪費這些設備，是無效率的。
B. 是否為國防或戰略價值上的關鍵：若是，則無法私營。
C. 如果私營化，由市場提供產品或服務，政府是否會失去追求社會或發
32. 展的目的？
D. 政府有些管制、仲裁、立法與執行法律的功能，涉及利益的衝突，不宜
私營化。
E. 政府所提供的公共財如果為全民共享，無一例外，基本上完全不適宜
成為民營化的標的。
F. 中央政府的行政單位，其工作面向雖然有許多是可以請私人機構提供
的，但不宜民營化。
2. 效率的挑戰（the challenge of efficiency）：通論以為公部門的獨特性和公
共生活的複雜性，使得績效測量難以進行，但吾人不能因此而忽略效率的
考量。透過產出的可測量性，並設定基準，比較研究績效，公部門的績效多
少可以衡量出來。在易測量績效的公共組織中，通常具有相當廣闊的改善空
間，管理不能藉口公共組織績效不易測量而忽略效率的問題，因此遭致外
在變遷所加的壓力。
3. 競爭的挑戰（the challenge of competitiveness）：現在「競爭」的概念愈來
愈成為公共管理人員的思考特徵，因為「競爭是策略的推動者 。
」 有競爭的 挑
戰才有策略性的思考，才必須考慮短期的及長期的利基在哪裡？
4. 管理範圍的挑戰（the challenge of boundaries）：政府分工設職原有中央
33. 與地方之別，各層級政府又分設各單位，管轄其所及範圍內的事務，然而
在科技進步的今天，中央單位已涉及許多海外關係事務，各縣市政府彼此
之間的關係也有如犬牙交錯，無論中央或地方，其管轄範圍已日趨模糊。
5. 服務的挑戰（the challenge of service）：傳統的公共行政，政府為民眾提
供的服務是「生產者導向」(producer orientation)而非「消費者導向」
(consumer orientation)。而今，政府作為「消費者」，他是「利潤導向」的理性
者，其利益的算計是以個人為「分析單位」，而作為「民」 「市民」
或 ，其利益
的算計，則不限於個人的利益，此外尚有社群整體利益、國家利益，乃至民
族利益的整體考量，如何將個人主義和集體主義的雙方面利益保持均衡，
實在是公共組織所面臨的一大挑戰。
6. 公共利益的挑戰（the challenge of public interest）：公共服務人員加入政
府組織，不完全都是只求安定的考量，尚有公共利益或福祉的動機，如何
使公務員為公共利益服務，而非為黨派利益或利益團體，或為自己的利益
而服務，的確是公共組織策略管理的一大挑戰。
35. 2. 人力的開發；即將確保之人力做最大的運用，以提高組織效率。其內容有教
育訓練、人事考核等。
3. 人力的激勵；此乃根據現有人力資源對組織的貢獻度，公正而合理地提供
激勵的一種過程，主要內容有薪資、福利、勞動關係等。
4. 人力的維持；即組織為使員工在工作過程中和諧相處，以維持組織氣分的
過程。其內容有人際關係、離退職、退休、撫卹管理等。
從觀點途徑之差異而言，現代公務人力管理的發展，可分為那幾個時期？各時
期之主題取向為何？過去人事行政與當前(西元一八八 O 年代以來)人事行政有
何差異？試析論之。
答：
36. (一)現代公務人力管理發展的時期與主題取向
湯普金斯(Tompkins)以四個時期的發展說明公務人力管理的發展，而現代人力
資源管理的內容其實正是這四個時期的融合：
1. 行政管理的途徑(The administrative management perspective)：此途徑的
相關議題是由當時的總統之行政管理委員會所提出的，在此一時期，人事
屬於機關最高首長的權責，人事功能亦是附屬於行政實作主流的一部。其特
徵為以下三點：
A. 人力資源發展是最高經理人所擁有的管理權限之重心。
B. 最高經理人有責任在人力資源管理中提供資源、方針和領導。
C. 人事幕僚的主要角色係在襄助實作經理人有效率和有效能地達成其主
要目標。
