Reformasi Birokrasi Tidak Perlu Lagi?

1. Danang Girindrawardana
Ketua Ombudsman Republik Indonesia 1
Arsitektur Kabinet Jokowi JK :
Reformasi Birokrasi Tidak Perlu Lagi?
Danang Girindrawardana
Ketua Ombudsman Republik Indonesia
Latar Belakang Pemikiran
Hiruk pikuk arsitektur kabinet 2014-2019 Presiden dan Wakil Presiden terpilih Jokowi dan Jusuf Kalla, oleh berbagai pihak yang memiliki perhatian terhadap pemerintahan yang mengusulkan perombakan arsitektur kabinet. Beberapa opsi yang disodorkan tampak begitu meyakinkan diatas kertas akan mewujudkan pemerintahan yang mumpuni mencapai salah satu tujuan negara, yaitu meningkatkan kesejahteraan bangsa. Benarkah akan tercapai tujuan itu dengan berbagai usulan opsi arsitektur kabinet yang disodorkan itu?
Sebelum menjawab pertanyaan itu, kita perlu melihat bahwa setelah 69 tahun republik ini merdeka tujuan peningkatan kesejahteraan bangsa belum bisa tercapai. Tren penurunan angka kemiskinan tidak banyak berubah dan setengah jumlah penduduk berada di bawah garis kemiskinan, hampir miskin atau rentan miskin. IPM (Indeks Pembangunan Manusia) Indonesia juga belum menunjukkan perbaikan berarti selama 10 tahun, di urutan 108, Indonesia belum beranjak dari satu kelompok dengan Filipina, Vietnam, Timor Leste, Kamboja, dan Laos. Akselerasi IPM Indonesia 2000–2013 rata-rata 0,9 %/th, dibawah rata-rata pertumbuhan IPM negera-negara kelompok menengah (1,17%) serta Asia Timur dan Pasifik (1,29%).
Reduksi angka kemiskinan dan capaian IPM itu menunjukkan hasil (outcome) dari kinerja pelayanan publik yang jauh dari kualitas. Padahal kualitas pelayanan publik dasar dan pelayanan publik perijinan investasi adalah dua hal penting dalam agenda pengentasan kemiskinan dan peningkatan IPM. Sementara ini, ranking kualitas pelayanan publik kita berada di 129 dari 183 negara, prestasi negatif dalam indeks kemudahan berusaha (starting a business) di urutan 161 dari 183 negara.
Mencermati keadaan tersebut diusulkanlah opsi-opsi desain arsitektur kabinet dalam rangka membumikan visi misi Presiden terpilih dan menjanjikan kualitas kinerja pemerintahan. Namun yang sangat perlu diperhatikan dalam apapun keputusan Presiden terpilih mengenai desain arsitektur, tidak akan bisa terhindar dari manajemen eksekusi kebijakan yaitu leadership (Presiden dengan kebijakan makro), managing execution team (Kabinet atau para Menteri, Kepala Lembaga dan

2. Danang Girindrawardana
Ketua Ombudsman Republik Indonesia 2
Dearah sebagai pelaksana kebijakan) dan feedback. Komponen feedback (umpan balik atau pengawasan atau pengumpan celah kebijakan dan implementasinya) ini menjadi penentu apakah seluruh sistem manajemen itu bisa berjalan dengan baik atau tidak.
Feedback menjadi unsur penting dalam sistem operasi jenis apapun. Sama halnya dengan manajemen pemerintahan, untuk berjalan dengan baik memerlukan feedback, dari internal dan eksternal. Feedback diperlukan untuk preferensi, koreksi, umpan penyesuaian kebijakan atau implementasinya. Meskipun dalam pelaksanaannya belum memuaskan, namun Indonesia telah memiliki sistem feedback itu baik internal atau eksternal. Secara internal, peran feedback itu dilakukan oleh Kementerian PAN RB, BPKP, Inspektorat, ditambah UKP4. Secara eksternal oleh BPK, KPK, Ombudsman Republik Indonesia, KIP dan masyarakat.
Sayangnya, desain arsitektur kabinet yang disodorkan saat ini nampak menurunkan pentingnya sistem feedback. Tulisan ini mengedepankan opsi lain yang mengedepankan reformasi birokrasi dan sistem pengawasan untuk merealisasikan pemerintahan bersih berwibawa dan pelayanan publik yang berkualitas.
