Luận văn thạc sĩ ngành luật: Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong điều kiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, cho các bạn tham khảo

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN THANH TỊNH
TR¸CH NHIÖM BåI TH¦êNG CñA NHµ N¦íC
TRONG §IÒU KIÖN NHµ N¦íC PH¸P QUYÒN
X· HéI CHñ NGHÜA VIÖT NAM
LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2017

2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN THANH TỊNH
TR¸CH NHIÖM BåI TH¦êNG CñA NHµ N¦íC
TRONG §IÒU KIÖN NHµ N¦íC PH¸P QUYÒN
X· HéI CHñ NGHÜA VIÖT NAM
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 62 38 01 01
LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI
HÀ NỘI - 2017

3. LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập
của cá nhân tôi. Các tài liệu và số liệu sử dụng trong luận án
đều được trích dẫn rõ ràng. Các kết luận khoa học trong luận
án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào.
Hà Nội, ngày 16 tháng 10 năm 2017
TÁC GIẢ LUẬN ÁN
Nguyễn Thanh Tịnh

4. MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
MỞ ĐẦU .........................................................................................................................1
Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT
CỦA ĐỀ TÀI................................................................................................................................... 7
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài......................................7
1.2. Nhận xét chung và những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu ..................18
1.3. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học...................................................25
1.4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu.............................................26
Chƣơng 2: LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC
TRONG ĐIỀU KIỆN NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA
VIỆT NAM ...................................................................................................................................28
2.1. Khái niệm và đặc điểm của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước .................28
2.2. Mối quan hệ giữa nhà nước pháp quyền và vấn đề trách nhiệm bồi
thường của Nhà nước............................................................................................39
2.3. Yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối với trách
nhiệm bồi thường của Nhà nước...........................................................................47
2.4. Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước của một số nước trên thế giới và
những giá trị tham khảo cho Việt Nam.................................................................55
Chƣơng 3: TRÁCHNHIỆMBỒITHƯỜNGCỦANHÀNƯỚCTẠIVIỆTNAM..........77
3.1. Quá trình hình thành trách nhiệm bồi thường của Nhà nước tại Việt Nam............77
3.2. Nội dung cơ bản của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo quy
định của pháp luật hiện hành ................................................................................85
3.3. Kết quả thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước .............................94
3.4. Hạn chế, bất cập của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo quy
định của pháp luật hiện hành so với yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa Việt Nam ......................................................................................106
Chƣơng 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN TRÁCH
NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC TRONG ĐIỀU KIỆN NHÀ
NƢỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM.................................124
4.1. Quan điểm bảo đảm thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
trong điều kiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam....................124
4.2. Giải pháp bảo đảm thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
trong điều kiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam....................128
KẾT LUẬN.................................................................................................................148
DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN ..........................................................................................................151
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..................................................................152
PHỤ LỤC

5. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BLDS: Bộ luật Dân sự
BTNN: Bồi thường nhà nước
BTTH: Bồi thường thiệt hại
CQHCNN: Cơ quan hành chính Nhà nước
FTCA: Federal Tort Claim Act
GQBT: Giải quyết bồi thường
HĐND: Hội đồng nhân dân
NNPQ: Nhà nước pháp quyền
TANDTC: Tòa án nhân dân tối cao
THADS: Thi hành án dân sự
TNBT: Trách nhiệm bồi thường
TNBTCNN: Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
TNDS: Trách nhiệm dân sự
TNPL: Trách nhiệm pháp lý
TTHS: Tố tụng hình sự
TTLT: Thông tư liên tịch
QPPL: Quy phạm pháp luật
UBND: Ủy ban nhân dân
UBTVQH: Ủy ban Thường vụ Quốc hội
VKSNDTC: Viện Kiểm sát nhân dân tối cao
XHCN: Xã hội chủ nghĩa

6. 1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Một trong những đặc điểm cơ bản của nhà nước pháp quyền là quyền con
người, quyền công dân được tôn trọng, được bảo vệ và được bảo đảm thực hiện
theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Đồng thời, trên cơ sở bảo đảm nguyên
tắc tối thượng của pháp luật, trong nhà nước pháp quyền, Nhà nước và công dân
bình đẳng về quyền và nghĩa vụ. Nhà nước là chủ thể của quyền lực công, có quyền
ban hành pháp luật và thực hiện quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Tuy nhiên, trước
pháp luật, Nhà nước có trách nhiệm tuân thủ như mọi chủ thể khác, theo đó, nếu cán
bộ, công chức, cơ quan nhà nước có quyết định, hành vi trái pháp luật mà gây ra
thiệt hại đối với cá nhân, tổ chức thì Nhà nước phải bồi thường.
Bồi thường nhà nước là một cơ chế pháp lý phức tạp. Hoạt động của Nhà
nước được điều chỉnh bởi pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước và hành chính
(luật công). Trong hoạt động của mình, nếu Nhà nước gây ra thiệt hại trái pháp
luật cho tổ chức, cá nhân thì việc xác định trách nhiệm bồi thường phải được điều
chỉnh bởi các quy định của luật công. Tuy nhiên, theo nguyên tắc mọi tổ chức, cá
nhân và Nhà nước, cơ quan nhà nước đều bình đẳng trước pháp luật thì khi tổ
chức, cá nhân bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật gây ra thì họ có quyền yêu cầu
bồi thường mà không phân biệt chủ thể có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại là
ai. Do vậy, trong trường hợp thiệt hại do nhà nước gây ra thì về nguyên tắc các tiêu
chuẩn về bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật dân sự (luật tư) sẽ được
áp dụng. Như vậy, pháp luật về bồi thường nhà nước (trách nhiệm bồi thường của
Nhà nước) có sự giao thoa giữa luật công và luật tư. Do đó, việc xây dựng và hoàn
thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (TNBTCNN) cần được
xem xét trên cơ sở đánh giá mục tiêu và nguyên tắc điều chỉnh của cả pháp luật
hành chính và pháp luật dân sự.
Cơ chế TNBTCNN có sự tham gia của ba chủ thể: (1) cán bộ, công chức gây
ra thiệt hại, (2) người bị thiệt hại và (3) nhà nước. TNBTCNN sẽ phát sinh nếu như
cán bộ, công chức có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại trong khi thi hành công
vụ. Như vậy, một đặc điểm hết sức quan trọng của cơ chế trách nhiệm pháp lý này là

7. 2
nhà nước sẽ đảm nhận trách nhiệm bồi thường thay cho cán bộ, công chức có hành vi
trái pháp luật trong khi thi hành công vụ gây ra thiệt hại đối với cá nhân, tổ chức.
Với đặc điểm nêu trên, TNBTCNN có ý nghĩa cả về phương diện chính trị và
pháp lý. Trên phương diện chính trị, TNBTCNN là một biểu hiện của nhà nước
pháp quyền. Thực thi dân chủ, bảo đảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của
công dân là yêu cầu đối với nhà nước pháp quyền. Thông qua cơ chế pháp luật, nhà
nước bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Mọi hành vi xâm
phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức đều bị xử lý và phải chịu
chế tài theo quy định của pháp luật mà không có sự phân biệt chủ thể thực hiện
hành vi trái pháp luật là tổ chức, cá nhân hay Nhà nước. Việc thừa nhận TNBTCNN
và thiết lập cơ chế bảo đảm thực thi trách nhiệm pháp lý này là công cụ hữu hiệu để
thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Do đó, việc xây dựng, ban hành
và triển khai thi hành pháp luật về TNBTCNN là công việc thiết thực để thực hiện
mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì
nhân dân. Thông qua cơ chế này, một mặt, người bị thiệt hại do cán bộ, công chức
nhà nước gây ra thực hiện được quyền yêu cầu bồi thường đối với những thiệt hại
về vật chất và tổn thất về tinh thần mà mình đã phải gánh chịu, qua đó nâng cao uy
tín của Đảng và Nhà nước, mặt khác, cán bộ, công chức sẽ có ý thức, trách nhiệm
hơn trong khi thi hành công vụ, đóng góp tích cực vào việc nâng cao hiệu lực, hiệu
quả của hoạt động quản lý nhà nước.
Trên phương diện pháp lý, TNBTCNN là cơ chế hữu hiệu để bảo đảm thực
hiện quyền được bồi thường của tổ chức, cá nhân đã được Hiến pháp ghi nhận,
đồng thời, góp phần duy trì sự ổn định của hoạt động công vụ. Trong cơ chế
TNBTCNN, Nhà nước là chủ thể bồi thường thay thế người thi hành công vụ đã gây
ra thiệt hại. Trên cơ sở thừa nhận TNBTCNN, thông qua công cụ pháp luật, Nhà
nước quy định cụ thể các tiêu chí, chuẩn mực xác định trách nhiệm bồi thường, xác
định thiệt hại được bồi thường, trách nhiệm và thủ tục giải quyết bồi thường để bảo
đảm quyền yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại được thực hiện trên thực tế.
Mặt khác, cơ chế TNBTCNN có ý nghĩa bảo đảm sự ổn định của hoạt động công
vụ. Cán bộ, công chức được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một vị trí công vụ và có
chức năng, nhiệm vụ nhất định và được Nhà nước bảo đảm các điều kiện cần thiết
để hoàn thành công vụ của mình. Trường hợp cán bộ, công chức có lỗi vô ý hoặc