2. 積極的人事管理途徑(The positive personnel management perspective)：
此一時期主要針對十九世紀末、二十世紀初，悖反傳統行政遺緒的消極偏見：
A. 過去多數的文官改革只強調對人事管理的政治性限制，而忽略了提升
政府效率的重要性，以致發展出消極的、形式的、機械的功績體制，而
不是積極的、建構規劃和有效的競爭體系。
B. 當時人事的實務人員則傾向強調科學的最佳技術，由於受到泰勒(F.
Taylor)的管理學派影響，但如職位分析、職位分纇等技術性的發展，卻
37. 導致對科技的過度依賴，反而忽略了員工的實際需求。
C. 功績體系的規則和管理反而阻滯了行政效率和管理效能的發展，權力
的濫用造成依賴程序而非個人。相對於此種偏見，積極的人事管理途徑
則強調與一般管理的融合、減少刻板的規則和管制、實作經理人也應發
揮人事功能等等觀點。
3. 策略的規劃途徑(The strategic planning perspective)：策略的規劃是指組
織界定任務，並依外在環境和任務需要構建目標的途徑，包括了兩個最主
要的主題：
A. 人力資源管理者必須完整地介入策略規劃的過程，並進而使人事行政
和一般管理融合。
B. 組織中任一階層的實作人員和管理人員應共同建構人力資源目標、策略
和行動規劃等等以支援組織的整體任務。
因此策略的規劃途徑起於高層管理者，以策略性的方式完成組織整體的任務，
但也包括了成員願景共享等達成整體組織需求的細部規劃，其將組織視為一
個不可分割的整體，而有 別於前期個人需求為主的圖象。
4. 人力資源管理的途徑：此一途徑則和傳統人事管理又有不同，為一最新的
途徑，且較難以下周全的定義，大致上包括下列主題：
A. 人力資源是組織中最重要的資產。
38. B. 人力資源可以用策略性的方式管理，並同時考慮個人需求、僱員期望和
組織的策略性需要。
C. 人力資源的主要功能在提高一些組織運作的能力，以符合前瞻性的時
代趨勢，其方法包括完全地應用和發展員工的能力、審慎地管理人力資
源、增加員工的承諾、強化組織的彈性等等。
很明顯地，人力資源管理的發展和泰勒(F. Taylor)以來一系相承的公共行政理論實
有密切的關係，而隨著公共管理觀念的提出，策略規劃和人力資源管理的途徑中包
括了公共管理典範的詮釋方法等要素。
（二）、過去與當前的人事行政有何差異
1. 過去政府人事行政：多半是基於傳統官僚體制規範與功績假設建立的，如
巴茲曼(J. Bozeman)即認為，傳統的法制從一開始甄補政策開始，就認為
政府的官職對應徵者具有極大的誘因，而任官者在傾向上也較私部門更為
穩定。
2. 當前政府人事行政：公共人力資源管理應該更加注重全面性的激勵與工作
改進，尤其在改變既有僵化的例行性工作、追求專業性發展及職業技能、支
持的和積極的組織氣候……等等各方面，應該更加強調績效和生產力。
3. 莫洛(Moller)則認為，過去的人事行政沒有注意到合理的人事功能應該把直
39. 線和幕僚看作一個整體的夥伴(partenership)關係，成功的人力資源管理則
應該更行擴大人事管理的範疇，也就是發展適當的策略將人事政策和組織
目標連在一起，並適度地解決實作－－幕僚間的權能衝突關係。從管理的觀
點來看，這就是採納「顧客導向」 「服務關係」
與 使過去的人事行政活化起來，
並建立良好的策略以完成政府人事政策的成效。
4. 其主張從人事幕僚角色的改變說明此一實作－－幕僚關係的遞移，並提出
了人事幕僚的組織功能，大致環繞服務實作人員管理和組織行為的控制二
元中心目標，人事幕僚的制度性角色包含：(1)政策發展 / 規劃角色。(2)諮
商的角色。(3)例行支援的角色。(4)創新者的角色。(5)看守人的角色。
前四項都是服務功能衍生下的新型態角色，過去的人事行政，過於集中在看守
人角色，導致實作－－幕僚的衝突，也無法發展全面的人事策略配合並解決組
織
的問題。
何謂多元化管理？多元化管理的特質及管理原則各為何？
答：
(一)多元化管理的定義
多元化管理乃是針對異質性的工作隊伍，從事組織本身的變革，以建立一個能