Optimalisasi Sistem Pengawasan : Metamorfosa Kementerian PAN dan RB menjadi Kementerian Pengawasan dan RB
Saya terkejut ketika mempelajari opsi arsitektur kabinet 2014 - 2019 yang disodorkan kepada Presiden terpilih yaitu dengan menghilangkan Kementerian PAN RB dan menempatkan fungsi penataan birokrasi hanya sebagai salah satu urusan kantor kepresidenan. Karena saya yakin tidak akan muncul kewenangan sepadan yang bisa dilakukan oleh 'Kantor Kepresidenan Urusan Birokrasi' ketika berhadapan dengan KL dan Pemda yang memiliki hierarki kewenangan yang lebih tinggi. Padahal, kewenangan menata ranting kewenangan yang tumpang tindih dan perilaku aparatur diperlukan kewenangan yang setara untuk mereduksi egosektoral KL dan Pemda.
Saya kira, desain arsitektur kabinet untuk mengoperasionalisasikan pemikiran Jokowi JK terkait dengan peningkatan kualitas pelayanan publik dan sistem pengawasan, tidak perlu memaksakan desain baru yang merepresentasikan bentuk pemerintahan negara lain yang berpotensi berbenturan dengan berbagai peraturan perundang-undangan yang bakalan mengakibatkan kerepotan besar di tahap awal pemerintahan Jokowi JK.

3. Danang Girindrawardana
Ketua Ombudsman Republik Indonesia 3
Bahwa saat ini terdapat 3 (tiga) buah UU yang terkait erat dengan Reformasi Birokrasi dan Tugas Fungsi Kementerian PAN RB, yaitu UU 17 Th 2007 Tentang RPJPN, UU 25 Th 2009 Tentang Pelayanan Publik, UU 5 Th 2009 Tentang Aparatur Sipil Negara; maka niatan untuk menurunkan derajat kelembagaan yang mengurus reformasi birokrasi menjadi salah satu urusan kantor kepresidenan adalah kurang tepat untuk merespon kegentingan kinerja birokrasi saat ini.
RPJPN 2005-2025 tertuang dalam UU No 17 Tahun 2007, mengamanatkan pemerintah mereformasi bidang hukum dan aparatur negara. UU RPJPN mendesakkan perubahan mendasar terhadap kinerja aparatur dan birokrasi yang saat ini menghadapi kompleksitas desentralisasi, demokratisasi, globalisasi, dan revolusi teknologi informasi, termasuk tuntutan partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan negara yang perlu terus dibangun dalam rangka mewujudkan tata pemerintahan yang baik. Tingkat partisipasi masyarakat yang rendah akan membuat aparatur negara merasa jumawa dan tidak peduli dengan masyarakat yang dilayaninya sehingga tidak mampu mencapai target pembangunan dengan tepat.
UU 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik mengamatkan Menteri yang membidangi Aparatur Negara untuk melaksanakan tugas-tugas dan fungsi terkait demi peningkatan kualitas pelayanan publik. UU 5 Tahun 2014 Tentang Aparatur Sipil Negara fokus pada eskalasi profesionalitas aparatur negara dengan pendekatan manajemen SDM yang modern untuk menjawab tantangan profesionalitas aparatur.
Latar belakang opsi yang menurunkan derajat urusan birokrasi menjadi urusan kantor kepresidenan adalah karena jumlah kelembagaan. Terdapat 34 Kementerian dan sekitar 90-an LPNK dan LNS, dinilai mengakibatkan tidak efisiennya APBN karena mendorong besarnya belanja pegawai aparatur pusat dan daerah yang pada APBN 2015 diprediksi menelan total 263 trilyun atau 13 persen dari asumsi APBN 2000 trilyun. Angka ini jauh dibawah belanja subsidi energi 363.5 trilyun (termasuk BBM). Saat ini jumlah PNS sekitar 4,7 juta orang, dan dalam 5 tahun diproyeksi tumbuh kebutuhan sekitar 500 ribu orang yang juga bukan angka yang terlalu besar mengingat perbandingan jumlah aparatur dengan penduduk yang dilayani stagnan sekitar 1,7%; lagipula menjadi kewajiban negara untuk meningkatkan kesejahteraan aparatur termasuk TNI dan Polri. Angka ini jauh di bawah negara lain, contoh Singapura sekitar 2% dan memiliki kualitas pelayanan publik terbaik di Asean.
