Download luận án tiến sĩ với đề tài: Đổi mới lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội địa phương gắn với nguồn lực tài chính ở VN, cho các bạn có thể tham khảo

1. i
L I CAM ðOAN
Tôi xin cam ñoan r ng, b n Lu n án “ð i m i l p k ho ch
phát tri n kinh t xã h i ñ a phương g n v i ngu n l c tài chính
Vi t nam” là công trình nghiên c u ñ c l p, do chính tôi hoàn thành.
Các tài li u tham kh o và trích d n ñư c s d ng trong Lu n án này
ñ u nêu rõ xu t x tác gi và ñư c ghi trong danh m c các tài li u
tham kh o.
Tôi xin ch u trách nhi m trư c lu t pháp v l i cam ñoan trên!
Hà n i, ngày 24 tháng 11 năm 2010
Nghiên c u sinh
Vũ Cương

2. ii
M C L C
L I CAM ðOAN ...................................................................................................... i
DANH M C CÁC T VI T T T........................................................................ vi
L I M ð U............................................................................................................1
CHƯƠNG 1: CƠ S KHOA H C CHO L P K HO CH PHÁT TRI N
KINH T XÃ H I ð A PHƯƠNG G N V I NGU N L C TÀI CHÍNH....22
1.1. T ng quan v k ho ch hóa .....................................................................22
1.1.1. K ho ch hóatrongqu nlýnhà nư cn n kinht qu cdân......................22
1.1.2. K ho ch hóatrongn n kinht th trư ng......................................................27
1.2. S c n thi t ph i ñ i m i k ho ch hóa Vi t Nam.............................31
1.2.1. ð i m ik ho ch hóaxu tphátt yêuc uñ i m i cơ ch qu nlý.........31
1.2.2. S khác bi t gi a k ho ch hóa trong n n kinh t th trư ng và n n kinh
t k ho chhóat ptrung........................................................................................................34
1.3. Cơ s lý thuy t c a ñ i m i l p k ho ch theo hư ng g n k t v i
ngu n l c tài chính Vi t Nam..........................................................................35
1.3.1. M ts kháini mcơ b n.......................................................................................35
1.3.2. Cơ s khoa h c c a l p k ho ch g n v i ngu n l c tài chính các c p
ñ a phương.................................................................................................................................41
1.3.3. Khung lý thuy t phân tích s g n k t gi a l p k ho ch phát tri n kinh t
xãh ivàngu n l ctàichính c pñ aphương................................................................57
CHƯƠNG 2: TH C TR NG L P K HO CH PHÁT TRI N KINH T XÃ
H I G N V I NGU N L C TÀI CHÍNH CÁC C P ð A PHƯƠNG
VI T NAM HI N NAY..........................................................................................73
2.1. Khuôn kh th ch chung cho công tác l p k ho ch phát tri n kinh t
xã h i g n v i ngu n l c tài chính t i Vi t Nam ..............................................73
2.1.1. T ch c b máy l p k ho ch phát tri n kinh t xã h i và ngân sách t i
Vi tNam......................................................................................................................................73
2.1.2. H th ng pháp lu tliên quanñ ncôngtácl p k ho chvàngân sách....75
2.1.3. Phânc p trongcôngtác k ho ch hóa..............................................................80

3. iii
2.2. Th c tr ng công tác l p k ho ch phát tri n kinh t xã h i và k
ho ch ngu n l c tài chính ñ a phương t i Vi t Nam th i kỳ 2006-2010.....81
2.2.1. Quy trình l p k ho ch phát tri n kinh t xã h i và k ho ch ngu n l c tài
chính ñ aphương...................................................................................................................82
2.2.2. ðánhgiá v n i dung KHPTKTXHvà k ho chngu n l ctàichính....94
2.2.3. ðánh giá v phương pháp l p k ho ch phát tri n kinh t xã h i và k
ho chngu nl c tàichính.....................................................................................................117
2.3. ðánh giá các ñi u ki n tác ñ ng ñ n vi c g n k t k ho ch và ngu n
l c tài chính t i ñ a phương..............................................................................121
2.3.1. V tư duy l pKH..................................................................................................121
2.3.2. V môitrư ngth ch .........................................................................................123
2.3.3. Cơ ch ph ih pvàchia s thôngtin................................................................125
2.3.4. V năngl cñ ingũcán b ................................................................................127
2.4. ðánh giá chung.......................................................................................129
2.4.1. ði uki n c nchos g nk tgi a k ho chvàngu nl ctàichính........129
2.4.2. ði u ki n ñ cho s g n k t gi a KH và ngu n l c tài chính....130
CHƯƠNG 3: ð I M I L P K HO CH PHÁT TRI N KINH T XÃ H I
ð A PHƯƠNG VI T NAM THEO HƯ NG G N K T V I NGU N L C
TÀI CHÍNH ...........................................................................................................134
3.1. Các mô hình l p k ho ch g n k t v i ngu n l c tài chính ñang thí
ñi m t i Vi t Nam và kh năng v n d ng.......................................................134
3.1.1. Môhình g nk ho ch v ingu nl ct c p vĩ mô:MôhìnhMTEF.....134
3.1.2. Mô hình g n k ho ch v i ngu n l c t c p cơ s : L p k ho ch có s
thamgia…………………………………………………………………………..146
3.2. ð i m i l p k ho ch phát tri n kinh t xã h i ñ a phương g n v i
ngu n l c tài chính ............................................................................................159
3.2.1. Quanñi mv ñ i m il pKHPT KTXH ñ aphương………………...159
3.2.2. Nh ng ñ xu t chính trong ñ i m i công tác l p k ho ch phát tri n kinh
t xãh iñ aphươngg nv ingu nl ctàichính...........................................................161

