Cơ sở lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.docx

Dịch vụ viết thuê đề tài – KB Zalo/Tele 0917.193.864 – luanvantrust.com
Kham thảo miễn phí – Kết bạn Zalo/Tele mình 0917.193.864
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ
PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT
1.1. Những vấn đề lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm về quy hoạch sử dụng đất
Về thuật ngữ khoa học “Quy hoạch”, theo GS. Nguyễn Lan QH là “sự trù tính một
cách cụ thể công việc sẽ tiến hành để đạt kết quả tốt nhất” [18, tr.77]. Theo Nguyễn Đình
Bồng (2006) QH là “việc xác định một trật tự nhất định bằng những hoạt động như: phân
bổ, bố trí, sắp xếp, tổ chức...”. Ngoài ra, QH còn được hiểu “sự bố trí sắp xếp toàn bộ theo
một trình tự hợp lý trong từng thời gian, làm cơ sở cho việc lập KH dài hạn” [25, tr.54].
Đất đai là “một phần lãnh thổ nhất định (vùng đất, khoanh đất, vạt đất, mảnh đất,
miếng đất...) có vị trí, hình thể, diện tích với những tính chất tự nhiên hoặc mới tạo thành
(đặc tính thổ nhưỡng, địa hình, địa chất, thủy văn, chế độ nước, nhiệt độ, ánh sáng, thảm
thực vật...) tạo ra những điều kiện nhất định cho việc sử dụng theo các mục đích khác”
[43].
Khi nghiên cứu về QHSDĐ có khá nhiều cách nhìn nhận khác nhau:
Theo cách hiểu của Dent (1988; 1993) QHSDĐ là “phương tiện giúp cho lãnh đạo
quyết định SDĐ đai như thế nào thông qua việc đánh giá có hệ thống cho việc chọn mẫu
hình trong SDĐ đai, mà trong sự chọn lựa này sẽ đáp ứng với những mục tiêu riêng biệt,
và từ đó hình thành nên chính sách và chương trình cho SDĐ đai” [24, tr.37].
Định nghĩa của Fresco và ctv., (1992), QHSDĐ như là dạng hình của QH vùng, trực
tiếp cho thấy việc sử dụng tốt nhất về đất đai trên quan điểm chấp nhận những mục tiêu,
và những cơ hội về môi trường, xã hội và những vấn đề hạn chế khác [24, tr.39].
7

Trong phương pháp tổng hợp và người sử dụng đất đai là trung tâm (UNCED, 1992;
trong FAO, 1993) định nghĩa: “QHSDĐ là một tiến trình xây dựng những quyết định để
đưa đến những hành động trong việc phân chia đất đai cho sử dụng để cung cấp những
cái có lợi bền vững nhất (FAO, 1995)” [24].
Từ các nghiên cứu của (FAO, 1976), (Van Diepen và ctv., 1988), QHSDĐ là “sự
đánh giá tiềm năng đất nước có hệ thống, tính thay đổi trong SDĐ đai và những điều kiện
kinh tế xã hội để chọn lọc và thực hiện các sự chọn lựa SDĐ đai tốt nhất. Đồng thời
QHSDĐ đai cũng là chọn lọc và đưa vào thực hành những SDĐ đai đó mà nó phải phù
hợp với yêu cầu cần thiết của con người về bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên trong
tương lai” [44].
Luật Đất đai 2013 đưa ra khái niệm: “QH là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai
theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh,
bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu
SDĐ của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong
một khoảng thời gian xác định”.
QHSDĐ có thể hiểu dưới nhiều góc độ với quan điểm khác nhau, song gần như đều
thống nhất QHSDĐ có ý nghĩa rất quan trọng, liên quan hầu hết đến các mặt đời sống, xã
hội, là hệ thống các giải pháp vừa mang tính pháp lý - kinh tế - kỹ thuật nhằm quản lý, sử
dụng tài nguyên đất đai bền vững, hợp lý, tiết kiệm, mang lại lợi ích cao nhất không chỉ
cho hiện tại mà cả trong tương lai.
Qua các khái niệm nêu trên có thể rút ra một số đặc điểm về QHSDĐ như sau: Thứ nhất,
QHSDĐ là một hiện tượng kinh tế - xã hội. Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một
phương thức sản xuất thể hiện ở hai mặt là lực lượng sản xuất và
quan hệ sản xuất. Trong QHSDĐ luôn nảy sinh quan hệ giữa người với đất đai, giữa người
với người, các giai đoạn phát triển của QHSDĐ phù hợp với sự phát triển của nền sản xuất
xã hội, nội dung của các phương pháp QHSDĐ vì thế cũng luôn phát triển, biến đổi và
hoàn thiện để phù hợp với sự biến đổi của các nhiệm vụ kinh tế, chính trị trong từng giai
đoạn [26, tr.41].

8
Thứ hai, QHSDĐ mang tính tổng thể được thể hiện ở sự tổng hòa của nhiều ngành,
nhiều lĩnh vực, đối tượng thực hiện là việc khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ tài nguyên,
đồng thời còn đề cập đến nhiều lĩnh vực như khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số
và đất đai, sản xuất nông nghiệp, công nghiệp... [23, tr.02]. Ngoài ra, QHSDĐ còn xác
định và điều phối phương hướng, phương thức phân bổ SDĐ phù hợp với mục tiêu kinh tế
- xã hội, đảm bảo cho nền kinh tế quốc dân luôn phát triển bền vững, ổn định. Như vậy,
QHSDĐ phải hội tụ được cả ba yếu tố: xác định triển vọng, mục tiêu và phương hướng
phát triển cả trước mắt lẫn lâu dài; xác định không gian SDĐ; cân đối quỹ đất giữa nhu cầu
sử dụng với mục tiêu phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ quốc phòng – an ninh [27,
tr.26].
Thứ ba, QHSDĐ được xây dựng gắn liền với các chính sách phát triển vĩ mô trong
một thời kỳ nhất định như chính sách phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, địa phương,
vì vậy QHSDĐ phải hướng tới việc định hướng cho sự phát triển bền vững, ổn định, lâu
dài, đảm bảo phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước trên cơ
sở khoa học, phù hợp thực tiễn nhằm đáp ứng quản lý đất đai một cách có hệ thống, phục
vụ nhu cầu SDĐ lâu dài.
Thứ tư, với đặc tính trung và dài hạn, QHSDĐ chỉ dự kiến trước được các xu thế thay
đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bổ nhu cầu SDĐ mang tính tổng thể, không
dự kiến được các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết của sự thay đổi [10, tr.21], vì vậy,
QHSDĐ có tính chiến lược, chỉ đạo ở tầm vĩ mô. QHSDĐ chỉ ra phương hướng, mục tiêu
và trọng điểm chiến lược của việc SDĐ trong vùng, cân đối tổng quát nhu cầu SDĐ của
các ngành, điều chỉnh cơ cấu SDĐ và phân bổ đất đai từng vùng, khu vực.
1.1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của kế hoạch sử dụng đất

Theo Từ điển Tiếng Việt năm 2009, Nxb Đà Nẵng thì KH là: “toàn bộ những điều
vạch ra một cách có hệ thống và cụ thể về cách thức, trình tự thời hạn tiến hành những
công việc dự định làm trong một thời gian nhất định, với mục tiêu nhất định” [32].
9
Khái quát hơn, có thể hiểu KH là toàn bộ những hoạt động, công việc được thể hiện
cụ thể về nội dung, hình thức, cách thức, trình tự, nguồn lực, thời gian thực hiện những
công việc dự định làm nhằm đạt được một mục tiêu, chỉ tiêu đề ra.
Luật Đất đai 2013 định nghĩa như sau: “KHSDĐ là việc phân chia QHSDĐ theo thời
gian để thực hiện trong kỳ QHSDĐ”.
Như vậy, KHSDĐ là khâu thực hiện hóa chi tiết các nội dung của QHSDĐ, căn cứ
vào nội dung tổng quát của QHSDĐ, KHSDĐ sẽ xác định các biện pháp, lộ trình, cách
thức, thời gian tổ chức thực hiện SDĐ. Như vậy, QHSDĐ bao giờ cũng gắn liền với
KHSDĐ [33, tr.112].
Từ khái niệm này, KHSDĐ có những đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, KHSDĐ thể hiện rõ đặc tính chính trị và chính sách xã hội. Khi xây dựng
phương án lập KHSDĐ phải quán triệt các chính sách và quy định có liên quan đến đất đai
theo quan điểm, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, đảm bảo thực
hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển
ốn định KH kinh tế - xã hội.
Thứ hai, KHSDĐ là quá trình tổ chức thực hiện các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và
pháp chế của QHSDĐ một cách chi tiết, cụ thể, nghĩa là căn cứ nội dung tổng thể của
QHSDĐ, KHSDĐ sẽ triển khai, thực hiện trong từng vùng, ngành ở các cấp từ trung ương
đến địa phương, vì lẽ đó nên KHSDĐ có ý nghĩa rất quan trọng trong thực tiễn, là cơ sở để
thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất gắn với nhu cầu SDĐ của
các ngành, lĩnh vực, của các cấp.