8. 3
cố ý gây ra thiệt hại đối với tổ chức, cá nhân trong khi thi hành công vụ thì Nhà
nước sẽ đảm nhận trách nhiệm bồi thường, tạo điều kiện ổn định để cán bộ, công
chức hoàn thành công vụ của mình. Hơn nữa, với địa vị là chủ thể quản lý ngân
khố quốc gia, việc Nhà nước thực hiện trách nhiệm của bên bồi thường sẽ tạo thuận
lợi cho việc thực hiện nghĩa vụ chi trả tiền bồi thường vì Nhà nước không bị hạn
chế bởi năng lực tài chính so với cá nhân cán bộ, công chức. Với những ý nghĩa đó,
cơ chế pháp lý về TNBTCNN được xác lập đã đánh dấu một bước tiến hết sức quan
trọng của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong điều kiện xây dựng
Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam và hội nhập quốc tế hiện nay.
TNBTCNN có ý nghĩa, vai trò to lớn trong nhà nước pháp quyền, trong mối
quan hệ này, nhà nước pháp quyền cũng đặt ra những yêu cầu đối với TNBTCNN.
Một trong những yêu cầu đó là tính khả thi của cơ chế giải quyết bồi thường thuộc
trách nhiệm của Nhà nước. Trong quan hệ TNBTCNN, bên yêu cầu bồi thường - tổ
chức, cá nhân bị thiệt hại luôn là bên yếu thế về địa vị pháp lý so với bên bồi
thường - Nhà nước. Nhà nước thực hiện việc giải quyết bồi thường thông qua cơ
quan đại diện của mình (cơ quan có trách nhiệm bồi thường). Giải quyết bồi thường
nhà nước là hoạt động phức tạp và nhạy cảm vì liên quan trực tiếp tới lợi ích kinh
tế, chính trị của cán bộ, công chức đã gây ra thiệt hại. Do đó, hoạt động giải quyết
bồi thường của cơ quan có trách nhiệm bồi thường sẽ chịu nhiều sức ép mà hậu quả
là không bảo đảm tính khả thi của cơ chế bồi thường nhà nước. Để bảo đảm những
nguyên tắc của nhà nước pháp quyền thì yêu cầu đặt ra là cơ chế TNBTCNN phải
có tính thực tiễn, khả thi và hiệu quả. Mặt khác, đặc điểm của quan hệ bồi thường
thiệt hại là việc giải quyết xung đột lợi ích giữa bên yêu cầu bồi thường và bên bồi
thường. Trong TNBTCNN, nếu phạm vi trách nhiệm bồi thường càng rộng thì càng
gây sức ép đối với Nhà nước, trái lại, phạm vi trách nhiệm bồi thường hẹp thì lại
không bảo đảm quyền được bồi thường của tổ chức và cá nhân đã được Hiến pháp
quy định. Do đó, vấn đề đặt ra đối với cơ chế TNBTCNN là phải bảo đảm sự cân
bằng hợp lý lợi ích của Nhà nước và của công dân.
Ý nghĩa của TNBTCNN là rất to lớn trong việc bảo vệ và bảo đảm quyền
con người, quyền công dân mà trực tiếp là quyền được bồi thường thiệt hại do
hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức nhà nước gây ra; góp phần nâng cao
trách nhiệm của người thi hành công vụ. Tuy nhiên, những vấn đề pháp lý nẩy

9. 4
sinh trên cả phương diện lý luận và thực tiễn đã và đang thách thức tính khả thi
của cơ chế TNBTCNN cũng như quan điểm về mô hình TNBTCNN trong điều
kiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam theo tinh thần của Hiến pháp 2013.
Mặt khác, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu một cách chuyên sâu về
TNBTCNN trong điều kiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, đặt ra những
câu hỏi lớn cần làm rõ như khái niệm, bản chất và đặc điểm TNBTCNN; mối quan
hệ của TNBTCNN và Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam; giải pháp nâng cao
tính hiệu quả và khả thi của pháp luật về TNBTCNN trong điều kiện Nhà nước
pháp quyền XHCN Việt Nam.
Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, nghiên cứu sinh chọn đề tài “Trách
nhiệm bồi thường của Nhà nước trong điều kiện Nhà nước pháp quyền XHCN
Việt Nam” là đề tài luận án tiến sĩ của mình.
2. Mục đích, phạm vi và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu
Đề tài đặt ra mục đích làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về
TNBTCNN; chỉ ra những bất cập của pháp luật hiện hành về bồi thường thiệt hại do
cán bộ, công chức nhà nước gây ra trước những yêu cầu của việc xây dựng Nhà
nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp bảo đảm
thực hiện TNBTCNN, thiết lập cơ chế pháp lý thuận lợi và khả thi để bảo đảm thực
hiện quyền yêu cầu bồi thường của công dân đối với những thiệt hại do cán bộ,
công chức nhà nước gây ra trong điều kiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam
theo tinh thần của Hiến pháp 2013.
2.2. Phạm vi nghiên cứu
Trên thực tế, với tư cách là một chủ thể pháp luật, Nhà nước sẽ thực hiện
trách nhiệm bồi thường cho tổ chức, cá nhân khi có căn cứ pháp lý xác định Nhà
nước phải bồi thường thông qua các thủ tục như khiếu nại, tố cáo, tố tụng hành
chính, tố tụng dân sự hoặc trình tự giải quyết bồi thường thuộc TNBTCNN. Luận
án này tập trung nhiên cứu về việc bồi thường của Nhà nước với phạm vi và
trình tự giải quyết bồi thường theo quy định của pháp luật về TNBTCNN. Để
làm rõ cơ sở lý luận và thực tế của TNBTCNN trong điều kiện Nhà nước pháp
quyền XHCN Việt Nam hiện nay, luận án sẽ nghiên cứu về quá trình hình thành