40. 讓多元化的組織成員相互尊重，並且能夠將自我潛能極大化的工作環境。
(二)多元化管理的特質
1. 多元化管理是種尊重與發展多元化的新思惟：多元化管理重視「差異性」的
觀點，勢必造成組織異質性的增加，因此，就管理者而言，應有全新的觀
點與思惟：
2. 多元化是一種應該被組織保留的資產與機會：多元化不應被視為異端與偏
差，由於多元化所產生的差異性，涉及人們價值判斷的不同，因此，多元
化應該是體驗新價值的機會與重視價值的學習過程。
3. 多元化是一種允許共存發展的整體意象：多元化(Diversity)並不等同於差異
性(Differences)，而是同時包含了差異性與相似性的混和體。多元化增加群
體之間的相互依賴性，是整體的(Holistic)系統觀，而非片段分離互不關聯
的總和。
4. 多元化管理是具有競爭力的企業策略：一般企業組織將多元化管理視為是
基於商業利益與生存動機的企業策略，其能為組織帶來新契機。然而，儘管
多元化管理是企業議題，卻不代表其不再具有倫理道德、法律或社會責任的
義涵，而是多元化管理基於商業利益更能促使組織有足夠的動機來執行多
元化管理。
41. 5. 多元化管理是前瞻性地改變組織整體的長期過程：多元化管理以改變組織
系統與調適核心文化作為運作的核心，強調不僅針對問題從事根本性的變
革，亦對組織進行整體性努力。因此，多元化管理是一個持續不斷的過程，
引導組織長期的改變。
(三)多元化管理的管理原則
1. 尋求多元化，但是建立在共享願景之上：有個共同的理想目標以指引組織
的發展，可以使成員從本身各異的背景洞察尋求解決辦法的共識。
2. 以自我發展為主，外在規範為輔：多元化管理是一段很長漸進過程，組織
並無法一時完全摒除多元化本身既存的障礙而施行多元化管理，所以，短
期內外在的法律規範與社會責任仍是多元化管理的必要過程。多元化管理應
該以重視前瞻性的內觀反省能力為主，以外在驅動力的反應措施為輔。
全面品質管理（total quality management）
（一）、全面品質管理
42. 是一種簡單且富革命性之方法，將其分開定義為：
1. 全面（Total）：意指每一作業部門均應努力追求產品品質。
2. 品質（Quality）：意指迎合甚或超越顧客之期待。
3. 管理（Management）：意指發展和持續組織之能力去穩定地改善品質。
美國聯邦品質學院（FQIA, 1988）：認為TQM 並非單純的一套特別管理技術
和工具，它是包含組織文化和環境之管理方式。因為TQM 是許多組織為能改進
其產品和服務品質，採用完全以顧客為導向之系統；它也是一種包括從高層管
理者到第一線人員的所有階層之管理方式，經由所有員工不斷的改進組織之工
作程序，而達到顧客之滿足。
（二）、全面品質管理之特性
TQM 和傳統管理途徑相較之下，至少具有下列五項特性：
1. 顧客導向：由於員工之主要任務乃在滿足顧客之需求與期望，是以員工、顧
客及供應者之溝通是開放的、持續的及雙向的。
2. 高層管理者之領導與支持：高層管理者應帶頭建立一種鼓勵變遷、革新、冒
險之精神，以及為了顧客之需求而勇於持續地改善組織之環境、文化與管理
哲學；並且在言行上以直接的投入，來表現支持TQM活動。
3. 全員參與：組織中所有成員皆參與品質訓練，由上至下，每位成員皆具有
43. 力求品質改善之觀點、目標以及必要之工具與技術。惟有人人對「品質」表現
承諾與責任，TQM 才能有效進行。
4. 重視教育與訓練：持續不斷地對全體成員進行教育訓練，並強化全體成員
「第一次就做好「追求零缺點」 「以顧客為導向」
」
、 以及 之觀念，使每個人 在
「品質共識」下，能發至內心的追求與改善品質。
5. 加強團隊工作：在組織改善之過程中，品質問題之解決特別需要團隊工作
與所有相關成員之通力合作。因此，必須使員工可以自主決定與改善所從事
之工作，如此方能確保每位成員皆能順利且優越地完成所擔負之職責。
【另解】
（一）、全面品質管理的意義
一種管理的哲學，也是一套要求不斷進行組織改善的指導原則。全面品質管理應
