Nhận viết luận văn Đại học , thạc sĩ - Zalo: 0917.193.864 Tham khảo bảng giá dịch vụ viết bài tại: vietbaocaothuctap.net Download luận văn thạc sĩ ngành luật với đề tài: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN THỊ NGỌC LAN
MéT Sè VÊN §Ò Lý LUËN Vµ THùC TIÔN
VÒ HO¹T §éNG THANH TRA, GI¸M S¸T CñA THANH TRA
NG¢N HµNG NHµ N¦íC T¹I Hµ NéI
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2014

2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN THỊ NGỌC LAN
MéT Sè VÊN §Ò Lý LUËN Vµ THùC TIÔN
VÒ HO¹T §éNG THANH TRA, GI¸M S¸T CñA THANH TRA
NG¢N HµNG NHµ N¦íC T¹I Hµ NéI
Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60 38 01 07
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa học: TS. TRẦN NGỌC LIÊM
HÀ NỘI - 2014

3. LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN
Nguyễn Thị Ngọc Lan

4. MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục sơ đồ
MỞ ĐẦU........................................................................................................... 1
Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THANH
TRA, GIÁM SÁT CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC.........5
1.1. Khái quát chung về thanh tra, giám sát.............................................. 5
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm thanh tra, giám sát ............................................. 5
1.1.2. Vai trò của thanh tra, giám sát................................................................ 9
1.1.3. Phân loại hoạt động thanh tra, giám sát ................................................ 11
1.1.4. Hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước ................................................... 15
1.2. Khái quát chung về thanh tra, giám sát ngân hàng.......................... 16
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của thanh tra, giám sát ngân hàng.................... 16
1.2.2. Cơ chế thanh tra, giám sát ngân hàng ................................................... 19
1.2.3. Một số mô hình tổ chức thanh tra giám sát ngân hàng trên thế giới............ 31
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1................................................................................. 34
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT THANH TRA, GIÁM SÁT
NGÂN HÀNG VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI HÀ NỘI.............. 35
2.1. Pháp luật về thanh tra, giám sát ngân hàng ở Việt Nam.................. 35
2.1.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về thanh tra giám
sát ngân hàng ở Việt Nam .................................................................... 35
2.1.2. Mô hình tổ chức Thanh tra Ngân hàng Nhà nước ở Việt Nam.............. 38
2.1.3. Đối tượng thanh tra và đối tượng giám sát của Thanh tra, giám sát
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam............................................................ 45
2.1.4. Nguyên tắc thanh tra, giám sát ngân hàng của Thanh tra Ngân
hàng Nhà nước Việt Nam..................................................................... 47

5. 2.1.5. Phương pháp thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng Nhà
nước Việt Nam..................................................................................... 48
2.1.6. Nội dung thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước
Việt Nam.............................................................................................. 50
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật thanh tra, giám sát ngân hàng tại
Hà Nội ................................................................................................. 52
2.2.1. Cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra
Ngân hàng Nhà nước tại Hà Nội........................................................... 52
2.2.2. Những kết quả đạt được trong công tác thi hành pháp luật thanh
tra, giám sát ngân hàng tại Hà Nội........................................................ 56
2.2.3. Một số tồn tại trong hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra
Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội............................................................ 77
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2................................................................................. 83
Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO NĂNG LỰC THANH
TRA, GIÁM SÁT CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG NHÀ
NƯỚC TẠI HÀ NỘI .......................................................................... 84
3.1. Những yêu cầu để đảm bảo nâng cao năng lực thanh tra, giám
sát của Thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội.......................... 84
3.1.1. Yêu cầu về hoàn thiện pháp luật........................................................... 84
3.1.2. Yêu cầu về hoàn thiện cơ cấu tổ chức thanh tra, giám sát ngành
ngân hàng............................................................................................. 87
3.2. Giải pháp nâng cao năng lực thanh tra, giám sát của Thanh
tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội .................................................. 89
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật ............................................................. 89
3.2.2. Giải pháp hoàn thiện một số công tác khác......................................... 100
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3............................................................................... 102
KẾT LUẬN................................................................................................... 103
TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................................ 104

6. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
1 ATM Automatic Teller Machine (Máy rút tiền tự động)
2 CAMELS Hệ thống đánh giá tình trạng vững mạnh của các tổ
chức tài chính
3 NHNN Ngân hàng Nhà nước
4 Quỹ TDND Quỹ Tín dụng nhân dân
5 TCTD Tổ chức tín dụng
6 TMCP Thương mại cổ phần
7 UBND Ủy ban nhân dân

7. DANH MỤC SƠ ĐỒ
Số hiệu sơ đồ Tên sơ đồ trang
Sơ đồ 2.1: Mô hình tổ chức Thanh Tra Ngân hàng Nhà nước Việt
Nam (trước khi có Pháp lệnh Ngân hàng) 39
Sơ đồ 2.2: Mô hình tổ chức Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt
Nam (sau khi có Luật Ngân hàng Nhà nước 1997) 40

8. 1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế, thị trường tài chính Việt Nam
ngày càng phát triển nhanh chóng với sự gia tăng mạnh mẽ về số lượng, chất
lượng và đa dạng hóa loại hình dịch vụ. Việc Việt Nam trở thành thành viên thứ
150 của Tổ chức thương mại thế giới WTO đã tạo những tiền đề thuận lợi đồng
thời cũng mang lại không ít thách thức đối với nền kinh tế Việt Nam nói chung,
thị trường tài chính Việt Nam nói riêng. Sự hiện diện của các tập đoàn tài chính
quốc tế, sự xuất hiện của một số loại hình TCTD mới trên thị trường tài chính
đòi hỏi sự quản lý, giám sát một cách chặt chẽ hơn nữa của các cơ quan chức
năng có thẩm quyền.
Hoạt động ngân hàng là một loại hình kinh doanh có đối tượng kinh
doanh đặc biệt là tiền tệ. Hoạt động kinh doanh này đóng vai trò là huyết mạch
của nền kinh tế, bao gồm chức năng kinh doanh tiền tệ và dịch vụ ngân hàng, nó
liên quan tới mọi hoạt động kinh doanh khác; tuy nhiên bản thân nó lại tiềm ẩn
những rủi ro lớn không thể tránh khỏi.
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam với vai trò là ngân hàng trung ương, ngân
hàng của các ngân hàng, là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về hoạt
động tiền tệ, hoạt động ngân hàng. Một trong những mục tiêu và nhiệm vụ quan
trọng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đó là bảo đảm sự an toàn trong hoạt
động của ngân hàng và các TCTD, đảm bảo sự bền vững của hoạt động tài
chính. Để thực hiện được mục tiêu đó, Ngân hàng Nhà nước cần phải thực hiện
tốt chức năng thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng. Hoạt động thanh tra,
giám sát ngân hàng được thực hiện qua những cơ quan thanh tra, giám sát ngân
hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nước.
Thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước về ngân hàng cho thấy, thanh tra
ngân hàng đã chứng minh được khả năng là một công cụ hữu hiệu trong việc
giúp nhà nước thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giám sát đối với hoạt động tín dụng

9. 2
như: bảo đảm pháp chế và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực
tiền tệ và hoạt động ngân hàng; Đảm bảo thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia,
thúc đẩy kinh tế, ổn định tiền tệ, kiểm soát lạm phát; Bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của người gửi tiền, đảm bảo an toàn tài sản, tiền gửi, vay vốn và dịch vụ
tiện ích ngân hàng. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng vẫn còn
bộc lộ những điểm hạn chế từ khâu quy định pháp luật đến thực tiễn áp dụng.
Xuất phát từ tầm quan trọng của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng
đối với toàn bộ nền tài chính quốc gia và những tồn tại hiện có, tác giả lựa chọn
đề tài: “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thanh tra, giám sát của
Thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội” nhằm nghiên cứu những nét khái
quát về lý luận thanh tra, giám sát, thanh tra, giám sát Ngân hàng Nhà nước và
thực tiễn hoạt động thanh tra, giám sát trên địa bàn thành phố Hà Nội, từ đó đưa
ra một số nhận xét về ưu điểm, tồn tại cũng như đề ra phương hướng nhằm hoàn
thiện và nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng.
2. Tình hình nghiên cứu
Liên quan tới việc nghiên cứu các quy định của pháp luật về hoạt động
thanh tra, giám sát của thanh tra ngân hàng nhà nước đã có một số đề tài, công
trình nghiên cứu, bài viết như:
- Thanh tra Ngân hàng với tiến trình hội nhập của hệ thống Ngân hàng
Nhà nước, Đề tài khoa học cấp ngành, Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Đình Tự;
- Nghiên cứu giải pháp hoàn thiện chiến lược tổng thể phát triển ngành
Ngân hàng Việt Nam giai đoạn 2001- 2010, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp
ngành của TS. Lê Xuân Nghĩa;
- Tăng cường thanh tra, giám sát ngân hàng trong tình hình mới, bài viết
của Phó Thống đốc Ngân hàng Nhà nước trên website: www.thanhtra.gov.vn.
- Mô hình Giám sát ngân hàng nào là phù hợp với bối cảnh đặc thù của Việt
Nam trong kỷ nguyên mới, bài viết của Quỳnh Anh trên website: www.sbv.gov.vn.
- Pháp luật về thanh tra, giám sát ngân hàng và phương hướng hoàn
thiện, Luận văn thạc sĩ Luật học, Vũ Khánh Linh, Hà Nội, 2009.

10. 3
Nhìn chung những tài liệu trên đều đã đề cập tới hoạt động thanh tra, giám
sát ngân hàng, tuy nhiên mới chỉ đề cập ở những góc độ nhỏ. Gần đây nhất, Luận
văn thạc sĩ Luật học của tác giả Vũ Khánh Linh với đề tài Pháp luật về thanh
tra, giám sát ngân hàng và phương hướng hoàn thiện đã đưa tới một cái nhìn
tương đối tổng thể về lý luận và pháp luật thanh tra, giám sát ngân hàng ở Việt
Nam, tuy nhiên còn ở phạm vi khá rộng.
Trong luận văn này, tác giả xin phép được tiếp thu những thành tựu
nghiên cứu của những công trình khoa học trước và tiếp tục nghiên cứu hoạt
động thanh tra, giám sát ngân hàng trên địa bàn thành phố Hà Nội.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của luận văn nhằm làm rõ những vấn đề lý luận về
thanh tra, giám sát ngân hàng, thực trạng quy định của pháp luật hiện hành về
hoạt động này. Đồng thời, qua việc nghiên cứu thực tiễn hoạt động thanh tra
giám sát ngân hàng tại Hà Nội để đưa ra những nhận xét, đánh giá về những quy
định của pháp luật hiện hành áp dụng trên phạm vi cả nước nói chung và trên địa
bàn thành phố Hà Nội nói riêng.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các quan điểm khoa học về thanh
tra, giám sát, thanh tra, giám sát ngân hàng; quy định của pháp luật Việt Nam về
thanh tra, giám sát nói chung và thanh tra, giám sát ngân hàng nói riêng, tích hợp
so sánh với quy định pháp luật trên thế giới về tổ chức, hoạt động của cơ quan
thanh tra, giám sát ngân hàng.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu hai khía cạnh sau:
Thứ nhất, về mặt lý luận: nghiên cứu những quy định của pháp luật Việt
Nam về hoạt động thanh tra, giám sát, thanh tra, giám sát ngân hàng.
Thứ hai, về mặt thực tiễn: nghiên cứu, đánh giá hoạt động thanh tra, giám
sát ngân hàng của thanh tra ngân hàng nhà nước tại Hà Nội từ năm 2012 đến 9
tháng đầu năm 2014.