10. 5
và phát triển của chế định TNBTCNN ở Việt Nam trước và sau khi Luật
TNBTCNN số 35/2009/QH12 (Luật TNBTCNN năm 2009) được ban hành gắn
với yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam theo tinh thần của Hiến
pháp 2013. Đồng thời, Luận án sẽ nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước về
TNBTCNN để rút ra các bài học có thể tham khảo cho Việt Nam.
2.3. Nhiệm vụ của luận án
Để đạt được mục tiêu nói trên, luận án có những nhiệm vụ sau đây
Một là, khái quát được những công trình khoa học tiêu biểu trong và ngoài
nước có liên quan đến đề tài nghiên cứu, chỉ ra được những vấn đề đã được giải
quyết và giải quyết như thế nào. Trên cơ sở đó chỉ ra được những vấn đề mà luận án
cần giải quyết.
Hai là, làm rõ được những vấn đề lý luận về TNBTCNN trong điều kiện Nhà
nước pháp quyền XHCN Việt Nam như: khái niệm, đặc điểm, cơ sở phát sinh,
phạm vi TNBTCNN và cơ chế giải quyết bồi thường trên cơ sở bảo đảm bảo đảm
quyền con người, quyền công dân.
Ba là, so sánh những nội dung cơ bản về TNBTCNN theo quy định của pháp
luật Việt Nam với pháp luật của một số nước trên thế giới để chỉ ra sự tương đồng,
khác biệt; phân tích đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về
TNBTCNN và chỉ ra những hạn chế, bất cập so với yêu cầu bảo đảm thực hiện
TNBTCNN trong điều kiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.
Bốn là, đưa ra được hệ quan điểm và giải pháp bảo đảm thực hiện TNBTCNN;
thiết lập cơ chế phù hợp để bảo đảm thực hiện quyền được bồi thường thiệt hại do
hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong điều kiện Nhà nước
pháp quyền XHCN Việt Nam và thi hành Hiến pháp 2013.
3. Những đóng góp mới của luận án
Điểm mới của luận án gồm những vấn đề chủ yếu sau đây:
Đánh giá tổng quan được các công trình nghiên cứu ở trong và ngoài nước về
TNBTCNN, pháp luật về TNBTCNN.
Đưa ra khái niệm, đặc điểm, vai trò của TNBTCNN trong Nhà nước pháp
quyền XHCN Việt Nam, mối quan hệ giữa TNBTCNN và nhà nước pháp quyền;
khái quát được quá trình hình thành và phát triển của TNBTCNN.
Đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về TNBTCNN ở

11. 6
Việt Nam và chỉ ra những hạn chế, bất cấp, nguyên nhân của những hạn chế,
bất cập đó trên cơ sở những nhận thức và yêu cầu của nhà nước pháp quyền về
trách nhiệm của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức; bảo đảm, bảo vệ quyền con
người, quyền công dân.
Đưa ra được hệ quan điểm và những giải pháp bảo đảm thực hiện TNBTCNN
trong điều kiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Kết quả đạt được của đề tài sẽ góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận về
TNBTCNN và mối quan hệ giữa TNBTCNN với việc xây dựng Nhà nước pháp
quyền XHCN Việt Nam, vai trò của TNBTCNN trong bảo đảm quyền con người,
quyền công dân.
Luận án là công trình nghiên cứu có hệ thống, đánh giá thực trạng pháp luật,
thực tiễn thi hành pháp luật về TNBTCNN, do đó là tài liệu tham khảo trong nghiên
cứu, giảng dạy, học tập ở các trường đại học chuyên ngành luật. Đồng thời, có thể
được các cơ quan giải quyết bồi thường và cơ quan quản lý nhà nước về công tác
bồi thường, các cơ quan tư pháp sử dụng như một tài liệu tham khảo trong quá trình
nghiên cứu hoàn thiện pháp luật, áp dụng các quy định pháp luật về TNBTCNN.
5. Kết cấu của luận án
Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu của luận
án gồm:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý thuyết của đề tài.
Chương 2: Lý luận về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong điều kiện
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Chương 3: Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước tại Việt Nam.
Chương 4: Quan điểm và giải pháp bảo đảm thực hiện trách nhiệm bồi thường
của Nhà nước trong điều kiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

12. 7
Chƣơng 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ
CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA ĐỀ TÀI
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
1.1.1. Những công trình nghiên cứu về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
1.1.1.1. Những công trình khoa học về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
ở nước ngoài
TNBTCNN là chế định pháp luật mới được hình thành và là một lĩnh vực
pháp luật có tính chất giao thao giữa pháp luật hành chính và pháp luật dân sự, do
đó, trên thế giới không có nhiều công trình khoa học chuyên sâu nghiên cứu. Như
đánh giá của Carol Harlow “Gần như tất cả sách giáo trình về luật hiến pháp hoặc
luật hành chính đều có một chương về trách nhiệm của Nhà nước mặc dù các nội
dung thì khác nhau. Đôi khi tác giả giới hạn chính bản thân mình trong việc phân
tích các quy định của Luật tranh tụng Hoàng Gia (Crown Proceeding Act) năm 1947…
Tác giả của pháp luật bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng không có sự quan tâm tương
tự đối với trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Không hề có những đầu đề
như vậy xuất hiện trong những cuốn sách này” [16, tr. 7]. Trong bối cảnh đó, cuốn sách
Bồi thường và trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Chính phủ (Compensation and
Government Torts) của tác giả Carol Harlow, do Nhà sách London Sweet and
Maxwell xuất bản năm 1982 là một công trình khoa học hiếm hoi nghiên cứu khá
toàn diện về TNBTCNN.
Mở đầu bằng việc phân tích tính hợp lý và sự cần thiết phải xác lập TNBTCNN,
tác giả đã tổng hợp các án lệ và các tranh luận của các học giả để đưa đến kết luận
là “các hoạt động thực hiện vì lợi ích công cộng không được phép gây ra thiệt hại
mà không có bồi thường cho các cá nhân… Nạn nhân trong các vụ tai nạn phải ở vị
trí pháp lý giống nhau dù cho chiếc xe tải đâm họ hay nhà máy nơi họ bị tai nạn
được sở hữu bởi một cá nhân, một công ty hoặc của nhà nước” [16, tr. 11] và theo
đó Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường tương tự như cá nhân, tổ chức chịu
trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Đồng thời, ông cũng thừa nhận rằng, quan niệm về
trách nhiệm bồi thường được liên kết với lý tưởng của các nhà nước kinh tế tự do,
không can thiệp [16, tr. 13]. Đối với Luật tranh tụng Hoàng Gia của Vương quốc Anh

13. 8
được ban hành năm 1947, ông nhận định “Nó là nền tảng cho nhà nước pháp quyền mà
Hoàng gia, giống như các nhà cầm quyền khác, nên chịu sự chia sẻ công bằng đối với
các trách nhiệm pháp lý và chịu trách nhiệm trước những sai lầm gây ra” [16, tr. 16].
Đồng thời, tác giả cũng đưa ra những lập luận phê phán thuyết “miễn trừ quốc gia về
trách nhiệm bồi thường” tại Vương quốc Anh.
Nguyên tắc pháp lý về miễn trừ quốc gia về trách nhiệm bồi thường hay "sự
miễn trừ trách nhiệm đối với pháp luật thông thường" được hình thành ngay trong
thời trung cổ với quy tắc đơn giản, theo đó, một lãnh chúa phong kiến không thể bị
kiện tại chính “tòa án” riêng của mình [16, tr. 10]. Đồng thời, nhà vua trong thời kì
phong kiến cũng không thể bị kiện. Nhà sử học về pháp lý giải thích điều này như
là cơ sở của câu châm ngôn quen thuộc "Nhà vua không bao giờ sai”. Như các học
giả đã nói: "Luật pháp nước Anh không cung cấp bất kỳ phương tiện nào mà trong
đó nhà vua có thể bị trừng phạt hoặc bị bắt buộc phải bồi thường" [16, tr. 10].
Thuật ngữ "Vương quyền" mà được sử dụng đến ngày nay, với hàm ý là độc đoán,
quyền hạn và quyền lực tuyệt đối, không thể áp dụng vào các học thuyết thời
Trung cổ về địa vị của vua. Khi các nhà chính trị học của thế kỷ 17 và sau đó, đã
chỉnh sửa và mở ra các khái niệm mới khiến cho châm ngôn về các thủ tục trước
đây thay đổi ý nghĩa của nó: nhà vua không thể bị kiện trừ khi có thủ tục đặc biệt
từ yêu cầu của bên có quyền, có nghĩa là nhà vua không thể bị coi là phạm tội
hoặc phạm các sai lầm cá nhân gây thiệt hại.
Theo tác giả thì cách đơn giải nhất để hạn chế sự miễn trừ trách nhiệm đối
với hoàng gia trong nhà nước hiện đại là đặt ra một “bức màn” phía trước nhà vua
bằng cách tạo ra một pháp nhân nhân tạo gọi là Nhà nước, quốc gia hay thậm chí là
Chính phủ. Thông luật không thể thực hiện được bước nhảy vọt này. Chủ thuyết
này đã được duy trì trong Chính phủ quân chủ ở Anh không phải là điều ngạc nhiên.
Điều đáng ngạc nhiên hơn là ở những nước cộng hòa như Hoa Kỳ hay Pháp cũng
thừa nhận miễn trừ trách nhiệm của Nhà nước đối với việc kiện tụng. Câu châm
ngôn "nhà vua không sai" vẫn còn được sử dụng ở Pháp thế kỷ XIX và Laferriere -
luật sư công vĩ đại thế kỷ 19, đã liên kết việc miễn trừ trách nhiệm pháp lý với các
lý thuyết chính trị của Vương quyền khi ông nói rằng thuộc tính cơ bản của Vương
quyền đó là áp đặt chính nó lên tất cả mọi người mà không có bồi thường. Các rào
cản thủ tục thời trung cổ đã phát triển thành một khả năng miễn trừ độc lập đối với