4. iv
3.2.3. Cácñi u ki nti nñ ñ mb os thànhcôngc añ i m i........................176
3.2.4. L trình ñ i m i côngtácl pKHPTKTXHg n v iNLTC………….180
K T LU N............................................................................................................185
DANH M C CÔNG TRÌNH C A TÁC GI ðà CÔNG B LIÊN QUAN
ð N LU N ÁN .....................................................................................................189
TÀI LI U THAM KH O ....................................................................................190
PH L C...............................................................................................................203
DANH M C B NG, HÌNH V , H P
I. B NG
B ng 1.1: So sánh b n ch t c a k ho ch hóa trong hai cơ ch ................................34
B ng 2.1. ðánh giá chung v ch t lư ng k ho ch ba c p ....................................94
B ng 2.2. Phân lo i các ch tiêu trong KHPT KTXH 5 năm và hàng năm c a m t s
t nh.............................................................................................................................99
B ng 2.3. Cân ñ i ngu n l c ñ u tư th c hi n các m c tiêu phát tri n KTXH t nh
Lai Châu..................................................................................................................100
B ng 2.4. Tính trùng l p trong các nh n ñ nh gi a các b n KH hàng năm............103
B ng 2.5. So sánh ‘nhu c u’ và ‘kh năng ñáp ng’ v n ðTPT, t nh Ninh Bình
.................................................................................................................................107
B ng 2.6. T ng v n ñ u tư xã h i trên ñ a bàn huy n L c Sơn..............................112
B ng 2.7. Cho ñi m v năng l c và ñi u ki n v t ch t ph c v công tác l p k
ho ch t i Hòa Bình..................................................................................................128
B ng 2.8. Tóm t t các h n ch cơ b n trong vi c g n k t KHPT KTXH ñ a phương
v i ngu n l c tài chính Vi t Nam........................................................................131
B ng 3.1. Tình hình c i cách v l p ngân sách.......................................................136
B ng 3.2. T ng k t nh ng bài h c có th v n d ng t mô hình MTEF và l p KH có
s tham gia c p cơ s vào ñ i m i l p KHPT KTXH ñ a phương g n v i ngu n
l c tài chính.............................................................................................................158

5. v
II. HÌNH V
Hình 1.1. Các lo i ngu n l c tài chính......................................................................38
Hình 1.2. Mô hình logic "chu i k t qu " trong l p k ho ch chi n lư c..................46
Hình 1.3. Tính hi u qu và tính hi u l c trong th c hi n k ho ch..........................48
Hình 1.4. Khung lý thuy t v l p k ho ch g n v i ngu n l c tài chính..................71
Hình 2.1. T ch c b máy l p k ho ch và ngân sách hi n nay...............................74
Hình 2.2. Quy trình xây d ng k ho ch và ngân sách hàng năm Vi t Nam..........84
Hình 3.1. Minh h a các nguyên lý cơ b n c a MTEF theo chương trình chi tiêu..137
Hình 3.2. Quy trình k thu t l p MTF&EF ............................................................139
Hình 3.3. Mô hình ñ xu t v m i quan h gi a các lo i k ho ch ñ a phương..167
Hình 3.4. Quy trình l p K ho ch Phát tri n Kinh t Xã h i hàng năm ba c p ñ a
phương ñư c ñ xu t...............................................................................................171
III. H P
H p 2.1. K ho ch ngân sách “ch y trư c” KHPT KTXH! .....................................87
H p 2.2. Cách l p KHPT KTXH xã L c Nông, huy n B c Mê, t nh Hà Giang ...92
H p 2.3. M t s n i dung ph n ðánh giá k t qu th c hi n k ho ch trong các
KHPT KTXH 5 năm 2006-2010 c a t nh Lai Châu .................................................95
H p 2.4. Tóm t t n i dung v m c tiêu, nhi m v và gi i pháp trong KHPT KTXH
5 năm c a t nh Lai Châu ...........................................................................................96
H p 2.5. M c tiêu phát tri n KTXH c a huy n L c Sơn, t nh Hòa Bình...............110
H p 2.6. Hi u qu huy ñ ng ngu n l c c a ngư i dân t l p k ho ch có s tham
gia c p xã .............................................................................................................114
H p 2.7. B t h p lý trong d báo các ch tiêu k ho ch.........................................120
H p 3.1. Hi u qu c a vi c g n KH v i ngu n l c trong Chương trình Chia s ...150

6. vi
DANH M C CÁC T VI T T T
ARD SPS Chương trình h tr ngành Nông nghi p và Phát tri n Nông thôn (c a
ðan M ch dành cho 5 t nh Lai Châu, ði n Biên, Lào Cai, ð c L c,
ð c Nông)
CPRGS Chi n lư c toàn di n v tăng trư ng và gi m nghèo
CT135-II Chương trình XðGN cho các xã vùng sâu, vùng xa, vùng ñ c bi t khó
khăn c a chính ph , giai ño n II
CTMTQG Chương trình m c tiêu qu c gia
CTDA Chương trình, d án
ðTPT ð u tư phát tri n
HðND H i ñ ng nhân dân
HPRP D án ð i m i phương pháp l p KHPT KTXH t nh Hòa Bình
IPS Chương trình H tr Chương trình 135 dành cho t nh Qu ng Ngãi
KH K ho ch
KH&ðT K ho ch và ð u tư
KHH K ho ch hóa
KHHPT K ho ch hóa phát tri n
KHNS K ho ch ngân sách
KHPT K ho ch phát tri n
KTXH Kinh t xã h i
MTEF K ho ch chi tiêu trung h n
MTFF K ho ch tài chính trung h n
NLTC Ngu n l c tài chính
NN&PTNT Nông nghi p và phát tri n nông thôn
NPM Mô hình qu n lý công m i
NS Ngân sách
NSðP Ngân sách ñ a phương
NSNN Ngân sách nhà nư c
NSTW Ngân sách trung ương

7. vii
ODA H tr phát tri n chính th c
PFMRP D án c i cách qu n lý tài chính công
QPTðP Qu phát tri n ñ a phương
SFDP D án phát tri n lâm nghi p xã h i Sông ðà
SLGP D án Nâng cao năng l c chính quy n ñ a phương
SPAR-CB D án H tr C i cách hành chính t nh Cao B ng
TBCN Tư b n ch nghĩa
TC Tài chính
TCKH Tài chính k ho ch
TPKT Thành ph n kinh t
TDðG Theo dõi ñánh giá
UBND y ban nhân dân
XDCB Xây d ng cơ b n
XHCN Xã h i ch nghĩa