11. 4
5. Phương pháp nghiên cứu
Để làm rõ các vấn đề nghiên cứu trên, luận văn chủ yếu sử dụng phương
pháp tổng hợp, phân tích. Thông qua quá trình tổng hợp và phân tích các công
trình nghiên cứu của các tác giả khác nhau cũng như những quy định của pháp
luật về hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước, tác giả
tiến hành đánh giá ưu điểm và tồn tại của quy định đó trong thực tiễn và đưa ra
phương hướng hoàn thiện.
Ngoài ra, luận văn còn sử dụng tích hợp một số phương pháp: so sánh, thống
kê…để đưa tới cho người đọc một cái nhìn toàn diện về lý luận cũng như thực tiễn
hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội.
6. Những đóng góp mới của đề tài
Hiện nay, chưa có một tài liệu nào nghiên cứu một cách chuyên biệt về
những quy định của pháp luật liên quan tới hoạt động thanh tra, giám sát ngân
hàng cũng như thực tiễn áp dụng tại Hà Nội - một trong những thành phố có hoạt
động tài chính phát triển mạnh nhất cả nước. Trong luận văn này, bằng những
nghiên cứu lý luận và thực tiễn áp dụng pháp luật thanh tra, giám sát ngân hàng
của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước tại Hà Nội, tác giả sẽ đưa ra một số phương
hướng hoàn thiện pháp luật về thanh tra, giám sát ngân hàng cũng như phương
hướng áp dụng pháp luật theo hướng lựa chọn một mô hình thanh tra ngân hàng
đảm bảo được hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra, phù hợp với xu thế hội
nhập chung, thực hiện tốt mục tiêu bảo đảm an toàn của hệ thống tín dụng.
7. Tổng quan tài liệu
Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, phần nội dung chính của luận văn được
kết cấu thành ba chương:
- Chương 1: Một số vấn đề lý luận về hoạt động thanh tra, giám sát của
Thanh tra Ngân hàng nhà nước.
- Chương 2: Thực trạng pháp luật thanh tra, giám sát ngân hàng và thực
tiễn áp dụng tại Hà Nội.
- Chương 3: Một số giải pháp nâng cao năng lực thanh tra, giám sát của
thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội.

12. 5
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA,
GIÁM SÁT CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC
1.1. Khái quát chung về thanh tra, giám sát
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm thanh tra, giám sát
1.1.1.1. Khái niệm thanh tra, giám sát
Theo tiếng Latinh, thanh tra có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự
kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một đối tượng nhất định;
Theo Từ điển tiếng Việt, “Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm
của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [30].
Theo Từ điển pháp luật Anh - Việt, thanh tra là “sự kiểm soát, kiểm kê đối
với đối tượng bị thanh tra” [10].
Theo Từ điển Luật học, thanh tra “là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã
và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định” [10].
Với những nghĩa trên đây, thanh tra bao hàm trong đó nghĩa kiểm soát nhằm
xem xét và phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định. Ngoài ra, thanh tra còn
được hiểu là sự xem xét, kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra
những nhận xét, kết luận cần thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước nhằm
khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả quản
lý nhà nước. Hoạt động thanh tra do cơ quan Thanh tra Nhà nước thực hiện.
Thanh tra Nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý
Nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ
chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật qui
định. Thanh tra Nhà nước được tổ chức ở 3 cấp: Ở Trung ương (gọi là thanh tra
Chính phủ); Thanh tra cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là
thanh tra tỉnh) và thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi
chung là thanh tra huyện). Thanh tra nhà nước bao gồm 2 loại:

13. 6
- Thanh tra hành chính: là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà
nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ
của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp.
- Thanh tra chuyên ngành: là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà
nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp
hành pháp luật cũng như những qui định về chuyên môn - kỹ thuật, qui tắc quản
lý ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý.
Như vậy, Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức
thanh tra theo cấp hành chính và thanh tra chuyên ngành, lĩnh vực. Cơ quan
thanh tra và đối tượng thanh tra thường không có quan hệ trực thuộc. Cơ quan
thanh tra do thủ trưởng các cơ quan hành chính thành lập, nó hoạt động với tư
cách là cơ quan chức năng giúp thủ trưởng cùng cấp, vì thế có thể coi hoạt động
thanh tra là hoạt động của cơ quan cấp trên tiến hành với cơ quan cấp dưới trực
thuộc. Trong quá trình tiến hành hoạt động thanh tra, cơ quan thanh tra có thể áp
dụng các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm công tác thanh tra, kể cả các biện
pháp trách nhiệm kỷ luật và xử lý vi phạm hành chính nhưng không có quyền
sửa đổi, bãi bỏ quyết định của đối tượng bị thanh tra mà chỉ có quyền tạm đình
chỉ thi hành (trong một số trường hợp đặc biệt) một số loại quyết định hành
chính nào đó hoặc đình chỉ hành vi hành chính vi phạm pháp luật.
Giám sát là khái niệm dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan quyền lực
nhà nước, các cơ quan tư pháp, các tổ chức xã hội và mọi công dân nhằm đảm
bảo sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản lý nhà nước và quản lý xã
hội. Hoạt động giám sát chủ yếu được thực hiện ngoài quan hệ trực thuộc theo
chiều dọc; hoạt động này được tiến hành bởi Quốc hội, Hội đồng nhân dân các
cấp, các cơ quan tư pháp và toàn thể nhân dân thông qua hoạt động thực hiện
chức năng, thẩm quyền do pháp luật qui định [4].
1.1.1.2. Đặc điểm thanh tra, giám sát
Hoạt động thanh tra, giám sát mang những đặc điểm sau:

14. 7
* Tính quyền lực nhà nước
Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra, giám sát phải là công
cụ đắc lực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản
lý. Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra, giám sát cũng có nghĩa
là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra. Đối với các
quốc gia trên thế giới, chủ thể tiến hành thanh tra, giám sát luôn là cơ quan nhà
nước, dù mô hình tổ chức thanh tra có khác nhau. Vì vậy, thanh tra, giám sát
phải được nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản
lý. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra, giám sát được thể hiện ở
những mặt sau:
- Ra các quyết định bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng bị thanh tra
về những vấn đề đã bị thanh tra phát hiện và xử lý;
- Yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra; yêu cầu
truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những người vi phạm pháp luật;
- Trong những trường hợp cần thiết, trực tiếp áp dụng các biện pháp
cưỡng chế nhà nước.
Ngoài ra, tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra, giám sát còn
được cụ thể hóa ở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng tổ chức thực hiện
hoạt động thanh tra, giám sát; phương thức tiến hành thanh tra; xử lý kết quả
thanh tra; trong mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra, giám sát với đối tượng
thanh tra, giám sát cũng như trong sự phối hợp giữa các tổ chức thanh tra, giám
sát nhà nước theo cấp hành chính và theo ngành, lĩnh vực. Hoạt động thanh tra,
giám sát đòi hỏi phải sử dụng đồng bộ tính quyền lực nhà nước trên tất cả các
lĩnh vực, như vậy mới phát huy hiệu quả của thanh tra, giám sát.
* Tính khách quan
Bản chất của hoạt động thanh tra, giám sát là xem xét, đánh giá một cách
khách quan việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước
của các cơ quan, tổ chức và cá nhân. Kết quả của hoạt động thanh tra là đưa ra

15. 8
kết luận đúng, sai, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng
ngừa, xử lý vi phạm góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nước, xã hội, các quyền và
lợi ích hợp pháp của công dân. Kết quả của hoạt động giám sát là đánh giá tính
đúng, sai trong hoạt động của đối tượng giám sát, đưa ra những khuyến nghị và
biện pháp can thiệp, khắc phục kịp thời nhằm hướng hoạt động của đối tượng đi
đúng hướng. Vì thế, hoạt động thanh tra, giám sát phải mang tính khách quan.
Tính khách quan của hoạt động thanh tra, giám sát được biểu hiện ở chỗ mọi
hoạt động thanh tra đều dựa trên cơ sở pháp luật và phải tuân theo pháp luật. Bởi
nếu hoạt động thanh tra, giám sát mà không dựa trên cơ sở pháp luật thì nó sẽ
mất đi tính công minh, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước.
* Tính độc lập tương đối
Tính độc lập tương đối là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh
tra, giám sát. Khác với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan quản lý
nhà nước tự tiến hành, hoạt động thanh tra, giám sát thường được tiến hành bởi
một cơ quan chuyên trách. Vì vậy, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình,
ngoài việc đảm bảo sự phối kết hợp nhịp nhàng với các cơ quan khác trong bộ
máy nhà nước, hoạt động thanh tra, giám sát còn có tính độc lập tương đối trong
quá trình thực thi nhiệm vụ. Điều này được thể hiện ở chỗ, các tổ chức thanh tra
được phép tự mình tổ chức các cuộc thanh tra, giám sát trên các lĩnh vực kinh tế -
xã hội theo thẩm quyền đã được pháp luật qui định. Trên cơ sở kết quả thanh tra,
giám sát, ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các qui định của pháp
luật về thanh tra, chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình.
Tính độc lập của hoạt động thanh tra, giám sát chỉ là tương đối, vì ngoài
việc căn cứ vào pháp luật, hoạt động thanh tra, giám sát còn phải xuất phát từ
thực tế cuộc sống, phải đặt sự vật, hiện tượng trong sự phát triển biện chứng với
quan điểm khoa học, khách quan, lịch sử, cụ thể.
* Thanh tra, giám sát luôn gắn với quản lý nhà nước
Ngoại trừ hoạt động giám sát xã hội của nhân dân đối với hoạt động của

16. 9
cơ quan nhà nước thông qua khiếu nại, tố cáo, thanh tra, giám sát luôn gắn với
quản lý nhà nước. Quản lý nhà nước và thanh tra, giám sát có điểm chung là
nhân danh quyền lực nhà nước, thực hiện sự tác động lên các đối tượng quản lý.
Quản lý và thanh tra, giám sát có mối quan hệ mật thiết với nhau. Thanh tra,
giám sát chỉ xuất hiện khi có nhà nước và ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có
thanh tra, giám sát. Trong mối quan hệ này, quản lý nhà nước giữ vai trò chủ
đạo, chi phối hoạt động của thanh tra, giám sát (thể hiện ở việc xác định đường
lối, chủ trương, qui định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, giám sát; sử
dụng các kết quả, thông tin từ phía các cơ quan thanh tra, giám sát).
Ngoài ra, với tư cách là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra, giám
sát bị ràng buộc, chế ước bởi quản lý nhưng đồng thời lại tác động trở lại, góp
phần điều chỉnh cách thức, phương pháp quản lý của chủ thể quản lý. Nhờ có
thanh tra mà mục đích của quản lý được đảm bảo. Thực tế cho thấy rằng, một thể
chế hành chính và cơ quan quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ và kém hiệu quả
nếu thiếu thanh tra. Hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra, giám sát sẽ ngăn
chặn được nguy cơ biến dạng, tùy tiện, thiếu kỷ cương trong hoạt động của bộ
máy nhà nước [4], [10].
1.1.2. Vai trò của thanh tra, giám sát
* Thanh tra, giám sát là một trong những chức năng thiết yếu của hoạt
động quản lý hành chính nhà nước
Khi nhà nước ra đời, phần lớn các công việc quản lý xã hội đều do nhà
nước quản lý. Để quản lý xã hội, bất kì nhà nước nào cũng ban hành pháp luật và
tiến hành quản lý xã hội bằng pháp luật. Nội dung quản lý xã hội bằng pháp luật
được thể hiện trên ba phương diện:
- Nhà nước ban hành pháp luật;
- Nhà nước tổ chức thực hiện pháp luật;
- Nhà nước kiểm tra, thanh tra, giám sát và xử lý vi phạm pháp luật.
Như vậy, pháp luật trở thành công cụ đắc lực có hiệu quả không thể thay