14. 9
các thủ tục tố tụng pháp lý - những thủ tục được thiết kế để ngăn chặn, hạn chế
quyền hạn của chính phủ và sách nhiễu của các thành phần thuộc chính phủ thông
qua các hành động trong các tòa án dân sự.
Trên thực tế, khoảng trống pháp lý về sự thiếu trách nhiệm của vương quyền
về bồi thường thiệt hại đã được lấp đầy bởi nguyên tắc trách nhiệm pháp lý của cá
nhân, người đã mắc sai lầm: cá nhân công chức có thể phải chịu trách nhiệm pháp
lý đối với những sai lầm mà mình mắc phải trong quá trình thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn. Dicey, một học giả thời đó, nêu cao tư tưởng này trong một hiến pháp
tín ngưỡng (constitutional dogma) đáng tôn sùng được thể hiện trong một tác
phẩm kinh điển của ông, khi ông định nghĩa các quy định của pháp luật như sau:
"Chúng ta ở vị trí thứ hai, khi chúng ta nói về các quy định của pháp luật như một
đặc điểm của nước ta, không chỉ vì với chúng ta không có người nào đứng trên
luật pháp, mà ở đây mỗi người, bất kể địa vị hay điều kiện của họ, đều là đối
tượng của pháp luật thông thường của vương quốc và chịu trách nhiệm với quyền
xét xử của tòa án thông thường.
nước Anh, ý tưởng bình đẳng pháp lý, hay sự tuôn thủ của tất cả các giai
cấp đối với một hệ thống pháp luật được quản lý bởi các tòa án thông thường đã được
đẩy đến giới hạn tối đa của nó. Mỗi cán bộ, từ Thủ tướng Chính phủ đến nguyên soái
hay người thu thuế, đều chịu trách nhiệm như nhau cho mỗi hành động của họ giống
như mọi công dân khác mà không có sự biện minh của pháp luật. Đã có rất nhiều vụ
việc mà trong đó các công chức đã được đưa ra trước tòa và trong tư cách cá nhân,
chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với hành vi trái pháp luật trong khi thi hành
công vụ của họ. Một thống đốc thuộc địa, một thư ký chính phủ, sĩ quan quân đội,
mặc dù thực hiện các lệnh của cấp trên nhưng họ vẫn phải chịu trách nhiệm về bất kỳ
hành động mà pháp luật không cho phép như là những cá nhân bình thường. Như
vậy, thời kỳ này, pháp luật chưa thiết lập cơ chế TNBTCNN, tuy nhiên, người bị thiệt
hại vẫn có cơ chế pháp lý để thực hiện quyền bồi thường thiệt hại của mình.
Đồng thời, tác giả cũng bình luận về mục tiêu thứ hai của trách nhiệm
BTTH đó là vai trò ngăn chặn sự xâm phạm quyền. Theo đó, trong pháp luật công,
hành vi buộc bồi thường thiệt hại là một cách thức tán thành “các quy định của
pháp luật” bằng cách ngăn chặn lạm dụng quyền lực và hành động bất hợp pháp
của các quan chức Chính phủ. Một công chức chịu trách nhiệm cá nhân về lạm

15. 10
dụng quyền lực dường như thích hợp, bởi vì những quyền hạn mà anh ta được
giao phó là rất lớn. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại là một cách bắt anh ta phải
chịu tội. Như một thẩm phán Pháp đã từng nói trong sự biện minh của hệ thống
luật Anh "Nỗi sợ hãi xử phạt cá nhân đối với một công chức chắc chắn là “cái
phanh” mạnh hơn rất nhiều so với trách nhiệm sau cùng đối với công việc mà một
công chức được tuyển dụng thực hiện" [16, tr. 12].
Vậy đâu là cơ sở để hình thành TNBTCNN, tác giả đưa ra lập luận rằng, nếu
như cá nhân chịu trách nhiệm bồi thường thì trong nhiều trường hợp nguồn tài chính
của cá nhân không đủ để thực hiện nghĩa vụ chi trả tiền bồi thường. Trong khi Nhà
nước - Vương triền mà họ phụng sự thường không có giới hạn về nguồn lực tài
chính. Từ đó, thông luật đã đưa ra giải pháp là áp dụng trách nhiệm liên đới để cho
phép sử dụng nguồn ngân sách nhà nước để chi trả bồi thường, tương tự như pháp
nhân phải bồi thường thiệt hại do người của pháp nhân gây ra. Tác giả cũng cho
rằng, ngày nay, trách nhiệm liên đới là quy luật hơn là ngoại lệ, theo đó, người chủ,
người hưởng lợi từ công việc của người đầy tớ, sẽ phải cung cấp các khoản tiền bồi
thường nếu người đầy tớ phạm sai lầm cá nhân. Tương tự, các đầy tớ của vua phạm
sai lầm, quỹ Chính phủ sẽ thực hiện việc bồi thường cho những sai lầm đó. Đây chính
là nguyên lý làm nền tảng cho việc ban hành Luật tranh tụng Hoàng gia năm 1947.
Mặc dù vậy, tác giả cho rằng, đạo luật này còn những hạn chế bởi lẽ đạo luật còn quy
định duy trì nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm bồi thường của chính phủ trong hoạt
động tư pháp và một số trường hợp đặc biệt khác [16, tr. 17].
Trong cuốn sách của mình, tác giả cũng đã bình luận về bản chất và nội dung
của TNBTCNN tại Vương Quốc Anh, theo đó các nguyên tắc của trách nhiệm bồi
thường thiệt hại ngoài hợp đồng được áp dụng để xác định thiệt hại được Nhà nước
bồi thường cũng như phân tích về nguyên tắc xem xét tính trái pháp luật trong hoạt
động công vụ để làm cơ sở xác định TNBTCNN [16, tr. 38].
Trong số các nước có Luật TNBTCNN thì Trung Quốc là quốc gia có thể
chế chính trị tương đồng với Việt Nam đã ban hành Luật này vào năm 1994 và
được ghi nhận có một số công trình khoa học về lĩnh vực này. Trong đó bao gồm:
Mã Hoại Đức (chủ biên), Nghiên cứu một số vấn đề về Luật Bồi thường nhà nước,
Nxb Pháp luật Trung Quốc năm 2005; Cao Gia Vĩ, Luật Bồi thường nhà nước, sách
chuyên khảo, Nhà sách Thương vụ Trung Quốc, năm 2004; Trang Công Thắng và