8. 1
L I M ð U
1. S c n thi t nghiên c u ñ tài
K ho ch hóa phát tri n (KHHPT) là m t công c qu n lý. Do ñó, ñâu còn
có ho t ñ ng qu n lý có ý th c thì ñó còn c n s d ng công c k ho ch hóa
(KHH). Cu c tranh lu n v vai trò c a k ho ch (KH) trong n n kinh t th trư ng
v n di n ra c trên lý thuy t và th c ti n. Th c t ñã có nhi u ý ki n cho r ng trong
n n kinh t th trư ng không c n l p KH, do ñó các cơ quan KH s không có vai trò
trong vi c ñi u hành nhà nư c nh m phát tri n kinh t xã h i (KTXH). Tuy nhiên,
ñ n nay có nhi u qu c gia trên th gi i ñã nh n th y l i ích c a KHH ñ i v i s
phát tri n và ñã ch ñ ng xây d ng các k ho ch phát tri n (KHPT).
nư c ta, KHH ñư c xác ñ nh là công c quan tr ng ñ chính ph qu n lý
và ñi u hành n n kinh t ngay t nh ng ngày ñ u giành ñ c l p. Quá trình v n d ng
công c KHH nư c ta ñư c chia làm hai giai ño n trư c và sau năm 1986. Trư c
năm 1986, KHH trong th i kỳ n n kinh t m nh l nh có ñ c trưng n i b t là s can
thi p tr c ti p c a chính ph vào m i ho t ñ ng KTXH thông qua nh ng quy t ñ nh
pháp l nh phát ra t trung ương. Ch tiêu KH do các nhà KH trung ương xây d ng
ñã t o nên m t KH kinh t qu c dân toàn di n và ñ y ñ . Ngu n nhân l c, v t tư
ch y u và tài chính c a qu c gia ñư c phân ph i theo các nhu c u c a KH t ng
th , theo nh ng quy t ñ nh hành chính c a các c p lãnh ñ o. B i v y, m i quan h
gi a các ch tiêu KH ñ t ra và ngu n l c ñ m b o là h t s c ch t ch .
Mô hình KHH theo ki u m nh l nh này r t phù h p v i cách ñi u hành trong
n n kinh t th i chi n. Tuy nhiên, cũng chính xu t phát t cách xây d ng nên KH
trong th i kỳ này mang tính ch t ch quan, duy ý chí, c ng nh c, thi u căn c th c
ti n và cơ s khoa h c, khi n cho KHH không còn là công c qu n lý hi u qu khi
ñ t nư c chuy n sang th i bình. Do ñó, t năm 1986, sau khi chuy n sang xây d ng
n n kinh t th trư ng theo ñ nh hư ng XHCN, v i ñ c trưng khuy n khích phát
tri n m i thành ph n kinh t (TPKT) trên cơ s quy lu t cung – c u, tôn tr ng

9. 2
nguyên t c c nh tranh bình ñ ng, yêu c u ñ t ra là công tác KHH cũng ph i ñư c
chuy n ñ i phù h p, t cơ ch KHH t p trung sang KHH ñ nh hư ng phát tri n.
Yêu c u ñ i m i KHH ñ g n k t ch t ch hơn v i ngu n l c tài chính
(NLTC) càng tr nên c p thi t hơn khi ñ ng trư c m t th c t có v như m t
ngh ch lý. M t m t, chính ph v n ti n hành KHH toàn di n các m t phát tri n
KTXH, nhưng m t khác, chính ph l i ch ki m soát và phân b tr c ti p m t ph n
ngu n l c toàn xã h i, ch y u là NLTC t ngân sách nhà nư c (NSNN) ñ th c
hi n KH này. Ph n ngu n l c l n nh t n m trong khu v c tư nhân, nhưng b n thân
nhà nư c ch có th “g i ý” ho c “tác ñ ng gián ti p” vào s phân b ngu n l c ñó
thông qua cơ ch , chính sách và các quy t ñ nh ñ u tư công c a mình, ch không
th áp ñ t b ng m nh l nh như trư c. Do ñó, câu h i l n ñư c ñ t ra là làm th nào
ñ nhà nư c có th s d ng có hi u qu ngu n l c do mình ki m soát ñ khuy n
khích và d n d t các ngu n l c thu c các TPKT khác hư ng t i m c tiêu KH do
nhà nư c v ch ra.
Hi n nay, Vi t Nam ñang ti n hành nhi u c i cách v th ch t o thu n l i
cho vi c ñ i m i công tác KHH. ðáng k nh t là xu hư ng phân c p và trao quy n
ngày càng m nh m t trung ương xu ng ñ a phương. K t qu c a nh ng n l c
này là vi c phân ñ nh rõ ch c năng, nhi m v gi a các c p chính quy n và gi a các
cơ quan qu n lý nhà nư c trong cùng m t c p chính quy n. ði u này ñ t các c p
chính quy n ñ a phương trư c cơ h i và thách th c l n lao. M t m t, cơ h i là
chính quy n ñ a phương s có nhi u quy n ch ñ ng hơn trong s d ng các công c
qu n lý nhà nư c, trong ñó có công c KHH, ñ qu n lý m i m t ñ i s ng KTXH
trên ñ a bàn. Nh v y, ñ a phương nào càng năng ñ ng và có môi trư ng th ch
càng t t thì càng có ñi u ki n ñ thu hút ñ u tư và ñ y nhanh t c ñ phát tri n. M t
khác, tính c nh tranh gi a các c p ñ a phương s ngày càng l n, ñòi h i trách nhi m
c a lãnh ñ o ñ a phương v i s nghi p nâng cao ñ i s ng phúc l i dân cư s càng
cao. ð tranh th ñư c cơ h i và gi m thi u thách th c, ñòi h i chính quy n ñ a
phương ph i c i thi n nhanh công tác ñi u hành và qu n lý nhà nư c c a mình.