Thứ ba, việc lập KHSDĐ được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định nhằm
đảm bảo tính chi tiết, thể hiện sự định hướng sử dụng đất để thực hiện các mục tiêu phát
triển kinh tế - xã hội và ổn định chính trị, đồng thời là công cụ quan trọng để Nhà nước
quản lý toàn bộ đất đai theo quy định của pháp luật.
1.1.2. Vai trò và ý nghĩa của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Thứ nhất, QH, KHSDĐ là công cụ pháp lý khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân
do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
10
Sau khi QH, KHSDĐ được cấp có thẩm quyền xét duyệt, quyết định và có hiệu lực
thi hành thì mọi hoạt động của cơ quan thực hiện thủ tục đất đai và người SDĐ đều phải
tuân thủ và không trái với QH, KHSDĐ được duyệt, đây là giải pháp để đất đai được quản
lý thống nhất, tránh tình trạng mỗi nơi làm mỗi kiểu, đi ngược lợi ích chung, phá vỡ QH
chung của mỗi địa phương, quốc gia. Quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện QH, KHSDĐ
là quá trình huy động lực lượng xã hội vào sự nghiệp công cộng theo phương thức dân chủ
nên đó cũng là quá trình xây dựng và củng cố chính quyền dân chủ nhân dân, vì vậy nó
vừa là phương thức để phát triển, vừa là công cụ để xây dựng và củng cố bộ máy Nhà nước.
Thứ hai, Nhà nước cơ cấu lại quỹ đất thông qua QH, KHSDĐ
Thông qua quyền định đoạt đối với đất đai, Nhà nước sử dụng công cụ QH, KHSDĐ
để cơ cấu, điều phối lại quỹ đất sao cho phù hợp với tình hình thực tế, phát huy tối đa các
tiềm năng của đất đai, tạo nguồn lực về vốn phục vụ cho các mục tiêu phát triển, bảo đảm
quốc phòng – an ninh và cải thiện môi trường; đồng thời, bảo vệ hợp lý quỹ đất nông
nghiệp, lâm nghiệp, nhất là diện tích đất trồng lúa nước có năng suất cao, chủ động nguồn
nước tưới, diện tích đất có rừng xung yếu.
Thứ ba, QH, KHSDĐ giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa phát triển kinh tế với ổn
định xã hội, bảo vệ môi trường

Phát triển bền vững là sự kết hợp hài hòa giữa ba yếu tố đó là phát triển kinh tế, ổn
định xã hội đi liền với bảo vệ môi trường sinh thái, nghĩa là phải đạt được sự đầy đủ về
mọi mặt, đáp ứng nhu cầu về vật chất, sự giàu có về tinh thần, bình đẳng và sự đồng thuận
của xã hội, môi trường sống được trong lành. Để gắn kết ba nền tảng này thì QH, KHSDĐ
là giải pháp hữu hiệu, bởi nó sẽ lựa chọn phương án tối ưu và ưu tiên những hoạt động phát
triển kinh tế chất lượng cao, góp phần nâng cao chất lượng xã hội nhưng không làm ảnh
hưởng đến môi trường.
Thứ tư, QH, KHSDĐ thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng bền vững
Xét về góc độ kinh tế, QH, KHSDĐ sau khi được phê duyệt sẽ làm tăng thêm giá trị
của đất bởi việc chuyển mục đích sự dụng từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp,
kích thích thị trường bất động sản phát triển mạnh mẽ [22, tr.12];
11
thông qua sự tác động này sẽ kích thích nền kinh tế tăng trưởng, thu hút đầu tư vào bất
động sản như dự án phát triển khu đô thị, khu phố chợ, trung tâm thương mại, du lịch và
dịch vụ...
Thứ năm, QH, KHSDĐ góp phần nâng cao giá trị cuộc sống cho cộng đồng Thực tế cho
thấy, những nơi xây dựng và thực hiện QH, KHSDĐ bài bản,
khoa học, hợp lý thì giá trị cuộc sống của người dân sẽ được nâng lên, bộ mặt cảnh quan
tại các khu dân cư không còn cảnh nhếch nhác, xóa bỏ khu “ổ chuột” tạm bợ; hệ thống cơ
sở hạ tầng, đường giao thông thông thoáng, hiện đại; đi kèm với đó là sự phát triển của các
tổ hợp khu vui chơi, giải trí, mua sắm và cơ sở chăm sóc, điều trị sức khỏe đáp ứng nhu
cầu an sinh xã hội cho nhân dân.
Tóm lại, làm tốt công tác QH, KHSDĐ sẽ phát huy tiềm năng vốn có của đất đai,
phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng – an ninh, chuyển đổi cơ cấu
lao động thông qua chuyển đổi cơ cấu SDĐ, tạo việc làm mới, tăng thu nhập, cải thiện đời
sống cho nhân dân [5, tr.14].
1.1.3. Yêu cầu đặt ra đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Một là, QH, KHSDĐ phải là công cụ gắn kết giữa lợi ích kinh tế, lợi ích bảo vệ môi
trường với đảm bảo an sinh xã hội. Khi khoanh định các diện tích đất cho phát triển công
nghiệp, du lịch, thương mại, nông nghiệp phải cân đối các nhu cầu và lồng ghép các yếu
tố bảo vệ môi trường, hạn chế lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm đảm bảo sự công bằng trong
quan hệ đất đai. QH, KHSDĐ là kiểm soát việc SDĐ, là ý đồ SDĐ dựa trên các tính toán,
cơ sở khoa học, vì vậy, trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện phải luôn luôn đảm
bảo nguyên tắt phát triển bền vững [27, tr.36].
Hai là, QH, KHSDĐ phải được xây dựng và thực hiện dựa trên QH tổng thể phát
triển kinh tế - xã hội, bởi vì QH tổng thể được quan niệm là QH chung cho mọi ngành kinh
tế, mọi lĩnh vực xã hội [34, tr.03]. QHSDĐ phải được xây dựng thống nhất không được
chồng chéo mâu thuẫn với các QH khác và phải được xây dựng, thực hiện đồng bộ trong
hệ thống các cấp QH từ QH tổng thể mang tính vĩ mô đến
12
QH chi tiết cấp cơ sở; QH cấp dưới phải thống nhất với QH cấp trên, QH cấp trên được
xây dựng từ nhu cầu SDĐ của cấp dưới.
Ba là, khi lựa chọn phương án QH, KHSDĐ nhất thiết phải quan tâm đến các yếu tố
mang tính đặc thù của mỗi địa phương, vùng miền, nghiên cứu đến tính chất đất đai như
không gian, tính chất thảm thực vật tự nhiên, điều kiện thủy văn, tính thỗ nhưỡng, tính chất
phân dị lãnh thổ [31, tr.41]; đồng thời, phải dựa vào điều kiện về văn hóa – xã hội mang
tính đặc thù như phong tục, tập quán, truyền thống đạo đức, tâm linh. Các yếu tố này thể
hiện các nhu cầu SDĐ khác nhau, nếu bỏ qua chúng trong hoạch định phương án SDĐ sẽ
không đạt được mục tiêu, không phát huy được vai trò của đất đai, gây lãng phí trong công
tác QH [27, tr.38].
Bốn là, Đặc điểm của QHSDĐ là mang tính chiến lược, dự báo, chỉ đạo vĩ mô và ổn
định lâu dài, trong quá trình triển khai, thực hiện QH chúng ta cần phải tiên liệu được