16. 11
Lưu Chí Tân, Bồi thường nhà nước và giám định tổn thất tinh thần, Sách chuyên
khảo, Nxb Tòa án nhân dân, Trung Quốc năm 2005. Các tác giả khẳng định rằng
việc ban hành chế định bồi thường nhà nước của các quốc gia là quy luật khách
quan trong tiến trình dân chủ hóa đời sống xã hội, đặc biệt việc các quốc gia trên thế
giới chấp nhận và ngày càng mở rộng phạm vi bồi thường trong lĩnh vực hành chính
là bước đột phá trong quan hệ bồi thường của Nhà nước, qua đó đánh giá và là thước
đo nền dân chủ ở mỗi quốc gia. Cách tiếp cận vấn đề về trách nhiệm giữa các chủ thể
trong mối quan hệ giữa một bên là Nhà nước, một bên là cá nhân, tổ chức trong xã
hội dân chủ mà ở đó quyền công dân, quyền con người được đề cao.
Đồng thời, thông qua việc phân tích quy định pháp luật bồi thường của
Trung Quốc, so sánh với các chế định tương ứng của pháp luật Trung Quốc với một
số nước trên thế giới như: Nhật Bản, Hoa Kỳ, Cộng hòa Pháp để tìm ra những ưu
điểm và hạn chế, tồn tại, tác giả đã đưa ra những đề xuất phương hướng hoàn thiện
pháp luật về lĩnh vực này phù hợp với chủ trương xây dựng, phát triển xã hội hài
hòa mang bản sắc Trung Quốc. Liên quan đến bồi thường tổn hại về tinh thần, mặc
dù, Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc quy định nguyên tắc bồi thường tổn hại
về tinh thần được quy ra vật chất để chi trả một lần cho những chủ thể bị hại, nhưng
vấn đề cuốn sách đề cập tới là nhiều tổn hại tinh thần chưa được Luật quy định,
trong khi đó có những tổn hại về tinh thần rất khó tính toán để quy ra vật chất, thậm
chí nếu quy ra vật chất thì mức bồi thường là chưa tương xứng với uy tín, danh dự,
nhân phẩm mà cá nhân hay tổ chức phải gánh chịu. Trên cơ sở thực tiễn của Trung
Quốc và nghiên cứu tình hình của các nước phát triển, tác giả đã đưa ra những đề
xuất các tiêu chuẩn, định mức bồi thường và đề nghị bổ sung vấn đề này vào Luật
Bồi thường nhà nước Trung Quốc.
Trong quá trình nghiên cứu xây dựng Luật TNBTCNN, cơ quan soạn thảo đã
mời nhiều chuyên gia pháp luật về BTNN của các nước giới thiệu kinh nghiệm pháp
luật về TNBTCNN của các nước. Trong đó bao gồm các nghiên cứu: Arnel Cezar,
Pháp luật và chính sách về TNBTCNN ở Phi-Líp-Pin, Kỷ yếu Hội thảo “Pháp luật và
chính sách về TNBTCNN” - Trung tâm Thông tin thư viện và nghiên cứu khoa học
Văn phòng Quốc hội, Hà Nội, 2007; Alfredo Santos, TNBTCNN ở Liên bang Thụy
Sỹ, Kỷ yếu Hội thảo “Pháp luật về bồi thường nhà nước” - Nhà Pháp luật Việt Pháp,
Hà Nội, 10, 11 tháng 9 năm 2007; Christian A. Brendel, Pháp luật và chính sách về

17. 12
trách nhiệm nhà nước ở Cộng hòa liên bang Đức, Kỷ yếu Hội thảo “Pháp luật và
chính sách về TNBTCNN” - Trung tâm Thông tin thư viện và nghiên cứu khoa học Văn
phòng Quốc hội, Hà Nội, 2007; Inosentius Samsul, Pháp luật và chính sách về trách
nhiệm nhà nước ở nước cộng hòa Indonesia, Kỷ yếu Hội thảo “Pháp luật và chính sách
về TNBTCNN” - Trung tâm Thông tin thư viện và nghiên cứu khoa học Văn phòng
Quốc hội, Hà Nội, 2007; Taro Morinaga, Pháp luật và chính sách về TNBTCNN ở Nhật
Bản, Kỷ yếu Hội thảo “Pháp luật và chính sách về TNBTCNN” - Trung tâm Thông tin
thư viện và nghiên cứu khoa học Văn phòng Quốc hội, Hà Nội, 2007.
Các chuyên gia đã giới thiệu về quá trình hình thành và phát triển Luật
TNBTCNN ở các nước. Trong đó, Nhật Bản là quốc gia được đánh giá có hệ thống
pháp luật về TNBTCNN hiệu quả. Theo tác giả thì Luật Bồi thường nhà nước của
Nhật bản được ban hành năm 1946 trên cơ sở tiếp thu các nguyên lý về TNBTCNN
được phát triển ở một số nước phương Tây. Đạo luật này có 06 điều quy định về
TNBTCNN của Chính phủ Nhật Bản. Theo các chuyên gia Nhật Bản thì đặc điểm
của pháp luật bồi thường nhà nước là có sự giao thoa giữa pháp luật hành chính và
pháp luật dân sự. Khía cạnh pháp luật hành chính biểu hiện ở quan hệ bồi thường
giữa một bên là Nhà nước và các cơ quan nhà nước với một bên là tổ chức, cá nhân.
Trong đó, về trách nhiệm hành chính thì Nhà nước và cơ quan nhà nước phải chịu
trách nhiệm về hành vi trái pháp luật do cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà
nước gây ra và xác định Bộ trưởng Bộ Tư pháp là người đại diện Chính phủ Nhật
Bản chịu trách nhiệm về bồi thường thiệt hại thuộc trách nhiệm của Nhà nước. Luật
cũng xác định phạm vi TNBTCNN bao quát tất cả các lĩnh vực lập pháp, hành pháp
và tư pháp với yêu cầu là người bị thiệt hại chứng minh được có thiệt hại xẩy ra do
hành vi trái pháp luật của Nhà nước và các cơ quan nhà nước. Khía cạnh pháp luật
dân sự biểu hiện ở việc bảo hộ quyền được bồi thường của cá nhân tổ chức theo thủ
tục và chuẩn mực của pháp luật dân sự. Theo đó, Luật Bồi thường nhà nước của
Nhật Bản quy định dẫn chiếu áp dụng pháp luật dân sự, tố tụng dân sự để giải quyết
yêu cầu bồi thường nhà nước.
1.1.1.2. Những công trình khoa học về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
ở Việt Nam
TNBTCNN là vấn đề pháp lý mới hình thành ở Việt Nam thông qua việc
Quốc hội ban hành Luật TNBTCNN. Do đó, việc nghiên cứu về TNBTCNN gắn