10. 3
ð i m i KHH ñ a phương, mà trư c h t trong khâu l p KH, chính là m t
n i dung quan tr ng ñáp ng nhu c u b c xúc ñó, nhưng mô hình KHH ñ i m i nào
s ñ m b o s g n k t ch t ch hơn gi a KH và NLTC? Câu h i này ñ t ra v n ñ
c n có m t nghiên c u h th ng và toàn di n v c m t lý thuy t và th c ti n v
công tác l p KH, trên cơ s ñó tìm ra mô hình KHH ñ a phương phù h p v i ñi u
ki n th ch Vi t Nam hi n nay, cũng như t ng bư c ñáp ng ñư c yêu c u chung
c a h i nh p qu c t . Mu n v y, vi c c n làm ñ u tiên là xem xét các nghiên c u
trư c ñây v các v n ñ liên quan ñ n công tác KHH nh m t ng k t nh ng k t qu
mà các nghiên c u ñã ñ t ñư c, trên cơ s ñó k th a và phát tri n ñ ñ xu t
phương hư ng ñ i m i công tác KHH ñ a phương theo hư ng g n k t ch t ch v i
các NLTC.
2. T ng quan nghiên c u
Có r t nhi u công trình nghiên c u trong và ngoài nư c v công tác KHH
g n v i NLTC trong các b i c nh th ch và xu t phát t các góc nhìn khác nhau.
Các nghiên c u này t p trung vào làm rõ quá trình hoàn thi n công c l p KH trong
khu v c công trong n n kinh t th trư ng và kinh nghi m tri n khai mô hình g n
k t KH v i NLTC trên th gi i.
2.1. Các nghiên c u v KHH trong khu v c công
ð u tiên ph i k ñ n các nghiên c u v KHH trong khu v c công xoay
quanh vi c ñưa ra các quan ñi m khác nhau v KHH, quá trình v n d ng công c
này t khu v c tư nhân sang khu v c công và nh ng tính ch t c n có ñ ñ m b o
công c KHH ñư c s d ng m t cách hi u qu nh t trong khu v c công.
Trong “A Concept of Corporate Planning”(1970) [80] c a R. Ackoff, tác gi
ñã ñưa ra m t cách hi u khái quát, coi KHH là “quá trình thi t k tương lai ñáng có
và nh ng cách th c hi u qu ñ ñ t ñư c nó” hay trong nghiên c u c a mình “Why
Planning Vs. Markets Is An Oxymoron: Asking The Right Question” (2005) [81], R.
Alexandre có m t cách hi u v KHH h p hơn, coi “KHH là m t ho t ñ ng xã h i,

11. 4
có t ch c m t cách ch t ch ñ xây d ng và quy t ñ nh nh ng chi n lư c hành
ñ ng trong tương lai”. Trong “Giáo trình KHHPT” (2009) [52], tác gi Ngô Th ng
L i ñã phân bi t rõ gi a KH và KHH. Theo ñó, KHH không ch d ng l i vi c xây
d ng b n KH, mà còn g m nhi u quy trình khác n a, ñó là tri n khai th c hi n và
theo dõi, ñánh giá (TDðG) quá trình th c hi n KH. Tuy còn có ñi m khác bi t
nhưng nhìn chung các tác gi ñ u cho r ng, KHH là quá trình ho ch ñ nh v tương
lai, d ki n và t ch c hành ñ ng nh m t ng bư c ñ t t i vi n c nh tương lai ñó.
Ti p theo, các nghiên c u t p trung vào l ch s phát tri n c a công c KHH
trong n n kinh t nói chung và trong khu v c công nói riêng, thông qua xem xét
vi c s d ng công c KHH tương ng v i nh ng giai ño n theo ñu i các mô hình
qu n lý khu v c công khác nhau. M. Weber trong “Bureaucracy” (1958) [151] ñã
kh ng ñ nh mô hình qu n lý khu v c công ph bi n nh t trong n a ñ u th k 20 là
mô hình hành chính quan liêu truy n th ng (traditional bureaucracy). Tương ng
v i mô hình qu n lý công này là phương th c KHH “dài h n” (long-range
planning), v i cách th c t ch c tri n khai khác nhau gi a các nư c. Ví d , cơ quan
KH Pháp th c hi n ba ch c năng cơ b n là d th o KH, tư v n chính sách kinh t
và nghiên c u các d toán dài h n. Pháp cũng s d ng công c ch y u là KH 5
năm ñ ñi u hành n n kinh t . Nh t B n, phương th c KHH trong giai ño n ñ u
(1945-1955) cũng có tính ch t t p trung cao ñ g n gi ng như h th ng KHH các
nư c XHCN cũ. Ch ñ n giai ño n sau năm 1955, công tác KHH Nh t B n m i
chuy n d n sang KH hư ng d n, cung c p các thông tin ñ nh hư ng cho n n kinh
t . Các cơ quan KH M ñư c ra ñ i t năm 1936, như m t s ñ i phó v i cu c
ð i Suy thoái trong nh ng năm 1929-1930. Khác v i KH c a Pháp hay Nh t, v n
mang tính ch t khá toàn di n, bao ph các m t KTXH, KHH M ch y u nh m
gi i quy t các m ng công vi c c th c a t ng th i kỳ và m i ñ a phương, l y chính
sách và h th ng ñòn b y kinh t làm công c ñi u hành chính c a chính ph liên
bang, còn vi c l p KH chi ti t thì ñ các c p dư i liên bang ñ m nh n.

12. 5
M c dù có nhi u khác bi t, nhưng theo H. Ansoff trong “Implanting
Strategic Management” (1984) [83], mô hình KHH trong th i kỳ này v n có nh ng
ñi m chung như: KH ñưa ra các d báo v xu hư ng trong tương lai, v i gi ñ nh
th trư ng, môi trư ng chính tr , kinh t , xã h i tương ñ i n ñ nh. Các nhà qu n lý
c p cao thư ng cho r ng k t qu năm sau ph i cao hơn năm trư c, t ñó th o lu n
và ñưa ra các ch tiêu KH cao hơn cho c p dư i. KH trong th i kỳ này t p trung vào
vi c xác ñ nh các m c tiêu c th và chuy n chúng vào KH ngân sách (KHNS) ho c
các chương trình hành ñ ng.
Phương th c KHH này phù h p v i tính ch t c a mô hình qu n lý hành
chính truy n th ng, trong ñó các nhà l p KH có xu hư ng bám ch t vào m t tuy n
ra quy t ñ nh và hành ñ ng duy nh t, m c dù ñi u này có th không mang l i k t
qu như mong mu n, n u các ñi u ki n trong tương lai không di n ra ñúng như KH
ñã gi ñ nh. Như v y, nó không phù h p v i các môi trư ng có ñi u ki n bên ngoài
thay ñ i m nh ho c ch u áp l c c nh tranh l n. Tính ch t “áp ñ t t trên xu ng” còn
n ng n , và nhi u y u t chính tr , xã h i không th tính h t khi l p KH. Chính vì
v y, khi trào lưu t do hóa kinh t và h i nh p qu c t lên cao, như c ñi m c a mô
hình qu n lý hành chính quan liêu truy n th ng càng b c l gay g t.
Trong “Public Servant and Politics” (2009) [122], R. Mulgan ñã ch ra các
ý ki n phê phán mô hình hành chính quan li u truy n th ng, coi mô hình này nuôi
dư ng m t môi trư ng ñ c quy n nhà nư c hơn là khuy n khích th trư ng c nh
tranh. Các công ch c làm vi c trong môi trư ng hành chính quan liêu có xu hư ng
theo ñu i các l i ích cá nhân thay vì ph c v l i ích chung. Ngoài ra, ngư i ta còn
phê phán tính ch m ch p, c ng nh c và thi u quan tâm ñ n l i ích khách
hàng/ngư i dân c a n n hành chính quan liêu. H cho r ng tr ng tâm ñ t vào vi c
ch p hành các lu t l quy ñ nh s n c a mô hình truy n th ng ñã khi n ho t ñ ng
trong khu v c công tr nên kém linh ho t và chú tr ng nhi u vào s tuân th ch
không ph i k t qu ph c v . Nói cách khác, phương th c qu n lý linh ho t và nh y
bén c a khu v c tư nhân c n ñư c áp d ng sang khu v c công. T ñó, mô hình