Artinya, yang menjadi kendala saat ini adalah bukan jumlah aparaturnya tetapi ketidakmampuan pemerintah untuk melakukan realokasi jabatan struktural menjadi fungsional, redistribusi penugasan dan reedukasi intensif aparaturnya, sampai ke tingkat pemerintah daerah.

4. Danang Girindrawardana
Ketua Ombudsman Republik Indonesia 4
Bahwa kelembagaan yang besar mengakibatkan berbagai regulasi tumpang tindih antar KL dan Pemda, itu benar. Porsi penting yang perlu dipikirkan dalam arsitektur kelembagaan saat ini adalah memangkas ranting-ranting kewenangan KL di pusat dan mendelegasikan sebanyak mungkin ke daerah otonom. Seandainya ranting kewenangan yang dipangkas sebagai akibat dari penataan kewenangan yang tumpang tindih itu ternyata adalah pokok kewenangan, maka baru dilakukan merger atau penggabungannya.
Tetapi sayangnya, opsi yang disodorkan kepada Jokowi JK kurang memiliki sensitifitas tinggi terhadap agenda reformasi birokrasi dan tata kelola sebagaimana amanat 3 buah UU terbaru tersebut. Tantangan terbesar bagi Presiden nanti bukan hanya perubahan orientasi pembangunan namun juga adalah membumikan perubahan itu melalui peningkatan kinerja aparatur pemerintah pusat dan daerah. Mengejar pertumbuhan ekonomi diatas 7% hanya bisa dilakukan bila pembangunan infrastruktur masif dan terdapat kualitas pelayanan publik bidang perijinan investasi; maka untuk itu diperlukan reformasi pada titik utamanya (leverage factor) yaitu kinerja aparatur sebagai fasilitator pembangunan dan pelayan investasi. Sedangkan dalam hal peningkatan kinerja aparatur diperlukan agenda reformasi birokrasi dan tata kelola pemerintahan yang berkelanjutan. Jadi, jangan dipahami reformasi sebagai renovasi total rumahnya tetapi adalah revolusi mental (menggunakan bahasa Jokowi) perilaku penghuninya.
Jokowi dalam berbagai kesempatan mengemukakan pentingnya peningkatan kualitas pelayanan publik dan sistem pengawasan yang efektif. Bagaimana mengoperasionalisasikan pemikiran Jokowi ini? Beliau mengatakan bahwa saat ini diperlukan sistem pemerintahan berbasis IT sehingga lebih transparan, partisipatif dan akuntabel, yang mampu mendorong kinerja organisasi publik. Pendekatan ini bisa mencegah korupsi. Namun dalam konteks pelayanan publik, rendahnya kualitas bukan hanya disebabkan oleh korupsi, karena selain korupsi ada maladministrasi. Maladministrasi adalah awal korupsi. Tidak ada korupsi jika tidak ada maladministrasi sebelumnya. Tetapi, maladministrasi tidak selalu berujung korupsi, maka tidak bisa diancam hukuman pidana. Maladministrasi adalah tindakan pengabaian kewajiban hukum dengan berbagai jenisnya, termasuk yang paling menonjol adalah ketidakpastian pelayanan dan rendahnya mutu pelayanan publik. Perilaku ini adalah kanker dalam patologi birokrasi yang masih mewabah di republik ini.
Salah satu unsur pemerintah yang diharapkan mampu mencegah maladministrasi dan korupsi adalah pengawas internal atau inspektorat. Namun,

5. Danang Girindrawardana
Ketua Ombudsman Republik Indonesia 5
benar bahwa sampai saat ini kinerja inspektorat terkungkung dalam ketidak- independenan-nya, sebabnya adalah karena ia dipilih, ditunjuk dan atau ditugaskan oleh pimpinan tertinggi dalam lembaga publik tersebut. Akibatnya, misi pencegahan maladministrasi, korupsi dan peningkatan kualitas pelayanan publik sulit tercapai karena masalah independensi inspektorat.
Strategi memperbaiki kelemahan ini bisa dilakukan dalam waktu relatif cepat yaitu menarik para inspektorat itu ke arah dipilih dan bertanggung jawab kepada Kementerian PAN RB. Dengan independensi ini, inspektorat menjadi titik hubung sinergis dengan lembaga negara pengawas lainnya (misalnya KPK dan Ombudsman), ini akan jauh lebih efektif untuk memastikan kinerja pemerintahan bersih, berwibawa dan kualitas pelayanan publik. Sistem rotasi dan edukasi bisa dilakukan agar inspektorat tidak terjebak dalam ritme emosional instansi setempat.