18. 13
liền với việc xây dựng và tổ chức thi hành Luật TNBTCNN. Tác giả Phạm Hồng
Thái, Một số vấn đề về bồi thường nhà nước, Báo cáo tại Hội thảo “Pháp luật về
bồi thường nhà nước” do Ủy ban Pháp luật của Quốc hội tổ chức tại Quảng
Ninh, ngày 18, 19 tháng 12 năm 2008 đã đi sâu phân tích một số yếu tố cơ bản
của hoạt động công vụ, đặc thù của yếu tố chủ thể công quyền - Nhà nước -
trong quan hệ công vụ để từ đó xác định những vấn đề cơ bản của TNBTCNN,
theo đó, khẳng định, TNBTCNN về bản chất là quan hệ công vụ. Tác giả cũng
cho rằng, về nguyên tắc, không loại trừ bất kỳ hoạt động công vụ nào ra khỏi
phạm vi TNBTCNN, có hay chăng là chỉ đối với hoạt động lập pháp. Trên cơ sở
coi bồi thường nhà nước là quan hệ hành chính, tác giả cho rằng, mức bồi thường
cũng nên thấp hơn với mức bồi thường thông thường trong quan hệ dân sự.
Ngoài ra, tác giả cũng cho rằng, để xác định đúng đắn TNBTCNN cũng cần phân
biệt giữa lỗi của nền công vụ và lỗi cá nhân của người thi hành công vụ.
Bên cạnh đó, tác giả Trịnh Đức Thảo, Hai lý thuyết và hai loại TNBTCNN,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1, tháng 1/2008 đã thông tin sơ lược về sự hình
thành và phát triển của chế định pháp luật về TNBTCNN nói chung. Tác giả đề cập
đến hai lý thuyết về TNBTCNN là lý thuyết về trách nhiệm trực tiếp và lý thuyết về
trách nhiệm thay thế. Theo đó, tác giả cho rằng, mỗi lý thuyết đều có những ưu
điểm, nhược điểm nhất định, ví dụ, ở lý thuyết trách nhiệm trực tiếp thì có ưu điểm
là trực tiếp thừa nhận rằng Nhà nước có thể sai, qua đó, phủ nhận tư tưởng “vua
không thể làm sai” hoặc có thể quy định miễn trừ trách nhiệm hoàn trả của công
chức. lý thuyết về trách nhiệm thay thế thì có nhược điểm là có thể dẫn tới cách
suy diễn là vẫn có sự tồn tại của tư tưởng “vua không thể làm sai”… Ngoài ra, tại
bài viết này, tác giả cũng phân tích và so sánh sự tương đồng và khác biệt giữa hai
loại hình trách nhiệm: bồi thường thiệt hại và đền bù tổn thất cả trên phương diện
căn cứ phát sinh lẫn căn cứ áp dụng.
Trong Số chuyên đề Những nội dung cơ bản của Luật Bồi thường nhà nước,
Tạp chí Dân chủ và Pháp luật 2008, các tác giả Dương Đăng Huệ, Trần Thế Quân,
Nguyễn Văn Tuân, Đinh Văn Thanh, Hoàng Ngọc Cẩn, Mai Anh Thông đã phân
tích sự cần thiết ban hành Luật TNBTCNN và đề xuất nội dung về trách nhiệm bồi
thường trong các lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án và trách nhiệm
hoàn trả của người thi hành công vụ. Cũng trong Số chuyên đề này, tác giả Dương

19. 14
Văn Hậu, trong bài viết “Một số vấn đề lý luận về bồi thường nhà nước nhìn từ góc
độ ranh giới giữa bồi thường và đền bù: đã phân tích về mối liên hệ giữa “bồi
thường” và “đền bù” trong việc xác định tính trái pháp luật của hành vi và tính trái
pháp luật của hậu quả cũng như xu hướng trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường
nhà nước giữa hai vấn đề nêu trên. Cụ thể, tác giả tập trung vào một số vấn đề: (1)
sự phát triển của lý thuyết về tính bất hợp pháp của hành vi, ưu điểm và nhược điểm
của từng lý thuyết, hệ quả và ý nghĩa của nó khi lựa chọn định hướng lý luận cho
việc thể chế hóa tại các quy định cụ thể. Từ đó, tác giả đi tới nhận định về ranh giới
giữa “bồi thường” và “đền bù” đang ngày càng thu hẹp, thậm chí biến mất; (2) sự
cân nhắc lựa chọn giữa các lý thuyết về trách nhiệm thay thế hoặc trách nhiệm độc
lập của Nhà nước trong mối liên quan giữa sự ủy quyền của Nhà nước cho công
chức trong thực hiện công vụ với yếu tố lỗi của công chức trong thi hành công vụ
với tư cách là lỗi cá nhân để từ đó cho rằng, trong quan hệ bồi thường nhà nước,
chừng nào hậu quả là thiệt hại đã xảy ra thì sẽ bị coi là bất hợp pháp; (3) tác giả đưa
ra một số vấn đề như tính bất hợp pháp của hành vi và yếu tố lỗi của công chức
trong mối liên hệ với những cân nhắc lựa chọn định hướng lập pháp theo hướng có
lợi cho người bị thiệt hại để từ đó khẳng định sự bất hợp pháp và lỗi của công chức
là không nhất thiết phải bắt buộc để yêu cầu nhà nước bồi thường.
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường “Trách nhiệm dân sự của cơ quan, tổ
chức về thiệt hại do hành vi của cán bộ, công chức gây ra - vấn đề lý luận và thực
tiễn”, Chủ nhiệm đề tài TS. Nguyễn Minh Tuấn, Trường Đại học Luật Hà Nội, Hà
Nội, 2008 được xác định là một công trình nghiên cứu công phu, có hệ thống về các
khía cạnh liên quan đến trách nhiệm bồi thường của cơ quan, tổ chức do hành vi gây
ra thiệt hại của cán bộ, công chức gây ra, cụ thể là: (1) phân tích, chỉ rõ nhiều vấn
đề làm cơ sở lý luận và thực tiễn để khẳng định sự cần thiết của chế định pháp luật
về bồi thường thiệt hại của cơ quan, tổ chức do hành vi gây ra thiệt hại của cán bộ,
công chức gây ra như: khẳng định trách nhiệm bồi thường là trách nhiệm dân sự về
bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng.v.v...; (2) nghiên cứu pháp luật của một số quốc
gia về TNBTCNN như Canada, Nhật Bản, Hoa Kỳ v.v...; (3) nghiên cứu, xác định
địa vị pháp lý của cơ quan, tổ chức và của cán bộ, công chức trong quan hệ pháp
luật về bồi thường thiệt hại do hành vi gây ra thiệt hại của cán bộ, công chức gây ra;
(4) nghiên cứu, phân tích các yếu tố của quan hệ pháp luật về bồi thường thiệt hại

20. 15
của cơ quan, tổ chức do hành vi gây ra thiệt hại của cán bộ, công chức gây ra và (5)
đề xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về bồi thường thiệt hại của cơ quan, tổ chức.
Sau khi Luật TNBTCNN năm 2009 được ban hành, hoạt động nghiên cứu về
TNBTCNN được tiếp tục quan tâm nhằm phục vụ hoạt động tổ chức thi hành Luật. Bên
cạnh đó đã có nhiều sinh viên, nghiên cứu sinh chọn TNBTCNN làm chủ đề của luận án.
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Các biện pháp bảo đảm thi hành Luật
TNBTCNN”, Chủ nhiệm đề tài ThS. Nguyễn Thanh Tịnh, Cục Bồi thường nhà nước,
Hà Nội, 2012 đã làm rõ được nhiều vấn đề như sau: (1) xây dựng khái niệm và đặc điểm
của bảo đảm thi hành pháp luật nói chung và bảo đảm thi hành pháp luật về TNBTCNN
nói riêng; (2) đề ra ở tầm vĩ mô những biện pháp thi hành Luật TNBTCNN; (3) đề xuất
các nhóm tiêu chí cơ bản trong việc đánh giá hiệu quả thi hành Luật TNBTCNN; (4)
đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về TNBTCNN ở giai đoạn trước và sau khi có
Luật và đánh giá thực trạng áp dụng các biện pháp bảo đảm thi hành Luật TNBTCNN;
(5) xác định những định hướng cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng các biện pháp
bảo đảm thi hành Luật TNBTCNN và (6) các kiến nghị nhằm hoàn thiện và nâng cao
hiệu quả các biện pháp bảo đảm thi hành Luật TNBTCNN.
Bên cạnh đó các nhóm tác giả đã nghiên cứu xây dựng một số sách chuyên
khảo: Sách chuyên khảo “Những vấn đề cơ bản của Luật TNBTCNN”, TS. Đinh Trung
Tụng chủ biên, Nxb. Tư pháp, Hà Nội năm 2009. Cuốn sách đã được tác giả nghiên
cứu, đề cập tương đối toàn diện các vấn đề có liên quan về TNBTCNN bao gồm: sự
cần thiết của việc ban hành Luật TNBTCNN, mục tiêu ban hành và quan điểm chỉ
đạo việc xây dựng Luật, tình hình thực hiện trách nhiệm bồi thường của các cơ
quan nhà nước theo Nghị quyết 388; khái quát về kinh nghiệm pháp luật về
TNBTCNN của một số nước, trong đó tác giả giới thiệu về phạm vi các lĩnh vực
hoạt động mà Nhà nước phải bồi thường, TNBTCNN trong hoạt động tố tụng, thủ
tục thực hiện quyền yêu cầu bồi thường, cơ quan có trách nhiệm giải quyết việc
bồi thường, trách nhiệm hoàn trả của công chức đối với Nhà nước. Tác giả cũng
đã đi sâu phân tích những điểm mới của Luật TNBTCNN năm 2009 so với các
quy định trước đây là những nội dung cơ bản của Luật.
Sách chuyên khảo “Tìm hiểu pháp luật về TNBTCNN”, ThS. Nguyễn Thanh
Tịnh chủ biên, Cục Bồi thường nhà nước, năm 2012. Cuốn sách đề cập tương đối