13. 6
Qu n lý công m i (New Public Management - NPM) ñã ra ñ i. ð c trưng c a NPM
là: (i) khuy n khích “th trư ng hóa” nhi u ho t ñ ng c a khu v c công; (ii) quá
trình qu n lý hư ng d n sang d a vào k t qu ; (iii) nâng cao quy n t ch trong
qu n lý cho ngư i ñ ng ñ u các t ch c công; (iv) tách bi t gi a ch c năng qu n lý,
giám sát v i ch c năng cung ng d ch v ; và (v) l y khách hàng/ngư i dân làm
trung tâm. Nói tóm l i, vi c chuy n t mô hình Hành chính quan liêu truy n th ng
sang NPM th hi n m t s thay ñ i trong tri t lý qu n lý t “cai tr ” sang “ph c
v ”. Nó m ñư ng cho vi c áp d ng nhi u công c qu n lý c a khu v c tư nhân
sang khu v c công, trong ñó có công c l p KH.
J. Pressman và A. Wildavsky, trong “Implementation: How Great
Expectations in Washington” (1973) [130] ñã ñ c p ñ n vi c các nhà qu n lý trong
khu v c công ñã xem xét kh năng ‘vay mư n’ công c KHH chi n lư c kinh
doanh (hay g i t t là KHH chi n lư c) t khu v c tư nhân sang nh m nâng cao tính
sáng t o, hi u qu và hi u l c trong khu v c công. Tuy nhiên, khái ni m này cũng
ñư c hi u theo nhi u cách khác nhau và quá trình v n d ng công c này sang khu
v c công cũng tr i qua nhi u giai ño n phát tri n và hoàn thi n d n. Quá trình ti n
hóa c a KHH chi n lư c trong khu v c công ñã ñư c R. Ackoff t ng k t l i trong
“A Concept of Corporate Planning”, (1970) [80] và G. Steiner nh c ñ n trong
“Strategic Planning-What Every Manager Must Know” (1979) [141] hay trong
“Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to
Strengthening and Sustaining Organizational Achievement” (1995) [89] c a J.
Bryson. ði cùng ñó, nhi u nghiên c u cũng ñã ch rõ s khác bi t gi a KHH chi n
lư c trong khu v c tư nhân và khu v c công và nêu b t nh ng l i ích c a vi c v n
d ng công c này trong qu n lý công. Theo M. Porter “Towards a Dynamic Theory
of Strategy”, (1991) [127], trong khu v c tư nhân, qu n lý chi n lư c có ý nghĩa
s ng còn ñ doanh nghi p t n t i và chi n th ng trong c nh tranh, trong khi khu v c
công có nhi m v cung c p d ch v công m t cách t t nh t cho t t c m i ngư i,
ch không vì m c tiêu c nh tranh, cho dù c hai khu v c ñ u c n l p KH chi n lư c

14. 7
ñ ñ i phó v i nh ng thay ñ i trong môi trư ng. M t khác bi t n a mà P. May
(trong “Strategic Planning in Local Government-Myths” (2001) [116] ñã ch ra là
các nhà KH trong khu v c công có xu hư ng làm vi c trong m t môi trư ng ít có
tính t ch chi n lư c như các ñ ng nghi p trong khu v c tư nhân. Các nhà l p
pháp và lãnh ñ o chính quy n có ti ng nói l n và chi ph i ph n l n các quy t ñ nh
và ngu n l c. Do ch u s chi ph i b i nhi u quy t ñ nh chính tr nên l p KH trong
khu v c công có ít l a ch n chi n lư c hơn và khó thích nghi v i s thay ñ i hơn.
Cu i cùng, trong “ Strategic Planning in Public Affairs, Long Range Planning”
(1990) [115], T. Marx ñã nêu s khác bi t căn b n trong KHH chi n lư c gi a khu
v c công và tư nhân là ch khu v c công ph i ñ c p ñ n nhi u v n ñ công ña
d ng hơn, t c là ph i cân nh c nhi u l i ích ñan xen. Do ñó, ưu tiên hóa trong KHH
chi n lư c khu v c công là quá trình ñánh ñ i và th a hi p gi a các l i ích.
ð c p ñ n l i ích to l n c a KHH chi n lư c trong khu v c công, R.
Denhardt trong “Strategic Planning and State Government Management” (1985)
[96] ñã cho r ng: “(KHH chi n lư c)… ñã t o ra s rõ ràng và v ch ra hư ng ñi cho
t ch c, cho phép t ch c l a ch n gi a các m c tiêu c nh tranh nhau, ng phó
ñư c v i nh ng thay ñ i d ki n trong môi trư ng, huy ñ ng ñư c ý tư ng và suy
nghĩ c a t t c các thành viên làm vi c trong t ch c. Quan tr ng hơn, các ho t
ñ ng l p KH trong khu v c công t o cơ h i ñ thu hút ñông ñ o các nhà lãnh ñ o và
ngư i dân vào quá trình ñ nh hư ng cho c ng ñ ng ho c t ch c khi h ti n bư c
vào tương lai, qua ñó t o d ng s tin c y và cam k t v i nhau”. Và J. Bryson trong
“Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to
Strengthening and Sustaining Organizational Achievement” (1988) [89], cũng nh n
m nh áp l c và s thay ñ i trong môi trư ng chính tr , xã h i, văn hóa s quy t ñ nh
s ñ ng v ng và hi u qu c a các t ch c công. Vì th , các t ch c này c n l p KH
chi n lư c ñ t n t i ñư c trong môi trư ng ph c t p và bi n ñ ng liên t c ñó. J.
Bryson cũng ch rõ thêm r ng, KHH chi n lư c s giúp chính ph nâng cao ñư c
k t qu ho t ñ ng, t o l p m t cơ s v ng ch c và thuy t minh ñư c cho các quy t