17. 10
thế để nhà nước quản lý xã hội. Tuy nhiên, pháp luật tự thân nó không thể đi vào
đời sống xã hội và phát huy hiệu quả nếu thiếu bàn tay quyền lực của nhà nước.
Nhà nước, bằng bộ máy và các nguồn lực của mình sẽ tổ chức, điều hành để biến
các qui định pháp luật thành hành động thực tế của mỗi cơ quan, tổ chức, cá
nhân, và cuối cùng, nhà nước phải kiểm tra để đánh giá chất lượng, hiệu quả của
pháp luật. Điều đó cho thấy rằng, kiểm tra, thanh tra và giám sát là một khâu
trong ba mặt thống nhất của quản lý. Nó không thể thiếu được trong hoạt động
quản lý nhà nước nói chung và hoạt động quản lý hành chính nói riêng.
* Thanh tra, giám sát góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành
chính nhà nước
Quản lý nhà nước là toàn bộ hoạt động của các cơ quan, các bộ phận hợp
thành bộ máy nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp nhằm thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước là toàn bộ
hoạt động của các cơ quan hành pháp nhằm thực hiện chức năng quản lý công
vụ quốc gia.
Hiệu lực, hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước phụ thuộc rất lớn vào
hoạt động thanh tra, giám sát. Bởi thông qua hoạt động này, nhà nước sẽ phát
hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật, góp phần đảm bảo và nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
* Thanh tra, giám sát là một phương thức bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa
Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa là một trong những nguyên tắc cơ
bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và cơ quan hành
chính nhà nước nói riêng. Nội dung của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa
đòi hỏi pháp luật phải được tuân thủ tuyệt đối trong tổ chức và hoạt động của bộ
máy nhà nước theo nguyên tắc “chỉ được làm những gì luật qui định”, có nghĩa
là các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước phải thực thi đúng chức
trách, nhiệm vụ đã được pháp luật qui định; mọi hành vi vượt quá giới hạn chức
năng, thẩm quyền đều bị coi là vi phạm pháp luật.

18. 11
Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa cũng đòi hỏi mỗi công dân, tổ chức
thuộc đối tượng quản lý nhà nước phải thực hiện đúng pháp luật. Thông qua hoạt
động thanh tra để phát hiện các hiện tượng vi phạm pháp luật, từ đó có những
biện pháp xử lý kịp thời.
* Thanh tra, giám sát là một biện pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý
những hành vi vi phạm pháp luật
Mục đích của thanh tra, giám sát không chỉ là phát hiện và xử lý vi phạm
pháp luật mà còn quan trọng hơn, đó là hướng tới mục đích phòng ngừa vi phạm
pháp luật. Tính phòng ngừa của hoạt động này được thể hiện ở chỗ:
- Hoạt động thanh tra, giám sát dù được thực hiện bằng phương thức gì,
do cơ quan nào tiến hành luôn là sự hiện thân của pháp luật. Chỉ riêng sự tồn tại
của các cơ quan thanh tra, giám sát trong bộ máy nhà nước đã là sự nhắc nhở
thường xuyên đối với các đối tượng chịu sự tác động của thanh tra, giám sát,
rằng trong bất cứ trường hợp nào pháp luật cũng phải được tuân thủ tuyệt đối.
- Hoạt động thanh tra, giám sát luôn là cách thức phân tích, mổ xẻ một
cách sâu sắc, đầy đủ nhất các nguyên nhân, động cơ, mục đích, tính chất, mức độ
của hành vi vi phạm pháp luật. Do vậy, các giải pháp mà các cơ quan thanh tra
đưa ra không chỉ hướng vào việc xử lý hành vi vi phạm mà còn nhằm khắc phục
những kẽ hở, những sự bất cập của chính sách, pháp luật của nhà nước.
- Thanh tra, giám sát dù thuộc bất cứ loại hình nào cũng luôn mang tính
định hướng và xây dựng. Thông qua hoạt động thanh tra có thể dự báo được tình
hình vi phạm pháp luật sẽ xảy ra, từ đó có biện pháp phòng ngừa hữu hiệu.
1.1.3. Phân loại hoạt động thanh tra, giám sát
Hoạt động giám sát xã hội như đã nói ở trên bao gồm hoạt động giám sát
của nhân dân đối với việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà
nước, người có nhiệm vụ, quyền hạn trực thuộc cơ quan nhà nước, hệ quả của
việc thực hiện giám sát xã hội của nhân dân được thể hiện bằng việc thực hiện
quyền khiếu nại, tố cáo; và hoạt động giám sát của các cơ quan nhà nước có

19. 12
nhiệm vụ, chức năng giám sát đối với hoạt động quản lý nhà nước, ví dụ như:
hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân…hoạt động giám sát của
những cơ quan thanh tra, giám sát trong từng lĩnh vực chuyên ngành.
Hoạt động thanh tra có nhiều cách phân loại khác nhau, tùy thuộc vào các
căn cứ khác nhau:
- Căn cứ vào phạm vi, quy mô của cuộc thanh tra có: Thanh tra diện rộng,
thanh tra diện hẹp.
Thanh tra diện rộng
Thanh tra diện rộng là hình thức thanh tra thường được áp dụng khi tiến
hành thanh tra một cơ quan, một ngành hay một lĩnh vực quản lý để đánh giá kết
quả hoạt động một cách tổng thể, toàn diện trong việc thực hiện chủ trương,
chính sách, pháp luật hoặc cơ chế quản lý để phát hiện, chấn chỉnh những yếu
kém, sai phạm, đổi mới hoạt động nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước của cơ quan, một ngành hay lĩnh vực đó.
Thanh tra diện rộng có tác dụng không chỉ để chấn chỉnh, đổi mới trực tiếp
một cơ quan, một ngành hay một lĩnh vực mà còn tác dụng rất quan trọng để các
cơ quan, người có thẩm quyền chỉ đạo, điều hành, quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô.
Thanh tra diện hẹp (chuyên đề, vụ việc)
Thanh tra diện hẹp là hình thức thanh tra chỉ tập trung vào một chuyên đề
hoặc một vụ việc cụ thể nhất định nào đó để phát hiện, chấn chỉnh những yếu
kém, sai phạm trong chuyên đề, vụ việc đó nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả
quản lý nhà nước của cơ quan, của ngành, lĩnh vực.
Khác với thanh tra diện rộng, thanh tra chuyên đề có phạm vi, quy mô hẹp
hơn và đối tượng, nội dung cụ thể, rõ ràng hơn. Vì thế, cơ quan (người có thẩm
quyền thanh tra) cũng dễ dàng hơn trong việc xác định trọng tâm, trọng điểm cần
thanh tra và thời gian thanh tra cũng thường ngắn hơn.
- Căn cứ vào kế hoạch thanh tra có: thanh tra theo chương trình, kế hoạch,
thanh tra đột xuất.

20. 13
Thanh tra theo chương trình, kế hoạch
Là hình thức thanh tra được tiến hành theo chương trình, kế hoạch đã
được phê duyệt.
Trách nhiệm xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra thuộc về thủ
trưởng cơ quan thanh tra. Kế hoạch thanh tra cần được dựa trên các căn cứ sau:
+ Yêu cầu, nhiệm vụ chính trị của cấp, ngành cần tiến hành thanh tra để
phục vụ sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của cấp, ngành đó;
+ Những vấn đề bất cập, bức xúc mà quá trình thanh tra trong kỳ kế hoạch
trước đã phát hiện nhưng chưa được giải quyết hoặc chưa được giải quyết dứt điểm;
+ Những vấn đề do đơn, thư khiếu nại, tố cáo của công dân; đơn kiến
nghị, đề nghị của các cơ quan, tổ chức chuyển đến nhưng chưa được giải quyết
dứt điểm vào kỳ kế hoạch trước.
Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp có trách nhiệm phê duyệt
chương trình, kế hoạch thanh tra.
Thanh tra theo chương trình, kế hoạch có tác dụng tạo điều kiện thuận lợi
để đoàn thanh tra có sự chuẩn bị tốt nhất cho việc thanh tra về lực lượng tiến
hành, thời gian, tài liệu liên quan, thu thập thông tin, khảo sát thực tế…nhằm bảo
đảm cho cuộc thanh tra đạt hiệu quả cao nhất.
Thanh tra đột xuất
Thanh tra đột xuất là hình thức thanh tra được tiến hành khi phát hiện cơ
quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc theo yêu cầu của việc
giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có
thẩm quyền quyết định.
Thanh tra đột xuất thường gắn với những vấn đề cấp thiết, bức xúc
nhằm kịp thời phát hiện, chấn chỉnh những sai phạm để nâng cao hiệu quả
quản lý nhà nước.
- Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của hoạt động thanh tra: có thanh tra
kinh tế - xã hội; thanh tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; thanh tra công vụ.

21. 14
Thanh tra kinh tế - xã hội
Là hình thức thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật trong lĩnh vực
kinh tế - xã hội, nhằm phát hiện kịp thời, chấn chỉnh những yếu kém, sai phạm
để nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước về kinh tế xã hội.
Thanh tra kinh tế - xã hội được thực hiện là do:
+ Yêu cầu, nhiệm vụ của quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội;
+ Đơn, thư khiếu nại, tố cáo của công dân về vấn đề kinh tế - xã hội;
+ Yêu cầu, kiến nghị, đề nghị của cơ quan, tổ chức.
Thanh tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo
Là hình thức thanh tra được tiến hành đối với cơ quan, người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo để kịp thời phát hiện, chấn chỉnh những yếu
kém, sai phạm trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm bảo vệ quyền, lợi
ích hợp pháp của nhà nước, của cá nhân, cơ quan, tổ chức và nâng cao hiệu lực
và hiệu quả quản lý nhà nước.
Thanh tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo có thể tiến hành đối với một số
hoặc tất cả các nội dung của quy trình giải quyết khiếu nại, tố cáo như: công tác
tổ chức tiếp dân; tiếp nhận và xử lý đơn, thư khiếu nại, tố cáo; giải quyết khiếu
nại, tố cáo; thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định xử lý tố cáo và
công tác quản lý nhà nước về khiếu nại, tố cáo.
Thanh tra công vụ
Thanh tra công vụ là hình thức thanh tra việc thực hiện chức năng, nhiệm
vụ theo quy định của pháp luật luôn gắn liền với cơ quan, người có thẩm quyền
để kịp thời phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, sai phạm của đối tượng quản
lý nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của
đời sống xã hội.
Bất kỳ cơ quan, người có thẩm quyền quản lý nào đều cần có kế hoạch
thanh tra đối tượng quản lý trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy
định của pháp luật. Ngoài kế hoạch đã được xác định, cơ quan, người có thẩm