21. 16
đầy đủ về những vấn đề liên quan đến TNBTCNN như đối tượng được bồi thường;
phạm vi trách nhiệm bồi thường; thiệt hại được bồi thường và TNBTCNN trong
từng lĩnh vực cụ thể. Bên cạnh đó, cuốn sách cũng cung cấp thông tin về quá trình
hình thành và phát triển của chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
tại Việt Nam; ý nghĩa của việc xác lập chế độ TNBTCNN. Theo đó, việc xác lập
chế độ TNBTCNN có ý nghĩa: thiết lập cơ chế thuận lợi, khả thi để người bị thiệt
hại do cán bộ, công chức gây ra thực hiện quyền yêu cầu bồi thường; là cơ chế pháp
lý hiệu quả ngăn ngừa lạm dụng quyền lực nhà nước, nâng cao trách nhiệm công
vụ; chế định TNBTCNN đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế.
Trong việc chọn TNBTCNN làm đề tài nghiên cứu thì tiêu biển là Luận án
tiến sỹ Luật học của Nguyễn Đỗ Kiên “Thực hiện pháp luật về TNBTCNN do công
chức cơ quan hành chính nhà nước gây ra ở Việt Nam”, Học viện Chính trị quốc gia
Hồ Chí Minh, năm 2014. Đây là luận án nghiên cứu sinh đầu tiên về thực hiện pháp
luật về TNBTCNN do công chức cơ quan hành chính nhà nước gây ra ở Việt Nam,
do đó nó vừa mang tính khoa học, vừa mang tính thời sự. Thông qua việc nghiên cứu
đề tài này, tác giả đã đưa ra một số điểm mới, đó là: Xây dựng khái niệm, xác định
các đặc điểm thực hiện pháp luật về TNBTCNN do công chức cơ quan hành chính
Nhà nước gây ra. Đặc biệt, Luận án đã phân tích rõ các hình thức và nội dung thực
hiện pháp luật về TNBTCNN do công chức cơ quan hành chính nhà nước gây ra; xác
định yêu cầu và các yếu tố bảo đảm thực hiện pháp luật về TNBTCNN do công chức
cơ quan hành chính Nhà nước gây ra; nghiên cứu thực hiện pháp luật về TNBTCNN
do công chức cơ quan hành chính nhà nước gây ra ở một số nước trên thế giới, xác
định những giá trị Việt Nam có thể tham khảo. Đánh giá kết quả, hạn chế trong việc
thực hiện pháp luật về TNBTCNN do công chức cơ quan hành chính nhà nước gây ra
ở Việt Nam và nguyên nhân của những kết quả, hạn chế đó. Trên cơ sở đó, tác giả đề
xuất những quan điểm, giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về TNBTCNN do công
chức cơ quan hành chính nhà nước gây ra ở Việt Nam.
1.1.2. Những công trình nghiên cứu về trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước trong mối liên hệ với Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Trên phương diện lý luận và trong mối quan hệ với nhà nước pháp quyền, tác
giả Nguyễn Như Phát, Một số vấn đề lý luận về TNBTCNN, Tạp chí Nhà nước và

22. 17
Pháp luật, số 4/2007 đã phân tích một số vấn đề về cơ sở lý luận của TNBTCNN,
trong đó, đặc biệt nhấn mạnh đến mối liên hệ giữa chế định pháp luật về bồi thường
nhà nước với những yêu cầu, đòi hỏi của việc xây dựng một Nhà nước dân chủ,
pháp quyền, một Nhà nước có trách nhiệm với công dân. Dưới góc độ chính sách
pháp lý, bài viết này còn đề cập đến phạm vi TNBTCNN trong tương quan với
phạm vi công quyền của Nhà nước và chính sách pháp lý của mỗi quốc gia. Ngoài
ra, bài viết cũng đề cập đến các dạng của TNBTCNN, trong đó cho rằng, trách
nhiệm bồi thường do vi phạm công vụ là phổ biến nhất. Tác giả Nguyễn Đăng
Dung, Bồi thường thiệt hại của lập pháp, Kỷ yếu Hội thảo “Pháp luật và chính sách
về TNBTCNN” - Trung tâm Thông tin thư viện và nghiên cứu khoa học Văn phòng
Quốc hội, Hà Nội, 2007 đã phân tích vấn đề TNBTCNN trong mối liên hệ với sự
tồn tại và phát triển của một nền dân chủ, một Nhà nước dân chủ và phân tích
chuyên sâu nội dung về TNBTCNN trong lĩnh vực lập pháp. Cụ thể: (1) trên cơ sở
đánh giá, phân tích sự hình thành và phát triển của một chế độ dân chủ, một Nhà
nước dân chủ mà trong đó quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, Nhà nước ngày
càng bình đẳng và có tính chịu trách nhiệm cao trước nhân dân thì việc bồi thường
thiệt hại do hành vi của Nhà nước gây ra là biểu hiện của một chế độ chính trị dân
chủ; (2) cho rằng chế định bồi thường nhà nước còn là một cơ chế để hạn chế sự
lạm dụng, tha hóa quyền lực nhà nước; (3) cho rằng lập pháp là một nhánh quyền
lực nhà nước có nguồn gốc hình thành đặc thù hơn so với hành pháp và tư pháp, đó
là trực tiếp do nhân dân bầu nên, ủy quyền cho. Chính vì vậy, hành vi của nhánh
quyền lực này thường mang tính chính sách, chủ trương, đường lối và do đó, nếu có
sai sót thì việc gây thiệt hại sẽ mang tính chất là sai sót của chính sách, chủ trương,
đường lối và tất yếu việc bồi thường thiệt hại cũng sẽ khác so với hành pháp và tư
pháp. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất đến 3 nhóm việc cần làm đối với việc bồi
thường thiệt hại: một là, thông qua những chủ trương, đường lối căn bản của việc bồi
thường thiệt hại, trong đó bao gồm cả việc phải chỉ rõ những hành vi được hưởng
quyền miễn trừ bồi thường thiệt hại; hai là, việc Quốc hội phải thay đổi thành phần
Chính phủ cùng các quan chức cấp cao trong trường hợp họ có chủ trương, chính
sách gây thiệt hại cho người dân; ba là, kiểm tra, giám sát việc tiến hành bồi thường
thiệt hại của các cơ quan quản lý và cơ quan tư pháp của Nhà nước.