những thay đổi trong các quan hệ kinh tế - xã hội để lựa chọn chiến lược SDĐ phù hợp,
tôn trọng tính ổn định, hạn chế việc điều chỉnh một cách tùy tiện chạy theo lợi ích hiện tại,
trước mắt mà ảnh hưởng đến cục diện chung.
1.1.4. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với các loại quy hoạch,
kế hoạch khác
Hiện nay, hệ thống QH ở Việt Nam có thể phân thành các nhóm lớn đó là QH tổng
thể phát triển kinh tế – xã hội; QH phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm; QH thuộc lĩnh vực
xây dựng; QH thuộc lĩnh vực tài nguyên môi trường.
1.1.4.1. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với kế hoạch sử dụng đất
Thứ nhất, QHSDĐ và KHSDĐ tạo thành một thể thống nhất không thể tách rời trong
quản lý Nhà nước về đất đai, giữa chúng có mối liên hệ gắn bó mật thiết, hỗ trợ lẫn nhau
để trở thành công cụ hữu hiệu giúp Nhà nước quản lý, giám sát việc SDĐ hiệu quả, tiết
kiệm.
Thứ hai, nội dung QHSDĐ được tính toán, xây dựng trước rồi đến KHSDĐ. Việc xây
dựng KH phải căn cứ vào QH, phải coi QH là cơ sở quan trọng trong toàn bộ các khâu thực
hiện của KH. Nội dung QH được xây dựng có cơ sở khoa học,
13
định hướng bao quát, khoanh định rõ ràng bao nhiêu thì KH càng có điều kiện để thực hiện
hiệu quả bấy nhiêu.
Thứ ba, giữa QHSDĐ với KHSDĐ có mối liên hệ nhân quả với nhau, nếu không có
QHSDĐ thì KHSDĐ không có căn cứ để thực hiện, việc xây dựng QH phải dự tính được
việc thực hiện của KH, ngược lại kết quả thực hiện KHSDĐ là cơ sở để nhìn nhận, đánh
giá quá trình xây dựng QHSDĐ như thế nào.
Như vậy, QHSDĐ và KHSDĐ là các công cụ quan trọng không thể thiếu trong quá
trình quản lý đất đai của Nhà nước, QHSDĐ phải mang tầm chiến lược, bao quát, dự báo

được tình hình SDĐ trong tương lai và KHSDĐ phải bám sát QH, thiết kế nội dung cụ thể,
chi tiết, phù hợp với điều kiện thực tế của từng vùng, lãnh thỗ, địa phương.
1.1.4.2. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch tổng thể,
kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
QH tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là một trong những tiền đề cung cấp căn cứ
khoa học để xây dựng KH phát triển kinh tế - xã hội, bao gồm những thành phần QH chủ
yếu: QH phát triển xã hội; SDĐ; phát triển đô thị; phát triển công nghiệp, nông nghiệp; sử
dụng tài nguyên nước; giao thông, vận tải; thương mại, dịch vụ... [35, tr.51]. Như vậy,
QHSDĐ là một bộ phận trong QH phát triển kinh tế
- xã hội, trong đó đề cập đến dự kiến SDĐ ở mức độ phương hướng và một số
nhiệm vụ chủ yếu. Ngoài ra, giữa QHSDĐ và QH phát triển kinh tế - xã hội cũng có những
điểm khác nhau cơ bản đó là:
Thứ nhất, đối tượng điều chỉnh của QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội rộng hơn
nhiều so với đối tượng của QHSDĐ. Nhiệm vụ chủ yếu của QHSDĐ là xác định cơ cấu và
phương hướng SDĐ, xây dựng phương án QH phân phối SDĐ đai thống nhất và hợp lý.
Còn đối tượng của QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội là các vấn đề về kinh tế - xã hội,
định hướng phát triển kinh tế - xã hội trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, giáo dục,
quốc phòng, an ninh..., trong đó tài nguyên đất chỉ là một đối tượng được QH này tác động.
14
Thứ hai, nội dung của QHSDĐ chi tiết, cụ thể hơn và hẹp hơn so với nội dung của
QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội. QHSDĐ đưa ra các giải pháp, các KHSDĐ một
cách cụ thể, hiệu quả; phân bổ và sử dụng các tài nguyên đất theo chính sách của đất nước,
vùng hoặc địa phương. Trong khi đó, nội dung của QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội
chỉ mang tính định hướng cho sự phát triển kinh tế - xã hội, đưa ra các chính sách, đường
lối trên mọi mặt của xã hội để phát triển toàn diện đất nước, vùng hoặc địa phương nào đó.

Thứ ba, về thời gian của kỳ QH. QH tổng thể phát triển kinh tế - xã hội lập cho thời
kì 10 năm, có tầm nhìn từ 15 đến 20 năm và thể hiện cho từng thời kỳ 5 năm. Nó được rà
soát, điều chỉnh, bổ sung phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội ở từng giai đoạn khác nhau.
Còn kỳ QHSDĐ là 10 năm, điều chỉnh, bổ sung rất hạn chế chỉ trong trường hợp thật cần
thiết, cấp bách.
Tuy nhiên, giữa chúng còn có sự phụ thuộc, liên quan lẫn nhau: Không chỉ có QHSDĐ
mới hướng tới đối tượng là tài nguyên đất mà QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội cũng
hướng đến nguồn tài nguyên đặc biệt này, nó nghiên cứu, phân tích, đánh giá, dự báo về
các yếu tố, điều kiện phát triển, khả năng khai thác, sử dụng hợp lý, có hiệu quả lợi thế về
điều kiện tự nhiên để phát triển kinh tế – xã hội, trong đó có tài nguyên đất.
1.1.4.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch, kế hoạch
của các ngành khác
- Mối quan hệ giữa QH, KHSDĐ với QH, KH phát triển các ngành phi nông
nghiệp
QH, KHSDĐ và QH, KH các ngành phi nông nghiệp, bao gồm ngành xây dựng, giao
thông, y tế, văn hóa, giáo dục... đều căn cứ vào QH tổng thể và KH phát triển kinh tế - xã
hội nhằm đạt mục tiêu chung của sự phát triển, cùng có đối tượng chính là đất đai và bố trí
SDĐ.
Về thời hạn QH: giữa hai loại QH này có thời hạn QH không thống nhất. Thời điểm
lập QH khác nhau cũng là nguyên nhân dẫn đến mâu thuẫn về nội dung giữa hai loại QH
trên cùng một địa bàn cụ thể, vì QHSDĐ là định hướng trước cho QH
15
xây dựng, do đó nếu hai loại QH không cùng thời điểm sẽ mang tính tự phát của QH xây
dựng không theo QHSDĐ. Về không gian và các loại hình các cấp QH cũng khác nhau,
QHSDĐ được lập theo phạm vi lãnh thổ của các đơn vị hành chính. Trong khi đó QH
ngành phi nông nghiệp như ngành xây dựng có thể theo hoặc không theo phạm vi lãnh thổ
của các đơn vị hành chính.

Như vậy, giữa QH, KHSDĐ với QH, KH phát triển các ngành phi nông nghiệp luôn
biểu hiện cả những mặt phù hợp có tác động tích cực, hỗ trợ lẫn nhau, đồng thời biểu hiện
cả những mâu thuẫn, bất cập trong quá trình lập, điều chỉnh QH, thẩm định và phê duyệt
QH, nội dung lập QH, tổ chức thực hiện QH nên việc phối hợp giữa hai loại QH này gặp
nhiều khó khăn [45].
- Mối quan hệ giữa QH, KHSDĐ với QH, KH phát triển nông nghiệp
QH, KH phát triển nông nghiệp là một trong những căn cứ chủ yếu của QH, KHSDĐ,
vì QH nông nghiệp (bao gồm nông, lâm, thủy lợi) chiếm tỷ lệ diện tích đất cao nhất và
mang tính đặc thù cao trên lãnh thổ. QH, KHSDĐ dự báo yêu cầu SDĐ của các ngành
trong nông nghiệp, nhưng chỉ có tác dụng chỉ đạo vĩ mô, khống chế và điều hòa QH phát
triển nông nghiệp. Hai loại QH này có mối điều hòa qua lại vô cùng mật thiết và không thể
thay thế lẫn nhau. QH, KH phát triển nông nghiệp phải phù hợp, thống nhất với QH,
KHSDĐ; đặc biệt là việc xác định cơ cấu SDĐ phải đảm bảo chống suy thoái, ô nhiễm đất
và bảo vệ môi trường.
1.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện,
thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, là nhân tố điều chỉnh các quan hệ xã hội
[13].
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Nhà nước đề ra QH, KHSDĐ như là công cụ hữu hiệu để hiện thực hóa nhiệm vụ
quản lý đất đai theo Hiến định, đó là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai.
Pháp luật về QH, KHSDĐ thể hiện ý chí của Nhà nước về việc quản lý, phân bố đất đai,
can thiệp sâu và trực tiếp vào quá trình SDĐ để định hướng theo đường lối, chính sách của
Đảng và pháp luật của Nhà nước, phù hợp với điều kiện
16

thực tế ở từng giai đoạn; là quy tắc xử sự bắt buộc điều chỉnh những hành vi trong các quan
hệ xã hội liên quan đến quá trình SDĐ của mọi tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và quá trình
quản lý đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Pháp luật điều chỉnh hoạt động QH, KHSDĐ ở chỗ: Quy định nội dung, quy trình tổ
chức thực hiện; quy định chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị, cấp
chính quyền, ngành chuyên môn liên quan trong xây dựng QH, KHSDĐ; đồng thời, đề ra
các biện pháp đảm bảo cho các QH và KH đó được thực thi trong thực tế [33, tr.113].
Như vậy, “Pháp luật QH, KHSDĐ là hệ thống các quy tắc xử sự bắt buộc chung do
cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh
trong quá trình xây dựng, quản lý và tổ chức thực hiện QH, KHSDĐ” [27,tr.48].
Từ phân tích trên, pháp luật QH, KHSDĐ có phạm vi điều chỉnh khá rộng, tác động
đến nhiều lĩnh vực kinh tế - xã hội, quy định các vấn đề về lập, phê duyệt, tổ chức thực
hiện đến quản lý QH, KHSDĐ trên thực tế.
Pháp luật QH, KHSDĐ ngoài các đặc điểm mang tính chất quy phạm pháp luật chung
thì còn có những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, thể hiện tính đa chiều, chứa đựng nhiều yếu tố, trong đó mang đậm yếu tố
kinh tế - xã hội
Nội hàm của QH, KHSDĐ là quy định nội dung, trình tự, thủ tục, thẩm quyền xây
dựng và tổ chức thực hiện việc SDĐ; ngoài ra, pháp luật QH, KHSDĐ còn quy định về yếu
tố tác động môi trường, xã hội và kinh tế. Khi xây dựng một công trình, dự án có liên quan
đến đất đai, ảnh hưởng trực tiếp đến môi trường thì đều phải lập phương án SDĐ, đánh giá
tác động môi trường. Pháp luật QH, KHSDĐ cũng luôn tính đến các yếu tố mang tĩnh xã
hội như phong tục tập quán, giá trị văn hóa, những hoạt động cộng đồng, đặc biệt còn mang
yếu tố kinh tế, bởi vì suy cho cùng tất cả đều nhằm mục tiêu thúc đẩy phát triển kinh tế -
xã hội, đảm bảo cho các hoạt động kinh tế phát triển đúng hướng.
Thứ hai, vừa thể hiện yếu tố pháp lý vừa mang tính kỹ thuật
17

Pháp luật QH, KHSDĐ ngoài mang đặc điểm về tính bắt buộc, tính cưỡng chế, tính
bảo đảm thi hành, tính thống nhất, tính giáo dục... thì nó còn chứa đựng nhiều yếu tố mang
tính kỹ thuật như phải xác định rõ loại đất, thành phần trong đất, thổ nhưỡng, các yếu tố
này phải sử dụng đến các thiết bị, thông số kỹ thuật mới có thể ghi nhận, thực hiện được.
Yếu tố kỹ thuật tạo nên sự khác biệt của pháp luật QH, KHSDĐ so với các chế định khác
của pháp luật đất đai như các quy định về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, giải quyết
tranh chấp đất đai, thu tiền SDĐ, đấu giá quyền SDĐ, tài chính về đất đai [27, tr.48].
1.2.2. Nguyên tắc của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Đặc trưng của pháp luật QH, KHSDĐ thể hiện qua những nguyên tắc cơ bản
sau:
Một là, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu Nguyên tắc này là
kim chỉ nam của mọi hoạt động và biện pháp liên quan đến
quản lý và SDĐ, có vai trò quan trọng trong thiết lập QH, KHSDĐ. Ngoài mang ý nghĩa
về kinh tế, xã hội còn là một vấn đề chính trị quan trọng, vì đất đai đã được xã hội hóa
thành sở hữu toàn dân. Nhà nước là chủ thể đóng vai trò đại diện toàn dân thực hiện các
quyền năng của chủ sở hữu.
Hai là, phân bổ quỹ đất hợp lý giữa các ngành, lĩnh vực
Khi thực hiện phân bổ quỹ đất cho các ngành, lĩnh vực cần đảm bảo nguyên tắc vì lợi
ích chung của nền kinh tế quốc dân rồi đến từng ngành, lĩnh vực cụ thể, trong đó ưu tiên
cho ngành nông nghiệp, vì nước ta vẫn còn dựa vào sản xuất nông nghiệp là chính. Trong
mọi trường hợp, việc chuyển mục đích SDĐ phải phù hợp với QH, KHSDĐ, đối với những
diện tích có năng suất nông nghiệp cao, nhất là diện tích đất trồng lúa phải khoanh vùng
bảo vệ nghiêm ngặt, bảo đảm tính ổn định lâu dài, việc đầu tư xây dựng để phát triển kinh
tế - xã hội với bất kỳ lý do nào cũng không được xâm phạm đến diện tích này; ngoài ra,
cần chú trọng bảo vệ những diện tích đất có những di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng
cảnh.
Ba là, SDĐ tiết kiệm, bảo vệ môi trường sinh thái, tài nguyên

18
Đất đai là loại tài nguyên vô cùng quý giá, bởi vì có hạn, không tăng thêm nhưng có
khả năng tái tạo và phục hồi nếu được sử dụng đúng cách và hợp lý. Khi tác động đến đất
đai phải có KH cụ thể để vừa thỏa mãn các nhu cầu vật chất, tinh thần; đồng thời vẫn đảm
bảo sử dụng trong tương lai. Một trong những vấn đề bảo vệ đất là SDĐ hợp lý, tiết kiệm,
hiệu quả, hạn chế việc chuyển đổi mục đích SDĐ khi không thật sự cần thiết. Pháp luật
QH, KHSDĐ ngoài nhiệm vụ lựa chọn phương án SDĐ hiệu quả thì còn thực hiện chức
năng bảo vệ quỹ đất, tránh việc SDĐ không đúng mục đích, ảnh hưởng đến chất lượng đất.
Thứ tư, phù hợp với điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của từng vùng, địa phương
Mỗi vùng miền, địa phương, đơn vị SDĐ đều có những điểm khác biệt về điều kiện
tự nhiên, kinh tế - xã hội, chức năng và nhiệm vụ. Điều kiện tự nhiên như chất lượng, thỗ
nhưỡng đất sẽ được tính toán để phân bổ, quyết định mục đích SDĐ. Ngoài ra, khi lựa chọn
phương án SDĐ thì phải tính đến hiệu quả về kinh tế, các điều kiện xã hội để đảm bảo tính
khả thi. Trong phân bổ nguồn tài nguyên đất cần thiết phải xét đến những đặc thù của ngành
và của từng vùng lãnh thổ để phù hợp với thực tiễn.
1.2.3. Cơ cấu về nội dung của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Hiện nay, pháp luật QH, KHSDĐ được điều chỉnh bởi Luật Quy hoạch, Khoản 1,
Điều 6, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch số
35/2018/QH14 và các văn bản hướng dẫn về QH, KHSDĐ. Theo đó, pháp luật QH,
KHSDĐ bao gồm những nội dung chủ yếu sau:
Thứ nhất, nguyên tắc lập QH, KHSDĐ
Nguyên tắc là hệ thống các quan điểm, tư tưởng xuyên suốt toàn bộ hoặc một giai
đoạn nhất định đòi hỏi các tổ chức, cá nhân phải tuân theo. Nội dung điều chỉnh sẽ giúp
cho quá trình xây dựng QH, KHSDĐ theo sự định hướng cụ thể, thống nhất mà không loại
trừ bất cứ QH, KHSDĐ của địa phương, ngành, lĩnh vực nào.
Thứ hai, hệ thống QH, KHSDĐ