22. 15
quyền quản lý có thể tiến hành thanh tra đột xuất nếu thấy cần thiết hoặc là trách
nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền do đơn, thư khiếu nại, tố cáo của công
dân; yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức [4].
1.1.4. Hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước
Hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ
máy nhà nước, bao gồm cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính
(cơ quan thanh tra hành chính) và cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan
quản lý theo ngành, lĩnh vực (cơ quan thanh tra chuyên ngành), để cơ quan quản
lý nhà nước xem xét, đánh giá, xử lý đối với việc thực hiện chính sách, pháp
luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý; kiến nghị các biện
pháp khắc phục những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật nhằm
góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, quyền và lợi ích hợp
pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng cơ
quan quản lý nhà nước cùng cấp; đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn về công
tác, tổ chức và nghiệp vụ của Thanh tra Chính phủ và cơ quan thanh tra cấp trên.
Cơ quan thanh tra nhà nước có nhiệm vụ:
- Thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan,
tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi, thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà
nước cùng cấp;
- Giải quyết khiếu nại, tố cáo theo qui định của pháp luật;
- Phòng ngừa và chống tham nhũng theo qui định của pháp luật.
- Giúp thủ trưởng cơ quan cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh
tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Theo cấp hành chính, hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước là
việc thanh, kiểm tra đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của
cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp.
Cơ quan thanh tra theo cấp hành chính bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh

23. 16
tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra
quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện).
Theo ngành, lĩnh vực, thanh tra là hoạt động của cơ quan quản lý nhà
nước theo ngành, lĩnh vực đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ
của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp.
Cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực gồm có:
- Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (gọi chung là
thanh tra bộ);
- Thanh tra sở.
Hoạt động thanh tra, giám sát của Ngân hàng nhà nước là hoạt động thanh
tra theo ngành, lĩnh vực. Hoạt động đó do cơ quan chuyên môn là Ngân hàng
nhà nước tổ chức thực hiện và quản lý. Thanh tra hoạt động ngân hàng của Ngân
hàng nhà nước có sự phối hợp với các thanh tra các bộ, ngành hữu quan khác,
chịu sự giám sát chung của Thanh tra Chính phủ.
1.2. Khái quát chung về thanh tra, giám sát ngân hàng
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của thanh tra, giám sát ngân hàng
1.2.1.1. Khái niệm thanh tra, giám sát ngân hàng
Trong lịch sử xã hội loài người, tiền tệ ra đời cùng với sự phát triển của
nền kinh tế hàng hóa với tư cách là vật ngang giá chung trong quá trình trao đổi.
Khi lượng tiền tích lũy của người này nhiều hơn người khác và nhu cầu cần sử
dụng tiền với vai trò nguồn vốn của người này nhiều hơn người khác, ngân hàng
ra đời với tư cách là trung gian tín dụng, cầu nối giữa người có vốn và người vay
vốn cho các nhu cầu sản xuất, kinh doanh dịch vụ khác trong nền kinh tế. Chính
vì thế, ngân hàng với vai trò trung gian tín dụng có trách nhiệm đối với cả người
gửi và người vay, trong đó yếu tố đảm bảo an toàn tiền gửi của người gửi tiền
đóng vai trò quan trọng hàng đầu. Việc giám sát an toàn đối với hệ thống ngân
hàng cũng như đảm bảo sự an toàn cho nền kinh tế đòi hỏi các cơ quan quản lý
phải có trách nhiệm tập hợp và đánh giá đúng những thông tin cần thiết để xác

24. 17
định tình hình tài chính thực sự của ngân hàng, từ đó đưa ra các yêu cầu hay
khuyến nghị cụ thể đối với ngân hàng trong kinh doanh.
Để thực hiện được được mục tiêu đó cần có sự góp mặt của cơ quan thanh
tra, giám sát ngân hàng. Thông qua hệ thống tổ chức của cơ quan thanh tra giám
sát ngân hàng và những quy định pháp luật hiện hành về ngân hàng và các tổ
chức tín dụng, thanh tra ngân hàng đánh giá mức độ an toàn, khả năng rủi ro của
các tổ chức tín dụng, đưa ra những khuyến nghị yêu cầu các TCTD có những
biện pháp khắc phục rủi ro, đảm bảo an toàn cho hoạt động tín dụng.
Tóm lại, thanh tra, giám sát ngân hàng là việc cơ quan nhà nước có thẩm
quyền, thực hiện một số hoạt động nghiệp vụ nhằm bảo đảm cho ngân hàng
thương mại và các TCTD với vai trò là kênh trung gian về vốn hoạt động an
toàn, hiệu quả, hạn chế rủi ro.
Hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng tuy mang tính chất chuyên môn,
nghiệp vụ nhưng về bản chất vẫn là hoạt động thuộc về chức năng quản lý nhà
nước của chính quyền, vì mục tiêu đảm bảo an toàn cho hệ thống tín dụng và nền
kinh tế. Bằng các nghiệp vụ chuyên ngành, hoạt động thanh tra, giám sát ngân
hàng của cơ quan có thẩm quyền giới hạn các ngân hàng thương mại trong hoạt
động kinh doanh của mình không được quá mạo hiểm khi theo đuổi mục tiêu lợi
nhuận, hàm chứa nhiều yếu tổ rủi ro, có khả năng ảnh hưởng tới người gửi tiền
cũng như ảnh hưởng tới sự phát triển chung của nền kinh tế.
1.2.1.2. Đặc điểm thanh tra, giám sát ngân hàng
Hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng cũng là hoạt động thanh tra
chuyên ngành, chính vì thế nó mang đầy đủ đặc điểm của hoạt động thanh tra,
giám sát nói chung, ngoài ra, thanh tra, giám sát ngân hàng còn mang những đặc
điểm đặc thù, không giống với hoạt động thanh tra, giám sát ở bất cứ chuyên
ngành nào. Điều này xuất phát từ tính chất đặc thù về chức năng của Ngân hàng
Trung ương, với tư cách là một cơ quan quản lý hoạt động tiền tệ - hoạt động đặc
biệt của nền kinh tế vốn mang nhiều điểm khác biệt so với các cơ quan quản lý
nhà nước về chuyên ngành khác.

25. 18
Trên diện rộng, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng mang những đặc
điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, thanh tra, giám sát ngân hàng có mục tiêu chủ yếu là nhằm đảm
bảo an toàn cho hệ thống ngân hàng, từ đó đảm bảo an toàn cho nền kinh tế.
Trên thế giới, hoạt động thanh tra và giám sát nói chung đều có mục đích cuối
cùng là nhằm kiểm soát đối tượng bị quản lý để thông qua đó hoàn thành các
mục tiêu quản lý. Tuy nhiên, ngoài các mục tiêu chung, thanh tra, giám sát ngân
hàng còn hướng tới mục tiêu đặc thù là đảm bảo an toàn cho hệ thống ngân hàng
và qua đó đảm bảo an toàn cho nền kinh tế, thực hiện tốt chính sách tiền tệ, kinh
tế vĩ mô của quốc gia. Đây là hoạt động cơ bản để phân biệt thanh tra, giám sát
ngân hàng với các hoạt động thanh tra khác trong nền kinh tế thị trường.
Thứ hai, đối tượng của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng là những
đối tượng đặc thù. Đó chính là hoạt động của ngân hàng, các TCTD và tổ chức
khác có hoạt động ngân hàng và tiền tệ. Đây cũng được coi là một trong những
đặc điểm thể hiện sự khác biệt giữa hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng với
các hoạt động thanh tra, giám sát hay hoạt động quản lý khác trong nền kinh tế thị
trường. Điều này xuất phát từ bản chất kinh tế và bản chất pháp lý của các dịch vụ
ngân hàng do TCTD và các tổ chức khác có hoạt động ngân hàng thực hiện.
Thứ ba, phương thức thanh tra, giám sát ngân hàng chủ yếu sử dụng các
nghiệp vụ đặc thù của Ngân hàng trung ương như nghiệp vụ quản lý rủi ro,
nghiệp vụ kiểm soát đặc biệt, nghiệp vụ cấp tín dụng hay nghiệp vụ quản lý giấy
phép…Khác với các hoạt động thanh tra, giám sát thông thường, thanh tra, giám
sát ngân hàng không sử dụng các biện pháp hành chính là chủ yếu mà hướng tới
việc sử dụng thường xuyên các nghiệp vụ đặc thù của ngân hàng trung ương.
Thông qua nghiệp vụ này (ví dụ như việc ban hành các quy tắc về phòng tránh
và xử lý rủi ro, nghiệp vụ kiểm sát đặc biệt, kiểm tra kiểm toán nội bộ hay cấp
tín dụng cho khách hàng là các TCTD, đặc biệt là vấn đề cấp giấy phép, chế độ
báo cáo tài chính…), cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng sẽ nắm bắt, đánh giá

26. 19
được đầy đủ và chính xác về mức độ rủi ro trong kinh doanh của TCTD, từ đó
đưa ra các biện pháp giải quyết hợp lý và kịp thời, góp phần phòng ngừa các
nguy cơ mất an toàn cho hệ thống ngân hàng cũng như cho nền kinh tế [5].
1.2.2. Cơ chế thanh tra, giám sát ngân hàng
“Cơ chế” là “cách thức mà theo đó một quá trình được thực hiện"[30]. Cơ
chế thường được nhắc tới nhiều trong các đời sống chính trị và pháp lý khi đề
cập tới cơ chế điều hành và quản lý xã hội. Cơ chế được hình thành từ những
quy định pháp luật liên quan tới thành lập, cơ cấu tổ chức, nguyên tắc hoạt động,
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức trong xã hội. Nói tới
cơ chế thanh tra, giám sát ngân hàng có thể hiểu đó là hệ thống vận hành trong
hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng của ngân hàng trung ương, bao gồm
trong đó tất cả các yếu tố: chủ thể thanh tra, giám sát ngân hàng; đối tượng thanh
tra, giám sát ngân hàng; nguyên tắc thanh tra, giám sát ngân hàng; phương pháp
thực hiện nghiệp vụ thanh tra, giám sát ngân hàng; nội dung của thanh tra, giám
sát ngân hàng…
1.2.2.1. Chủ thể thanh tra, giám sát ngân hàng
Các quy định về chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng
không hoàn toàn giống nhau giữa các nước. Tuy nhiên, có một đặc điểm chung
là ở hầu hết các quốc gia, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng đều được giao
cho một cơ quan chuyên môn nhất định – với tư cách là một định chế độc lập với
cơ quan quản lý hoặc một định chế trực thuộc một cơ quan quản lý nhất định.
Mô hình thứ nhất, chủ thể thanh tra giám sát ngân hàng là một cơ quan
chuyên trách trực thuộc Ngân hàng trung ương và do Ngân hàng trung ương trực
tiếp chỉ đạo, điều hành các hoạt động nghiệp vụ. Cơ quan này được thiết kế như
là một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của Ngân hàng trung ương nhằm giúp Ngân
hàng trung ương thực hiện những chức năng cơ bản mình. Trong khoảng 10 năm
gần đây, một số nước theo mô hình này đã thực hiện một bước cải cách, theo
hướng tách cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng ra khỏi cơ cấu tổ chức của