Memposisikan inspektorat ditempatkan oleh dan bertanggung jawab kepada Kementerian PAN RB bisa dilakukan dengan mudah, cepat dan lebih berdaya guna, meskipun memerlukan penyesuaian tusi Kementerian PAN RB. Sementara disisi lain, BPKP telah memiliki kesiapan infrastruktur SDM dan fisik yang jauh lebih baik, namun secara kelembagaan BPKP berada dibawah kementerian sehingga sekaligus memiliki kelemahan mendasar sebagai LPNK. Karena itu, untuk mengatasi kelemahan dan memanfaatkan kesiapan BPKP, menggabungkan BPKP kedalam Kementerian PAN RB bisa dilakukan sehingga misi pengawasan secara optimal bisa berdampingan sinergis dengan misi program reformasi birokrasi. Kementerian PAN RB perlu bermetamorfosa menjadi Kementerian Pengawasan dan RB, yang memiliki fungsi pengawasan dan fungsi reformasi birokrasi dengan kewenangan setingkat Kementerian, bukan setingkat LPNK. Dalam rangka optimalisasi sistem pengawasan ini UKP4 bisa digabungkan kedalam Kementerian Pengawasan dan RB dan “Sistem Lapor” oleh UKP4 bisa dipindahkan ke Ombudsman RI.
UU 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik mengamanatkan Kementerian yang membidangi aparatur untuk melakukan penyelesaian masalah-masalah yang terjadi antar penyelenggara pelayanan publik (Pasal 7 UU PP). Artinya, overlapping berbagai ranting kewenangan KL dan Pemda terutama dalam bidang pelayanan perijinan investasi menjadi tanggungjawab Kementerian Pengawasan dan RB untuk memangkasnya, sekaligus tanggung jawab monitoring dan evaluasi kinerja penyelenggara pelayanan publik pemerintahan dalam tingkat apapun.
Sebagai kementerian pengawas dan pengawal reformasi birokrasi, Kementerian Pengawas dan RB sebaiknya dipimpin oleh orang yang memahami urgensi dan seluk beluk pelayanan publik dan penuh keberanian melakukan

6. Danang Girindrawardana
Ketua Ombudsman Republik Indonesia 6
reformasi frontal. Karena reformasi tidak akan menyenangkan semua orang, bahkan bisa menyakiti sebagian orang. Terutama dalam hal memangkas ranting- ranting kewenangan lembaga lain. Kewenangan seperti itu tidak akan dihasilkan dari kelembagaan yang rendah atau tidak sejajar.
Terhadap harapan Jokowi atas lemahnya sistem pengawasan, perlu memperhatikan UU Pelayanan Publik yang didalamnya telah memuat sistem pengawasan dan sanksi dalam hal pelayanan publik. Negara ini telah melahirkan UU yang bagus dalam hal pelayanan publik, namun yang menjadi hambatan adalah ketidakpatuhan implementatifnya. Hambatan implementatif itu perlu diatasi secara sinergis oleh Kementerian Pengawas dan RB (sebagai induk pengawas internal) dengan Ombudsman Republik Indonesia (sebagai pengawas eksternal) untuk 'memaksa kepatuhan kebijakan standar pelayanan publik.'
Sistem pengawasan eksternal juga perlu diperhatikan. Jokowi sangat akomodatif terhadap keluhan publik dan sangat menghormati eksistensi lembaga- lembaga eksternal. Hal ini harus diikuti oleh jajaran kabinet Presiden nanti dan sekaligus menjadi keteladanan bagi para pimpinan daerah.
Mengapa hal ini perlu ditekankan, karena praktek selama ini lembaga- lembaga pengawas eksternal meskipun ada yang dilahirkan oleh Undang-undang sebagai amanat negara namun pemerintah pusat maupun daerah masih melakukan pengabaian baik melalui politik anggaran ataupun kebijakan protokoler yang secara langsung ataupun tidak langsung telah mengerdilkan eksistensi kembaga-lembaga pengawas eksternal tersebut. Lembaga negara pengawas eksternal seperti KPK, Ombudsman, PPATK, KIP, memiliki peran dan fungsi penting dalam sistem feedback manajemen pemerintahan dalam bentuk sanksi atau rekomendasi, pengelolaan harapan publik, penyelesaian sengketa pelayanan publik, koreksi atas implementasi kebijakan publik, dan lain sebagainya. Dengan mengedepankan perhatian terhadap lembaga-lembaga negara ini, Pemerintah akan semakin berwibawa karena melindungi partisipasi publik yang disalurkan melalui lembaga-lembaga pengawas.