15. 8
ñ nh ñưa ra, tăng cư ng kh năng tư duy mang tính chi n lư c cho các nhà lãnh
ñ o. Vì th , nó cũng là m t ph n c a quá trình c i cách qu n lý khu v c công.
Cu i cùng, các l i ích cơ b n c a KHH chi n lư c trong khu v c công ñư c
h u h t các nhà nghiên c u ghi nh n trong “A Beginner's Guide to Strategic
Planning” (1998) [84] c a B. Barry; “The Paradoxes of Association Strategic
Planning: Uncommon Insights into The Process of Thinking Strategically” (1997)
[99] c a C. Ernstthal; “Strategic Management in Local Government, in Strategic
Planning for Local Government: A Handbook for officials and citizens” (1993)
[102] c a J. Gargan và Changing Public Organizations: Four Approaches, [134]
c a C. Rusaw (2007) bao g m: (i) chú tr ng vào k t qu ; (ii) thu hút s tham gia
c a cán b vào quá trình; (iii) cam k t c a các bên h u quan ñ i v i vi c th c hi n
KH; và (iv) c i thi n lu ng thông tin trao ñ i gi a các bên.
Không ch d ng l i kh năng áp d ng KHH chi n lư c trong khu v c công,
khá nhi u công trình nghiên c u c a các tác gi nư c ngoài bàn v nh ng ñi u ki n
c n có ñ áp d ng thành công KHH chi n lư c trong khu v c công, ñ c bi t c p
chính quy n ñ a phương. V i J. Bryson, “Strategic Planning for Public and
Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational
Achievement” (1988) [88], ñã nh n m nh t m quan tr ng c a vi c th c hi n KH
chi n lư c b ng cách bu c quá trình l p KH các c p dư i ph i nh t quán và nh m
th c hi n các m c tiêu KH chi n lư c c p trên. Trong nhi u nghiên c u c a mình,
H. Mintzberg, “The Rise and Fall of Strategic Planning” (1994) [120] k t lu n
r ng, thành công c a KHH chi n lư c ph thu c vào s cam k t m nh m c a lãnh
ñ o. D. Vinzant & J. Vinzant, “Strategy and Organizational Capacity” (1996) [149]
thì nh n th y các thư c ño k t qu ñ t ñư c, rút ra t các m c tiêu và ch tiêu chi n
lư c, và s g n k t gi a NS và KH chi n lư c là các y u t thi t y u trong quá trình
KHH chi n lư c. H. Poister và G. Streib (1999) [126] b sung thêm y u t qu n lý
k t qu ho t ñ ng, vì nó s ñ nh hư ng và xác ñ nh trách nhi m c a lãnh ñ o và cán
b công ch c trong vi c ñ t ñư c các m c tiêu, ch tiêu chi n lư c. Còn McIntyre-

16. 9
Mills (2003) [117], (2006) [118] và C. Sharp (2004) [138] ñã ñưa thêm yêu c u v
s tham gia c a c ng ñ ng trong quy trình KHH.
Tóm l i, kh o sát các tài li u nghiên c u nư c ngoài v KHH có th rút ra
m t s ñi m chính như sau: (i) khái ni m KHH ñư c hi u theo nhi u nghĩa khác
nhau, nhưng ñ u có ñi m chung th ng nh t, kh ng ñ nh ñây là công c qu n lý giúp
m t t ch c ñ nh hư ng tương lai và ch ñ ng ñ ra các gi i pháp, k ch b n ñ ñ t
ñ n tương lai mong mu n; (ii) quá trình phát tri n c a các phương th c KHH theo
sát s ti n hóa trong nh n th c c a khoa h c qu n lý công, trong ñó phương th c
l p KH “dài h n” phù h p v i mô hình hành chính quan liêu truy n th ng, trong khi
NPM l i ñòi h i ph i v n d ng công c KHH chi n lư c t khu v c tư nhân sang
khu v c công; (iii) KHH chi n lư c nhìn chung ñ u ñư c hi u là quá trình thích
nghi ch ñ ng c a m t t ch c trư c nh ng thay ñ i c a môi trư ng bên trong và
bên ngoài, nh m ñ m b o t ch c ñ ng v ng và phát tri n khi ti n vào tương lai;
(iv) quá trình v n d ng KHH chi n lư c vào khu v c công là quá trình h c h i và
không ng ng hoàn thi n nhi u phương th c KHH c th khác nhau; (v) s khác bi t
l n nh t gi a KHH chi n lư c trong khu v c tư nhân và khu v c công là ch khu
v c công không theo ñu i l i nhu n c nh tranh mà là s ph c v toàn b công dân,
KHH trong khu v c này ñòi h i s cân nh c và th a hi p gi a nhi u l i ích khác
nhau c a các bên h u quan. Tuy v y, l i ích to l n c a KHH chi n lư c trong vi c
c i thi n k t qu d ch v công, tăng cư ng s hi u bi t và tin c y l n nhau gi a
chính quy n và ngư i dân, thu hút s tham gia và c ng c s cam k t theo ñu i m c
tiêu KH c a các bên h u quan tham gia vào quá trình l p KH… là không th ph
nh n; (vi) ñ có th áp d ng ñư c KHH chi n lư c vào phát tri n ñ a phương, c n
s cam k t m nh m c a lãnh ñ o, g n k t gi a KH và ngân sách (NS), có h th ng
ño lư ng và theo dõi k t qu ho t ñ ng/th c hi n KH c a các bên, thu hút s tham
gia c a các bên h u quan ngay t khâu l p KH, và ph i coi KHH là quá trình liên
t c h c h i, rút kinh nghi m và thích nghi, ch không ph i là quá trình tĩnh ho c
công vi c ch làm m t l n là h t.

17. 10
Bên c nh các nghiên c u c a các tác gi nư c ngoài c n nh c ñ n các nghiên
c u trong nư c. Tuy nhiên, các nghiên c u chuyên sâu v mô hình KHH và l p KH
NS Vi t Nam không nhi u, ch y u t p trung vào vi c t ng k t kinh nghi m và
ñánh giá l i nh ng ñóng góp và h n ch c a mô hình KHH t p trung. Trong s các
nghiên c u ñó, “Bàn v công tác KHH nư c ta trong th i kỳ m i.” (2008) [11]
c a B K ho ch và ð u tư (KH&ðT) ñã h i t nhi u bài vi t c a các nhà nghiên
c u hàng ñ u v lĩnh v c KHH Vi t Nam. Trong cu n sách này, tác gi Nguy n
ðình Hương v i bài vi t “Vai trò c a KH trong n n kinh t th trư ng ñ nh hư ng
XHCN và h i nh p kinh t qu c t nư c ta” ñã t ng k t, mô hình KHH t p trung
có nh ng m t tích c c: (i) ñã t o ñi u ki n t p trung ngu n l c s d ng có hi u qu
trong vi c xây d ng mi n B c XHCN và chi vi n cho cu c kháng chi n ch ng M
c u nư c mi n Nam; (ii) nghi p v KHH d n d n ñư c c i ti n t ng bư c theo xu
th dân ch hóa và t o ti n ñ cho vi c thích ng d n v i phương th c KHH trong
n n kinh t th trư ng. Tác gi Vũ Ng c Phùng v i bài “ð i m i KHH Vi t Nam
và nh ng v n ñ ti p t c ñ t ra” ñã t ng k t các h n ch c a mô hình này bao g m:
(i) không phát huy ñư c quy n ch ñ ng, sáng t o c a cơ s ; (ii) không ñ m b o
hi u qu s n xu t; (iii) h n ch s phát tri n c a các TPKT; (iv) không t o ñư c
ñ ng l c cho s n xu t; và (v) s quan liêu hóa c a b máy qu n lý nhà nư c. Tác
gi ð ng ð c ð m, trong bài “KHH kinh t vĩ mô, ñôi ñi u bàn th o v cơ s lý
lu n” ñã có ph n t ng k t khá thú v v cách hi u KHH kinh t vĩ mô t các nghiên
c u trong và ngoài nư c, t ñó ñưa ra quan ñi m c a mình coi KHH là s l a ch n,
là phân b ngu n l c và KHH cách ñ t ñ n m c ñích.
Xu t phát t k t qu ñánh giá mô hình KHH t p trung, cũng trong [11], tác
gi Nguy n Quang Thái, Nguy n B u Quy n ñ u nh t trí cho r ng ñ i m i KHH
trong ñi u ki n n n kinh t th trư ng là ñi u c p bách, c n t p trung vào ñ i m i
nguyên t c, quy trình, n i dung và phương pháp KHH. Trong ñó, v nguyên t c,
KHH ph i chú tr ng vào vi c xây d ng t m nhìn, chi n lư c, d báo, KH trung và
ng n h n, ph i có cách ti p c n h th ng, toàn di n, t p trung vào các ñ nh hư ng

18. 11
phát tri n, và c n có h th ng t ch c và cán b có năng l c, phù h p v i th i ñ i
m i. Quy trình KH ph i t o ñi u ki n thu hút s tham gia c a các thành ph n xã
h i, k c các cơ quan, chuyên gia trong lĩnh v c nghiên c u, xây d ng cơ ch
chính sách. H th ng theo dõi, ñánh giá (TDðG), báo cáo tình hình th c hi n KH
ph i ñư c ñưa vào như m t bư c b t bu c trong quy trình l p KH. V n i dung, KH
ph i chú tr ng vào vi c thu th p, phân tích thông tin, ñánh giá các phương án phát
tri n, xây d ng h th ng chính sách, gi i pháp và t ch c th c hi n, giám sát quá
trình và ñi u ch nh KH. Phương pháp l p KH cũng c n k t h p các phương pháp
ñ nh tính và ñ nh lư ng, nh n ñ nh c a chuyên gia, phân tích, ñ nh lư ng thô và s
d ng mô hình hóa nh ng nơi có ñi u ki n. Tác gi Lê Vi t Thái nh n m nh ñ n
s thay ñ i v tư duy và s c n thi t ph i phân c p m nh cho ñ a phương, tăng
cư ng h th ng thông tin, nâng cao năng l c cán b , coi ñó là nh ng ñi u ki n ñ m
b o cho s ñ i m i KHH thành công. Th ng nh t v i quan ñi m ñó, ñ i bi u Qu c
h i khóa XI Tr n Du L ch trong bài “ð i m i th ch kinh t nh m thúc ñ y ti n
trình tái c u trúc và chuy n ñ i mô hình tăng trư ng kinh t nư c ta” ñăng trong
K y u h i th o khoa h c “Mô hình tăng trư ng kinh t Vi t Nam: th c tr ng và
l a ch n cho giai ño n 2011-2020” [74] cũng ñã kh ng ñ nh ñ i m i công tác quy
ho ch, KH ph i ñi ñ u trong ñ i m i th ch , và mu n v y, c n xác ñ nh rõ vai trò
c a nhà nư c trong n n kinh t th trư ng và KHH ph i phù h p v i vai trò ñó.
Như v y, có th th y nghiên c u c a các tác gi m i d ng l i lý lu n và
nêu ra các v n ñ ñ i m i mang tính nguyên t c, còn chưa ñi sâu ñánh giá c th v
th c tr ng l p KHPT KTXH các c p ñ a phương t i Vi t Nam và ñ xu t m t
cách ti p c n ñ i m i nào c th ñ gi i quy t nh ng b t c p hi n nay trong công
tác l p KH, ñ c bi t c p ñ a phương nư c ta.
Trong cu n “ð i m i công tác KHH trong ti n trình h i nh p” (2007) [52],
nhi u tác gi tham gia di n ñàn trao ñ i h c thu t và th c ti n v công tác KHH ñ
chia s quan ñi m và kinh nghi m ñ i m i l p KH c p ñ a phương. Trong s ñó,
các tác gi Nguy n ðình Dương, ðan ð c Hi p, Nguy n H i H ñã trình bày th c

19. 12
tr ng công tác l p KH m t s ñ a phương như Hà N i, H i Phòng, Hòa Bình. Các
nghiên c u này ñ u ch rõ nh ng như c ñi m c a phương th c l p KH hi n nay
ñ a phương, trong ñó nh n m nh ñ n s ch m ñ i m i v tư duy, thi u phù h p v
phương pháp và chưa có m t khuôn kh th ch rõ ràng cho công tác l p KH. ð c
bi t, tác gi ðan ð c Hi p ñã bàn sâu hơn v h th ng ch tiêu KH trong n n kinh
t th trư ng và ñ t ra yêu c u ph i huy ñ ng ñư c t t c m i ngu n l c xã h i vào
th c hi n KH. Cũng trong [52], tác gi Vũ Cương ñã t ng k t các xu hư ng chính
trong ñ i m i KH ñ a phương, ñó là (i) ph i có tính chi n lư c; (ii) g n v i ngu n
l c; (iii) phát huy s tham gia; và (iv) chú tr ng ñ n các m c tiêu xã h i. Tuy bư c
ñ u có nh ng ñánh giá quan tr ng v th c tr ng công tác KHH hi n nay nhưng
ñi m h n ch chung c a các nghiên c u là chưa ñưa ra khung lý thuy t nào ñ ñánh
giá th c tr ng l p KHPT KTXH ñ a phương và ñ xu t m t quy trình l p KH m i
nào ñ a phương ñ ñáp ng các yêu c u thay ñ i ñó.
2.2. Các nghiên c u v g n k ho ch v i ngu n l c tài chính
M c dù các nghiên c u cho th y l p KH trong khu v c công là m t th c t
ñã và ñang ñư c tri n khai nhi u qu c gia, v i phương th c l p KH ngày m t
hoàn thi n, còn m t câu h i quan tr ng n a là làm th nào ñ các KH ñó ñư c tôn
tr ng và th c s ñư c s d ng trong ñi u hành, qu n lý. Mu n v y, các ho t ñ ng
ñ xu t trong KH ñó c n ñư c ñ m b o v ngu n l c ñ th c thi. Các nghiên c u
qu c t v v n ñ này ñ u t p trung ñ c p ñ n ngu n NSNN.
NS là t m gương ph n chi u v tài chính c a các l a ch n phát tri n KTXH
c a xã h i, mà nh ng l a ch n ñó ñư c th hi n qua KH và chính sách. ð th c
hi n ñư c vai trò c a NS, chính ph c n t o ñ và phân b ngu n thu m t cách hi u
qu , hi u l c cho các m c ñích chi tiêu. Vì th , l p KHNS là khâu th hi n rõ nh t
s c n thi t ph i g n phân b NS v i KH chi n lư c ñã ñ ra.
Phương th c phân b NS truy n th ng chú tr ng ñ n s tuân th tài chính,
trong ñó chi tiêu ñư c phân lo i theo t ch c và ñ i tư ng chi (ví d , chi lương, chi

20. 13
h i h p…). Phương th c này phù h p v i xu hư ng qu n lý NS theo ñ u vào, v i
h th ng các quy t c, ñ nh m c phân b c ng nh c ph i tuân th . H n ch l n nh t
c a cách l p KHNS này là nó không g n v i nh ng m c tiêu phát tri n cơ b n c a
chính ph và k t qu cung ng d ch v công mà vì chúng, NS ñư c chi tiêu (S.
Salvatore & T. Daniel, “Managing Government Expenditure”, (1999) [135]).
ð kh c ph c như c ñi m ñó, nhi u nư c phát tri n, mà trư c h t là các
nư c OECD, ñã xác ñ nh nh ng m c tiêu tr ng y u c a qu n lý chi tiêu công và
d a vào ñó ñ thi t k các sáng ki n c i cách quy trình l p NS. Ba m c tiêu này ñã
ñư c S. Pradhan and E. Campos (1996) [129] t ng k t l i, g m: (i) ñ m b o k lu t
tài khóa t ng th ; (ii) t o ñi u ki n ñ ưu tiên hóa chi n lư c vi c chi tiêu cho các
chương trình, d án (CTDA); và (iii) khuy n khích hi u qu ho t ñ ng (ti t ki m)
trong vi c s d ng ngu n l c ñã ñư c phân b . Như v y, xu t phát t nhu c u nâng
cao hi u qu và hi u l c s d ng NS, các nghiên c u ngoài nư c cũng ñi ñ n m t
yêu c u quan tr ng là ph i c i cách quy trình NS ñ g n k t phân b NS v i KH.
Trong “Public Expenditure Management Handbook,” (1998) [108], M.
Holmes ñã ñ xu t phương th c ñáp ng các m c tiêu trên b ng vi c g n chính
sách, KH và NS trong m t khuôn kh trung h n. Ông coi ñây là yêu c u c t y u ñ
các chương trình chi tiêu phù h p v i các m c tiêu ưu tiên chính sách và không phá
v th c t NS s n có. Khuôn kh trung h n cho phép d báo ñư c h qu trong
trung h n c a m i quy t ñ nh chi tiêu trong hi n t i, do ñó c ng c t m nhìn và s
g n k t chi n lư c gi a phân b NS v i vi c ñ t các m c tiêu KH trung h n.
Phương th c l p KH chi tiêu theo khuôn kh trung h n (MTEF), ñư c Ngân hàng
Th gi i và các ñ nh ch tài chính khác c súy t ñ u nh ng năm 1990.
MTEF là m t quy trình l p KH và NS minh b ch, trong ñó chính ph và các
cơ quan t ng h p xác ñ nh các m c tr n NS ñáng tin c y ñ phân b ngu n l c công
cho các ưu tiên chi n lư c, trong khi v n ñ m b o k lu t tài khóa chung. Quy trình
này nh m hai m c tiêu chính là xác l p các h n m c tr n NS và phân b ngu n l c

21. DOWNLOAD ĐỂ XEM ĐẦY ĐỦ NỘI DUNG
MÃ TÀI LIỆU: 52805
DOWNLOAD: + Link tải: tailieumau.vn
Hoặc : + ZALO: 0932091562