27. 20
Ngân hàng trung ương để tiến hành chuyên môn hóa hoạt động của cơ quan này,
tăng tính độc lập trong quá trình kiểm tra, giám sát của cơ quan này trong mối
quan hệ với Ngân hàng trung ương. Hiện nay, mô hình hoạt động thứ nhất này
đang được áp dụng ở Việt Nam và một số nước khác. Trong tương lai, chúng ta
cần lựa chọn một hướng cải cách sao cho phù hợp với thông lệ quốc tế về cơ
quan thanh tra ngân hàng.
Mô hình thứ hai, chủ thể thanh tra, giám sát ngân hàng là một cơ quan
chuyên trách trực thuộc Bộ Tài chính. Mô hình này đồng nhất hoạt động thanh
tra, giám sát ngân hàng với hoạt động quản lý hành chính nhà nước về tài chính.
Theo đó, Bộ Tài chính là cơ quan trực tiếp chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh
tra, giám sát ngân hàng vì mục tiêu ổn định và đảm bảo an toàn cho nền tài chính
quốc gia cũng như cho hệ thống tín dụng.
Mô hình thứ ba, chủ thể thanh tra giám sát ngân hàng là một chế định độc
lập nằm ngoài hệ thống các cơ quan quản lý hành chính. Mô hình này hiện nay
được áp dụng rộng rãi ở nhiều nước trên thế giới, với mục tiêu tách bạch chuyên
môn giám sát ngân hàng với chuyên môn thuần túy về quản lý hành chính công.
Trong giai đoạn hiện nay, với định hướng mục tiêu xây dựng phương
pháp thanh tra, giám sát dựa trên cơ sở rủi ro và áp dụng chuẩn mực quốc tế về
giám sát ngân hàng (các nguyên tắc cơ bản của Ủy ban Basel), hầu hết các quốc
gia đã tìm cách trao quyền thanh tra, giám sát ngân hàng cho một cơ quan
chuyên trách và hoạt động một cách chuyên nghiệp. Chẳng hạn, Ba Lan có Ủy
ban Giám sát Ngân hàng Ba Lan (CBS), Cơ quan quản lý tiền tệ Singapore
(MAS), Ủy ban Quản lý Ngân hàng Trung Quốc (CBRC), Cơ quan thanh tra
Ngân hàng Úc (APRA)…
1.2.2.2. Đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng
Mục đích của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng là nhằm bảo đảm
sự ổn định của hoạt động ngân hàng, bảo đảm sự an toàn trong hoạt động tín
dụng đối với người cho vay, chính vì thế, đối tượng của hoạt động thanh tra,

28. 21
giám sát ngân hàng là những chủ thể có khả năng gây ảnh hưởng đến sự an toàn
của hoạt động kinh doanh ngân hàng.
Theo thông lệ quốc tế, đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng chủ yếu là
các TCTD, phổ biến nhất là các ngân hàng thương mại. Ngoài ra còn có các đối
tượng khác mà hoạt động của nó liên quan đến hoạt động ngân hàng.
1.2.2.3. Nguyên tắc thanh tra, giám sát ngân hàng
Nhắc tới cơ chế của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng không thể
không nhắc tới những nguyên tắc làm nền tảng cơ sở cho hoạt động này. Mặc dù
có sự khác nhau giữa quy định của các nước về nguyên tắc thanh tra, giám sát
ngân hàng nhưng hầu hết nguyên tắc thanh tra, giám sát ngân hàng đều có điểm
chung đó là phải tôn trọng tính tối cao của pháp luật, đảm bảo tính khách quan,
trung thực khi tiến hành phân tích, đánh giá sự kiện và đưa ra các quyết định giải
quyết nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả.
Để nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, giám sát ngành ngân hàng,
nhằm đưa ra những chuẩn mực quốc tế trong hoạt động này, Ủy ban Basel về
giám sát ngân hàng đã đưa ra 25 nguyên tắc cơ bản đảm bảo hiệu quả cho một hệ
thống thanh tra, giám sát ngân hàng hiện đại. Quan điểm của Basel là sự yếu
kém trong hệ thống ngân hàng của một quốc gia có thể ảnh hưởng tới sự ổn định
về tài chính không chỉ trong phạm vi quốc gia đó mà trên phạm vi toàn cầu.
Chính vì thế, đây là vấn đề cần được cơ quan giám sát tại các quốc gia và Ủy ban
Basel về Giám sát Nghiệp vụ ngân hàng đặc biệt quan tâm. Bộ nguyên tắc cơ
bản của Ủy ban Basel bao hàm một số nhóm nội dung chủ yếu sau:
- Nhóm 1: Các Nguyên tắc thuộc cụm chủ đề về điều kiện tiên quyết cho
việc giám sát ngân hàng hiệu quả: cụm chủ đề này được thể hiện bởi nguyên tắc
1. Nguyên tắc chỉ ra điều kiện của một hệ thống giám sát nghiệp vụ ngân hàng
có hiệu quả là: i) phải có một khung pháp lý phù hợp; ii) phân định mục tiêu,
nguồn lực và trách nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan giám sát; iii) quy định về chia
sẻ và bảo mật thông tin.

29. 22
Nguyên tắc số 1 quy định rõ: Một hệ thống giám sát nghiệp vụ ngân hàng
có hiệu quả phải là một hệ thống phân định trách nhiệm và mục tiêu rõ ràng đối
với từng cơ quan tham gia trong quá trình giám sát các ngân hàng. Mỗi cơ quan đó
phải có nguồn lực hoạt động độc lập và phù hợp. Phải có một khung pháp lý phù
hợp cho việc giám sát nghiệp vụ ngân hàng, bao gồm cả các điều khoản liên quan
đến quyền hạn của các tổ chức ngân hàng và công tác giám sát hiện nay của chính
họ; quyền giải quyết những vấn đề liên quan đến việc tuân thủ luật pháp, các vấn
đề về an toàn hoạt động của các ngân hàng, và quyền được bảo vệ hợp pháp đối
với các chuyên gia giám sát. Đồng thời có các quy định cần thiết về việc chia sẻ
thông tin giữa các chuyên gia giám sát và việc bảo mật các thông tin đó.
- Nhóm 2: Các nguyên tắc thuộc cụm chủ đề cấp phép và cơ cấu: bao
gồm từ nguyên tắc 2 đến nguyên tắc 5, với các nội dung chính:
i) Xác định rõ ràng các hoạt động tổ chức tài chính được phép làm và chịu
sự giám sát: Việc hoạt động dưới bất cứ hình thức nào dưới danh nghĩa hoặc sử
dụng danh nghĩa “ngân hàng” cần phải được kiểm soát chặt chẽ;
ii) Cơ quan cấp phép phải được trao quyền đưa ra các tiêu chí và bác bỏ
đơn xin thành lập nếu không đạt yêu cầu. Tối thiểu quá trình cấp phép phải thực
hiện các công đoạn là đánh giá cơ cấu sở hữu tổ chức của nghiệp vụ ngân hàng,
Ban giám đốc và các cán bộ quản lý chủ chốt, kế hoạch kinh doanh và kiểm soát
nội tại, dự báo tình hình tài chính tương lai, bao gồm cả vốn cơ bản. Nếu chủ sở
hữu hoặc cơ quan mẹ đề xuất là một ngân hàng nước ngoài, cần phải có sự cho
phép của chuyên gia giám sát nơi mà ngân hàng mẹ mang quốc tịch;
iii) Chuyên gia giám sát nghiệp vụ ngân hàng phải được có quyền rà soát
và từ chối bất kỳ một đề xuất nào đối với việc chuyển quyền sở hữu hoặc quyền
kiểm soát ngân hàng hiện tại cho các bên khác; Có quyền thiết lập các tiêu chí để
rà soát việc bổ sung và đầu tư lớn của ngân hàng, đảm bảo là các chi nhánh hoặc
cơ cấu của ngân hàng không bị chịu rủi ro hoặc làm cản trở đến hiệu quả hoạt
động công tác giám sát.

30. 23
- Nhóm 3: Các nguyên tắc thuộc cụm chủ đề về các quy định và yêu cầu
thận trọng: cụm chủ đề bao gồm từ nguyên tắc số 6 đến số 15. Nội dung chính
của nhóm nguyên tắc là đưa ra các chuẩn mực mà các chuyên gia giám sát
nghiệp vụ ngân hàng được làm và nhất thiết phải biết xử lý trong hoạt động của
mình ví dụ như: yêu cầu về an toàn vốn cho các ngân hàng, xác định rõ những
khu vực nào của vốn ngân hàng chịu rủi ro; đánh giá các chính sách, thực tiễn
hoạt động, các thủ tục cho vay vốn, đầu tư, việc kiểm soát vốn vay hiện tại và hồ
sơ đầu tư của ngân hàng đó; đánh giá chất lượng tài sản và tính thích hợp của các
điều khoản chống thất thoát và quỹ dự trữ thất thoát khoản vay. Cụ thể:
+ Đưa ra các yêu cầu về vốn an toàn và phù hợp cho tất cả các ngân hàng;
Xác định rõ những khu vực nào của vốn ngân hàng chịu rủi ro; Tối thiểu đối với
một ngân hàng quốc tế thì những yêu cầu đó không được thấp hơn những yêu
cầu đã đưa ra trong Hiệp định vốn Basel và các tài liệu sửa đổi sau đó.
+ Đánh giá các chính sách, thực tiễn hoạt động, các thủ tục cho vay vốn,
đầu tư, việc kiểm soát vốn vay hiện tại và hồ sơ đầu tư của ngân hàng đó.
+ Đánh giá chất lượng tài sản và tính thích hợp của các điều khoản chống
thất thoát và quỹ dự trữ thất thoát khoản vay.
+ Phải biết chắc chắn là các ngân hàng có hoặc buộc phải có hệ thống
quản lý thông tin để cơ quan quản lý xác định được các đối tượng vay và có
những hạn chế nghiêm ngặt tránh hiện tượng ngân hàng chỉ tập trung cho một số
bên vay nhất định.
+ Phải đưa ra các yêu cầu đối với việc cho vay một số công ty và cá nhân
nào đó là dựa trên điều kiện tự do "trong tầm tay" (arm’s- length), và việc kéo
dài thời hạn vay phải được giám sát chặt chẽ.
+ Phải biết chắc là các ngân hàng có các chính sách, biện pháp phù hợp
xác định, giám sát và kiểm soát rủi ro quốc gia và rủi ro chuyển dịch trong các
hoạt động cho vay và đầu tư quốc tế và việc duy trì khoản dự trữ phù hợp cho
các rủi ro nói trên.