Demikian, terima kasih
Danang Girindrawardana
Ketua Ombudsman Republik Indonesia

7. Danang Girindrawardana
Ketua Ombudsman Republik Indonesia 7
Intisari Tulisan
1. Saat ini Negara masih dilanda masalah kegentingan kinerja birokrasi yang mengakibatkan kualitas pelayanan publik jauh dari kualitas, sehingga diperlukan agenda reformasi birokrasi dan tata kelola yang berkelanjutan.
2. Reduksi angka kemiskinan dan capaian IPM Indonesia sepuluh tahun terakhir menunjukkan hasil (outcome) kinerja pelayanan publik yang jauh dari kualitas; padahal kualitas pelayanan publik dasar dan pelayanan perijinan investasi adalah dua hal utama dalam upaya pengentasan kemiskinan dan IPM.
3. Dalam upaya peningkatan kualitas pelayanan publik tidak perlu memaksakan desain baru yang merepresentasikan kelembagaan pemerintahan lain yang bakal berbenturan dengan UU yang merepotkan diawal pemerintahan, jauh lebih penting adalah memodernisasi sistem pengawasannya.
4. Opsi-opsi arsitektur kabinet yang disodorkan kepada Presiden terpilih berusaha mengesampingkan agenda Reformasi Birokrasi, padahal terdapat 3 buah UU terkait erat dengan Reformasi Birokrasi dan Tugas Fungsi Kementerian PAN RB yaitu UU 17 Th 2007 Tentang RPJPN; UU 25 Th 2009 Tentang Pelayanan Publik; dan UU 5 Th 2009 Tentang Aparatur Sipil Negara, maka menurunkan derajat kelembagaan Kementerian PAN RB menjadi salah satu urusan kantor kepresidenan akan menghilangkan daya paksa implementatif UU tersebut sehingga kurang tepat untuk merespon kegentingan kinerja birokrasi saat ini.
5. Agenda reformasi birokrasi bukan berarti melakukan perombakan total kelembagaannya (rumahnya) tetapi adalah revolusi mental (menggunakan bahasa Jokowi) perilaku aparatur (penghuninya) sehingga sinergis saling berkemauan memangkas ranting-ranting kewenangan yang tumpang tindih.
6. Kami usulkan kepada Presiden dan Wakil Presiden terpilih, dalam rangka percepatan peningkatan pelayanan public dan optimalisasi pengawasan, supaya:
a) Kabinet 2014-2019 perlu menempatkan prioritas program reformasi birokrasi, tata kelola pemerintahan, peningkatan kualitas pelayanan publik secara berkelanjutan.
b) Kementerian PAN RB bermetamorfosa menjadi Kementerian Pengawasan dan RB, yang melaksanakan kebijakan Presiden dalam misi pengawasan dan reformasi birokrasi.

8. Danang Girindrawardana
Ketua Ombudsman Republik Indonesia 8
c) Untuk memanfaatkan kesiapan BPKP terutama dalam hal infrastruktur SDM dan mengatasi kelemahannya terutama dalam hal kelembagaannya, bisa dilakukan dengan menggabungkan BPKP ke dalam rumpun Kementerian PAN RB sehingga misi pengawasan bisa dilakukan secara optimal dan berdampingan sinergis dengan misi reformasi birokrasi.
d) Untuk meningkatkan independensi pengawas internal, maka Inspektorat Jenderal atau Kepala Inspektorat ditempatkan ke dalam institusi pemerintahan pusat dan daerah oleh Menteri Pengawasan dan RB; sementara edukasi inspektoratnya tetap dilakukan oleh BPKP.
e) Dalam meningkatkan optimalisasi sistem pengawasan, tugas fungsi UKP4 perlu digabungkan kedalam Kementerian Pengawasan dan RB; system Lapor yang selama ini dikelola oleh UKP4 bisa dipindahkan ke Ombudsman.
f) Meningkatkan perhatian Pemerintah untuk memperkuat Lembaga-lembaga Negara eksternal yang berperan dalam pembangunan kualitas pelayanan publik, pemerintahan yang bersih dari KKN dan perlu menghapus Lembaga- lembaga yang tidak kontributif merealisasikan visi pembangunan nasional.
Terima kasih atas perhatiannya
Danang Girindrawardana
Ketua Ombudsman Republik Indonesia