用計量和人力資源發展的方法，針對組織運作的過程加以改良，不但能有效實
現組織目標，更能使顧客的需求獲得滿足。全面品質管理結合了多項基礎性的管
理技術用以改進現狀，而成為一種新的管理典範。
（二）、具體而言，全面品質管理係結合了組織遠景、管理策略和作業的流程，
具有以下的特色：
44. 1. 全面品質管理的範圍不僅限於機關組織，還希望推及社會整體，企圖以客
觀的眼光做為評價事物良窳的標準。
2. 全面品質管理是一種改善品質的整體制度，乃係依據事實所進行的決策行
為，而非根據主觀的臆測或判見。
3. 全面品質管理的對象並非僅限於顧客所取得之產品或服務的品質，還包括
改善組織內部績效的一切作為。
4. 全面品質的管理哲學假定，品質是組織一切作業活動的歸趨，因此，所有
的部門單位和人員皆應參與，並且皆應負起責任；組織不但要建立「追求品
質的制度」，更要塑造「追求品質的文化 。
」
5. 全面品質管理是一種管理組織的方法，要求一切的工作、程序都能全程無誤
的加以完成，故其影響層面遍及組織整體。
何謂「危機管理」 「危機」
？ 的主要特性有那些？危機發生前、發生時與發生後的運
作活動有那些？
47. 所以，管理者必須運用一些方式來激勵成員，讓那些具專業知識的員工樂
於分享知識。例如將成員對知識管理的貢獻列為績效評核之項目。
2. 型塑樂於學習的組織文化：讓組織擁有樂於學習的組織文化，將學習的觀
念深植於組織成員的心中。
3. 完善的教育訓練計畫：管理者可以透過完善的教育訓練，有效地發展員工
的潛能。
4. 放置知識執行長：組織內部必須放置一個專門的知識執行長（Chief
Knowledge Officer, CKO）來負責規劃一切有關知識管理的行動，扮演學
習倡導者、學習設計者、學習執行者、以及組織的知識架構監督者等多元的角
色。
5. 協助成員與專家接觸：知識型組織不僅要提供成員在組織內部進行知識交
換的途徑，也必須開拓對外的流通管道，協助成員與相關領域的專家接觸，
讓成員可以更能取得所需的專業知能。
讓
6. 善用資訊科技：為了讓組織能更有效地進行知識管理，必須充分利用資訊
科技才行，例如以使用電腦為基礎的資料庫，同時運用網際網路作為知識
交換的途徑。
48. 7. 提供知識分享的途徑－建立知識寶庫：在知識管理的過程中，知識的傳遞
與保存是相當重要的工作。許多的經驗，特別是在實務面所發展出的訣竅與
關鍵，更必須加以保存，以便組織成員能再度利用。
何謂空間管理？其目標為何？如何考慮組織需要與空間管理的配合？
擬答：
（一）、空間管理的意義：
組織為節省空間成本、有效利用空間、縮短工作流程、迅速處理資料、提供良好工
作環境，並促進人員的溝通與協調所作的辦公廳的佈置（Office Layout），即
為空間管理。此外，如機關內各部門之間的工作流程的配合，亦屬空間管理的範
圍，其意義實較「辦公廳佈置」為廣泛。空間管理首重空間控制，其目的在於對空
間的經濟有效利用，其控制的時機有三：
1. 設計機關的新建築時；
2. 整修機關的建築時；
3. 佈置現有機關並重組人員、設備、物材時。
（二）、目標：
機關空間管理包括五個因素必須考慮，並且應強調八個目標，要點如次：
1. 五個因素：
49. A. 物質特徵，尤其是與建築設計相關者，如窗戶、電梯、冷暖氣機及電子
儀器等。
B. 組織部門的設置，尤其是需特殊設備者，如電腦部門、綜合服務處、主
管辦公室等。
C. 目前進行的工作。
D. 目前員工的品質、數量以及未來可能的發展。
E. 完成工作所需的設備和物材。
2. 八個目標：
A. 提供充份空間，並作最佳利用。
B. 確保人員的舒適和便利。
C. 發展有效且成本低的工作流程。
D. 設計各類有助於工作方法以及工作流程系統的工作站。
E. 協調各類相關的環境因素（如溫度、光線、顏色、噪音控制）而利用空間。
F. 允許彈性佈置，以利重新安排和未來擴展。
G. 重視人際溝通需要，消除溝通障礙，以利協調。
H. 定期檢討各方面的空間管理方案，並謀改善。