31. 24
+ Phải biết chắc là các ngân hàng đã có một hệ thống đo lường, giám sát,
kiểm soát chính xác những rủi ro thị trường, áp đặt những biện pháp hạn chế khi
tiếp cận thị trường nhiều rủi ro ngay cả khi đã được bảo lãnh.
+ Phải biết chắc là các ngân hàng đã thiết lập quy trình quản lý rủi ro tổng
thể phục vụ cho việc xác định, đo lường, giám sát và kiểm soát các rủi ro vật
chất và nắm giữ vốn để ngăn ngừa rủi ro.
+ Phải biết là các ngân hàng có hệ thống kiểm soát nội bộ hiện tại phù hợp
với tính chất và quy mô hoạt động của ngân hàng.
+ Phải biết là ngân hàng có chính sách, thực tiễn và cơ chế hoạt động phù
hợp, bao gồm cả các quy định nghiêm ngặt về “hiểu rõ khách hàng của bạn”,
nhằm thúc đẩy các tiêu chuẩn về đạo đức nghề nghiệp, trình độ chuyên môn
trong ngành tài chính và ngăn ngừa các hiện tượng phạm pháp có thể xảy ra.
- Nhóm 4: Các nguyên tắc thuộc cụm chủ đề về giám sát nghiệp vụ ngân
hàng hiện nay: bao gồm từ nguyên tắc số 16 đến nguyên tắc số 20.
Một hệ thống giám sát nghiệp vụ ngân hàng hiệu quả cần phải:
+ Bao gồm cả giám sát tại chỗ và không tại chỗ.
+ Thường xuyên liên hệ với Ban giám đốc ngân hàng và hiểu rõ về hoạt
động của ngân hàng.
+ Xây dựng các biện pháp thu thập, rà soát và phân tích các báo cáo,
thống kê của ngân hàng theo hình thức đơn lẻ và tổng hợp.
+ Có biện pháp thẩm định độc lập các thông tin giám sát thông qua kiểm
tra trực tiếp tại chỗ hoặc sử dụng các kiểm toán viên độc lập.
+ Liên tục tăng cường yếu tố năng lực chuyên gia giám sát trong việc
giám sát hoạt động của nhóm các ngân hàng một cách tổng quát.
- Nhóm 5: Nguyên tắc thuộc cụm chủ đề yêu cầu về thông tin: chủ đề này
có 1 nguyên tắc số 21 chỉ ra cán bộ giám sát phải biết chắc mỗi ngân hàng có hệ
thống lưu trữ tài liệu phù hợp cho phép chuyên gia giám sát có thể tiếp cận và
thấy được tình hình tài chính thực tế của ngân hàng.

32. 25
- Nhóm 6: Nguyên tắc thuộc cụm chủ đề quyền hạn hợp pháp của chuyên
gia giám sát: cụm chủ đề này có 1 nguyên tắc số 22 chỉ ra các biện pháp giám
sát bắt buộc để có thể đưa ra được hành động can thiệp kịp thời khi ngân hàng
không đáp ứng được những yêu cầu cơ bản (ví dụ tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu
không đảm bảo, năng lực quản trị điều hành yếu...). Trong trường hợp khẩn cấp,
hoạt động can thiệp này bao gồm cả việc thu hồi giấy phép lập tức hoặc đề nghị
thu hồi giấy phép hoạt động.
-Nhóm 7: Các nguyên tắc thuộc cụm chủ đề nghiệp vụ ngân hàng xuyên
biên giới: cụm chủ đề này bao gồm từ nguyên tắc số 23 đến nguyên tắc số 25
với nội dung:
+ Thực hiện nghiệp vụ giám sát tổng hợp các tổ chức ngân hàng có giao
dịch quốc tế, giám sát và áp dụng các thông lệ cơ bản phù hợp trong tất cả các
giao dịch của các ngân hàng khi tiến hành giao dịch quốc tế, trước nhất là tại các
chi nhánh, liên doanh và cơ sở ngân hàng quốc tế.
+ Thiết lập quan hệ và hệ thống trao đổi thông tin với các chuyên gia giám
sát khác, trước nhất là với chuyên gia giám sát của nước sở tại.
+ Yêu cầu các ngân hàng nước ngoài hoạt động theo đúng các tiêu chuẩn
ngang bằng tiêu chuẩn của các ngân hàng trong nước và phải trao đổi thông tin
với các chuyên gia giám sát nước sở tại về hoạt động của mình nhằm có được sự
giám sát tông quát và bình đẳng nhất.
Việc nghiên cứu và áp dụng thống nhất các nguyên tắc này của Ủy ban Basel
sẽ là giải pháp tốt nhất để nâng cao năng lực giám sát ngân hàng ở tất cả các nước.
Uỷ Ban Basel hoàn toàn tin tưởng rằng việc áp dụng đồng nhất các
nguyên tắc cơ bản ở mỗi nước sẽ là một bước đi quan trọng trong việc nâng cao
tính ổn định tài chính của các quốc gia trong nội tại từng nước và trên toàn cầu.
Bộ nguyên tắc này được coi là chuẩn mực tốt nhất hiện nay cho việc thực thi
hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng của mỗi quốc gia nói riêng và trên thế
giới nói chung, khi mà hoạt động tín dụng ngân hàng đã vượt qua biên giới nhiều
quốc gia, đòi hỏi sự hợp tác quốc tế mạnh mẽ và toàn diện [9].

33. 26
1.2.2.4. Phương pháp thanh tra, giám sát ngân hàng
Hoạt động thanh tra, giám sát ngành ngân hàng trên thế giới thường được
thực hiện thông qua hai phương pháp: giám sát từ xa và giám sát tại chỗ.
a. Phương pháp giám sát từ xa (tranh tra trên báo cáo)
Phương pháp này ra đời từ thập kỷ 70 của thế kỷ 20 ở Hoa Kỳ và được áp
dụng tương đối rộng rãi trong việc kiểm soát an toàn đối với các ngân hàng Hoa
Kỳ. Tại thời điểm đó, nhiều ngân hàng ở Hoa Kỳ lâm vào tình trạng khó khăn,
ngoài tầm kiểm soát của hệ thống thanh tra tại chỗ vốn hoạt động rất hiệu quả.
Sở dĩ như vậy là vì khoảng thời gian giữa hai kỳ thanh tra tại chỗ thường kéo dài
từ 2 đến 3 năm, trong khoảng thời gian đó, cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng
khó có thể thực hiện được hoạt động nghiệp vụ nếu không có phương thức thanh
tra bổ sung cho thanh tra tại chỗ là thanh tra qua báo cáo.
Phương pháp giám sát từ xa được tiến hành một cách thường xuyên trên
cơ sở theo dõi hoạt động của các ngân hàng và các TCTD, phân tích tình hình
hoạt động thông qua báo cáo và số liệu tài chính do TCTD cung cấp. Từ đó, cơ
quan thanh tra giám sát ngân hàng sẽ đưa ra những cảnh báo cho từng TCTD và
toàn hệ thống tín dụng, đảm bảo hoạt động giám sát được thực hiện có hiệu quả.
Để thực hiện phương pháp giám sát này, cơ quan thanh tra giám sát ngân
hàng cần có những phương tiện để thu thập và phân tích, đánh giá tình hình
thông qua các báo cáo, đảm bảo an toàn đối với các số liệu thống kê do các
TCTD cung cấp. Phương pháp giám sát từ xa có thể phát hiện ra những vấn đề
tiềm ẩn trong hoạt động tín dụng ngân hàng để đưa ra những biện pháp chấn
chỉnh kịp thời trước khi tiến hành biện pháp giám sát tại chỗ.
b. Phương pháp thanh tra tại chỗ
Thanh tra tại chỗ là hoạt động kiểm tra, thu thập thông tin, chứng cứ của
cơ quan thanh tra, giám sát, diễn ra tại nơi làm việc hoặc địa điểm kinh doanh
của đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng để xem xét, đánh giá việc chấp hành
các quy định về chuyên môn nghiệp vụ, các quy định quản lý nhà nước về tiền tệ

34. 27
và hoạt động ngân hàng thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của cơ quan thanh
tra giám sát ngân hàng.
Thanh tra tại chỗ bao gồm thanh tra định kỳ, thanh tra đột xuất hoặc thanh
tra chuyên đề.
Thanh tra định kỳ là thanh tra mà phạm vi có thể mang tính chất tổng thể
hoặc tập trung vào một hoạt động hoặc một rủi ro đặc biệt.
Thanh tra đột xuất được tiến hành khi có một trong những căn cứ sau: có
những dấu hiệu rõ ràng về việc vi phạm pháp luật, có những thay đổi lớn về cơ
cấu tổ chức, tình hình xấu trong hoạt động của TCTD… Mục tiêu của thanh tra
đột xuất thường bị giới hạn vì trước hết chỉ làm rõ bản chất cũng như quy mô
của các rủi ro tín dụng mà giám sát từ xa phát hiện được.
Thanh tra chuyên đề thông thường diễn ra trước hoặc sau khi có các thay
đổi trong các quy định hoặc khi có yêu cầu cụ thể của lãnh đạo.
Phương pháp thanh tra tại chỗ thường được thực hiện bằng việc tổ chức
các đoàn thanh tra tại một đơn vị trong một khoảng thời gian nhất định. Thông
thường thanh tra tại chỗ tiến hành 1 năm 1 lần hoặc 2 đến 3 năm một lần đối với
một ngân hàng thương mại.
So với phương pháp giám sát từ xa thì phương pháp thanh tra tại chỗ có
một số điểm khác biệt như:
- Việc thanh tra và kiểm tra bị giới hạn về thời gian (khoảng từ 15 đến 30
ngày làm việc); nếu có vấn đề phức tạp thì có thể kéo dài thời gian theo quy định
của pháp luật về thanh tra, giám sát ngân hàng và tập trung chủ yếu vào việc
kiểm tra tình trạng của TCTD tại một thời điểm nhất định;
- Việc thanh tra tại chỗ chủ yếu hướng vào việc phát hiện các rủi ro và
đánh giá tình hình hiện tại cũng như triển vọng của các TCTD bị kiểm tra…
Cả hai phương pháp giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ cần phải kết hợp
hài hòa, không tách rời trong quá trình thực hiện hoạt động thanh tra giám sát
của cơ quan quản lý. Bởi lẽ giám sát từ xa không thể nắm được những phát sinh

35. 28
cụ thể mà phải thông qua thanh tra tại chỗ. Hoạt động thanh tra giám sát ngân
hàng phải thông qua số liệu trên báo cáo thường xuyên và khi cần thiết mới tiến
hành thanh tra tại chỗ.
1.2.2.5. Nội dung thanh tra, giám sát ngân hàng
Hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng thường bao gồm các nội dung sau:
- Đánh giá các hoạt động chủ yếu của ngân hàng thương mại như: mức độ
đảm bảo vốn, chất lượng tài sản có, chất lượng quản lý nghiệp vụ, mức độ thu nhập,
tính thanh khoản, độ nhạy cảm và khả năng phản ứng của ngân hàng trước các biến
động của thị trường và nền kinh tế trong nước cũng như khu vực và thế giới…;
- Xem xét, đánh giá mức độ rủi ro, năng lực quản trị rủi ro và tình hình tài
chính của đối tượng giám sát ngân hàng thông qua việc đánh giá quy trình
nghiệp vụ và các bảo đảm tài chính. Trên cơ sở đó đưa ra những cảnh báo về rủi
ro mà ngân hàng đang phải đối mặt.
- Khuyến nghị hoặc yêu cầu những việc mà ngân hàng cần thực hiện hoặc
chú ý nhằm lành mạnh hóa và nâng cao độ an toàn trong hoạt động ngân hàng.
- Áp dụng các biện pháp cần thiết hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền áp
dụng các biện pháp xử lý cần thiết để bảo đảm an toàn của hoạt động ngân hàng.
Với mỗi phương thức thanh tra, giám sát, nội dung thanh tra, giám sát
ngân hang có thể khác nhau.
* Nội dung thanh tra theo phương pháp giám sát từ xa đối với hệ thống tổ
chức tín dụng
Việc thanh tra theo phương pháp giám sát từ xa đối với các TCTD bao
gồm các nội dung cụ thể:
- Giám sát về cơ cấu tài sản Nợ và tài sản Có.
Giám sát về cơ cấu tài sản Nợ bao gồm các khoản nợ phải trả khách hàng,
các khoản nợ Chính phủ, vốn tài trợ, ủy thác đầu tư, các khoản phải trả khác…và
tiến hành đánh giá cơ cấu tài sản “Nợ”.
- Giám sát về chất lượng tài sản Có, bao gồm việc đánh giá chất lượng tài

