Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.docx

Viết thuê đề tài giá rẻ trọn gói - KB Zalo/Tele : 0973.287.149
Luanvanmaster.com – Cần Kham Thảo - Kết bạn Zalo/Tele : 0973.287.149
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC
VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ
1.1. Lƣợc sử phát triển, vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã ở Việt Nam
1.1.1. Lược sử phát triển và những điểm mới của Hiến pháp năm
2013 về chính quyền cấp xã
Thuật ngữ "chính quyền cấp xã" từ lâu đã được sử dụng khá phổ biến,
nhất là trong các văn bản chỉ đạo, điều hành của chính quyền cấp trên đối với
HĐND và UBND cấp xã, song hầu như chưa có một văn bản, tài liệu chính
thống nào có quy định hoặc giải thích rõ, đầy đủ về khái niệm chính quyền cấp
xã, về cơ cấu tổ chức, mối quan hệ hay cơ chế hoạt động của các bộ phận cấu
thành. Theo quy định của pháp luật hiện hành, bộ máy Nhà nước ta được thiết
lập ở 4 cấp hành chính lãnh thổ. Cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã được gọi là các
cấp chính quyền địa phương, trong đó cấp xã là cấp gần dân nhất, sát dân nhất,
là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền nước ta. Tuy nhiên, để đưa ra được
khái niệm về chính quyền cấp xã, chúng ta cần phải làm rõ quá trình hình thành,
phát triển và những đặc điểm cơ bản của chính quyền cấp xã.
Cách mạng Tháng 8 năm 1945 thành công, ngày 02/9/1945, tại Quảng
trường Ba Đình lịch sử, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đọc bản Tuyên ngôn độc lập
khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, nay là nước Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam. Từ đó đến nay, nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy
định về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và chính
quyền cấp xã nói riêng. Quá trình hình thành và phát triển của chính quyền cấp
xã gắn liền với những giai đoạn lịch sử của cách mạng Việt Nam, vì thế chúng
ta có thể phân chia như sau:
- Từ 1945 đến 1954: Sau khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra
7

đời, trong điều kiện chưa có Hiến pháp xác lập hệ thống chính quyền các cấp,
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký và ban hành Sắc lệnh 63 và Sắc lệnh 77. Sắc lệnh
số 63 ngày 23/11/1945 về tổ chức HĐND và UBHC ở xã, huyện, tỉnh, kỳ. Sắc
lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức HĐND và UBHC thành phố, khu phố.
Theo 2 Sắc lệnh này, chính quyền địa phương có 4 cấp: cấp kỳ, cấp tỉnh, cấp
huyện và cấp xã, trong đó cấp tỉnh và cấp xã là 2 cấp chính quyền hoàn chỉnh
có HĐND và UBHC, còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ có UBHC. Chính quyền xã
gồm có HĐND và UBHC xã, HĐND do cử tri xã bầu ra, có quyền quyết định
những vấn đề ở xã, nhưng có những vấn đề phải được UBHC cấp huyện, tỉnh
chuẩn y; còn UBHC xã do HĐND xã bầu trong số các hội viên HĐND. UBHC
xã có nhiệm vụ thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, thực hiện Nghị quyết của
HĐND cùng cấp, triệu tập các kỳ họp HĐND xã và giải quyết các công việc
trong xã. Đến ngày 09/11/1946, bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân
chủ cộng hòa ra đời (gọi tắt là Hiến pháp 1946), đặt cơ sở pháp lý vững chắc
cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Theo Hiến pháp 1946, tổ chức
chính quyền cấp xã về cơ bản vẫn như Sắc lệnh 63 và Sắc lệnh 77.
- Từ 1954 đến 1975: Giai đoạn này, đất nước tạm thời bị chia cắt thành 2
miền có nhiệm vụ khác nhau: Xây dựng CNXH ở miền Bắc và đấu tranh thống
nhất nước nhà ở miền Nam. Trong điều kiện đó, Quốc hội ban hành Hiến pháp
năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 cụ thể hóa quy định của
Hiến pháp về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Các đơn vị hành
chính lúc này được phân định: “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương, khu tự trị; tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; huyện chia thành xã,
thị trấn; thành phố chia thành các khu phố” [42, Điều 1]. Cấp kỳ không còn nữa
nhưng lại có Khu tự trị, các khu tự trị chia thành tỉnh; tỉnh chia thành huyện, thành
phố thuộc tỉnh, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn.
8

Mỗi đơn vị hành chính đều có HĐND và UBHC, UBHC cấp nào do HĐND
cấp đó bầu ra. So với trước tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
có nhiều thay đổi, cụ thể là:
+ Xác định rõ địa vị pháp lý của HĐND và UBND:
“HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa
phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương” [42, Điều 2].
Như vậy HĐND vừa thay mặt cho nhân dân địa phương, vừa thay mặt cho nhà
nước ở địa phương. “UBHC là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành
chính Nhà nước ở địa phương” [42, Điều 3].
+ Luật tổ chức HĐND và UBND là cơ sở pháp lý chung cho tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phương không phân biệt nông thôn hay thành
phố; hạn chế, thu hẹp những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những
quyết định của cấp dưới (trừ những vấn đề quan trọng như phê chuẩn kết quả
bầu cử hay bãi miễn…).
+ Số lượng thành viên các cơ quan trong chính quyền cấp xã tăng lên:
Về số lượng đại biểu HĐND, Khoản 1, Điều 11 Pháp lệnh về việc bầu
cử HĐND các cấp năm 1961 quy định:
Thị trấn và xã miền xuôi có từ 2.000 nhân khẩu trở xuống bầu cử
20 đại biểu; có trên 2.000 nhân khẩu, thì ngoài số 20 đại biểu tính cho
2.000 nhân khẩu đầu tiên, cứ thêm 200 nhân khẩu thì được bầu thêm 1
đại biểu, nhưng tổng số không được quá 35 đại biểu.
Thị trấn và xã miền núi và hải đảo có từ 700 nhân khẩu trở
xuống bầu cử 20 đại biểu, có trên 700 nhân khẩu, thì ngoài số 20 đại
biểu tính cho 700 nhân khẩu đầu tiên, cứ thêm từ 150 đến 200 nhân
khẩu thì được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không được quá
35 đại biểu.
Các thị trấn và xã miền xuôi và miền núi có trên 6.000 nhân
9

khẩu thì có thể bầu tới 40 đại biểu, nhưng số đại biểu thị trấn và xã
không được nhiều hơn số đại biểu HĐND cấp trên trực tiếp.
Các xã dưới 300 nhân khẩu có thể bầu dưới 20 đại biểu [63, Điều 11]. Về số
lượng thành viên UBHC, Điều 51, Luật Tổ chức HĐND và UBHC năm 1962
quy định: “Thành viên UBHC phải là đại biểu HĐND. Các UBHC xã, thị
trấn có từ 5 - 7 người. Ở các xã miền núi có nhiều dân tộc ở
xen kẽ thì UBHC có từ 5 - 9 người” [42, Điều 51].
+ Nhiệm vụ, quyền hạn của cấp xã được mở rộng thêm, cụ thể
là: Luật Tổ chức HĐND và UBHC 1962 quy định:
HĐND xã và HĐND thị trấn có nhiệm vụ và quyền hạn như
sau: Căn cứ vào kế hoạch kinh tế và văn hoá của cấp trên, quyết định
kế hoạch phát triển kinh tế, văn hoá và những sự nghiệp lợi ích công
cộng của xã, thị trấn. Xét duyệt dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân
sách của xã, thị trấn. Căn cứ vào pháp luật của Nhà nước, ra những
quy định về trật tự trị an, về vệ sinh chung của xã, thị trấn. Những
quy định này, trước khi thi hành, phải được UBHC cấp trên trực tiếp
phê chuẩn [42, Điều 19].
Luật Tổ chức HĐND và UBHC 1962 quy định:
UBHC xã và UBHC thị trấn có nhiệm vụ và quyền hạn như sau:
+ Chấp hành kế hoạch kinh tế, văn hoá và ngân sách của xã,
thị trấn;
+ Giúp các hợp tác xã xây dựng và thực hiện kế hoạch sản
xuất; đôn đốc giám sát các hợp tác xã và công dân thực hiện mọi
nghĩa vụ đối với Nhà nước; đình chỉ việc thi hành những nghị quyết
trái pháp luật của hợp tác xã, nhưng phải báo ngay lên cấp trên trực
tiếp để quyết định;
+ Quản lý hệ thống tiểu thuỷ nông, các đường giao thông của
xã; quản lý công tác bưu điện và truyền thanh;
10

+ Thu thuế, thu nợ, thu mua cho Nhà nước; quản lý chợ, bến đò;
+ Đôn đốc việc thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch của ngân hàng;
lãnh đạo việc củng cố và phát triển các hợp tác xã vay mượn, quỹ tín
dụng;
+ Quản lý tài sản công cộng;
+ Xây dựng trường phổ thông; quản lý các lớp mẫu giáo, lớp
vỡ lòng; lãnh đạo việc phát triển các nhà giữ trẻ, vườn trẻ;
+ Quản lý các trạm y tế, nhà hộ sinh và các sự nghiệp lợi ích
công cộng; quản lý công tác văn hoá, thông tin, thể dục thể thao;
+ Quản lý lao động và công tác cứu tế và xã hội;
+ Quản lý công tác hộ tịch;
+ Giữ gìn an ninh trật tự, bảo vệ tài sản công cộng, xây dựng lực
lượng hậu bị, dân quân, tự vệ và thi hành các công tác quân sự khác;
+ Quản lý các công tác khác do cấp trên giao cho [42, Điều 48].
- Từ năm 1975 đến trước năm 1992: Sau ngày miền Nam hoàn toàn giải
phóng, nước nhà thống nhất, Quốc hội quyết định bỏ khu tự trị, đổi tên nước…
Để có cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong
bối cảnh đất nước đã hòa bình và thống nhất, nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ Tổ
quốc đã chuyển sang giai đoạn mới, Quốc hội ban hành bản Hiến pháp 1980.
Điều 113, Hiến pháp 1980 quy định:
Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa
Việt Nam được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và
đơn vị hành chính tương đương;
Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành
phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;
11

Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã
chia thành phường và xã; quận chia thành phường.
Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập HĐND và
UBND [39, Điều 113].
Trên cơ sở Hiến pháp, năm 1983 Quốc hội ban hành luật tổ chức HĐND
và UBND. Theo đó, chính quyền địa phương lúc này chỉ có 3 cấp là cấp tỉnh,
cấp huyện và cấp xã (cấp xã bao gồm xã, phường, thị trấn); vị trí pháp lý của
các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương cơ bản vẫn giữ nguyên,
UBHC được đổi tên thành UBND; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp
xã giao nhiều hơn trước, cụ thể:
- Theo quy định tại Điều 20 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983,
HĐND xã, phường, thị trấn có nhiệm vụ và quyền hạn:
Thực hiện các chủ trương, chính sách và công tác của Nhà nước
ở địa phương; quyết định các biện pháp giúp đỡ và giám sát các hợp tác
xã và các tổ chức kinh tế tập thể khác về các mặt xây dựng và thực hiện
kế hoạch sản xuất, kinh doanh, phân phối, chấp hành các chế độ, thể lệ
tài chính, giá cả và làm nghĩa vụ đối với Nhà nước; xây dựng, bảo dưỡng
và quản lý đường giao thông, các cơ sở văn hoá, thông tin, giáo dục, y
tế, xã hội, phân phối, lưu thông, dịch vụ ở địa phương; bảo vệ tài sản xã
hội chủ nghĩa; bảo đảm an ninh, trật tự và an toàn xã hội ở địa phương;
vận động và giúp đỡ nông dân cá thể, người làm nghề thủ công và những
người lao động riêng lẻ khác tiến lên con đường làm ăn tập thể; xây
dựng nếp sống mới, xoá bỏ nếp sống lạc hậu, bài trừ mê tín, dị đoan.
[43, Điều 20].
Về tổ chức, HĐND cấp xã được bầu từ 15-45 đại biểu (tùy theo dân số,
vùng, miền) và có nhiệm kỳ là 2 năm. Số lượng đại biểu HĐND cấp xã được
mở rộng hơn và tăng so với quy định của Pháp lệnh bầu cử HĐND 1961.
12

- UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, số lượng từ 7 - 9 người (1 Chủ tịch,
1 - 2 Phó Chủ tịch, 1 Ủy viên thư ký, 3 - 5 Ủy viên khác phụ trách quân sự; giao
thông, thủy lợi; làm trưởng ban chuyên môn hoặc phụ trách các thôn, bản); có
Thường trực UBND; có các ban, trạm chuyên môn giúp UBND gồm: Ban Kinh
tế - kế hoạch; Ban Tài chính; Ban Văn hoá - xã hội; Ban Công an xã; Ban Quân
sự; Ban Thanh tra; Trạm Y tế; Trạm Bưu điện.
Nhiệm vụ quyền hạn của UBND cấp xã không được quy định riêng mà
thực hiện các nhiệm vụ luật xác định chung cho UBND các cấp trong phạm vi
thuộc thẩm quyền quản lý của mình [43, Điều 46, 47, 48].
Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, năm 1989 Quốc hội ban hành Luật tổ
chức HĐND và UBND, Luật bầu cử đại biểu HĐND thay thế Luật năm 1983. Theo
luật mới số lượng đại biểu HĐND cấp xã từ 15 – 35 [44, Điều 9], nhiệm kỳ hoạt động
là 5 năm [44, Điều 4], thành lập Ban thư ký HĐND cấp xã [44, Điều 29]. Đối với
UBND thì cơ bản không thay đổi [44, Điều 44, 45, 46, 47].
- Từ năm 1992 cho đến nay: Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Quốc hội khóa
IX, kỳ họp thứ 5, ngày 21/6/1994 đã thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND
thay luật 1989. Luật mới quy định HĐND cấp xã có từ 19 - 25 đại biểu, nhiệm
kỳ hoạt động là 5 năm; không có Thường trực Hội đồng như cấp tỉnh và huyện
mà chỉ có Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND. UBND cấp xã từ 5 -
7 người, không được tổ chức các cơ quan chuyên môn [45].
Sau khi Hiến pháp 1992 được bổ sung, sửa đổi một số điều cho phù hợp
với yêu cầu phát triển của đất nước trong giai đoạn mới, Quốc hội khóa đã ban
hành Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật bầu cử đại biểu HĐND
năm 2003. Theo các văn bản trên, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã
được quy định cụ thể như sau: HĐND cấp xã có số lượng đại biểu tối thiểu là
15 (xã dưới 1.000 dân) và tối đa không quá 35 [47, Điều 49]; được tổ chức
Thường trực HĐND [46, Điều 5]. UBND cấp xã do HĐND
13

cùng cấp bầu ra, có số lượng từ 3 - 5 thành viên [46, Điều 122], giúp UBND
cấp xã có các công chức xã là những người được tuyển dụng, giao giữ một chức
danh chuyên môn cấp xã [64, Điều 1] và một số cán bộ không chuyên trách
giúp việc.
So với Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 đã quy định rõ vị trí
của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân... Chức năng, nhiệm vụ của
HĐND được khái quát [40, Điều 120] là phù hợp với kỹ thuật của lập pháp.
Thẩm quyền của đại biểu HĐND được đề cao, nhất là quyền chất vấn và quyền
kiến nghị các cơ quan nhà nước ở địa phương [40, Điều 122]). Thẩm quyền và
trách nhiệm của UBND và Chủ tịch UBND cùng chế độ làm việc tập thể được
xác lập rõ.
Tuy nhiên, mô hình tổ chức chính quyền địa phương quy định
trong Hiến pháp năm 1992 không phù hợp với bối cảnh mới, không
phân biệt chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn. Việc phân
chia các đơn vị hành chính lãnh thổ còn hình thức, nhiều cấp không
phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính theo hướng giảm cấp và
giảm đầu mối, tăng giao dịch trực tiếp của người dân với cấp chính
quyền trực tiếp giải quyết công việc trong quá trình hiện đại hóa nền
hành chính.
Quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương
là chưa đúng với tổ chức quyền lực thống nhất trong một nhà nước
đơn nhất của Việt Nam, do đó vô hình trung đã hình thành hệ thống
lập pháp ở cả địa phương.
Việc áp dụng chế độ làm việc tập thể tràn lan, chưa đề cao trách
nhiệm cá nhân người đứng đầu hành chính địa phương các cấp trong
chấp hành Hiến pháp và pháp luật, trong điều hành hành chính.
14

Chưa xác lập nguyên tắc phân cấp, phân quyền trong quan hệ
Trung ương - địa phương, do đó tính tự quản của HĐND, chính
quyền địa phương chưa được xác lập để tăng tính chủ động, năng
động và trách nhiệm của chính quyền trước nhân dân và cơ quan nhà
nước cấp trên [36].
Ngày 28/11/2013, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội đã thông qua bản Hiến pháp
mới (Hiến pháp 2013), có hiệu lực từ ngày 01/01/2014. Đây là bản Hiến pháp
của thời kỳ đổi mới toàn diện, đáp ứng yêu cầu xây dựng, bảo vệ, phát triển đất
nước và hội nhập quốc tế, là cơ sở mở đường cho việc tiếp tục cải cách và phát
triển đất nước, hội nhập quốc tế trong giai đoạn mới theo tinh thần các văn kiện
của Đảng và Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH
(bổ sung, phát triển năm 2011). Theo đó, tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phương (gồm cả chính quyền cấp xã) có nhiều nội dung mới:
Thứ nhất: Đổi tên Chương IX từ “HĐND và UBND” thành “Chính
quyền địa phương”. Việc thay đổi tên chương từ “HĐND và UBND” thành
“Chính quyền địa phương” cho phép nhìn nhận chính quyền địa phương như là
một thực thể tồn tại khá độc lập so với chính quyền trung ương.
Thứ hai: Về phân cấp đơn vị hành chính, theo quy định tại Khoản 1, Điều
110, Hiến pháp 2013 thì về cơ bản các đơn vị hành chính của nước ta vẫn chia
thành 4 cấp nhưng có bổ sung một số quy định mới như: Có thêm đơn vị hành
chính tương đương với quận, huyện, thị xã, thành phố trong thành phố trực
thuộc Trung ương và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành
lập. Khoản 2 Điều 110 Hiến pháp 2013 quy định:
Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị
hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ
tục do luật định [41, Điều 110]. Có thể nói Quy định này có tính
15