19
Hệ thống QHSDĐ bao gồm: QHSDĐ cấp quốc gia, QHSDĐ cấp huyện, QHSDĐ
quốc phòng, QHSDĐ an ninh. Đối với cấp tỉnh, phương án phân bổ và khoanh vùng đất
đai theo khu chức năng và theo loại đất đến từng đơn vị hành chính cấp huyện là một nội
dung của QH tỉnh.
Hệ thống KHSDĐ bao gồm: KHSDĐ quốc gia; KHSDĐ cấp tỉnh; KHSDĐ cấp
huyện; KHSDĐ đất quốc phòng; KHSDĐ đất an ninh.
Thứ ba, thời kỳ QH, KHSDĐ
Việc quy định thời kỳ QH, KHSDĐ là thể hiện tầm nhìn và định hướng cho tương
lai, làm cơ sở để Nhà nước quản lý việc thực hiện của các ngành, các cấp theo đúng tiến
độ cũng như có thời gian để điều chỉnh những biến động về đất đai khi cần thiết. Bên cạnh
đó, quy định về thời kỳ QH, KHSDĐ đảm bảo việc thực thi của pháp luật về đất đai được
thực hiện nghiêm minh, tránh tình trạng điều chỉnh, sửa đổi QH, KHSDĐ tùy tiện; đồng
thời hạn chế việc bỏ hoang hóa đất, gây lãng phí, thất thoát tài nguyên đất.
Thứ tư, căn cứ lập, nội dung QH, KHSDĐ
Luật quy định khá rõ về căn cứ, nội dung lập QH, KHSDĐ đất quốc gia; cấp huyện,
đất quốc phòng, đất an ninh và KHSDĐ cấp tỉnh, đây là cơ sở quan trọng đảm bảo tính phù
hợp, sát thực đối với QH, KHSDĐ của mỗi cấp, mỗi ngành trên cơ sở điều kiện thực tế về
tự nhiên, kinh tế - xã hội và định hướng phát triển của mỗi địa phương, mỗi ngành, qua đó
thể hiện được nhu cầu của thị trường, thúc đẩy nền kinh tế quốc dân phát triển ổn định.
Thứ năm, trách nhiệm tổ chức lập QH, KHSDĐ; lấy ý kiến về QHSDĐ
Quy định này phân định rõ trách nhiệm của từng cấp, ngành liên quan có thẩm quyền
thực hiện hoặc tổ chức thực hiện lập QH, KHSDĐ của cấp đó, ngành đó.
QH, KHSDĐ là cơ sở để thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi, chuyển mục
đích SDĐ, cấp giấy chứng nhận quyền SDĐ, những hoạt động này có liên quan, ảnh hưởng
trực tiếp đến đời sống, sinh hoạt và sản xuất của người dân. Để đảm bảo việc lập QH,

KHSDĐ có tính khả thi, tránh tình trạng “quy hoạch treo”, hạn chế tình trạng khiếu nại,
khiếu kiện, giải quyết hài hòa các mối quan hệ phát
20
sinh trong quá trình quản lý, SDĐ, phù hợp với lợi ích chính đáng, nguyện vọng hợp pháp
của người dân thì việc lấy ý kiến của nhân dân về QH, KHSDĐ là hoạt động không thể
thiếu, có ý nghĩa đặc biệt, thể hiện sự tôn trọng quyền làm chủ của nhân dân theo Hiến
định.
Thứ sáu, thẩm định, thẩm quyền quyết định, phê duyệt QH, KHSDĐ
Kết quả của việc triển khai thực hiện QH, KHSDĐ phụ thuộc vào chất lượng của QH,
KHSDĐ đã được phê duyệt. Nói cách khác, QH, KHSDĐ được lập và phê duyệt phải thực
sự có tính khoa học, có mục tiêu và giải pháp sát với thực tế để đảm bảo tính khả thi...
muốn vậy, phải nâng cao năng lực và chất lượng của công tác thẩm định trước khi phê
duyệt.
Luật quy định thẩm quyền quyết định, phê duyệt QHSDĐ và KHSDĐ thành hai bước
riêng biệt, theo đó, thẩm quyền quyết định, phê duyệt QHSDĐ quốc gia, QHSDĐ quốc
phòng, QHSDĐ an ninh thực hiện theo quy định của Luật Quy hoạch. Trước khi trình
UBND tỉnh phê duyệt thì QHSDĐ cấp huyện phải được HĐND cùng cấp thông qua. Về
thẩm quyền quyết định, phê duyệt KHSDĐ, đối với cấp quốc gia sẽ do Quốc hội quyết
định; đất quốc phòng, đất an ninh và cấp tỉnh do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; cấp
huyện sẽ do UBND cấp tỉnh phê duyêt. Ngoài ra, pháp luật đất đai còn quy định về hồ sơ,
thủ tục khi trình để xét duyệt.
Thứ bảy, điều chỉnh; công bố công khai QH, KHSDĐ
Luật quy định khá rõ về các căn cứ, trường hợp để làm cơ sở điều chỉnh QH, KHSDĐ,
nội dung điều chỉnh, các bước thực hiện điều chỉnh và đối tượng thực hiện. Việc điều chỉnh
QH, KHSDĐ là việc làm không thể thiếu được trong nội dung "Quản lý QH, KHSDĐ",
bởi lẽ trong quá trình thực hiện chắc chắn không tránh khỏi những điểm chưa phù hợp,
thậm chí không thể thực hiện được.

Công bố công khai là động thái thể hiện sự công khai, minh bạch của Nhà nước, đồng
thời phát huy tinh thần dân chủ của nhân dân nhằm hạn chế tiêu cực, nhũng nhiễu trong
quá trình thực hiện các sách về đất đai, mua bán thông tin về QHSDĐ, làm trong sạch thị
trường bất động sản. Thực tế cho thấy, trong nhiều năm qua, tình trạng khiếu nại, khiếu
kiện của người dân ở nhiều địa phương liên quan
21
đến công tác giải tỏa, đền bù, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất diễn biến phức tạp, chiếm
tỷ lệ rất cao. Nguyên nhân một phần do người dân thiếu thông tin về QH,
KHSDĐ.
Thứ tám, thực hiện QH, KHSDĐ
Tổ chức thực hiện QH, KHSDĐ là một nội dung quan trọng của pháp luật về QH,
KHSDĐ, bước cụ thể hóa đưa các điều khoản được quy định trong văn bản để triển khai,
áp dụng vào thực tiễn đời sống xã hội, giải quyết các mối quan hệ phát sinh liên quan đến
đất đai. Thông qua kết quả thực hiện sẽ đánh giá được chất lượng, tính khả thi, hiệu quả
của quá trình lập, thẩm định, phê duyệt QH, KHSDĐ.
1.3. Các yếu tố chi phối pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện thì các chế định pháp luật đều bị chi
phối bởi nhiều yếu tố khác nhau. Pháp luật QH, KHSDĐ cũng vậy, cũng chịu sự chi phối,
tác động của yếu tố kinh tế, chính trị, lịch sử, văn hóa – xã hội.
1.3.1. Yếu tố kinh tế
Đất đai thuộc loại hàng hóa đặc biệt, được tiền tệ hóa để tham gia vào nền kinh tế với
vai trò vừa là tư liệu sản xuất, tư liệu sinh hoạt vừa là nguồn vốn đầu tư cho sự phát triển,
do vậy để nguồn lực từ đất đai được sử dụng hiệu quả hợp lý, tiết kiệm, điều phối được
mối quan hệ cung - cầu thì đòi hỏi phải có sự chi phối, quản lý của pháp luật bằng QH,
KHSDĐ. Trong những năm gần đây, khi tốc độ đô thị hóa và chuyển đổi cơ cấu kinh tế
diễn ra nhanh chóng, làm tăng nhu cầu về bất động sản để thỏa mãn phù hợp với các hoạt
động kinh tế, đời sống xã hội, sản xuất kinh doanh, đầu tư thì QH, KHSDĐ cần phải làm