36. 29
sản có thông qua các dữ liệu phản ánh khả năng phát triển bền vững về mặt tài
chính, khả năng sinh lời cũng như năng lực quản lý của một TCTD.
Đánh giá cơ cấu tài sản Có thông qua việc xem xét các tài sản ấy có đem
lại nhiều lợi nhuận trong kinh doanh cho các TCTD hay không, nợ cho vay có
khả năng thu được lãi, tiền gửi ở các TCTD khác, các khoản góp vốn kinh
doanh, thu mua cổ phần. Ngoài ra, nội dung giám sát còn bao gồm việc kiểm tra
dư nợ tín dụng đối với khách hàng từ 5% vốn tự có của TCTD trở lên, gồm một
số chỉ tiêu sau: đối tượng khách hành được cấp tín dụng; tổng dư nợ tín dụng;
giá trị tài sản thế chấp, cầm cố; loại cho vay.
Giám sát chất lượng tài sản Có còn bằng việc đánh giá diễn biến và cơ cấu
hoạt động cấp tín dụng và hoạt động kinh doanh khác của TCTD. Giám sát tình
hình thu nhập, chi phí và kết quả kinh doanh, khả năng sinh lời.
Giám sát vốn tự có: cơ quan thanh tra tiến hành giám sát việc thực hiện
các quy định của pháp luật về các tỷ lệ để bảo đảm an toàn trong hoạt động của
các TCTD, bao gồm: vốn điều lệ, tỉ lệ an toàn vốn tối thiểu, mức độ góp vốn,
mua cổ phần của doanh nghiệp, khả năng đảm bảo thanh toán của các TCTD…
* Nội dung phương pháp thanh tra tại chỗ đối với các tổ chức tín dụng
Những nội dung cụ thể thường được tiến hành trong các cuộc thanh tra tại
chỗ của NHNN đối với các TCTD như sau:
- Đánh giá về tổ chức của Tổ chức tín dụng:
Trên cơ sở sơ đồ tổ chức bộ máy, danh sách nhân viên và tình hình hoạt
động của TCTD, thanh tra viên đánh giá sự phù hợp của số lượng nhân viên với
quy mô hoạt động của TCTD, tính hợp lý của việc sắp xếp bộ máy, đặc biệt là
việc tổ chức kiểm soát nội bộ. Nếu TCTD được tổ chức một cách hợp lý, có sự
phối hợp rõ ràng, thông suốt giữa các bộ phận nghiệp vụ, có hệ thống kiểm soát
nội bộ vững mạnh thì đó là dấu hiệu thể hiện công việc của TCTD được chỉ đạo
nghiêm túc và có hiệu quả cao.

37. 30
- Kiểm tra kế toán và phân tích tài sản
Mọi hoạt động của TCTD đều được phản ánh qua số liệu kế toán. Thanh tra
viên căn cứ vào bảng cân đối, các sổ phụ chi tiết và các loại báo cáo của TCTD
vào thời điểm được lựa chọn kiểm tra để phân tích và hướng mục tiêu kiểm tra kế
toán vào một số tài khoản dễ biến động như các tài khoản treo, tài khoản trung
chuyển, tài khoản có nhiều nghi vấn (tài khoản phải thu, phải trả lãi treo…).
- Kiểm tra vốn của tổ chức tín dụng:
Vốn huy động của TCTD chính là tài sản nợ của TCTD. Đối với các TCTD
là ngân hàng thì vốn huy động là nguồn vốn hoạt động chủ yếu. Kiểm tra về vốn
huy động để đánh giá mức độ rủi ro trong nghiệp vụ huy động vốn của TCTD.
Ngoài ra ở nghiệp vụ này có thể có những phát sinh tiêu cực từ phía nhân
viên của TCTD như: tham ô, tẩy rửa tiền hoặc trả lãi khống để rút tiền cho cá
nhân, do đó phải kiểm tra chặt chẽ những khoản tiền gửi và lãi của các TCTD và
những khoản tiền gửi và lãi phải trả khách hàng.
Vốn của TCTD (vốn chủ sở hữu) bao gồm vốn điều lệ, các quỹ dự trữ, lợi
nhuận để lại…, trong đó bộ phận chủ yếu là vốn pháp định (vốn được cấp hoặc
do các cổ đông đóng góp). Kiểm tra về vốn của các TCTD để xác định chính xác
mức vốn thực tế của TCTD. Nếu các khoản này bị loại trừ quá lớn có thể làm
cho mức vốn của các TCTD thấp hơn với mức vốn tối thiểu quy định và đó là
nguyên nhân dẫn đến TCTD vi phạm quy chế an toàn vốn.
- Kiểm tra đánh giá chất lượng tài sản có:
Thông thường các vấn đề của tổ chức tín dụng đều bắt nguồn từ suy giảm
chất lượng của tài sản có. Vì vậy, đánh giá chất lượng tài sản có của TCTD là
một trong những nội dung quan trọng nhất của thanh tra tại chỗ. Kiểm tra đánh
giá chất lượng tài sản có bao gồm kiểm tra các khoản cho vay, chứng khoán,
ngân quỹ, các khoản vốn, mua cổ phần, đánh giá tài sản cố định…
Ngoài ra, trong hoạt động thanh tra tại chỗ, thanh tra NHNN có thể thực
hiện kiểm tra các cam kết ngoại bảng, việc chấp hành các quy định về kinh

38. 31
doanh ngoại tệ, các tài khoản thu, chi, việc tuân thủ pháp luật và hoạt động chính
trị, điều hành, lãnh đạo của hội đồng quản trị, ban kiểm soát, Tổng giám đốc và
kiểm toán nội bộ trong các TCTD[5, 10].
Trên đây là những công việc chính mà một cơ quan thanh tra, giám sát
ngân hàng cần phải thực hiện, để hoạt động của cơ quan thanh tra, giám sát ngân
hàng được hiệu quả, những nội dung này cần quy định cụ thể trong những văn
bản pháp luật liên quan tới tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra, giám sát
ngân hàng. Đó vừa là cơ sở quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn để cơ
quan thanh tra, giám sát ngân hàng thực hiện hoạt động của mình, đồng thời là
căn cứ để ngân hàng và các TCTD có trách nhiệm phối hợp với cơ quan thanh
tra, giám sát ngân hàng trong việc triển khai công tác thanh tra, giám sát.
1.2.3. Một số mô hình tổ chức thanh tra giám sát ngân hàng trên thế giới
Cho tới hiện nay, trên thế giới tồn tại ba mô hình chính về tổ chức của cơ
quan thanh tra, giám sát ngân hàng: Thanh tra giám sát ngân hàng thuộc Ngân
hàng Trung ương; Thanh tra giám sát ngân hàng trực thuộc Bộ Tài Chính; Thanh
tra giám sát ngân hàng được tổ chức thành một định chế độc lập.
Dưới đây là một số ví dụ về cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, giám sát
hoạt động ngân hàng, hoặc hoạt động tài chính nói chung điển hình trên thế giới.
* Cơ quan quản lý tiền tệ Singapore (Monetary authority of Singapore - MAS)
Trước năm 1970, chức năng tiền tệ và chức năng ngân hàng trung ương
của Singapore do một số cơ quan thực hiện. Nhưng do sự phát triển và tính phức
tạp của môi trường tiền tệ và ngân hàng ngày càng cao, Singapore đã tiến hành
sắp xếp lại các chức năng đó. Năm 1970 Luật Ủy ban tiền tệ Singapore ra đời
đánh dấu một bước quan trọng trong lịch sử phát triển ngành tài chính Singapore.
Theo đó, Cơ quan quản lý tiền tệ Singapore (MAS) như một ngân hàng trung
ương Singapore được thành lập, nó được ủy quyền hoạt động như một ngân hàng
và cơ quan đại diện tài chính của Chính phủ. MAS là cơ quan giám sát thống
nhất tất cả các lĩnh vực tài chính. MAS chỉ đạo giám sát rủi ro của các định chế

39. 32
tài chính. Điều này bao gồm việc cấp phép cho các định chế tài chính cung cấp
dịch vụ, thiết lập các quy định và chuẩn mực, hành động chống lại các định chế
và cá nhân vi phạm quy định. MAS cũng giám sát hệ thống tài chính để phát
hiện xu hướng mới nổi và mang rủi ro tiềm năng để hướng dẫn, hỗ trợ các hoạt
động quản lý. Đây chính là một trong những biểu hiện của việc thực hiện chức
năng thanh tra, giám sát của MAS.
MAS đặt ra 6 mục tiêu cơ bản là: ổn định hệ thống; thị trường công
bằng, hiệu quả, minh bạch; cơ sở hạ tầng an toàn và lành mạnh; trung gian an
toàn và lành mạnh; trung gian và nhà cung cấp minh bạch và công bằng; bảo vệ
người tiêu dùng.
Các quy định pháp lý về thanh tra của MAS được xây dựng và điều chỉnh
theo xu hướng điều hòa và hội nhập, dựa trên rủi ro, tăng khả năng phản ứng, tạo
điều kiện để tự quản trị và nâng cao kỷ luật thị trường. Các quy định này bao
gồm 4 nội dung chính: quy định về thận trọng; mạng lưới an toàn; mục tiêu xã
hội và hướng dẫn thị trường; thanh tra và thực thi.
Phương pháp thanh tra mà MAS sử dụng là phương pháp thanh tra tập
trung vào đánh giá và kiểm soát rủi ro của TCTD ở cấp độ từng hoạt động và cấp
đội toàn TCTD. Đối với các ngân hàng nước ngoài, việc thanh tra sẽ tập trung
vào những chi nhánh đang hoạt động tại nước sở tại, từ đó xếp hạng TCTD theo
khả năng rủi ro, làm cơ sở xây dựng kế hoạch thanh tra tại chỗ [2].
* Mô hình giám sát ngân hàng ở Brazil
Cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, giám sát ngân hàng tại Brazil
thuộc mô hình giám sát trực thuộc Bộ Tài chính. Theo đó, Bộ Tài chính thành
lập Hội đồng tiền tệ quốc gia (CMN) là cơ quan chịu trách nhiệm về quản lý
thanh khoản, bảo vệ tiền tệ và phối hợp chính sách tiền tệ, tài khóa và tín dụng.
Nó cũng có trách nhiệm giám sát việc hướng dẫn phân bổ nguồn quỹ của các
định chế tài chính, cải tiến các công cụ tài chính và các định chế tài chính, giám
sát khả năng thanh toán và thanh khoản của các định chế tài chính. Các quy tắc