mở về loại hình đơn vị hành chính nhưng vẫn đảm bảo tính ổn định
của các đơn vị hành chính, tránh tình trạng “nhập – tách” có phần dễ
dãi, thiếu căn cứ, minh bạch, công khai và nhất là thiếu sự tham gia
có tính quyết định của nhân dân như thực tế lâu nay [32, tr.87].
Thứ ba: Về tổ chức chính quyền ở địa phương, khoản 2 Điều 111 Hiến
pháp 2013 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND
được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt do luật định” [41, Điều 111]. Với quy định này, luật
phải tiếp tục cụ thể hóa những điều kiện tổ chức các loại chính quyền địa
phương khác nhau (giữa chính quyền đô thị và nông thôn; giữa đơn vị hành
chính tự nhiên và đơn vị hành chính nhân tạo). Quy định này cũng tạo cơ sở để
xây dựng những quy chế đặc thù cho một số địa phương cụ thể theo luật định
xuất phát từ nhu cầu thực tế của một số địa phương như Thủ đô Hà Nội, TP.
Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng trong thời gian vừa qua.
Thứ tư: Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, Hiến pháp
2013 đã có quy định riêng với tư cách là một thiết chế hiến định. Khoản 2, Điều
112 Hiến pháp 2013 quy định:“Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa
phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà
nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”
[41, Điều 112].
Đồng thời Hiến pháp năm 2013 khẳng định vai trò tự quản và tự chịu
trách nhiệm của chính quyền địa phương, trao cho người dân địa phương có
quyền quyết định những vấn đề của địa phương. Chính quyền địa phương vừa
là cơ quan “tổ chức, bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật”; “chịu sự
kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”, nhưng đồng thời có quyền
“quyết định các vấn đề của địa phương do luật định” [41, Điều 112].
Hiến pháp năm 2013 quy định HĐND có quyền “quyết định các vấn đề
16

của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật
ở địa phương và việc thực hiện Nghị quyết của HĐND” [41, Điều 113], “Việc
thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính phải lấy ý kiến
nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định” [41, Điều 110].
Đây là những định hướng quan trọng để xây dựng cơ chế điều chỉnh mối
quan hệ giữa chính quyền địa phương và trung ương cũng như giữa các cấp
chính quyền địa phương sắp tới. Vì nếu phân định rõ được thẩm quyền của mỗi
cấp chính quyền theo hướng phân cấp mạnh mẽ thì sẽ xác định trách nhiệm,
đảm bảo tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền.
Như vậy, những quy định mới của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa
phương khá nhiều sẽ được cụ thể hoá trong Luật Tổ chức chính quyền địa
phương sắp tới. Vì thế, chính quyền cấp xã cũng được đứng trước cơ hội lớn
trong việc cải cách, đổi mới về tổ chức và hoạt động của mình, tuy nhiên vẫn
còn những vần đề cần làm rõ về chính quyền địa phương nói chung và chính
quyền cấp xã nói riêng như: Địa vị pháp lý của HĐND, UBND, về đại biểu
HĐND, về thành viên UBND, về mối quan hệ của chính quyền địa phương với
cấp uỷ, với MTTQ và các đoàn thể, với thôn, bản…trước khi được quy định
trong Luật để đảm bảo đúng quy định của Hiến pháp 2013 và thực tiễn đang
đặt ra, vấn đề này sẽ được bàn cụ thể hơn trong Chương 3 của Luận văn.
Quá trình lược sử trên cho chúng ta thấy: “Xã, thị trấn luôn là đơn vị
hành chính cơ bản mọi thời kỳ, có cả HĐND và UBND” [70, tr.16]. Chính vì
vậy mà trong thời kỳ, hoàn cảnh nào chính quyền cấp xã luôn được Đảng, Nhà
nước ta quan tâm xây dựng, củng cố để có khả năng làm tốt nhiệm vụ, bảo đảm
cho chính quyền nhà nước vững mạnh từ cơ sở. Tổ chức bộ máy chính quyền
cấp xã là cơ sở của hệ thống nền hành chính quốc gia, làm cho bộ máy quản lý
nhà nước thông suốt từ Trung ương tới cơ sở, có hiệu lực và hiệu quả. Chính
quyền cấp xã là một bộ phận trong trong bộ máy chính quyền
17

nhà nước, nó có tính liên tục và ổn định để thực hiện nhiệm vụ chính trị của
Đảng, Nhà nước. Trải qua các lần Đại hội Đảng từ khoá VI đến khoá XI, trong
văn kiện của Đảng đều có đề cấp đến công tác tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã. Gần đây nhất, kết luận về tiếp tục đổi mới hệ thống chính trị từ
Trung ương đến cơ sở, Ban Chấp hành Trung ương tiếp tục nêu rõ:
Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của HĐND, UBND xã,
phường, thị trấn phù hợp với tình hình thực tiễn và yêu cầu, nhiệm
vụ mới. Quy định dưới xã, phường, thị trấn là thôn, tổ dân phố và
tương đương (có quy mô phù hợp với địa bàn đô thị, nông thôn, miền
núi), chủ yếu hoạt động theo mô hình tự quản của cộng đồng dân cư,
hạn chế tối đa việc sử dụng kinh phí từ ngân sách. Thực hiện khoán
kinh phí hoạt động cho các tổ chức chính trị - xã hội ở cấp xã, thôn,
tổ dân phố và tương đương, đảm bảo phù hợp với tình hình thực tế
của địa phương [2, tr.6].
Phân tích về quá trình hình thành và phát triển của chính quyền cấp xã
qua các thời kỳ như trên, có thể thấy chính quyền cấp xã có những đặc điểm cơ
bản như sau:
- Một là: Chính quyền cấp xã là cấp chính quyền thấp nhất trực tiếp tiếp
xúc với nhân dân. Cán bộ, công chức cấp hàng ngày sinh hoạt với người dân
trong rất nhiều mối quan hệ, không chỉ là quan hệ giữa chính quyền với người
dân mà còn là quan hệ gia đình, họ hàng, xóm giềng đã được hình thành và gắn
bó lâu đời với những thủ tục, quy tắc (có cả thành văn và bất thành văn) ràng
buộc. Khi giải quyết công việc cụ thể, cán bộ cấp xã phải làm trực tiếp, không
thể thông qua cấp chính quyền trung gian nào khác. Một mặt vừa phải đảm bảo
giải quyết đúng chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; mặt
khác lại phải phù hợp với tình hình thực tế của tại chỗ, đảm bảo các mối quan
hệ ràng buộc, thấu tình đạt lý để được chấp nhận.
18

Ngoài ra, trong điều kiện đổi mới và hội nhập hiện nay đòi hỏi cán bộ nói riêng
và chính quyền cấp xã nói chung phải có tư duy mới, trình độ và kiến thức cao
hơn về lý luận chính trị, quản lý kinh tế, văn hoá, xã hội…(Ví dụ: phải nâng
cao trình độ lý luận chính trị, khả năng ứng dụng các phương pháp quản lý hành
chính mới, việc ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác quản lý nhà
nước…).
- Hai là: Về tổ chức bộ máy của chính quyền cấp xã không hoàn toàn
giống như các cấp quản lý Nhà nước ở trên, ở xã chỉ có HĐND và UBND thực
hiện chức năng quản lý Nhà nước theo luật định trên tất cả các mặt chính trị,
kinh tế, văn hóa - xã hội, quốc phòng - an ninh. Do đó, chính quyền cấp xã
chiếm một vị trí quan trọng trong hệ thống các cơ quan Nhà nước, là sự chuyển
tải, kết nối giữa các cơ quan Nhà nước các cấp đến với các tầng lớp nhân dân,
vai trò này không thể thay thế được. Đó cũng chính là yêu cầu đặt ra đòi hỏi
HĐND cấp xã phải thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và tiếng
nói của người dân ở cơ sở, tiếp nhận, xử lý và phản ánh kịp thời những yêu cầu,
kiến nghị của người dân đối với chính quyền các cấp. UBND là cơ quan chấp
hành của HĐND và là cơ quan hành chính Nhà nước trực tiếp tại cơ sở phải
thực hiện chức năng quản lý một cách bao quát, toàn diện nhưng đồng thời phải
sâu sát, cụ thể và kịp thời giải quyết các sự việc phát sinh ngay tại địa bàn dân
cư, đáp ứng nhanh chóng nhu cầu của người dân theo đúng quy định của pháp
luật.
- Ba là: Ở xã thì hầu hết có nền kinh tế thuần nông nên có các hình thức tổ
chức sản xuất phù hợp với tính chất đặc thù của sản xuất nông nghiệp. Vì vậy,
ngoài chức năng quản lý Nhà nước nói chung thì chính quyền xã dưới sự lãnh đạo
của Đảng uỷ còn phải thực hiện tốt chức năng quản lý, định hướng cho các tổ chức
kinh tế và nhân dân phát triển sản xuất kinh doanh (Ví dụ: Xây dựng quy hoạch
các vùng sản xuất, cơ cấu cây trồng, vật nuôi; đối với Hợp tác
19

xã dịch vụ nông nghiệp thì việc tổ chức kinh doanh dịch vụ phải hướng tới cung
cấp các dịch vụ phục vụ sản xuất nông nghiệp như: chuyển giao tiến bộ khoa
học - kỹ thuật, giống, nước tưới… hoặc như đối với các hợp tác xã ngành nghề
cần hướng tới việc xây dựng thương hiệu, tìm thị trường tiêu thụ cho các sản
phẩm truyền thống của địa phương…).
- Bốn là: Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý của chính quyền
cấp xã thì cấp thôn không phải là một cấp chính quyền nhưng luôn được ví như
cánh tay nối dài của chính quyền cấp xã. Việc sử dụng đội ngũ cán bộ thôn như
thế nào cho hiệu quả cũng là vấn đề không dễ dàng, không được lạm dụng
chuyển giao nhiều việc thuộc thẩm quyền của xã cho thôn vì thôn không có
thẩm quyền và năng lực thì rất yếu. Mặt khác, ở những nơi có làng cổ truyền
thống (đa phần đã xây dựng làng văn hoá), một làng thường có nhiều thôn thì
trong quá trình quản lý, chính quyền cấp xã còn phải tính tới vai trò của các
làng văn hoá này mặc dù đó không phải là chủ thể có chức năng quản lý Nhà
nước hay cánh tay nối dài của chính quyền như thôn.
Từ những sự phân tích như trên, chúng ta có thể rút ra khái niệm:
Chính quyền cấp xã ở nước ta là cấp thấp nhất trong các cấp chính quyền
địa phương, bao gồm HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương đại
diện cho ý chí và lợi ích của nhân dân tại cơ sở do nhân dân xã, phường, thị
trấn trực tiếp bầu ra và UBND cấp xã do HĐND thành lập nhằm quản lý các
lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương và hướng dẫn nhân dân thực hiện
các hoạt động tự quản ở cơ sở theo nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp
hài hoà giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
Với khái niệm này, đối chiếu với quy định của Hiến pháp 2013 chúng ta
thấy phù hợp, bởi lẽ chính quyền cấp xã là một cấp và là cấp thấp nhất trong
các cấp chính quyền địa phương. Cụ thể:
20

Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính
của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa
phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc
điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
do luật định [41, Điều 111].
Điều đó có nghĩa chính quyền địa phương được tổ chức ở tất cả các đơn
vị hành chính, trong khi đó cấp chính quyền địa phương phải bao gồm HĐND
và UBND được tổ chức phù hợp với từng loại đơn vị hành chính. Điều đó cho
phép chúng ta phân biệt được cách phân chia đơn vị hành chính để quản lý với
mô hình tổ chức chính quyền ở từng đơn vị hành chính. Ở đâu được coi là cấp
chính quyền thì ở đó chính quyền ở đó gồm HĐND và UBND, UBND do
HĐND cùng cấp bầu ra; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có
cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại
địa bàn. Như vậy, chính quyền cấp xã với tư cách là một cấp chính quyền địa
phương cũng không nhất thiết đồng nhất với chính quyền địa phương (ví dụ:
trong trường hợp không tổ chức HĐND phường).
Hiến pháp năm 2013 đã có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2014 nhưng
do Luật Tổ chức chính quyền địa phương chưa được ban hành nên vấn đề tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp xã dưới đây vẫn được trình bày trên cơ
sở Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các văn bản có liên quan đang
có hiệu lực thi hành.
1.1.2. Vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong bộ máy Nhà nước
1.1.2.1. Vị trí, vai trò của HĐND
Hiến pháp 1992 quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do
nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và
cơ quan Nhà nước cấp trên” [40, Điều 119].
21

HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, vừa là bộ phận cấu
thành không thể tách rời với quyền lực Nhà nước thống nhất trong cả nước, vừa
đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân
dân địa phương; HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa
chịu trách nhiệm trước cơ quan Nhà nước cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã hội,
đảm bảo việc thực thi pháp luật, các quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp
trên. Trong tổ chức và hoạt động của mình, vai trò của HĐND thể hiện ở hai tư
cách: Cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương và cơ quan đại diện cho nhân
dân địa phương.
- Với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương:
HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để
phát huy tiềm năng của địa phương; xây dựng và phát triển địa phương
về kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện
đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa
vụ của địa phương đối với cả nước [46, Điều 1].
Để thực hiện chức năng này, HĐND phải: “Căn cứ vào Hiến pháp, luật,
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra Nghị quyết về các biện pháp
bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương…” [40,
Điều 120]. Như vậy, khi thực hiện chức năng quyết định HĐND không phải là
cơ quan quyết định mọi vấn đề ở địa phương mà các quyết định của HĐND
trước hết là để đề ra các biện pháp triển khai thực hiện pháp luật (những quy
phạm đã có sẵn), bảo đảm việc thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật
ở địa phương và phải chịu trách nhiệm trước các cơ quan Nhà nước cấp trên về
việc triển khai thực hiện pháp luật, thứ 2 là quyết định một số vấn đề quan trọng
của địa phương theo thẩm quyền được phân cấp. Quy định như vậy là khá cứng
nhắc, làm hạn chế tính chủ động của HĐND trong việc xem xét, quyết định các
vấn đề quan trọng của địa phương.
22

Vấn đề này được Hiến pháp 2013 khắc phục bằng quy định: “HĐND quyết định
các vấn đề của địa phương do luật định…” [41, Điều 113]. Quy định như vậy có
tính mở hơn, tạo cơ sở cho HĐND quyết định các vấn đề của địa phương miễn là
nằm trong khuôn khổ pháp luật chứ không chỉ là triển khai các quy phạm có sẵn
của cấp trên hay những vấn đề cụ thể mà cấp trên phân cấp.
- Với tư cách là cơ quan đại diện:
HĐND là cơ quan do cử tri bầu ra theo nguyên tắc phổ thông,
trực tiếp và bỏ phiếu kín [47, Điều 1]. Đại biểu HĐND là người đại diện
cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương… [62, Điều 1]. HĐND
thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND,
UBND, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát
việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp
luật của các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị
vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương [46, Điều 1].
Nếu thực hiện tốt chức năng là cơ quan đại diện, HĐND sẽ phát huy được
vai trò của mình trong việc tiếp thu, phản ánh những vấn đề từ thực tiễn cuộc
sống đến các cấp chính quyền; giám sát được các hoạt động của các cơ quan
hữu quan liên quan. Tuy nhiên việc thực hiện chức năng này trên thực tế là rất
hạn chế do đa phần đại biểu HĐND là kiêm nhiệm, nếu đại biểu HĐND làm
việc chuyên trách và được đảm bảo các điều kiện hoạt động cần thiết thì những
nhiệm vụ trên sẽ được quan tâm thực hiện thường xuyên, có hiệu quả hơn. Đây
là vấn đề cần được quan tâm đúng mức trong thời gian tới để hiệu quả hoạt
động của HĐND tương xứng với vị trí, vai trò của mình.
1.1.2.2. Vị trí, vai trò của UBND
Vị trí pháp lý, vai trò của UBND được quy định tại Điều 123 Hiến pháp
1992: “UBND do HĐND bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ
quan nhà nước cấp trên…” [40, Điều 123].
23

Như vậy nếu xét về địa vị pháp lý của UBND, chúng ta có thể đề cập đến
với hai tư cách: là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính Nhà
nước ở địa phương.
- Với tư cách là cơ quan chấp hành của HĐND:
UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn
bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng
cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế
- xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách
khác trên địa bàn [46, Điều 2].
- Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương: “UBND
thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ
đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới
cơ sở” [46, Điều 2].
1.1.3. Mối quan hệ chính quyền cấp xã với hệ thống chính trị ở cơ sở
1.1.3.1. Quan hệ giữa chính quyền cấp xã với Đảng ủy cơ sở
Đảng Cộng sản Việt Nam được Hiến pháp thừa nhận là lực lượng lãnh
đạo Nhà nước và xã hội. Vì vậy, cũng như các cơ quan Nhà nước khác, trong
mọi hoạt động của mình, HĐND và UBND cấp xã phải chấp hành đường lối,
chủ trương của Đảng và chịu sự lãnh đạo của Đảng bộ cơ sở ở cấp xã mà thường
xuyên và trực tiếp là Ban Chấp hành Đảng bộ cấp xã.
Ban Chấp hành Đảng bộ cấp xã thực hiện vai trò lãnh đạo đối với HĐND,
UBND cấp xã bằng chủ trương, nghị quyết và các biện pháp lớn, bằng việc thực
hiện quyền kiểm tra việc chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách, chỉ thị,
nghị quyết của Đảng. Sự lãnh đạo của cấp uỷ cấp xã còn được thực hiện thông
qua những đảng viên phụ trách và các đồng chí đảng viên đảm nhiệm các chức
vụ cũng như tham gia các vị trí công tác trong HĐND và UBND.
24

Căn cứ vào Nghị quyết của Đại hội Đảng bộ, HĐND, UBND xây dựng
kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách hàng năm báo cáo Ban
Chấp hành Đảng bộ xem xét, cho ý kiến trước khi trình HĐND xem xét, quyết
định. HĐND, UBND cấp xã định kỳ báo cáo với Ban Chấp hành Đảng bộ về
tình hình, kết quả thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và kết quả tổ
chức thực hiện các chủ trương lớn mà Đảng bộ đề ra.
1.1.3.2. Quan hệ giữa HĐND với MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội
ở địa phương
Mối quan hệ này ở cấp xã cũng giống như ở các cấp địa phương khác.
HĐND các cấp phối hợp chặt chẽ với MTTQ và các tổ chức thành viên, tổ chức
xã hội khác ở địa phương xây dựng mối quan hệ làm việc, quy chế phối hợp để
hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình.
Mỗi năm 2 lần vào giữa năm và cuối năm, Thường trực HĐND thông
báo bằng văn bản đến MTTQ cùng cấp về tình hình hoạt động của HĐND cấp
mình và nêu những kiến nghị của HĐND với MTTQ. Trước mỗi kỳ họp thường
lệ của HĐND, Thường trực HĐND phối hợp với MTTQ cùng cấp tổ chức cho
các đại biểu HĐND tiếp xúc với cử tri để báo cáo kết quả thực hiện Nghị quyết
của HĐND, lắng nghe và tiếp thu ý kiến, tâm tư, nguyện vọng của cử tri phản
ánh đến kỳ họp. Tại các kỳ họp thường lệ của HĐND, MTTQ cùng cấp báo cáo
về hoạt động của MTTQ tham gia xây dựng chính quyền và những kiến nghị
của MTTQ, kiến nghị của cử tri thông qua tiếp xúc cử tri trước kỳ họp với
HĐND, UBND và với các đại biểu HĐND cùng cấp.
Thường trực HĐND tổ chức để các Uỷ viên Uỷ ban MTTQ cùng cấp
tham gia các hoạt động giám sát, kiểm tra; phối hợp với Ban Thường trực Uỷ
ban MTTQ cùng cấp trong việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật và những vấn đề quan trọng ở địa phương.
25

1.1.3.3. Quan hệ giữ a UBND vớ i MTTQ và các đ oàn thể
chính trị - xã hộ i
Theo quy định tại Điều 125, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003,
“Chủ tịch Uỷ ban MTTQ và người đứng đầu các đoàn thể chính trị - xã hội ở
địa phương được mời dự các phiên họp của UBND cùng cấp khi bàn các vấn
đề có liên quan” [46, Điều 125].
UBND có trách nhiệm tạo điều kiện thuận lợi để MTTQ và các đoàn thể
chính trị - xã hội tổ chức động viên đoàn viên, hội viên và các tầng lớp nhân
dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức thực hiện
chính sách, pháp luật của Nhà nước, giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà
nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức Nhà nước.
UBND thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho
MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội. UBND, các thành viên của UBND có
trách nhiệm tiếp thu, giải quyết và trả lời các kiến nghị của MTTQ và các đoàn
thể chính trị - xã hội.
Ngoài ra, trong mối quan hệ với MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội
thì HĐND và UBND còn chịu sự giám về:
Việc thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, chính
sách, pháp luật của Nhà nước (trừ những vấn đề thuộc bí mật quốc
gia)… và phản biện xã hội về sự cần thiết của các văn bản dự thảo;
sự phù hợp của các văn bản dự thảo với chủ trương, đường lối của
Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước, thực tiễn của địa
phương, đơn vị; về tính đúng đắn, khoa học, phù hợp với thực tiễn
đời sống xã hội… [3].
MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội còn có quyền góp ý tham gia
xây dựng chính quyền ở cấp xã theo quy định tại QĐ số 218-QĐ/TW của Ban
26

Chấp hành Trung ương Đảng.
Chính quyền cấp xã có vị trí rất quan trọng, là nơi trực tiếp tổ chức thực
hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước.
HĐND và UBND cấp xã có chức năng và nhiệm vụ khác nhau nhưng lại có
mối quan hệ mật thiết với nhau về mặt tổ chức cũng như trong hoạt động thực
hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Do đó, nếu UBND phát huy và thực hiện
tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình thì cũng sẽ góp phần rất quan trọng trong
việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND và ngược lại. Vì vậy,
để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn và trên cơ sở quy định của Hiến pháp 2013
thì vấn đề cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là rất
cần thiết. Để đạt được điều đó thì về tổ chức, việc cụ thể hoá các quy định của
Hiến pháp 2013 về vị trí, vai trò, cơ cấu, chức năng nhiệm vụ của chính quyền
địa phương nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng là yếu tố vô cùng quan
trọng. Mặt khác, công tác đào tạo, bồi dưỡng, tuyển dụng để không ngừng nâng
cao kiến thức chuyên môn, năng lực quản lý và phẩm chất chính trị cho cán bộ
của chính quyền cấp xã là yếu tố có tính quyết định, bởi vì: “Cán bộ là nhân tố
quyết định sự thành bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của
đất nước và chế độ, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng” [22,
tr.66].
1.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã
1.2.1. Đối với Hội đồng nhân dân cấp xã
1.2.1.1. Tổ chức Hội đồng nhân dân cấp xã
Theo quy định tại Điều 9, Luật Bầu cử đại biểu HĐND năm 2003 thì số
lượng đại biểu HĐND cấp xã được bầu cụ thể như sau:
- Xã, thị trấn miền xuôi có từ bốn nghìn người trở xuống được
bầu hai mươi lăm đại biểu, có trên bốn nghìn người thì cứ thêm hai
nghìn người được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số
27

không quá ba mươi lăm đại biểu;
- Xã, thị trấn miền núi và hải đảo có từ ba nghìn người trở
xuống đến hai nghìn người được bầu hai mươi lăm đại biểu, có trên
ba nghìn người thì cứ thêm một nghìn người được bầu thêm một đại
biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi lăm đại biểu; xã, thị trấn có
dưới hai nghìn người trở xuống đến một nghìn người được bầu mười
chín đại biểu; xã, thị trấn có dưới một nghìn người được bầu mười
lăm đại biểu;
- Phường có từ tám nghìn người trở xuống được bầu hai mươi
lăm đại biểu, có trên tám nghìn người thì cứ thêm bốn nghìn người
được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi lăm
đại biểu [47, Điều 9].
HĐND cấp xã có Thường trực HĐND (gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch
HĐND) và các đại biểu HĐND nhưng không có các Ban như HĐND cấp huyện,
cấp tỉnh. Nhiệm kỳ mỗi khoá của HĐND cấp xã cũng là 5 năm giống như
HĐND cấp huyện, cấp tỉnh, kể từ kỳ họp thứ nhất của HĐND khoá đó đến kỳ
họp thứ nhất của HĐND khoá sau.
1.2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp xã
Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND
các cấp nói chung và HĐND cấp xã nói riêng có 02 chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn là quyết định và giám sát:
* Đối với chức năng quyết định, HĐND cấp xã có các nhiệm vụ, quyền
hạn trên từng lĩnh vực cụ thể như sau:
- Trong lĩnh vực kinh tế:
+ Quyết định biện pháp thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế
- xã hội hàng năm; kế hoạch sử dụng lao động công ích hàng năm;
biện pháp thực hiện chương trình khuyến nông, khuyến lâm,
28

khuyến ngư, khuyến công và chuyển đổi cơ cấu kinh tế, cây trồng,
vật nuôi theo quy hoạch chung.
+ Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự
toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp
mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; các chủ trương,
biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương và điều chỉnh
dự toán ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật; giám sát
việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định.
+ Quyết định biện pháp quản lý và sử dụng hợp lý, có hiệu quả
quỹ đất được để lại nhằm phục vụ các nhu cầu công ích của địa
phương.
+ Quyết định biện pháp xây dựng và phát triển hợp tác xã, tổ
hợp tác, kinh tế hộ gia đình ở địa phương.
+ Quyết định biện pháp quản lý, sử dụng và bảo vệ nguồn
nước, các công trình thuỷ lợi theo phân cấp của cấp trên; biện pháp
phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, bão lụt, bảo vệ rừng, tu
bổ và bảo vệ đê điều ở địa phương.
+ Quyết định biện pháp thực hiện xây dựng, tu sửa đường giao
thông, cầu, cống trong xã và các cơ sở hạ tầng khác ở địa phương.
+ Quyết định biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí,
chống tham nhũng, chống buôn lậu và gian lận thương mại [46, Điều
29].
- Trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội và đời sống, văn hoá,
thông tin, thể dục thể thao, bảo vệ tài nguyên, môi trường:
+ Quyết định biện pháp bảo đảm các điều kiện cần thiết để trẻ
em vào học tiểu học đúng độ tuổi, hoàn thành chương trình phổ cập
giáo dục tiểu học; tổ chức các trường mầm non; thực hiện bổ
29

túc văn hoá và xoá mù chữ cho những người trong độ tuổi.
+ Quyết định biện pháp giáo dục, chăm sóc thanh niên, thiếu
niên, nhi đồng; xây dựng nếp sống văn minh, gia đình văn hoá, giáo dục
truyền thống đạo đức tốt đẹp; giữ gìn thuần phong mỹ tục của dân tộc;
ngăn chặn việc truyền bá văn hoá phẩm phản động, đồi trụy, bài trừ mê
tín, hủ tục, phòng, chống các tệ nạn xã hội ở địa phương.
+ Quyết định biện pháp phát triển hoạt động văn hoá, văn
nghệ, thể dục thể thao; hướng dẫn tổ chức các lễ hội cổ truyền, bảo
vệ và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hoá và danh lam thắng
cảnh ở địa phương theo quy định của pháp luật.
+ Quyết định việc xây dựng, tu sửa trường lớp, công trình
văn hoá thuộc địa phương quản lý.
+ Quyết định biện pháp bảo đảm giữ gìn vệ sinh, xử lý rác
thải, phòng, chống dịch bệnh, biện pháp bảo vệ môi trường trong
phạm vi quản lý; biện pháp thực hiện chương trình y tế cơ sở, dân số
& kế hoạch hoá gia đình.
+ Quyết định biện pháp thực hiện chính sách, chế độ đối với thương
binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ, những người và gia đình có công với nước,
thực hiện công tác cứu trợ xã hội và vận động nhân dân giúp đỡ gia đình
khó khăn, người già, người tàn tật, trẻ mồ côi không nơi nương tựa; biện
pháp thực hiện xoá đói, giảm nghèo [46, Điều 30].
- Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội:
+ Quyết định biện pháp bảo đảm thực hiện chế độ nghĩa vụ
quân sự; xây dựng lực lượng dân quân, tự vệ và quốc phòng toàn
dân; thực hiện nhiệm vụ hậu cần tại chỗ; thực hiện chính sách hậu
phương quân đội và chính sách đối với các lực lượng vũ trang nhân
dân ở địa phương.
30

+ Quyết định biện pháp bảo đảm giữ gìn an ninh, trật tự công
cộng, an toàn xã hội; phòng, chống cháy, nổ; đấu tranh phòng ngừa,
chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác trên địa bàn
[46, Điều 31].
- Trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo:
+ Quyết định biện pháp thực hiện chính sách dân tộc, cải thiện
đời sống vật chất và tinh thần, nâng cao dân trí của đồng bào các dân
tộc thiểu số; bảo đảm thực hiện quyền bình đẳng giữa các dân tộc,
tăng cường đoàn kết toàn dân và tương trợ, giúp đỡ lẫn nhau giữa các
dân tộc ở địa phương.
+ Quyết định biện pháp thực hiện chính sách tôn giáo, bảo
đảm quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của nhân dân địa phương theo
quy định của pháp luật [46, Điều 32].
- Trong lĩnh vực thi hành pháp luật:
+ Quyết định biện pháp bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, luật,
các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của
mình ở địa phương.
+ Quyết định biện pháp bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự,
nhân phẩm, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân.
+ Quyết định biện pháp bảo vệ tài sản, lợi ích của Nhà nước;
bảo hộ tài sản của cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương.
+ Quyết định biện pháp bảo đảm việc giải quyết khiếu nại, tố
cáo của công dân theo quy định của pháp luật [46, Điều 33].
- Trong việc xây dựng chính quyền địa phương:
+ Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND,
Chủ tịch, Phó Chủ tịch và thành viên khác của UBND cùng cấp; bãi
nhiệm đại biểu HĐND và chấp nhận việc đại biểu HĐND xin thôi
31

làm nhiệm vụ đại biểu theo quy định của pháp luật.
+ Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu.
+ Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị trái pháp
luật của UBND cùng cấp.
+ Thông qua đề án thành lập mới, nhập, chia và điều chỉnh địa
giới hành chính ở địa phương để đề nghị cấp trên xem xét, quyết định
[46, Điều 34].
* Đối với chức năng giám sát
Hoạt động giám sát của HĐND các cấp nói chung và của HĐND cấp xã
nói riêng được tiến hành thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn do pháp luật quy định. Giám sát của HĐND cấp xã bao gồm: Giám
sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực HĐND và giám sát của
đại biểu HĐND. Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không quy định
hoạt động giám sát riêng cho HĐND từng cấp mà quy định chung tại Điều 58,
loại trừ các hoạt động liên quan đến giám sát của HĐND cấp trên thì HĐND
cấp xã thực hiện chức năng giám sát thông qua các hoạt động:
- Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND cấp xã.
- Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND,
các thành viên khác của UBND cấp xã.
- Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp xã khi phát hiện
có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết của
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà
nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND cấp xã.
- Thành lập Đoàn giám sát khi thấy cần thiết.
- Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu. Thường
trực HĐND cấp xã có quyền giám sát hoạt động của UBND và
các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp xã; giám sát cơ quan nhà nước, tổ
32

chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân trong việc
thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và các
nghị quyết của HĐND cùng cấp; giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại,
tố cáo; tổ chức Đoàn giám sát để giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo tại
địa phương.
Căn cứ vào chương trình giám sát hàng năm, Thường trực HĐND cấp xã
có thể phân công các thành viên của Thường trực hoặc thành lập Đoàn giám sát
tiến hành giám sát các nội dung theo chương trình và thủ tục luật định. Thường
trực HĐND có trách nhiệm báo cáo HĐND về hoạt động giám sát của mình
giữa hai kỳ họp.
Trong quá trình thực hiện giám sát, Thường trực HĐND, Đoàn giám sát,
các đại biểu HĐND có quyền yêu cầu các cơ quan Nhà nước liên quan, tổ chức
chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế cung cấp tài liệu, thông tin cần
thiết; khi phát hiện có sai phạm thì có quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức đó
xem xét, xử lý theo thẩm quyền và báo cáo kết quả giải quyết.
1.2.1.3. Hoạt động của HĐND cấp xã
HĐND thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quyết định và giám
sát của mình thông qua hoạt động của HĐND, thể hiện ở 03 hình thức:
- Hoạt động tập thể của HĐND:
Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 quy định:
HĐND thảo luận và ra Nghị quyết về các vấn đề thuộc nhiệm
vụ, quyền hạn của mình tại các kỳ họp của HĐND. Nghị quyết của
HĐND phải được quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán
thành, trừ trường hợp bãi nhiệm đại biểu HĐND được quy định tại
Điều 46 của Luật này. HĐND quyết định việc biểu quyết bằng cách
giơ tay, bỏ phiếu kín hoặc bằng cách khác theo đề nghị của Chủ tọa
phiên họp.
33

HĐND các cấp họp thường lệ mỗi năm hai kỳ. Ngoài kỳ họp
thường lệ, HĐND tổ chức các kỳ họp chuyên đề hoặc kỳ họp bất
thường theo đề nghị của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND cùng cấp
hoặc khi có ít nhất một phần ba tổng số đại biểu HĐND cùng cấp yêu
cầu. Thường trực HĐND quyết định triệu tập kỳ họp thường lệ của
HĐND chậm nhất là hai mươi ngày, kỳ họp chuyên đề hoặc bất
thường chậm nhất là mười ngày trước ngày khai mạc kỳ họp.
HĐND họp công khai. Khi cần thiết, HĐND quyết định họp
kín theo đề nghị của Chủ tọa cuộc họp hoặc của Chủ tịch UBND cùng
cấp.
Ngày họp, nơi họp và chương trình của kỳ họp HĐND phải
được thông báo cho nhân dân biết, chậm nhất là năm ngày, trước
ngày khai mạc kỳ họp.
Kỳ họp HĐND được tiến hành khi có ít nhất hai phần ba tổng
số đại biểu HĐND tham gia.
Đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND cấp trên đã được bầu ở địa
phương, Chủ tịch Uỷ ban MTTQ Việt Nam, người đứng đầu các đoàn
thể nhân dân ở địa phương và đại diện cử tri được mời tham dự kỳ họp
HĐND, được phát biểu ý kiến nhưng không biểu quyết.
Tài liệu cần thiết của kỳ họp HĐND phải được gửi đến đại
biểu HĐND chậm nhất là năm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp [46,
Điều 48].
- Hoạt động của Thường trực HĐND xã: Thường trực HĐND xã do
HĐND bầu ra, có các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Điều 53, Luật Tổ
chức HĐND và UBND năm 2003, gồm:
Triệu tập và chủ tọa các kỳ họp của HĐND; phối hợp với
UBND trong việc chuẩn bị kỳ họp của HĐND.
34

Đôn đốc, kiểm tra UBND cùng cấp và các cơ quan nhà nước
khác ở địa phương thực hiện các Nghị quyết của HĐND;
Giám sát việc thi hành pháp luật tại địa phương.
Giữ mối liên hệ với đại biểu HĐND; tổng hợp chất vấn của
đại biểu HĐND để báo cáo HĐND.
Tiếp dân, đôn đốc, kiểm tra và xem xét tình hình giải quyết
kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân; tổng hợp ý kiến, nguyện
vọng của nhân dân để báo cáo tại kỳ họp của HĐND.
Trình HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do
HĐND bầu theo quy định của pháp luật.
Phối hợp với UBND quyết định việc đưa ra HĐND hoặc đưa
ra cử tri bãi nhiệm đại biểu HĐND theo đề nghị của Ban thường trực
Uỷ ban MTTQ Việt Nam cùng cấp.
Báo cáo về hoạt động của HĐND cùng cấp lên HĐND và
UBND cấp trên trực tiếp.
Giữ mối liên hệ và phối hợp công tác với Ban thường trực Uỷ ban
MTTQ Việt Nam cùng cấp; mỗi năm hai lần thông báo cho Uỷ ban MTTQ
Việt Nam cùng cấp về hoạt động của HĐND [46, Điều 53].
- Hoạt động của đại biểu HĐND cấp xã:
Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của
nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành chính sách, pháp luật của
Nhà nước; tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện chính sách, pháp
luật và tham gia vào việc quản lý nhà nước [46, Điều 36].
Đại biểu HĐND có nhiệm vụ tham dự đầy đủ các kỳ họp, phiên
họp của HĐND, tham gia thảo luận và biểu quyết các vấn đề thuộc
nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND. Đại biểu HĐND nào không tham dự
được kỳ họp phải có lý do và phải báo cáo trước với Chủ tịch HĐND.
35

Đại biểu HĐND nào không tham dự được phiên họp phải có lý do và
phải báo cáo trước với Chủ tọa phiên họp [46, Điều 38].
Đại biểu HĐND phải liên hệ chặt chẽ với cử tri ở đơn vị bầu
ra mình, chịu sự giám sát của cử tri, có trách nhiệm thu thập và phản
ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng, kiến nghị của cử tri; bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của cử tri; thực hiện chế độ tiếp xúc và ít
nhất mỗi năm một lần báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và
của HĐND, trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri. Sau mỗi
kỳ họp HĐND, đại biểu HĐND có trách nhiệm báo cáo với cử tri về
kết quả của kỳ họp, phổ biến và giải thích các Nghị quyết của HĐND,
vận động và cùng với nhân dân thực hiện các nghị quyết đó [46, Điều
39].
Đại biểu HĐND nhận được yêu cầu, kiến nghị phải có trách
nhiệm trả lời cử tri. Khi nhận được khiếu nại, tố cáo của nhân dân, đại
biểu HĐND có trách nhiệm nghiên cứu, kịp thời chuyển đến người có
thẩm quyền giải quyết, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết; đồng thời
thông báo cho người khiếu nại, tố cáo biết. Trong thời hạn do pháp luật
quy định, người có thẩm quyền phải xem xét, giải quyết và thông báo
bằng văn bản cho đại biểu HĐND biết kết quả [46, Điều 40].
Đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch
và các thành viên khác của UBND, các công chức chuyên môn thuộc
UBND cùng cấp. Người bị chất vấn phải trả lời về những vấn đề mà
đại biểu HĐND chất vấn. Trong thời gian HĐND họp, đại biểu
HĐND gửi chất vấn đến Thường trực HĐND cùng cấp. Người bị chất
vấn phải trả lời trước HĐND tại kỳ họp đó. Trong trường hợp cần
điều tra, xác minh thì HĐND có thể quyết định cho trả lời tại kỳ họp
sau của HĐND hoặc cho trả lời bằng văn bản gửi đến đại
36

biểu đã chất vấn và Thường trực HĐND. Trong thời gian giữa hai kỳ
họp HĐND, chất vấn của đại biểu HĐND được gửi đến Thường
trực HĐND cùng cấp để chuyển đến người bị chất vấn và
thời hạn trả lời chất vấn [46, Điều 41].
Đại biểu HĐND có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân kịp thời chấm dứt
những việc làm trái pháp luật của Nhà nước trong cơ quan, tổ chức,
đơn vị hoặc của cán bộ, công chức, nhân viên cơ quan, tổ chức, đơn
vị đó. Khi đại biểu HĐND yêu cầu gặp người phụ trách của cơ quan
nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân
thì người đó có trách nhiệm tiếp. Đại biểu HĐND có quyền kiến nghị
với cơ quan nhà nước về việc thi hành pháp luật của Nhà nước và về
những vấn đề thuộc lợi ích chung. Cơ quan hữu quan có trách nhiệm
trả lời kiến nghị của đại biểu. Đại biểu HĐND có quyền đề nghị
HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu
[46, Điều 42].
1.2.2. Đối với Ủy ban nhân dân cấp xã
1.2.2.1. Tổ chức của Ủy ban nhân dân cấp xã
Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 quy định:
UBND do HĐND cùng cấp bầu ra gồm có Chủ tịch, Phó Chủ
tịch và Uỷ viên. Chủ tịch UBND là đại biểu HĐND, các thành viên
khác của UBND không nhất thiết phải là đại biểu HĐND. Kết quả
bầu các thành viên của UBND phải được Chủ tịch UBND cấp trên
trực tiếp phê chuẩn. Trong nhiệm kỳ nếu khuyết Chủ tịch UBND thì
Chủ tịch HĐND cùng cấp giới thiệu người ứng cử Chủ tịch UBND
để HĐND bầu. Người được bầu giữ chức vụ Chủ tịch UBND trong
nhiệm kỳ không nhất thiết là đại biểu HĐND [46, Điều 119].
37
quyết định

Số lượng thành viên UBND cấp xã được xác định căn cứ khu vực miền
núi, hải đảo, các khu vực còn lại và số dân, cụ thể như sau:
Nghị định 107/2004/NĐ-CP quy định số lượng Phó Chủ tịch và cơ cấu
thành viên UBND các cấp:
UBND xã miền núi, hải đảo có dân số từ 5.000 người trở lên;
xã đồng bằng, trung du có dân số từ 8.000 người trở lên và xã biên
giới có 05 thành viên gồm có 01 Chủ tịch, 02 Phó Chủ tịch, 02 Ủy
viên. Thành viên UBND được phân công phụ trách các lĩnh vực công
việc như sau:
- Chủ tịch phụ trách chung, khối nội chính, quy hoạch và kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
- Các Phó Chủ tịch UBND: Một Phó Chủ tịch phụ trách khối
kinh tế - tài chính, xây dựng, giao thông, nhà đất và tài nguyên – môi
trường và một Phó Chủ tịch phụ trách khối văn hóa – xã hội và các
lĩnh vực xã hội khác.
- Các Ủy viên UBND: Một Ủy viên phụ trách công an và một
Ủy viên phụ trách quân sự [12, Điều 11].
Đối với UBND các xã không thuộc diện nêu trên thì có 03
thành viên gồm 01 Chủ tịch, 01 Phó Chủ tịch và 01 Ủy viên. Căn cứ
vào những lĩnh vực công việc cụ thể do luật định, Chủ tịch UBND xã
phân công các thành viên phụ trách cho phù hợp với địa phương.
Trong nhiệm kỳ HĐND xã có thể ấn định thêm số lượng thành
viên UBND cấp mình nhưng tổng thể không vượt quá 05 thành viên
và phải được Chủ tịch UBND cấp huyện trực tiếp phê chuẩn [12,
Điều 12].
UBND phường, thị trấn có 05 thành viên gồm có 01 Chủ tịch,
02 Phó Chủ tịch, 02 Ủy viên. Thành viên UBND được phân công phụ
trách các lĩnh vực công việc như sau:
38

- Chủ tịch phụ trách chung, khối nội chính, quản lý công tác
quy hoạch đô thị.
- Các Phó Chủ tịch UBND: Một Phó Chủ tịch phụ trách khối
kinh tế - tài chính, xây dựng cơ sở hạ tầng, khoa học - công nghệ, nhà
đất và tài nguyên - môi trường; một Phó Chủ tịch phụ trách khối văn
hóa và các lĩnh vực xã hội khác.
- Các Ủy viên UBND: Một Ủy viên phụ trách công an và một
Ủy viên phụ trách quân sự [12, Điều 13].
1.2.2.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã
Theo quy định hiện hành, UBND xã, thị trấn có các nhiệm vụ, quyền
hạn trên từng lĩnh vực như sau:
- Trong lĩnh vực kinh tế, UBND xã, thị trấn thực hiện những
nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
+ Xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm trình
HĐND cùng cấp thông qua để trình UBND huyện phê duyệt; tổ chức
thực hiện kế hoạch đó.
+ Lập dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán
thu, chi ngân sách địa phương và phương án phân bổ dự toán ngân
sách cấp mình; dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường
hợp cần thiết và lập quyết toán ngân sách địa phương trình HĐND
cùng cấp quyết định và báo cáo UBND, cơ quan tài chính cấp trên
trực tiếp.
+ Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương, phối hợp với các
cơ quan nhà nước cấp trên trong việc quản lý ngân sách nhà nước
trên địa bàn xã, thị trấn và báo cáo về ngân sách nhà nước theo quy
định của pháp luật.
+ Quản lý và sử dụng hợp lý, có hiệu quả quỹ đất được để lại
phục vụ các nhu cầu công ích ở địa phương; xây dựng và quản lý
39

các công trình công cộng, đường giao thông, trụ sở, trường học,
trạm y tế, công trình điện, nước theo quy định của pháp luật.
+ Huy động sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân để đầu tư
xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng của xã, thị trấn trên nguyên
tắc dân chủ, tự nguyện. Việc quản lý các khoản đóng góp này phải
công khai, có kiểm tra, kiểm soát và bảo đảm sử dụng đúng mục đích,
đúng chế độ theo quy định [46, Điều 111].
- Trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ
lợi và TTCN, UBND xã, thị trấn thực hiện những nhiệm vụ, quyền
hạn sau đây:
+ Tổ chức và hướng dẫn việc thực hiện các chương trình, kế
hoạch, đề án khuyến khích phát triển và ứng dụng tiến bộ khoa học,
công nghệ để phát triển sản xuất và hướng dẫn nông dân chuyển đổi cơ
cấu kinh tế, cây trồng, vật nuôi trong sản xuất theo quy hoạch, kế hoạch
chung và phòng trừ các bệnh dịch đối với cây trồng và vật nuôi.
+ Tổ chức việc xây dựng các công trình thuỷ lợi nhỏ; thực
hiện việc tu bổ, bảo vệ đê điều, bảo vệ rừng; phòng, chống và khắc
phục hậu quả thiên tai, bão lụt; ngăn chặn kịp thời những hành vi vi
phạm pháp luật về bảo vệ đê điều, bảo vệ rừng tại địa phương.
+ Quản lý, kiểm tra, bảo vệ việc sử dụng nguồn nước trên địa
bàn theo quy định của pháp luật.
+ Tổ chức, hướng dẫn việc khai thác và phát triển các ngành,
nghề truyền thống ở địa phương và tổ chức ứng dụng tiến bộ về khoa
học, công nghệ để phát triển các ngành, nghề mới [46, Điều 112].
- Trong lĩnh vực xây dựng, giao thông vận tải, UBND xã, thị
trấn thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
+ Tổ chức thực hiện việc xây dựng, tu sửa đường giao thông
trong xã theo phân cấp.
40

+ Quản lý việc xây dựng, cấp giấy phép xây dựng nhà ở riêng
lẻ ở điểm dân cư nông thôn theo quy định của pháp luật, kiểm tra
việc thực hiện pháp luật về xây dựng và xử lý vi phạm pháp luật theo
thẩm quyền do pháp luật quy định.
+ Tổ chức việc bảo vệ, kiểm tra, xử lý các hành vi xâm phạm
đường giao thông và các công trình cơ sở hạ tầng khác ở địa phương
theo quy định của pháp luật.
+ Huy động sự đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng
đường giao thông, cầu, cống trong xã theo quy định của pháp luật
[46, Điều 113].
- Trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá và thể dục thể thao,
UBND xã, thị trấn thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
+ Thực hiện kế hoạch phát triển sự nghiệp giáo dục ở địa
phương; phối hợp với trường học huy động trẻ em vào lớp 1 đúng độ
tuổi; tổ chức thực hiện các lớp bổ túc văn hoá, thực hiện xoá mù chữ
cho những người trong độ tuổi.
+ Tổ chức xây dựng và quản lý, kiểm tra hoạt động của nhà trẻ,
lớp mẫu giáo, trường mầm non ở địa phương; phối hợp với UBND dân
cấp trên quản lý trường Tiểu học, trường THCS trên địa bàn.
+ Tổ chức thực hiện các chương trình y tế cơ sở, dân số, kế
hoạch hoá gia đình; vận động nhân dân giữ gìn vệ sinh; phòng, chống
các dịch bệnh;
+ Xây dựng phong trào và tổ chức các hoạt động văn hoá, thể
dục thể thao; tổ chức các lễ hội cổ truyền, bảo vệ và phát huy giá trị
của các di tích lịch sử-văn hoá và danh lam thắng cảnh ở địa phương
+ Thực hiện chính sách, chế độ đối với thương binh, bệnh
41

binh, gia đình liệt sỹ, những người và gia đình có công với nước
+ Tổ chức các hoạt động từ thiện, nhân đạo; vận động nhân
dân giúp đỡ các gia đình khó khăn, người già cô đơn, người tàn tật,
trẻ mồ côi không nơi nương tựa; tổ chức các hình thức nuôi dưỡng,
chăm sóc các đối tượng chính sách ở địa phương theo quy định của
pháp luật.
+ Quản lý, bảo vệ, tu bổ nghĩa trang liệt sĩ; quy hoạch, quản
lý nghĩa địa ở địa phương [46, Điều 114].
- Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội
và thi hành pháp luật ở địa phương, UBND xã, thị trấn thực hiện
những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
+ Tổ chức tuyên truyền, giáo dục xây dựng quốc phòng toàn
dân, xây dựng làng xã chiến đấu trong khu vực phòng thủ địa phương.
+ Thực hiện công tác nghĩa vụ quân sự và tuyển quân theo kế
hoạch; đăng ký, quản lý quân nhân dự bị động viên; tổ chức thực
hiện việc xây dựng, huấn luyện, sử dụng lực lượng dân quân tự vệ ở
địa phương.
+ Thực hiện các biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã
hội; xây dựng phong trào quần chúng bảo vệ an ninh Tổ quốc vững
mạnh; thực hiện biện pháp phòng ngừa và chống tội phạm, các tệ nạn
xã hội và các hành vi vi phạm pháp luật khác ở địa phương.
+ Quản lý hộ khẩu; tổ chức việc đăng ký tạm trú, quản lý
việc đi lại của người nước ngoài ở địa phương [46, Điều 115].
- Trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn
giáo, UBND xã, thị trấn có nhiệm vụ tổ chức, hướng dẫn và bảo đảm
thực hiện chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo; quyền tự do
42

tín ngưỡng, tôn giáo của nhân dân ở địa phương theo quy định của
pháp luật [46, Điều 116].
- Trong việc thi hành pháp luật, UBND xã, thị trấn thực hiện
những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
+ Tổ chức tuyên truyền, giáo dục pháp luật; giải quyết các
vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định
của pháp luật.
+ Tổ chức tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị
của công dân theo thẩm quyền.
+ Tổ chức thực hiện hoặc phối hợp với các cơ quan chức năng
trong việc thi hành án theo quy định của pháp luật; tổ chức thực hiện
các quyết định về xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp
luật [46, Điều 117].
1.2.2.3. Hoạt động của UBND cấp xã
Nghị định 107/2004/NĐ-CP quy định số lượng Phó Chủ tịch và cơ cấu
thành viên UBND các cấp quy định:
UBND các cấp làm việc theo nguyên tắc tập thể. Chủ tịch là
người đứng đầu UBND chỉ đạo chung, chịu trách nhiệm trước HĐND
cấp mình và UBND cấp trên trực tiếp… Mỗi thành viên của UBND
chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước HĐND,
UBND và Chủ tịch UBND cùng cấp [12, Điều 3].
Theo đó, UBND cấp xã chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước
HĐND cùng cấp và UBND dân cấp huyện. UBND cấp xã phối hợp với Thường
trực HĐND cùng cấp chuẩn bị nội dung các kỳ họp HĐND, xây dựng đề án
trình HĐND xem xét, quyết định.
UBND được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập thể, Điều 123,
Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 quy định: “UBND họp mỗi tháng họp ít
43

nhất một lần. Các quyết định của UBND dân phải được quá nửa tổng số
thành viên UBND biểu quyết tán thành” [46, Điều 123].
Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 quy định UBND thảo luận tập thể
và quyết định theo đa số các vấn đề sau đây:
- Chương trình làm việc của UBND.
- Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách, quyết
toán ngân sách hàng năm và quỹ dự trữ của địa phương trình HĐND
quyết định.
- Kế hoạch đầu tư, xây dựng các công trình trọng điểm ở địa
phương trình HĐND quyết định.
- Kế hoạch huy động nhân lực, tài chính để giải quyết các
vấn đề cấp bách của địa phương trình HĐND quyết định.
- Các biện pháp thực hiện nghị quyết của HĐND về kinh tế -
xã hội; thông qua báo cáo của UBND trước khi trình HĐND.
- Đề án thành lập mới, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên
môn thuộc UBND và việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa
giới hành chính ở địa phương [46, Điều 124].
Hình thức hoạt động của UBND cấp xã được thể hiện ở phiên họp định
kỳ mỗi tháng một lần, các phiên họp đột xuất của UBND và hoạt động của Chủ
tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên UBND nhằm thực hiện chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật.
Xuất phát từ quy định của luật và sự phân tích chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn của HĐND và UBND cấp xã như trên có thể thấy nhiệm vụ, quyền
hạn của HĐND và UBND được xác định là của một cấp chính quyền hoàn
chỉnh, bao quát toàn diện đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an
ninh, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn. Tuy nhiên, đối chiếu với những quy
định hiện hành thì những nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp xã vẫn
44

còn dừng ở mức độ quy định chung, chưa thể hiện rõ mức độ phân cấp, phân
quyền cho chính quyền cấp xã và ở mỗi địa phương trong cả nước thì có sự
không thống nhất. Bên cạnh đó, khối lượng nhiệm vụ của chính quyền cấp xã
nhiều nhưng các nguồn lực đảm bảo để thực hiện vẫn chưa đáp ứng được yêu
cầu, kể cả về nguồn nhân lực và nguồn lực về tài chính, mặc dù trong những
năm qua Nhà nước ta đã có những bước bổ sung, điều chỉnh về thể chế và cơ
chế, chính sách đối với chính quyền cấp xã theo hướng hoàn thiện hơn.
Về nội dung, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND nhìn chung là
giống nhau, chỉ khác nhau ở chỗ HĐND quyết định biện pháp còn UBND tổ
chức thực hiện. Trong khi đó bộ máy của HĐND không đủ đảm bảo chủ động
độc lập mà chủ yếu dựa vào bộ máy của UBND để hoạt động, ví dụ như việc
soạn thảo các Nghị quyết, chuẩn bị các điều kiện đảm bảo cho kỳ họp của
HĐND… Bên cạnh đó, mặc dù với tư cách là cơ quan đại diện, HĐND là cơ
quan do cử tri bầu ra, nhưng hiện nay đại biểu HĐND đa phần là kiêm nhiệm,
nhất là ở cấp xã, một số đại biểu không phải là kiêm nhiệm thì trình độ lại rất
hạn chế… Đây cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng làm giảm chất
lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND cấp xã trong những năm qua.
45

Kết luận chƣơng 1
Trên đây là những vấn đề về cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp xã được đề cập đến thông qua tóm lược quá
trình phát triển của chính quyền cấp xã từ năm 1945 đến nay, trong đó có đề
cập đến một số điểm mới liên quan đến chính quyền cấp xã được ghi nhận trong
Hiến pháp năm 2013. Từ đó chỉ ra những đặc điểm và đưa ra khái niệm về chính
quyền cấp xã. Vấn đề trọng tâm này là đã khẳng định được trí, vai trò của chính
quyền cấp xã, gồm HĐND (là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương và là
cơ quan đại diện của nhân dân), UBND (là cơ quan chấp hành của HĐND và
là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương) và vị trí, vai trò đó được ghi
nhận trong các văn bản pháp lý tạo cơ sở cho tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã ở nước ta.

Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.docx

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.docx

Similar to Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.docx (20)

More from Dịch vụ viết thuê đề tài trọn gói 🥳🥳 Liên hệ ZALO/TELE: 0917.193.864 ❤❤

More from Dịch vụ viết thuê đề tài trọn gói 🥳🥳 Liên hệ ZALO/TELE: 0917.193.864 ❤❤ (20)

Recently uploaded

Recently uploaded (20)

Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.docx