tốt vai trò của nó để đáp ứng nhu cầu SDĐ, phát huy tối đa các tiềm năng do đất đai mang
lại, tham gia trực tiếp vào quá trình tạo ra lợi nhuận bằng các hình thức vận động cụ thể.
1.3.2. Yếu tố chính trị
Pháp luật QH, KHSDĐ là công cụ hữu hiệu nhằm cụ thể hóa những quan điểm, chủ
trương của Đảng về chính sách đất đai, thông qua pháp luật QH, KHSDĐ, Nhà nước thực
hiện quyền quản lý, định đoạt đối với đất đai bằng việc
22
quy định mục đích sử dụng cho từng diện tích đất, từng vùng đất cụ thể và chỉ có Nhà nước
mới có quyền điều chỉnh mục đích sử dụng các loại đất [22, tr.21].
Pháp luật QH, KHSDĐ phải đảm bảo dựa trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, đây là nguyên tắc xuyên suốt trong
quá trình xây dựng và thực hiện phát luật về đất đai, trong đó có pháp luật QH, KHSDĐ,
trên cơ sở đó các cơ quan Nhà nước sẽ tổ chức xây dựng và triển khai thực hiện theo chức
năng, nhiệm vụ của mình.
1.3.3. Yếu tố về lịch sử
Pháp luật về QH, KHSDĐ là sự định hướng, sắp xếp, lựa chọn các phương án SDĐ
cho hiện tại và tương lai, đáp ứng nhu cầu SDĐ của thị trường song cũng không thể tách
rời hiện trạng SDĐ mang nhiều dấu ấn lịch sử, các giá trị văn hóa truyền thống còn lưu lại;
đồng thời pháp luật về QH, KHSDĐ phải thể hiện sự hài hòa giữa vấn đề về nhu cầu SDĐ
đai cho mục tiêu phát triển kinh – tế xã hội cho tương lai gắn với kế thừa và xử lý hợp lý
các vấn đề của quá khứ, các vấn đề do lịch sử để lại.
1.3.4. Yếu tố văn hóa – xã hội
Khi xây dựng QH, KHSDĐ ngoài việc căn cứ vào thực trạng và nhu cầu SDĐ thực
tế, tình hình kinh tế - xã hội còn phải căn cứ vào các yếu tố về văn hóa – xã hội, phong tục
tập quán truyền thống của từng vùng, lãnh thỗ, địa phương. Trước khi quyết định và phân
bổ các chỉ tiêu SDĐ cho các ngành, lĩnh vực, địa phương thì không thể bỏ qua yếu tố văn

hóa – xã hội, vì đây là cơ sở hình thành nên những đặc điểm riêng về phong tục, tập quán
của mỗi địa phương, tâm lý, tín ngưỡng, đời sống của con người. Như vậy, Pháp luật QH,
KHSDĐ không chỉ bị chi phối bởi ý chí chủ quan của Nhà nước mang yếu tố chính trị,
kinh tế, lịch sử mà còn phụ thuộc nhiều vào yếu tố văn hóa – xã hội.
1.4. Lược sử hình thành và phát triển của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất tại Việt Nam
Trãi qua nhiều giai đoạn lịch sử; đồng thời để phù hợp với xu thế mới, đáp ứng với
tình hình phát triển kinh tế - xã hội nên pháp luật về đất đai có sự thay đổi,
23
QH, KHSDĐ có những quy định khác nhau. Do vậy, có thể phân chia pháp luật
QH, KHSDĐ thành các giai đoạn sau:
- Giai đoạn trước khi Luật Đất đai 1987 được ban hành
Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959 quy định về hình thức sở hữu đa cấp độ
về đất đai đó là sở hữu tư nhân, sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể. Đến Hiến pháp năm
1980 căn cứ vào tình hình thực tế đất nước đã quy định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm
mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất... đều thuộc sở hữu toàn dân”. Như vậy, Hiến
pháp năm 1980 đã xóa bỏ các hình thức sở hữu đất đai trước đó và thiết lập một hình thức
sở hữu đất đai duy nhất là sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu [46]. Mặc
dù Hiến pháp năm 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng trên thực tế Nhà
nước thực hiện thu hồi, đăng ký, thống kê đất đai để nhằm thiết lập quyền sở hữu của mình;
các chủ thể SDĐ vẫn tồn tại như trước [46].
Nhìn chung, QH, KHSDĐ trước khi Hiến pháp năm 1980 ra đời chưa được xem là
công cụ để Nhà nước quản lý về đất đai mà chỉ được đề cập đến như là một phần của QH
phát triển nông nghiệp. Đến khi Hiến pháp năm 1980 ra đời với việc khẳng định chế độ sở
hữu toàn dân về đất đai, QH, KHSDĐ bắt đầu được coi trọng và trở thành công cụ để SDĐ
đai hợp lý, hiệu quả, song QH, KHSDĐ vẫn chưa được cụ thể hóa bằng các quy định của
pháp luật [22, tr.24].

- Giai đoạn Luật Đất đai 1987 ban hành đến trước Luật Đất đai 1993 ban
hành
Để cụ thể hóa quyền sở hữu toàn dân về đất đai được ghi nhận trong Hiến pháp năm
1980, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai năm 1987, trong đó quy định QH, KH hóa việc
SDĐ là một trong các hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai, đánh dấu mốc quan trọng
lần đầu tiên công tác QH, KHSDĐ được chính thức luật hóa. Điều 11, Luật Đất đai 1987
quy định hoạt động QH, KHSDĐ gồm: việc lập QH, KH và thẩm quyền phê chuẩn và xét
duyệt QH, KHSDĐ.
- Giai đoạn Luật Đất đai 1993 ban hành đến trước khi Luật Đất đai 2003 ban
hành
24
Luật Đất đai 1993 cũng đã có những quy định tạo tiền đề cho nền kinh tế hàng hóa
phát triển, đó là việc công nhận thị trường bất động sản, quy định giá đất, quy định năm
loại quyền cho hộ gia đình và cá nhân SDĐ gồm: quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho
thuê, thừa kế và thế chấp quyền SDĐ. Luật Đất đai 1993 có nhiều đổi mới hơn so với Luật
Đất đai 1987 về mối quan hệ giữa QH, KHSDĐ với QH tổng thể phát triển kinh tế - xã hội,
tránh tình trạng QH thiếu đồng bộ, nhỏ lẻ. Tuy vậy, từ Điều 16 đến Điều 18, Luật Đất đai
1993 cũng chỉ quy định ba điều khoản liên quan đến QH, KHSDĐ đó là thẩm quyền lập,
xét duyệt, nội dung của QH, KHSDĐ. Nhìn chung, những quy định này còn khá chung
chung, chưa đáp ứng được hết các yêu cầu về nội dung, phương án để thực hiện quy trình
QH, KHSDĐ một cách hiệu quả.
Tại kỳ họp thứ 11, Quốc hội đã thông qua KHSDĐ cả nước 5 năm (1996 – 2000).
Đây là lần đầu tiên có một báo cáo tổng quan về QH, KHSDĐ tương đối đầy đủ, thể hiện
rõ các khía cạnh ảnh hưởng đến tình hình khai thác, SDĐ. Mặc dù đã có những chuyển
biến tích cực, nhưng Luật Đất đai 1993 vẫn còn nhiều hạn chế, vì vậy, vào năm 1998 và
2001, Luật Đất đai 1993 đã được Quốc hội sửa đổi, bổ sung, trong đó có thẩm quyền, quy

trình lập QH, KHSDĐ theo trình tự từ tổng thể đến chi tiết nhằm thống nhất, phù hợp giữa
QH, KHSDĐ của cấp trên và cấp dưới.
- Giai đoạn Luật Đất đai 2003 ban hành đến trước Luật Đất đai 2013 ban
hành.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7, Ban Chấp hành Trung ương Khóa IX đã vạch ra những
hạn chế của pháp luật về đất đai, đồng thời đã chỉ rõ những nguyên nhân và đề ra các biện
pháp khắc phục. Tại kỳ họp thứ 04, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật Đất đai 2003 thay
thế Luật Đất đai 1993. Các nội dung trong Luật Đất đai 2003 đã khẳng định được tư duy
đổi mới, thể hiện sự công khai, minh bạch trong công tác quản lý, SDĐ đai theo xu thế thị
trường, trong đó hoạt động QH, KHSDĐ ngày càng được quan tâm, đã bổ sung và tiếp tục
hoàn thiện hệ thống QH, KHSDĐ, thông qua 10 điều được quy định trong luật đã thể hiện
khá chi tiết về các vấn đề
25
liên quan từ nguyên tắc, căn cứ, nội dung, cách thức lập và thẩm quyền thẩm định, xem
xét, phê duyệt và cách thức tổ chức thực hiện.
- Giai đoạn Luật Đất đai 2013 ra đời đến nay
Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2013 và có hiệu lực thi
hành từ ngày 01/7/2014, những quy định của luật đã thể chế hóa đầy đủ những quan điểm
và định hướng của Nghị quyết 19-NQ/TW Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng
(khóa XI) về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đấy mạnh toàn
diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công
nghiệp theo hướng hiện đại. Vấn đề QH, KHSDĐ được thể hiện trong Chương IV, gồm 16
điều, từ Điều 35 đến Điều 51, Luật Đất đai 2013, những quy định này đã khắc phục, giải
quyết được những tồn tại, hạn chế phát sinh trong QH, KHSDĐ, đảm bảo quyền và lợi ích
hợp pháp của người SDĐ; đồng thời khẳng định vai trò, vị trí của QH, KHSDĐ cho các

ngành, lĩnh vực sử dụng đất hợp lý, hiệu quả, tránh được sự chồng chéo; khắc phục những
khó khăn, bất cập trong việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích SDĐ.
So với Luật đất đai 2003, Luật đất đai 2013 đã có những quy định mang tính thực tiễn
cao, khắc phục tình trạng giao đất cho thuê đất tràn lan, thường tập trung vào đầu kỳ của
kỳ kế hoạch SDĐ 5 năm và cũng chính là đầu nhiệm kỳ của hệ thống chính trị. Ngoài
những nội dụng kế thừa Luật Đất đai 2003, Luật đất đai 2013 cũng đã bổ sung điểm mới
qui định rõ quyền và nghĩa vụ của người SDĐ trong vùng QH, bảo đảm quyền và lợi ích
hợp pháp của họ.
Tóm lại, hơn 30 năm qua, cùng với những thay đổi trong công tác quản lý, SDĐ nói
chung, pháp luật QH, KHSDĐ đã không ngừng được đổi mới, hoàn thiện, tạo hành lang
pháp lý khá đầy đủ và trở thành công cụ hữu hiệu trong quản lý nhà nước về đất đai, qua
đó điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện, góp phần đáng kể vào
quá trình quản lý, SDĐ hiệu quả, hợp lý và tiết kiệm.
1.5. Pháp luật của một số quốc gia trên thế giới về quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất và gợi mở cho Việt Nam
26
Tùy thuộc vào điều kiện tự nhiên, kinh tế, thể chế chính trị, lịch sử, văn hóa của mỗi
nước mà phương pháp, cách thức quản lý và quan điểm về QH, KHSDĐ có sự khác nhau
và quá trình tổ chức thực hiện cũng vậy. Trong phạm vi nghiên cứu, luận văn lựa chọn một
số quốc gia có những điểm tương đồng về điều kiện tự nhiên, kinh tế, nhu cầu SDĐ với
Việt Nam để đi sâu tìm hiểu, phân tích, học hỏi kinh nghiệm, đó là các nước: Trung Quốc,
Hàn Quốc, Canada, Hà Lan.
- Trung Quốc:
Ở Trung Quốc, theo quy định của Luật Đất đai 1999 thì kỳ QHSDĐ của các cấp
là 10 năm [6, tr.11], QHSDĐ được lập theo 4 cấp: cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện và
cấp xã. Việc lập QHSDĐ phải bảo đảm tuân thủ triệt để nhiều nguyên tắc,

như: SDĐ phải tiết kiệm, đem lại hiệu quả cao nhất; bảo đảm sự cân bằng giữa nhu cầu và
lợi ích SDĐ của các ngành kinh tế, xã hội và các địa phương; tăng cường bảo vệ môi
trường, phát triển sinh thái tự nhiên … Tuy nhiên, nguyên tắc quan trọng nhất là bảo vệ
nghiêm ngặt 120 triệu ha đất canh tác nông nghiệp.
Như vậy, chúng ta có thể nghiên cứu, tham khảo những nội dung về nguyên tắc, căn
cứ lập; thẩm quyền, quyết định, xét duyệt và quy trình lập QH, KHSDĐ. Đặc biệt, họ rất
coi trọng và bảo vệ nghiêm ngặt quỹ đất nông nghiệp, đất trồng lúa; đối với QHSDĐ cấp
quốc gia phải xác định được diện tích đất canh tác cần bảo vệ nghiêm ngặt theo quy định
của Nhà nước, trong đó phải chỉ rõ diện tích đất canh tác cơ bản (chiếm 80% tổng diện tích
canh tác) có chất lượng tốt nhất cần được duy trì vĩnh cửu và không được phép chuyển đổi
mục đích sử dụng dưới bất cứ lý do gì. Việc chuyển mục đích SDĐ canh tác sang sử dụng
vào các mục đích phi nông nghiệp phải được phê duyệt tại cấp tỉnh và Chính phủ. Trường
hợp QH, KHSDĐ bị
vi phạm thì tùy mức độ vi phạm mà người đứng đầu địa phương sẽ bị xử lý hành
chính hoặc sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự, đất bị vi phạm sẽ bị thu hồi, kể cả trường
hợp đã đầu tư [47].
- Hàn Quốc
Theo quy định, kỳ QH đối với cấp quốc gia, cấp tỉnh là 20 năm, QHSDĐ vùng đô
thị cơ bản và KHSDĐ là 10 năm. Sau 5 năm sẽ tiến hành rà soát để điều chỉnh
27
cho phù hợp với yêu cầu phát triển và thị trường [6, tr.9]. Việc lập QHSDĐ thực hiện theo
các cấp: quốc gia, cấp tỉnh, vùng thủ đô; cấp huyện, vùng đô thị cơ bản. Theo đó, QHSDĐ
được thực hiện từ tổng thể tới chi tiết. QH cấp tỉnh, vùng thủ đô phải căn cứ trên cơ sở QH
cấp quốc gia; QH cấp huyện, vùng đô thị phải căn cứ vào QH cấp tỉnh [47].
Việc lập QH, KHSDĐ có tổ chức lấy ý kiến nhân dân. Sau khi QH được phê duyệt
sẽ được công khai và phổ biến đến nhân dân. Chính quyền các cấp có trách nhiệm tiếp thu,

giải trình ý kiến nhân dân về QH, KHSDĐ và tổ chức thực hiện QH, KH đó [6, tr.9]. Quốc
hội không can thiệp vào quá trình xét duyệt QHSDĐ [47].
Chúng ta có thể nghiên cứu, vận dụng quy định mang tính nguyên tắc về tính thống
nhất trong hệ thống QH quốc gia từ Trung ương đến địa phương, đưa nội dung lấy ý kiến
người dân vào trong quá trình xây dựng QH như một trình tự bắt buộc; ngoài ra có thể tham
khảo quy định kỳ QH khác nhau giữa các cấp. Bên cạnh đó, pháp luật của Hàn Quốc còn
quy định một số khu vực hạn chế phát triển, hạn chế xây dựng các công trình kiến trúc,
cấm mọi ý đồ khai thác nhằm khống chế sự phát triển kiểu nhảy cóc, bảo vệ đất nông
nghiệp.
- Canada
Canada là một nước liên bang nên QHSDĐ có những điểm riêng biệt. Tại mỗi bang,
chính quyền địa phương lập QH theo 2 cấp: KH phát triển (như QH tổng thể) và QH vùng.
Chính quyền cấp tỉnh xây dựng khuôn khổ pháp lý cho việc lập QH, KHSDĐ; quyết định
trực tiếp một số vấn đề quan trọng liên quan đến đất đai (như bảo vệ đất nông nghiệp);
hoạch định chính sách, giám sát và kiểm soát trực tiếp việc phân chia đất đai. Trước năm
2005 kỳ QH là 05 năm nhưng thực tế chứng minh là không hợp lý, hiện nay, không quy
định. Do đó, kỳ QH có thể rất linh hoạt, có thể thay đổi nhưng phải thực hiện các thủ tục
phê duyệt theo quy định của Luật [47].
Theo Luật Quy hoạch chính quyền tỉnh, mỗi thành phố lập KH phát triển và bản QH
vùng (bao gồm KH chi tiết, các quy định về SDĐ và các tiêu chuẩn phát triển). KH phát
triển phải tuân thủ các quy định, chính sách của tỉnh; các cơ quan khác phải được tham vấn
trong quá trình chuẩn bị KH. Nếu họ không đồng ý với
28
một KH phát triển được đề xuất, họ có thể khiếu nại đến một hội đồng đặc biệt và thường
KH sẽ không được phê duyệt nếu có phản đối này. Việc giải quyết xung đột thường được
thực hiện thông qua thương lượng, thỏa thuận giữa các bên [6, tr.16].

Việc lập KH phát triển và bản QH vùng thuộc thẩm quyền của chính quyền các thành
phố nhưng phải có sự tham gia ý kiến của các cơ quan khác và khi các chủ thể này không
thống nhất với nhau thì cấp có thẩm quyền sẽ không phê duyệt KH đó, như vậy Việt Nam
có thể học hỏi việc kiểm soát chéo giữa các cơ quan liên quan nhằm tạo sự đồng thuận
trong quá trình triển khai thực hiện; đồng thời đảm bảo sự đồng bộ giữa KH phát triển với
các KH khác, tránh sự chồng chéo, mâu thuẫn gữa các hệ thống KH trong thực tế.
- Hà Lan [47]
Đối với Hà Lan, việc lập QH, KHSDĐ phải trên cơ sở kết quả khảo sát đánh giá các
tham số ở các địa phương: tham số kỹ thuật (chất lượng đất, đặc điểm địa hình, hiện trạng
sử dụng, các khả năng cải thiện với bên ngoài...); tham số kinh tế (tiềm năng phát triển kinh
tế); tham số văn hoá - xã hội (công trình văn hoá, nghệ thuật, bảo tồn các truyền thống văn
hoá...); các giá trị và tiêu chuẩn xã hội; tham số môi trường (mức độ ô nhiễm nước và đất,
không khí).
Hà Lan đặc biệt coi trọng công tác khảo sát, thu thập các dữ liệu phục vụ cho việc
QHSDĐ, chúng ta có thể học tập Hà Lan việc xây dựng QH, KHSDĐ phải coi trọng kết
quả khảo sát thực địa, khảo sát qua các tham số, qua đó sẽ giúp chính quyền có được cái
nhìn tổng quát và chi tiết nhất về đặc điểm của từng vùng, lãnh thổ, tránh tình trạng không
đúng thực tế, từ đó đưa ra bản QH, KHSDĐ phù hợp, hiệu quả và có tính bền vững.
Tóm lại, không thể áp dụng một cách tuyệt đối cách làm QH, cách điều chỉnh của
pháp luật đối với QH của quốc gia này cho quốc gia khác, tuy nhiên trong xu thế hiện nay
mang tính kết nối quốc tế thì chúng ta có thể học hỏi kinh nghiệm, nghiên cứu vận dụng
những kết quả đạt được của các quốc gia khác cho việc hoàn thiện pháp luật, khắc phục
những bất cập trong công tác QH, KHSDĐ ở Việt Nam.
29
Tiểu kết chương 1

Qua nghiên cứu những vấn đề lý luận về QH, KHSDĐ và pháp luật về QH, KHSDĐ,
tác giải đã tập trung giải quyết, làm rõ được một số vấn đề sau:
Một là, tác giả đã viện dẫn một số luận cứ và đưa ra nhiều quan điểm khác nhau của
các nhà khoa học, các học giả về khái niệm, đặc điểm, vai trò và ý nghĩa của QH, KHSDĐ;
đồng thời đã nêu lên những nhận định khái quát về một số nội dung của QH, KHSDĐ với
các đặc điểm, dấu hiện nhận biết cơ bản. Bên cạnh đó, tác giả đã làm rõ vai trò, tính chất
quan trọng của QH, KHSDĐ đối với sự phát triển mọi mặt của đời sống kinh tế, chính trị,
văn hóa – xã hội, quốc phòng – an ninh; đồng thời, khẳng định QH, KHSDĐ là công cụ để
Nhà nước thực hiện quyền quản lý thống nhất, tổ chức, phân bố lại việc sử dụng đất cho
phù hợp giữa các ngành, lĩnh vực, vùng miền và địa phương; lựa chọn phương án tốt nhất
để đất đai được sử dụng hiệu quả, hợp lý và tiết kiệm.
Hai là, trên cơ sở nghiên cứu lý luận về QH, KHSDĐ, tác giả đã đi đến luận giải
những vấn đề về khái niệm, nêu ra đặc điểm, nguyên tắc và khái quát cơ cấu về nội dung
của QH, KHSDĐ. Tác giả còn phân tích các yếu tố chi phối đến quá trình xây dựng và thực
hiện pháp luật QH, KHSDĐ để thấy được cùng lúc chịu sự tác động đa chiều, tác động của
yếu tố bên ngoài mang tính khách quan, qua đó khi xây dựng cần phải tính toán cân đối,
hài hòa các yếu tố khách quan, chủ quan trong pháp luật QH, KHSDĐ.
Ba là, việc nghiên cứu lịch sử hình thành pháp luật về đất đai nói chung, trong đó có
QH, KHSDĐ cho thấy trãi qua nhiều giai đoạn QH, KHSDĐ không ngừng được sửa đổi,
bổ sung và ngày càng hoàn thiện, cơ bản giải quyết được hầu hết các mối quan hệ phát sinh
về đất đai.
Bốn là, nghiên cứu, tìm hiểu pháp luật QH, KHSDĐ của một số quốc gia trên thế giới
có đặc điểm tương đồng với Việt Nam như: Trung Quốc, Hàn Quốc, Canada và Hà Lan để
có cái nhìn tổng thể, đa dạng về quá trình xây dựng và thực hiện QH, KHSDĐ, những vấn
đề mang lại sự thành công của các quốc gia mà Việt Nam có thể nghiên cứu, vận dụng, rút
ra bài học kinh nghiệm.
30

Cơ sở lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.docx

Recommended

Recommended

More Related Content

What's hot

What's hot (20)

Similar to Cơ sở lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.docx

Similar to Cơ sở lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.docx (20)

More from Dịch vụ viết thuê đề tài trọn gói 🥳🥳 Liên hệ ZALO/TELE: 0917.193.864 ❤❤

More from Dịch vụ viết thuê đề tài trọn gói 🥳🥳 Liên hệ ZALO/TELE: 0917.193.864 ❤❤ (20)

Recently uploaded

Recently uploaded (18)

Cơ sở lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.docx