40. 33
do CMN đề ra thường được gọi là “Nghị quyết” và phải tuân theo bởi tất cả các
cơ quan của hệ thống tài chính bao gồm Ngân hàng Trung ương Brazil và Ủy
ban chứng khoán và thị trường chứng khoán.
Ngân hàng trung ương Brazil chịu trách nhiệm duy trì sức mua của đồng
tiền quốc gia và giám sát sự ổn định của hệ thống tài chính. Nó còn là cơ quan
chính thức để giám sát sự ổn định của hệ thống tài chính và có trách nhiệm cấp
phép. Là cơ quan quản lý tiền tệ, Ngân hàng trung ương Brazil đóng vai trò là
người cho vay cuối cùng. Cơ quan này cũng có thẩm quyền can thiệp khi cần
thiết và trừ khử các định chế tài chính nếu sự tồn tại của nó là mối đe dọa đến sự
an toàn và lành mạnh của hệ thống tài chính [2].
* Mô hình giám sát ngân hàng ở Trung Quốc
Ở Trung Quốc, để đảm bảo sự tương thích với thông lệ quốc tế là tách biệt
giữa chức năng xây dựng và hoạch định chính sách tiền tệ (thuộc về ngân hàng
trung ương) với chức năng thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng, Ủy ban
giám sát ngân hàng Trung Quốc (China’s Banking Regulatory Commission –
CBRC) được tách khỏi Ngân hàng Nhân dân Trung Hoa từ tháng 4 năm 2003.
Về tổ chức, CBRC được tổ chức theo hệ thống từ trung ương đến địa
phương. Nhiệm vụ và trách nhiệm của CBRC bao gồm cấp phép ngân hàng mới,
xây dựng quy định và quy tắc thận trọng, hàng loạt các quy định quyền hạn về
giám sát tại chỗ và giám sát từ xa. CBRC cũng chịu trách nhiệm cho việc phát
hiện rủi ro trong lĩnh vực ngân hàng và thành lập hệ thống cảnh báo [10].
Như vậy, mô hình thực hiện hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng trên
thế giới tương đối đa dạng. Tuy rằng cách thức tổ chức khác nhau, đều chung
mục tiêu là bảo đảm sự ổn định và an toàn cho hoạt động của ngân hàng, các
TCTD và tiền gửi của người dân. Tìm hiểu mô hình giám sát ở một số nước trên
thế giới sẽ là cơ hội để ta đưa ra những phương hướng hoàn thiện cho tổ chức
của mô hình giám sát ngân hàng ở Việt Nam.

41. 34
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Tóm lại, thanh tra, giám sát là một khâu quan trọng không thể thiếu trong
hoạt động quản lý của bất kì cơ quan quản lý nhà nước nào. Vì sự phát triển của
ngành ngân hàng có ảnh hưởng trực tiếp tới mọi ngành kinh tế khác, nên thanh
tra, giám sát ngân hàng càng cần thiết hơn cả. Hoạt động thanh tra, giám sát ngân
hàng là hoạt động của cơ quan nhà nước, thông qua những quy định pháp luật về
ngân hàng, xem xét, đánh giá việc tuân thủ pháp luật, mức độ an toàn, khả năng
rủi ro của các TCTD, đưa ra những khuyến nghị hoặc yêu cầu phải thực hiện để
đảm bảo an toàn cho hoạt động của các TCTD nói riêng, nền tài chính nói chung.
Hiện nay trên thế giới tồn tại ba mô hình thanh tra giám sát ngân hàng là: thanh
tra ngân hàng trực thuộc Ngân hàng trung ương, thanh tra ngân hàng trực thuộc
Bộ Tài chính, thanh tra Ngân hàng tồn tại như một định chế độc lập. Mỗi một
quốc gia tùy vào điều kiện kinh tế xã hội riêng sẽ lựa chọn cho mình một mô
hình phù hợp. Việt Nam đang trên con đường hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng
sâu rộng, việc nghiên cứu một cách đầy đủ những mô hình thanh tra giám sát
cũng như nguyên tắc thanh tra giám sát trên thế giới sẽ là cơ hội để Việt Nam
hoàn thiện khung pháp luật về vấn đề này, đảm bảo hiệu quả trong hoạt động
thanh tra, giám sát ngân hàng.

42. 35
Chương 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT THANH TRA, GIÁM SÁT NGÂN HÀNG
VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI HÀ NỘI
2.1. Pháp luật về thanh tra, giám sát ngân hàng ở Việt Nam
2.1.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về thanh tra
giám sát ngân hàng ở Việt Nam
2.1.1.1. Giai đoạn trước khi có Pháp lệnh Thanh tra và Pháp lệnh Ngân hàng
Cùng với sự ra đời và phát triển của Ngân hàng nhà nước, thanh tra
NHNN đã tồn tại dưới các hình thức khác nhau kể từ khi thành lập Ngân hàng
quốc dân Việt Nam vào năm 1951. Ngày 25/06/1956 Ban Thanh tra Ngân hàng
Quốc gia được thành lập theo Nghị định số 900-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
Điều 1 của Nghị định này quy định “Ban Thanh tra Ngân hàng quốc gia Việt
Nam đặt dưới sự điều khiển của Ông Tổng Giám Đốc ngân hàng quốc gia Viêt
Nam” [10]. Nhiệm vụ của Ban thanh tra Ngân hàng là: thanh tra mọi mặt công
tác ở các chi nhánh ngân hàng và cơ quan trực thuộc Ngân hàng trung ương,
thanh tra việc chấp hành chủ trương, chính sách ngân hàng của NHNN, đề nghị
giải quyết các vụ vi phạm pháp luật hoặc khen thưởng cán bộ công nhân viên
gương mẫu ở các chi nhánh và cơ quan trực thuộc ngân hàng trung ương.
Hoạt động thanh tra ngân hàng thời kỳ này chủ yếu kiểm tra các vụ việc
hoặc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo có liên quan đến hoạt động của NHNN.
Hàng năm ngành ngân hàng tổ chức các cuộc kiểm tra của ngân hàng cấp trên
đối với ngân hàng cấp dưới với những nội dung như thu, chi, dư nợ tín dụng
nhằm xem xét việc thực hiện các chỉ tiêu, kế hoạch đã được phân bổ, kiểm tra
việc chấp hành các quy định của ngân hàng trung ương… Công tác thanh tra,
giám sát thời kỳ này mang nặng đặc trưng của hoạt động kiểm tra phục vụ quản
lý theo chế độ thủ trưởng thời kỳ kinh tế bao cấp.
Thời kỳ 1988, 1989 đánh dấu bước ngoặt trong việc chuyển đổi hệ thống

43. 36
ngân hàng 1 cấp thành hệ thống ngân hàng 2 cấp theo nghị định 53/CP ngày
22/03/1988 của Hội đồng Bộ trưởng. Ngân hàng nhà nước - Ngân hàng trung
ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam làm chức năng quản lý nhà
nước trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng, đồng thời làm chức năng của
ngân hàng trung ương - là ngân hàng của các ngân hàng. Trong thời kì này,
Thanh tra NHNN được coi là cơ quan của NHNN như các vụ, cục khác. Ban
Thanh tra NHNN không chịu sự chỉ đạo của Ban Thanh tra Chính phủ.
2.1.1.2. Giai đoạn chuyển hệ thống Ngân hàng sang hoạt động theo cơ
chế thị trường
Trong quá trình tổ chức và cơ cấu lại hệ thống Ngân hàng Việt Nam việc
chuyển đổi từ hệ thống 1 cấp sang hệ thống ngân hàng 2 cấp đã đặt ra yêu cầu
cấp thiết phải tổ chức lại Thanh tra NHNN. Điều này được lý giải như sau:
Thứ nhất, xuất phát từ vai trò của thanh tra NHNN trong quản lý nhà nước
trên lĩnh vực ngân hàng mà thanh tra giám sát hệ thống các ngân hàng là một
chức năng tất yếu và được pháp luật quy định rõ ràng. Trong nền kinh tế, ngân
hàng được xem là tổ chức có tư cách như người tạo ra tiền tệ, là nơi cất giữ các
khoản tiết kiệm, tài chính của xã hội, là nguồn phân phối tín dụng chủ yếu và là
người quản lý các phương tiện thanh toán của đất nước. Hoạt động Thanh tra
Ngân hàng nhà nước từ đó có sự thay đổi về cơ cấu và việc thực hiện khuôn khổ
giám sát phòng ngừa với mục đích là theo dõi sự lành mạnh của hệ thống ngân
hàng nhằm đảo bảo an toàn cho những người gửi tiền và ngân hàng cho vay.
Thứ hai, hệ thống các ngân hàng đang quản lý một khối lượng lớn tài sản
quốc gia: Theo số liệu đến cuối năm 1993 hệ thống ngân hàng đã quản lý 52%
tổng sản phẩm quốc nội nên đòi hỏi phải có hệ thống kiểm tra, giám sát chặt chẽ
việc quản lý, kinh doanh đó. Tổng tài sản có của hệ thống tài chính (gồm Ngân
hàng nhà nước, Ngân hàng thương mại) tính đến cuối năm 1993 là 70.000 tỉ
đồng, chiếm 92 % tổng sản phẩm quốc nội, vốn góp tại Ngân hàng quốc doanh
chiếm 49,5% (35.160 tỉ đồng), vốn và dự trữ của NHNN là 476 tỉ đồng (1,3%),

44. 37
vốn góp của các ngân hàng tương mại là 3700 tỉ đồng (7% tài sản có). Trong
khuôn khổ hệ thống ngân hàng thương mại thì ngân hàng quốc doanh chiếm tới
90% tổng tài sản hiện có.
Thứ ba, sự phát triển nhanh chóng của hệ thống các ngân hàng thương
mại và TCTD là đối tượng giám sát, kiểm tra, thanh tra. Từ khi chuyển thành hệ
thống ngân hàng 2 cấp vào năm 1988, cả nước có 4 ngân hàng quốc doanh. Năm
1989 có thêm các quỹ tín dụng nhân dân nhưng bị đổ vỡ hàng loạt vào năm
1990. Năm 1990, ngân hàng cổ phần đầu tiên ở nước ta được cấp giấy phép.
Tiếp đó những ngân hàng liên doanh, chi nhánh ngân hàng nước ngoài đầu tiên
được cấp giấy phép hoạt động trong năm 1991, 1992. Tính đến 30 tháng 6 năm
1995, số lượng TCTD đã có bao gồm: 4 ngân hàng quốc doanh, 47 ngân hàng cổ
phần với nhiều chi nhánh và 2 công ty tài chính, 15 chi nhánh ngân hàng nước
ngoài, 4 ngân hàng liên doanh, 62 văn phòng đại diện của trên 50 ngân hàng
nước ngoài thuộc 20 quốc gia; 311 Quỹ tín dụng nhân dân ở 20 tỉnh với nguồn
hoạt động 249 tỉ đồng và 52 hợp tác xã tín dụng.
Sự biến đổi mạnh mẽ của hệ thống tài chính dẫn đến sự ra đời của hàng
loạt văn bản pháp luật như Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ngày
24/05/1990, Pháp lệnh Ngân hàng, Hợp tác xã tín dụng và Công ty tài chính
ngày 24/05/1990, Nghị định số 138/HĐBT ngày 08/05/1990 của Hội đồng Bộ
trưởng về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của Ngân hàng nhà nước Việt
Nam… Trong lĩnh vực thanh tra, nhà nước ban hành Pháp lệnh Thanh tra ngày
01/04/1990, Nghị định 224/HĐBT ngày 30/06/1990 của Hội đồng Bộ trưởng về
tổ chức của hệ thống Thanh tra Ngân hàng nhà nước và biện pháp bảo đảm hoạt
động thanh tra, Nghị định số 191/HĐBT ngày 18/06/1991 của Hội đồng Bộ
trưởng ban hành quy chế thanh tra viên và cộng tác viên thanh tra.
Trên cơ sở hệ thống văn bản pháp luật nói trên, Thống đốc NHNN đã ban
hành các văn bản pháp quy tạo hành lang pháp lý cho việc tổ chức hoạt động
Thanh tra NHNN, gồm: