ศุภวัฒน์ ปภัสสรากาญจน์ วารสารสังคมมนุษย์ มหาวิทาลัยราชภัฏสวนดุสิต ปีที่ 32 ฉบับที่ 1 มกราคม - มิถุนายน 2557 Journal of Society and Human Suan Dusit Rajabhat University ISBN 0858-8015

1. การบริการสาธารณะใหม : องคกรการบริการภาครัฐระดับพื้นที่
New Public Service: Service Organizational Government in Street Level
ศุภวัฒน ปภัสสรากาญจน*
Supwat Papassarakan
คณะมนุษยศาสตรและสังคมศาสตร
Faculty of Humanities and Social Sciences
บทคัดยอ
การเปลี่ยนแปลงแนวคิดการบริหารสาธารณะแบบดั้งเดิม ด;วยการปฏิรูปการบริหารงานภาครัฐ
ไปสู@แนวคิดการใช;ประชาชนเปCนศูนยกลางและแนวคิดความเปCนประชาธิปไตยภาคพลเมืองภายใต;พื้น
แนวคิดการบริหารสาธารณะใหม@ ทําให;ภาครัฐต;องสนองตอบความต;องการของภาคประชาชนมากขึ้นโดย
ใช;วิธีการจัดการมาเปCนเครื่องมือในการปรับปรุงการบริการภาครัฐให;เกิดประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ดังนั้น
บทบาทการบริการสาธารณะของหน@วยงานในระดับพื้นที่จึงเปCนสิ่งสําคัญอย@างยิ่ง
คําสําคัญ : การบริหารสาธารณะใหม@, องคกรการบริการภาครัฐระดับพื้นที่, การบริการสาธารณะ
Abstract
Changing the traditional concept of public administration with reforming the concept of
a people - centered and the democratic citizenship, base on the concept of new public
administration, was encouraged the government, have been respond to the people needs, by
using a management tool to improve the governmental services more effectively. Thus, the role
of public service of governmental organization in street level is so extremely important.
Keyword: New Public Administration, Service Organizational Government in Street Level,
Public Service
* อาจารย์ประจําหลักสูตร รัฐประศาสนศาสตร์
Email: sup_w_ at@hotmail.com

2. 2
บทนํา
การเปลี่ยนแปลงของการบริหารสาธารณะตามแนวความคิดแบบดั้งเดิม เกิดขึ้นเนื่องจากลักษณะ
เงื่อนไขแวดล;อมของบริบทจากเศรษฐกิจกระแสหลักทําให;เกิดพัฒนาการของตัวแบบทางการบริหาร โดย
เฉพาะตัวแบบทางเลือกตามหลักเหตุผล(Rational Choice)ซึ่งได;เข;ามามีอิทธิพลต@อการบริหารสาธารณะเปCน
อย@างมาก เกิดการเปลี่ยนแปลงแนวทางการบริหารงานโดยได;นํากลไกการจัดการมาใช;ในการดําเนินงานภาค
สาธารณะและเรียกตัวแบบของการบริหารสาธารณะภายใต;เงื่อนไขแวดล;อมนี้ว@าการบริหารสาธารณะใหม@หรือ
การจัดการสาธารณะใหม@ (Ginandjar,K.,2008,Peci,A.,Pieranti,O.P.,&Rodrigues,S.,2014)และได;
นํามาเปCนทางเลือกในการบริหารภาคสาธารณะโดยเน;นการให;บริการเรียกว@า“การบริการสาธารณะใหม@ ”โดย
หน@วยงานในระดับพื้นที่จะมีบทบาทสําคัญในการให;บริการสาธารณะดังกล@าว
ภายใต;ระบบเศรษฐกิจเสรีนิยมและการเปลี่ยนแปลงของระบบโลก ภาคเศรษฐกิจมีความซับซ;อนสูง
อุดมการณของความเปCนประชาธิปไตยภาคพลเมืองนําไปสู@พัฒนาการของความเข;มแข็งของภาคประชาชนทําให;
ภาคประชาชนมีความสามารถและศักยภาพของการผลักดันให;ภาครัฐสนองความต;องการของตนเองได;มากขึ้น
ขณะที่องคกรภาครัฐมีขนาดใหญ@ ไม@มีความคล@องตัว ดังนั้น จึงจําเปCนที่ต;องมีการเปลี่ยนแปลงโดยนําการ
จัดการเข;ามาเปCนกลไกในการบริหารพร;อมกับการปฏิรูปการบริหารงานภาครัฐให;เกิดความคล@องตัวในการ
ให;บริการภาคประชาชนโดยนํารูปแบบการบริหารงานเชิงบูรณาการซึ่งต;องการการเปลี่ยนแปลงรูปแบบองคกร
ไปสู@แนวราบเพื่อทําให;เกิดการบริหารงานสาธารณะแนวใหม@และสามารถให;บริการแก@ภาคประชาชนได;ตรงตาม
ความต;องการ
ภายใต;รูปแบบการบริหารเพื่อให;บริการภาคประชาชนองคกรในระดับพื้นที่ (StreetLevel)เปCนองคกร
การบริการที่สําคัญ อย@างไรก็ตาม ข;อจํากัดของการศึกษาองคกรในระดับพื้นที่ยังมีอยู@น;อยมาก ทําให;ไม@
สามารถสร;างความชัดเจนในแนวคิดและพัฒนาให;เกิดแนวทางการแก;ไขปiญหาต@างๆด;านการบริการสาธารณะ
มากนัก
บทความนี้มีจุดประสงคจะชี้ให;เห็นถึงแนวคิดในการบริการภาคสาธารณะใหม@ ซึ่งเน;น
องคกรระดับพื้นที่ที่ให;บริการแก@ภาคประชาชน ทําให;เกิดการพัฒนาที่มีความหลากหลายสาขาและ
มีขอบเขตที่กว;างขวาง รวมทั้งปiญหาทั้งในด;านการนํานโยบายของภาครัฐไปปฏิบัติและการศึกษาที่
ยังมีความจํากัด
การบริการสาธารณะใหม (New Public Service)
การปฏิรูปการบริการสาธารณะ (ReformingPublicService)โดยเฉพาะแนวความคิดในยุโรปได;เล็งเห็น
ความสําคัญของการบริการสาธารณะดังคํากล@าวของนายกรัฐมนตรีประเทศอังกฤษโทนีแบรที่ว@า (Prime
Minister’s Strategy Unit, 2006) “การบริการที่เปqrยมด;วยคุณภาพคือหัวใจสําคัญและเปCนศูนยกลางของ
เปsาหมายเราจะประสบความสําเร็จในการบริการได;หากเราสามารถกระจายโอกาสและความมั่งคั่งสู@ประชาชน”
การบริการสาธารณะจึงเปCนสิ่งที่รัฐบาลจําเปCนต;องกระทําเพื่อสนองตอบความต;องการของประชาชน
โดยเฉพาะในปiจจุบัน รัฐบาลในหลายประเทศพยายามทบทวนแผนงานในการบริการและการปรับปรุง
นวัตกรรมในการบริการให;เกิดความเหมาะสมกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นด;วยการจัดทําระบบตัวชี้วัดที่มี

3. 3
ประสิทธิภาพสร;างระบบการเงินที่ดีและมีความพยายามในการปฏิรูปแนวทางในการบริการให;เกิดประสิทธิผล
มากขึ้น
1.หลักการปฏิรูปเพื่อการเปลี่ยนแปลงแนวทางการบริการสาธารณะ(PrincipleofReform)
หลักการปฏิรูปเพื่อการเปลี่ยนแปลงแนวทางในการให;บริการสรุปได;สี่ประการคือ (Pollitt, C, &
Bouckaert,G.,2011).
1.1การสร;างมาตรฐานและการตรวจสอบ(StandardandAccountability)ได;แก@ ประการแรกเปCน
การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมในการบริการโดยเน;นถึงผลของการให;บริการตามหลักการการสร;างประสบการณที่ดี
และการสร;างความพึงพอใจให;กับผู;รับบริการประการที่สองการกําหนดเปsาหมายในการดําเนินงานโดยให;มีการ
ตรวจสอบการดําเนินการดังกล@าวจากผู;ที่มีความเชี่ยวชาญในงานด;านต@างๆของการให;บริการเช@นการให;บริการ
ด;านการรักษาพยาบาลการให;บริการด;านประกันสังคมเปCนต;นประการที่สามการสร;างมาตรฐานของแต@ละส@วน
ในการดําเนินงานด;านบริการซึ่งไม@สามารถยึดถือมาตรฐานเดียวกันได; เนื่องจากมีเงื่อนไขของสภาพแวดล;อมที่
แตกต@างกันเช@นสถานศึกษาในแต@ละท;องถิ่นแต@ละระดับและแต@ละพื้นที่ เปCนต;น
1.2 การถ@ายโอนอํานาจและการมอบหมายหน;าที่ความรับผิดชอบ (Devolutionand Delegation)
สภาพเงื่อนไขแวดล;อมที่แตกต@างกันของแต@ละพื้นที่และวัฒนธรรมของท;องถิ่นและภูมิภาค ทําให;การกําหนด
มาตรฐานที่เปCนหนึ่งเดียวไม@อาจกระทําได; ดังนั้นจึงจําเปCนต;องโอนถ@ายอํานาจให;แต@ละท;องถิ่นดําเนินการแทน
เนื่องจากองคกรปกครองส@วนท;องถิ่น จะทราบความต;องการของประชาชนในพื้นที่ของตนและสามารถสร;าง
นวัตกรรมใหม@ๆในการบริการโดยจะขจัดสิ่งที่ไม@จําเปCนออกไปทําให;เกิดประสิทธิภาพในการบริการที่ดีกว@า
การไม@เข;าไปแทรกแซงการดําเนินงานจากภาครัฐการปล@อยให;เกิดความเปCนอิสระและเกิดความยืดหยุ@นในการ
บริการเปCนการส@งเสริมให;เกิดการปรับปรุงการบริการที่ดีขึ้น
1.3การส@งเสริมและการสร;างความยืดหยุ@น (Flexibility andIncentive)ให;กับการดําเนินการด;าน
บริการด;วยการทําให;บุคลากรมีความยืดหยุ@นในการปฏิบัติงานลดขั้นตอนการทํางานและตัดทอนสายงานบังคับ
บัญชาให;สั้นลงเพื่อความรวดเร็วในการปฏิบัติงาน ไม@นํากฎระเบียบที่ไม@จําเปCนมาใช; สร;างสภาวะความเปCน
ประชาธิปไตยเพื่อเปzดโอกาสให;แก@ผู;ปฏิบัติงานมีความคิดริเริ่มในการสร;างนวัตกรรมในการทํางานด;านการ
บริการนอกจากนั้นการสร;างแรงจูงใจด;วยการส@งเสริมบุคลากรที่ต;องให;บริการแก@ผู;รับบริการโดยตรง(Front-
LineStaff)ด;วยการสร;างความรู;สึกถึงการได;รับการปฏิบัติด;วยความยุติธรรมเสมอภาคและมีคุณค@าจะทําให;
องคกรสามารถดํารงรักษาบุคลากรที่ดีไว;ได; ประการสําคัญ การสร;างบุคลากรที่มีความดีเลิศจําเปCนต;องให;
บุคลากรเหล@านั้นได;รับการอบรมที่ดีและมีคุณภาพโดยเฉพาะบุคลากรในระดับผู;จัดการ
1.4การเพิ่มทางเลือกให;แก@ผู;รับบริการ (Expanding Choice) เปCนการสนองตอบความต;องการของ
ผู;รับบริการได;อย@างหลากหลายและตรงกับความต;องการที่แท;จริงผู;รับบริการมีทางเลือกในการรับบริการมากขึ้น
การเพิ่มความสามารถดังกล@าวภาครัฐจําเปCนต;องจัดหาองคกรและวิธีการดําเนินงานด;านบริการที่หลากหลายโดย
คํานึงถึงศักยภาพของผู;รับบริการซึ่งเปCนประชาชนที่มีสถานภาพทางเศรษฐกิจสังคมที่แตกต@างกันดังนั้นภาครัฐ
จึงอาจจัดหาวิธีการต@างๆเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการให;บริการเช@นความร@วมมือกับภาคเอกชนอาสาสมัคร
การเพิ่มการลงทุนในการบริการสาธารณะและการปรับปรุงคุณภาพการของการให;บริการ

4. 4
แนวคิดในการปฏิรูปการให;บริการภาครัฐทําให;องคกรตัวแทนภาครัฐในระดับพื้นที่มีบทบาทสําคัญมาก
ขึ้นในฐานะที่เปCนหน@วยงานซึ่งใกล;ชิดกับประชาชนและในฐานะที่เปCนหน@วยงานซึ่งรับนโยบายจากส@วนกลางไป
ปฏิบัติ
2.การบริการสาธารณะใหม@ในลักษณะบริหารราชการระดับพื้นที่ (Public Service in Street level
Bureaucrats)
การปฏิบัติงานราชการในระดับพื้นที่ (Street level bureaucrats) หรือระดับใกล;ชิดประชาชนคือ
ลักษณะการทํางานของหน@วยงานราชการที่มีหน;าที่ให;บริการสาธารณะในลักษณะการปฏิบัติงานเชิงพื้นที่เปCน
หลักเปCนการทํางานของหน@วยงานระดับย@อยเพื่อจุดประสงคในการให;บริการของภาครัฐและหน@วยงานในระดับ
ท;องถิ่น ทั้งหน@วยงานที่เปCนตัวแทนของรัฐบาลกลางและหน@วยงานที่อยู@ในความดูแลของรัฐบาลท;องถิ่นรวมทั้ง
หน@วยงานที่เปCนภาคีทั้งภาคเอกชนและกึ่งเอกชน ดังนั้นการบริการสาธารณะใหม@ในลักษณะการบริหารราชการ
ระดับพื้นที่ จึงมีนัยของการให;นิยามและนัยของประเด็นความเปCนกลไกในการบริหารสาธารณะรวมทั้งการเกิดการ
บูรณาการในประเด็นการพัฒนาทั้งลักษณะความหลากหลายและลักษณะการขยายขอบเขตการพัฒนาที่กว;างไกล
ขึ้น
2.1 ความหมายของการปฏิบัติงานในระดับพื้นที่ (Street Level Implementation)ตามแนวคิด
ของไมเคิ้ลลิปสกี (MichaelL.,1980)โทนี่อีวานและจอหนแฮริส(TonyE.,andJohnH.,2004)เปCนแนวคิด
ที่มาจากงานศึกษาด;านสังคมสงเคราะห ซึ่งตามความหมายนี้ หน@วยงานในระดับพื้นที่ทั้งหมดถือว@าเปCนการ
ทํางานที่ยึดพื้นที่เปCนหลัก ทั้งนี้ เนื่องจากมีลักษณะความใกล;ชิดประชาชนและชุมชน (Kriz, K., & Marit,S.,
2014)เช@น การให;บริการห;องน้ําสาธารณะเคลื่อนที่ของกรุงเทพมหานคร หรือการแยกเปCนหน@วยบริการ
ประชาชนไปยังศูนยย@อยๆ เช@น สถานีตํารวจนครบาลและสถานีตํารวจภูธร สถานีดับเพลิง ศูนยบริการ
สวัสดิการเด็กและหน@วยงานต@างๆซึ่งอาจจะเรียกชื่อต@างกันออกไป ทั้งนี้ รวมถึงหน@วยงานสาธารณสุขที่ดูแล
สุขภาพอนามัยของประชาชน ได;แก@ โรงพยาบาล สถานีอนามัยและหน@วยแพทยเคลื่อนที่ ฯลฯ ดังนั้น การ
ปฏิบัติงานราชการในระดับพื้นที่จึงหมายถึงการดําเนินงานของหน@วยงานราชการซึ่งนํานโยบายในระดับชาติ
หรือหน@วยงานกลางมาปฏิบัติเพื่อให;เกิดผลผลิตและผลลัพธตามเปsาหมายของนโยบายนั้นๆ
2.2 หน@วยงานราชการในระดับพื้นที่ (Street Level BureaucraticOrganzations: Keiser, Lael R.,
2010)จะเปCนกลไกที่มีศักยภาพในการพัฒนาเชิงบูรณาการของภาครัฐเนื่องจากหน@วยงานดังกล@าวจะมีลักษณะ
ความเปCนอิสระในการทํางานและเน;นการให;บริการในลักษณะการใช;ชุมชนหรือประชาชนเปCนศูนยกลาง
นอกจากนั้นการดําเนินงานของหน@วยงานราชการในระดับพื้นที่ยังสามารถร@วมมือในลักษณะภาคีกับองคกร
ภาครัฐด;วยกันและองคกรในภาคเอกชนอื่นๆที่ดําเนินงานสาธารณะและยังสามารถเชื่อมโยงสู@องคกรในระดับ
ระหว@างประเทศทั้งในรูปแบบการได;รับการสนับสนุนเงินทุนงบประมาณและทรัพยากรอื่นๆทําให;เกิดการบูร
ณาการในการบริหารงานสาธารณะและเกิดความหลากหลายในสาขาการพัฒนา(Wide Sector Approach:
Teehankee,J.C.,2003)รวมทั้งการขยายขอบเขตการพัฒนาให;กว;างขวางไปสู@ระดับระหว@างประเทศมากยิ่งขึ้น
(SectorWideApproach:Sweeney, R., Mortimer, D., & Johnston, D. W.)
2.3 การดําเนินงานในลักษณะความหลากหลายในสาขาการพัฒนา (Wide Sector Approach)จะ
เกี่ยวข;องสัมพันธกับการบริหารหลายรูปแบบแต@หลักๆคือการประสานความร@วมมือเพื่อผลของการบูรณาการ
และการจัดรูปแบบของการบริหารในรูปแบบเชิงเมตริกที่นิยมใช;ในการบริหารโครงการนอกจากนั้นยังสัมพันธ

5. 5
กับการจัดโครงสร;างองคกรที่มีความพยายามทําให;มีลักษณะองคกรในแนวราบ (flat organization) เน;น
โครงสร;างองคกรแบบกว;างมากกว@าโครงสร;างแบบระดับชั้นบังคับบัญชาซึ่งจะเอื้อต@อความสะดวกรวดเร็วของ
การตัดสินใจในการปฏิบัติงานลักษณะดังกล@าวสอดคล;องกับหลักการบริหารในรูปแบบการจัดการมาตรฐาน
เชิงประสิทธิภาพทั้งระบบ(Lean Management)เพื่อทําให;การบริหารการจัดการเชิงพื้นที่เปCนไปอย@างรอบ
ด;าน(Teehankee,J.C.,2003)
2.4 การขยายขอบเขตการปฏิบัติงานด;านการพัฒนา (Sector Wide Approach)ตามความ
หลากหลายในสาขาการพัฒนา(Wide Sector Approach.)จะแตกต@างจากการปฏิบัติงานด;านการพัฒนาซึ่งมี
ระดับของการขยายขอบเขตการปฏิบัติงานด;านการพัฒนาให;กว;างขวางออกไป(SectorWideApproach)โดย
รูปแบบที่สอง หมายถึงลักษณะความร@วมมือกับองคกรภายในและระหว@างประเทศโดยเฉพาะองคกรพัฒนา
เอกชน(NGOs: Alejandro, B., 2006)จะมีลักษณะของการพัฒนาในระดับการขยายขอบเขตที่กว;างขวาง
มากขึ้น เนื่องจากได;รับการสนับสนุนทรัพยากรจากองคกรเจ;าของทุน (Donor) ทําให;ต;องสนองตอบตาม
เปsาประสงคขององคกรเจ;าของทุนโดยอาจเปCนองคกรภายในหรือภายนอกประเทศและ/หรือมีทั้งองคกรภายใน
และองคกรภายนอกประเทศร@วมกันสนับสนุนดังนั้นแนวทางการพัฒนาโดยเฉพาะประเทศที่กําลังเจริญเติบโต
ทางเศรษฐกิจ หรือประเทศที่เกิดวิกฤตการณทางเศรษฐกิจสังคมและ/หรือสิ่งแวดล;อม จะมีการกระทําใน
ลักษณะการดําเนินงานจากแนวคิดและกระบวนการดําเนินงานตามกรอบของเปsาประสงคเดียวกันเช@น การ
แก;ไขปiญหาความยากจน การพัฒนาความเปCนอยู@ของประชาชนและการแก;ไขปiญหาสิ่งแวดล;อมโดยองคกร
พัฒนาเอกชนผู;รับทุนจะเปCนองคกรดําเนินงานภายในประเทศที่เกิดปiญหาและเรียกองคกรพัฒนาเอกชนผู;รับ
ทุนสนับสนุนนี้ว@าองคกรพัฒนาเอกชนใต; (South NGOs)โดยจะต;องดําเนินงานตามเปsาประสงคขององคกร
ผู;ให;ทุนสนับสนุนซึ่งเรียกว@าองคกรพัฒนาเอกชนเหนือ(NorthNGOs)ดังนั้นลักษณะของการพัฒนาเพื่อแก;ไข
ปiญหาความยากจน การพัฒนาความเปCนอยู@และการแก;ไขปiญหาสิ่งแวดล;อมจึงเปCนการพัฒนาในระดับการ
ขยายขอบเขตที่กว;างขวางขึ้น(Sector Wide Approach)และมีรูปแบบการดําเนินงานในลักษณะเดียวกันใน
หลายๆประเทศ
จะเห็นว@าการบริหารงานที่หลากหลายสาขาในการพัฒนามาจากลักษณะการบริหารงานสาธารณะใน
เชิงบูรณาการซึ่งจะมีการประสานร@วมมือเปCนภาคีกับองคกรพัฒนาเอกชนด;วยขณะที่องคกรพัฒนาเอกชนเปCน
องคกรที่มีลักษณะของการพัฒนาในระดับการขยายขอบเขตที่กว;างขว;างและมีลักษณะเฉพาะของการพัฒนา
ตามความชํานาญและความเชี่ยวชาญของแต@ละองคกรอย@างไรก็ตามทั้งสองรูปแบบต@างมีกลไกการปฏิบัติงาน
ในเชิงพื้นที่ เนื่องจากเปCนการดําเนินงานด;านบริการภาคสาธารณะเช@นเดียวกัน
แม;ว@าการปฏิบัติงานในระดับพื้นที่ของหน@วยงานภาครัฐ มีความสําคัญต@อการบริหารจัดการในเชิง
บูรณาการแต@การให;นิยามและการศึกษาตามลักษณะดังกล@าวยังมีอยู@น;อยมากจนทําให;แนวคิดการบริหารงาน
ระดับพื้นที่ไม@สามารถพัฒนาไปสู@การสร;างตัวแบบและองคความรู;ที่ชัดเจนได;มากนักดังนั้นการศึกษาจึงต;อง
กระทําภายใต;กรอบแนวคิดการพัฒนาและกรอบนโยบายของรัฐบาลกลางเพื่อเปCนแนวทางในการศึกษาและทํา
ความเข;าใจต@อการดําเนินงานขององคกรในระดับพื้นที่ตั้งแต@ขั้นตอนการรับนโยบายจากรัฐบาลกลาง การ
กําหนดกรอบในการกํากับทิศทางของการดําเนินงานการวางเปsาประสงคข;อผูกมัดหรือพันธะที่จะต;องกระทํา
ตลอดจนการวางแผนเพื่อทําให;การดําเนินงานบรรลุเปsาหมายและผลลัพธที่ต;องการและรวมถึงโครงการและ
กิจกรรมที่ทําให;นโยบายนั้นเปCนรูปธรรม

6. 6
3.ปiญหาของหน@วยงานในระดับพื้นที่ (ProblemofStreetLevelOrganization)
แม;ว@าการบริการสาธารณะภายใต;แนวทางในการบริหารสาธารณะใหม@ จะมีการดําเนินการเพื่อการ
ปฏิรูปจนทําให;เกิดการบูรณาการในลักษณะต@างๆดังที่กล@าวมาแต@ปรากฏการณที่เกิดขึ้นในหลายประเทศ
พบว@า ปiญหาของการปฏิบัติงานในระดับพื้นที่ของหน@วยงานราชการคือ ผู;ปฏิบัติงานในหน@วยงานระดับ
ดังกล@าว ไม@มีความเข;าใจต@อหลักการตามนโยบายของรัฐบาลกลาง ทําให;เกิดความเข;าใจต@อนโยบายและ
เปsาหมายของหน@วยงานระดับพื้นที่แบบคลุมเครือเช@นกรณีศึกษาความเข;าใจในการนํานโยบายของรัฐบาลกลาง
และหน@วยงานในระดับพื้นที่ไปปฏิบัติเพื่อให;บรรลุเปsาหมายของคริซเค็ททรีนและสคีเวเนส(Kriz,K.,&Marit,
S.,2014)ในประเทศอังกฤษกับประเทศเนเธอรแลนดพบว@าความเข;าใจของบุคลากรในระดับพื้นที่ต@อนโยบาย
ดังกล@าวมีน;อยมากและเปCนอุปสรรคต@อการดําเนินงานด;านการให;บริการแก@ประชาชนทําให;เกิดผลลัพธที่ไม@
สอดคล;องต@อนโยบายหลักของรัฐบาลกลาง
ปiญหาของการปฏิบัติงานในระดับพื้นที่ของหน@วยงานราชการอีกประการหนึ่งคือปiญหาทางการเมืองที่
ส@งผลต@อการปฏิบัติงานของหน@วยงานในระดับพื้นที่ อย@างไรก็ตามปiญหาด;านการเมืองต@อการปฏิบัติงานของ
หน@วยงานในระดับพื้นที่จะมีความแตกต@างกันตามค@านิยมของผู;ปฏิบัติงานในระดับพื้นที่ของแต@ละประเทศ
ในประเทศไทยอิทธิพลทางการเมืองจะมีผลต@อประสิทธิผลในการปฏิบัติงานของหน@วยงานราชการใน
ระดับพื้นที่ รวมทั้งจะมีผลต@ออนาคตการทํางานของบุคลากรในหน@วยงานราชการในระดับพื้นที่ ในต@างประเทศ
เช@น ประเทศสหรัฐอเมริกา ประเทศอังกฤษ และประเทศแคนาดา รูปแบบการปฏิบัติงานของบุคลากรใน
หน@วยงานในระดับพื้นที่จะกระทําภายใต;ความเชื่อมั่นและค@านิยมของตนเองต@อการปฏิบัติตามนโยบายจาก
ส@วนกลางเนื่องจากทัศนะที่ว@าตนอยู@ใกล;ชิดกับประชาชนมากกว@าผู;กําหนดนโยบายซึ่งเปCนนักการเมืองทําให;
งานบริการในระดับพื้นที่ไม@สามารถบรรลุผลตามนโยบายที่กําหนด และทําให;เกิดปiญหาคะแนนนิยมทาง
การเมืองของนักการเมืองผู;กําหนดนโยบายด;านการบริการ(Evans,T.&Harris,J.,2004)
นอกเหนือจากปiญหาดังกล@าวแล;ว ปiญหาในการปฏิบัติงานของหน@วยงานในระดับพื้นที่ที่มีลักษณะ
คล;ายกันในเกือบทุกประเทศได;แก@ ปiญหาข;อจํากัดของทรัพยากรในการดําเนินงานด;านการบริการข;อจํากัด
และความสามารถในการเจรจาต@อรองกับผู;มีส@วนได;เสียต@อการดําเนินงานด;านการบริการสาธารณะที่ต@อเนื่อง
เปCนต;น
สรุป
โดยภาพรวมจะพบว@า การบริการสาธารณะภายใต;แนวคิดการบริหารสาธารณะใหม@ภายใต;เงื่อนไข
แวดล;อมด;านต@างๆที่เปลี่ยนแปลงไปทําให;การบริการสาธารณะต;องเปลี่ยนแปลงไปสู@การบริการสาธารณะใหม@
ซึ่งยึดหลักประชาชนเปCนศูนยกลางตามหลักความยุติธรรมและความเสมอภาคภายใต;แนวคิดประชาธิปไตยภาค
พลเมือง (Civil Democracy) โดยพิจารณาถึงศักยภาพของประชาชนในแต@ละท;องถิ่นและภูมิภาค เน;นการ
สนองตอบความต;องการที่แท;จริงของประชาชนผู;รับบริการ
รูปแบบการบริการสาธารณะในระดับพื้นที่ จึงต;องมีลักษณะอันเปCนกลไกของกระบวนการบริหาร
สาธารณะใหม@ ซึ่งมีรูปแบบที่สําคัญคือประการแรกมีลักษณะของหน@วยงานย@อยเพื่อให;บริการในแต@ละระดับ
พื้นที่ ทั้งหน@วยงานที่เปCนของรัฐบาลกลางและรัฐบาลท;องถิ่นประการที่สองมีลักษณะการดําเนินงานที่เน;น
ความเปCนอิสระโดยใช;ประชาชนเปCนศูนยกลางและได;นํารูปแบบของการบริหารแนวราบมาเปCนกลไกในการ

7. 7
ดําเนินงานด;านการบริการประการที่สามเปCนรูปแบบที่มีลักษณะการบูรณาการในความหลากหลายสาขาของ
การบริการทั้งนี้ ความร@วมเปCนภาคีกับองคกรสาธารณะอื่นๆเช@นองคกรพัฒนาเอกชนทําให;เกิดลักษณะของ
การขยายขอบเขตการบริการและการพัฒนาให;กว;างขวางมากยิ่งขึ้น
อย@างไรก็ตามการปฏิบัติงานขององคกรในระดับพื้นที่ยังมีปiญหาอยู@หลายประการเช@นความไม@เข;าใจ
ต@อนโยบายปiญหาความเชื่อมั่นในความรู;จักใกล;ชิดกับปiญหาในพื้นของบุคลากรซึ่งปฏิบัติงานในองคกรระดับ
พื้นที่ดังกล@าวปiญหาด;านอิทธิพลทางการเมืองซึ่งในแต@ละประเทศจะมีลักษณะที่คล;ายคลึงกันแต@จะมีลักษณะ
ที่แตกต@างกันของสภาพแวดล;อมทางการเมืองของประเทศนั้นๆ
จะเห็นว@าองคกรการบริการในระดับพื้นที่เปCนองคกรที่มีบทบาทสําคัญต@อการให;บริการแก@ประชาชน
ภาครัฐจึงจําเปCนต;องคํานึงถึงความจําเปCนในการดําเนินงานด;านการบริการแก@ประชาชนของหน@วยงานบริการ
ระดับพื้นที่ดังกล@าวการขาดแคลนทรัพยากรการดําเนินการด;านบริการการแทรกแซงการดําเนินงานด;านการ
บริการ รวมทั้งการกําหนดนโยบายการบริการเพื่อผลประโยชนทางการเมือง เปCนสิ่งที่เปCนอุปสรรคต@อการ
ดําเนินงานด;านการให;บริการของหน@วยงานหรือองคกรระดับพื้นที่ ดังนั้นการดําเนินงานด;านการบริการโดย
ปราศจากอุปสรรคต@างๆข;างต;นจะทําให;หน@วยงานในระดับพื้นที่สามารถดําเนินงานได;อย@างคล@องตัวมีอิสระ
มีความยืดหยุ@นและสามารถให;การบริการสนองตอบความต;องการที่แท;จริงของประชาชนได;อย@างมีประสิทธิผล
ทั้งนี้ การศึกษาลักษณะรูปแบบของการดําเนินงานด;านการบริการและปiญหาที่เกิดขึ้น จะเปCนการ
พัฒนาแนวคิดการดําเนินงานขององคกรในระดับพื้นที่ รวมทั้งจะสามารถพัฒนาไปสู@ตัวแบบของการบริการ
สาธารณะให;เกิดความก;าวหน;าขึ้นได;มากกว@าที่เปCนอยู@
บรรณานุกรม
ภาษาไทย
ศุภวัฒน ปภัสสรากาญจน, (2553). การจัดการและการบริหารสาธารณะสมัยใหม. กรุงเทพฯ
มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต.
อรพินท สพโชคชัย, (2546). ภาคีการพัฒนาสนับสนุนแนวทางการทางานในระดับพื้นที่.เอกสารการ
สัมมนาเชิงปฏิบัติการ สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ.
ภาษาอังกฤษ
Alejandro, B. (2006). NGOs and Social Movements A North/South Divide? Palais des
Nations: UNRISD.
Peci, A., Pieranti, O. P., & Rodrigues, S. (2014). Governança e New Public
Management: Convergênciase Contradições no Contex to Brasileiro. Organizações
&Sociedade, 15(46).
Evans, T. & Harris, J. (2004). Street - Level Bureaucracy, Social Work and the
(Exaggerated) Death of Discretion. British Journal of Social Work, 34(6), 871-
896.
Ginandjar,K.,2008., (2008). Public Administratio :Concepts and Practice. Presentation.
Graduate School of Asia and Pacific Studies University of Waseda. Tokyo-JAPAN.
Kriz, K. & Marit, S. (2014). Street - Level Policy Aims of Child Welfare Workers in

8. 8
England, Norway and the United States: An exploratory study. Children and Youth
Services Review, 40, 71-78.
Keiser, Lael R. ( 2010). Understanding Street-Level Bureaucrats’ Decision Making:
Determining Eligibility in the Social Security Disability Program. Public
Administration Review, 247-257.
Michael L. (1980). Street-level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in Public
Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundatio.
MSG. (2013). What is Development Administration? Retrieved October 9 2014, 2014,
from/ http://www.managementstudyguide.com/development-administration.htm
Office of Public Reform, (2002). Reforming Public Services, Principles into Practice
Office of Public Services Reform London England.
Pollitt, C, & Bouckaert, G. (2011). Public Management Reform: A Comparative Analysis –
New Public Management, Governance, and The Neo-Weberian State: Oxford
University Press.
Prime Minister’s Strategy Unit. (2006). The UK Government’sApproach to
PublicService Reform. London: Prime Minister’s Strategy Unit.
Services. New York: Russell Sage Foundatio.
Radnor, Z. (2014). Lean Six Sigma for Higher Education. It’s Lean, Jim, But Not as We
Know It.Retrieved October 6, 2014, from /http://www. Slideshare.net/LectoraatL
ean/zoe-radnor-arnhem-june-2014.
Sorensen, P. B.(2014). Reforming Public Service Provision: What Have We Learned?
Paper for keynote lecture presented at the CESifo Venice Summer Institute
Workshop on Reforming The Public Sector at Venice International University, 25-
26 July 2014.
Sweeney, R., Mortimer, D., & Johnston, D. W. (2014). Do Sector Wide Approaches for
health aid delivery lead to ‘donor-flight’? A comparison of 46 low - income
countries. Social Science & Medicine, 105, 38 - 46.
Teehankee,J.C.,. (2003). New Public Management: Lean State, Lean Government.
Retrieved October, 6, 2014, from/ http://www.fnf.org.ph/seminars/reports/lean-state-
lean-government-july.ht.
Thomassen, J. – P., Ahaus, K., Van de W. S. & Udo, N. (2014). An implementation
framework for public service charters: results of a concept mapping study. Public
Management Review, 16(4), 570-589.
Tummers, L. & Victor, B.. (2014). Policy Implementation, Street - level
Bureaucracy, and the Importance of Discretion. Public Management Review,
16(4), 527-547.
ผูAเขียน
ศุภวัฒน ปภัสสรากาญจน
อาจารยประจําหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร คณะมนุษยศาสตรและสังคมศาสตร มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต
Email:Sup_w_at@hotmail.com
โทร.087–1111165,086-7053688