23. 18
Công trình nghiên cứu bài bản, quy mô trong lĩnh vực này là Đề tài “Một số
vấn đề lý luận cơ bản và kinh nghiệm thế giới về bồi thường nhà nước”, Đề tài cấp
Bộ, Viện Nhà nước và pháp luật năm 2009. Đây là một công trình nghiên cứu có ý
nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn, được tác giả nghiên cứu rất công phu, nghiêm
túc. Nội dung đề tài đề cập một cách toàn diện, có hệ thống những vấn đề lý luận cơ
bản về TNBTCNN và kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về lĩnh vực này.
Cụ thể, đề tài làm rõ những vấn đề: (1) Cơ sở lý luận về bồi thường nhà nước trong
nhà nước pháp quyền, trong đó tập trung phân tích các cơ sở chính trị - pháp lý, cơ
sở kinh tế xã hội của bồi thường nhà nước trong nhà nước pháp quyền và mục tiêu,
phạm vi, phương thức bồi thường trong nhà nước pháp quyền; (2) Cơ sở pháp lý,
bản chất và các hình thức TNBTCNN trong nhà nước pháp quyền; (3) Mục tiêu, đặc
điểm và phạm vi điều chỉnh của pháp luật về bồi thường nhà nước; (4) Kinh nghiệm
thế giới về pháp luật bồi thường nhà nước: mô hình, xu hướng phát triển. Ngoài ra,
tác giả cũng đi sâu đánh giá qua nghiên cứu so sánh pháp luật về TNBTCNN và
phân tích thực trạng, triển vọng của pháp luật về TNBTCNN. Đề tài đã xác định, ở
Việt Nam, cơ sở chính trị-pháp lý của TNBTCNN chính là Nhà nước pháp quyền
XHCN, hệ thống chính trị XHCN của dân do dân và vì dân và hệ thống chính sách
pháp luật về trách nhiệm công vụ, về TNBTCNN do hành vi trái pháp luật từ phía
cán bộ, công chức gây ra cho công dân, tổ chức [94, tr. 22]. Về cơ sở kinh tế-xã hội
của TNBTCNN, Đề tài xác định, TNBTCNN chỉ được thừa nhận khi có sự hiện diện
của kinh tế thị trường trong một nhà nước pháp quyền mà ở đó các quyền tự do,
quyền con người, quyền sở hữu và các quyền cơ bản của công dân khác được ghi
nhận và bảo vệ ngay cả khi có sự xâm hại từ phía các cơ quan công quyền [94, tr. 27].
1.2. Nhận xét chung và những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu
1.2.1. Nhận xét chung về tình hình nghiên cứu
1.2.1.1. Các nghiên cứu đã đề cập đến các nội dung cơ bản có liên quan về trách
nhiệm bồi thường của Nhà nước
- Về sự hình thành TNBTCNN
Các tác giả cho rằng pháp luật về TNBTCNN chỉ mới được hình thành và sự
hình thành đó gắn liền với sự ra đời và phát triển chế độ dân chủ, pháp quyền. Học
thuyết "vua không bao giờ sai” tại Vương quốc Anh đã chứng minh tại quốc gia này
cho đến thời điểm ban hành Đạo luật tranh tụng Hoàng gia thì Nhà vua và bộ máy

24. 19
cai trị của Vương triều không bị kiện và như vậy pháp luật về bồi thường nhà nước
chưa hình thành. Tương tự, Hoa kỳ là quốc gia áp dụng lý thuyết đặc thù theo hệ
thống pháp luật thông lệ về miễn trừ trách nhiệm quốc gia. Theo đó, Nhà nước Hoa
Kỳ không thể bị kiện nếu như không có sự đồng thuận của chính quốc gia này (Theo
án lệ Federal Housing Administration v. Burr, 309 U.S. 242, 244-1940). Như vậy,
theo lý thuyết về miễn trừ trách nhiệm quốc gia thì, tại Hoa Kỳ không có sự hiện diện
của chế định TNBTCNN theo quyên tắc nhà nước Hoa Kỳ không là chủ thể của quan
hệ bồi thường thiệt hại do Nhà nước này không thể bị kiện. Tuy nhiên, năm 1946
Quốc hội Hoa Kỳ đã ban hành Luật khiếu kiện bồi thường thiệt hại của liên bang (sau
đây viết tắt là FTCA) quy định phủ quyết nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm quốc gia
đối với một số vụ việc về bồi thường thiệt hại. Theo quy định tại FTCA, nhà nước
Hoa Kỳ có trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với thiệt hại do cán bộ, nhân viên của
các cơ quan chính quyền liên bang gây ra trong khi thi hành công vụ.
- Cơ sở lý luận về TNBTCNN. Qua tổng hợp tình hình nghiên cứu, có thể
thấy nhiều công trình đã đưa ra cơ sở lý luận cho vấn đề TNBTCNN như: trách
nhiệm bồi thường là biểu hiện của một chế độ dân chủ hay là biểu hiện rõ rệt của
Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, là sự thể chế hóa các quyền hiến định, là
một điều tất yếu của nhà nước pháp quyền. TNBTCNN là trách nhiệm mà trong đó
Nhà nước có nghĩa vụ bồi thường cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do cơ quan nhà
nước, người thi hành công vụ gây ra. Tuy nhiên, những lý do để lập luận cho tính
tất yếu của TNBTCNN vẫn chỉ mang tính hình thức, hay chỉ thể hiện được một khía
cạnh của tính tất yếu trong mối quan hệ tương quan giữa Nhà nước và công dân mà
chưa chỉ ra được cơ sở lý luận có tính quy luật để không chỉ làm cơ sở cho việc hình
thành TNBTCNN mà còn làm cơ sở cho việc kiến nghị hoàn thiện pháp luật cũng
như chính sách pháp lý về TNBTCNN.
- Bản chất của TNBTCNN
Đánh giá về bản chất của TNBTCNN, có ba loại ý kiến khác nhau: (1) TNBTCNN
là quan hệ hành chính; (2) TNBTCNN là một dạng của trách nhiệm bồi thường thiệt
hại ngoài hợp đồng; (3) TNBTCNN là một loại hình trách nhiệm pháp lý đặc biệt, có
sự giao thoa giữa pháp luật hành chính và pháp luật dân sự. Theo quan điểm
TNBTCNN là một dạng trách nhiệm pháp lý đặc biệt, có sự giao thoa giữa pháp luật
hành chính và pháp luật dân sự thì cho rằng về bản chất của quan hệ giữa nhà nước

25. 20
và công dân là mối quan hệ công, nhưng nếu nhà nước gây thiệt hại cho công dân thì
nhà nước phải bồi thường và việc giải quyết quan hệ bồi thường thiệt hại phát sinh từ
quan hệ công này lại mang bản chất của mối quan hệ dân sự. Trong trường hợp này
nhà nước đóng vai trò như một chủ thể của quan hệ tư. Quan hệ bồi thường không
mang quyền lực hành chính mà là một chủ thể dân sự bình đẳng với bên bị thiệt hại
trong việc giải quyết bồi thường thiệt hại. Do đó, cơ sở xác lập chế định bồi thường
nhà nước chính là dựa trên các quyền của công dân, các quyền này được pháp luật
ghi nhận, bảo hộ và được bảo đảm thực hiện bởi nhà nước. Hành vi trái pháp luật của
cán bộ, công chức nhà nước khi thi hành công vụ mà gây thiệt hại cho tổ chức, cá
nhân thì trước hết Nhà nước với tư cách là người sử dụng lao động phải chịu trách
nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại. Trong khi đó ý kiến ủng hộ TNBTCNN là
một dạng trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng thì cho rằng bồi thường
thiệt hại là quyền dân sự, tại Việt Nam, pháp luật dân sự đã quy định vấn đề này, do
đó về bản chất, đây là quan hệ pháp luật dân sự. Còn ý kiến ủng hộ TNBTCNN là
quan hệ hành chính thì cho rằng đây là một dạng trách nhiệm phát sinh từ hoạt động
công vụ do đó cần phải được điều chỉnh theo nguyên tắc của pháp luật hành chính
đồng thời, Luật TNBTCNN năm 2009 không có quy định nào xác định quan hệ
TNBTCNN là quan hệ bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng.
- Phạm vi TNBTCNN
Đây cũng là một trong những nội dung chủ yếu được các tác giả tập trung
nghiên cứu. Theo đó, các nghiên cứu nêu phạm vi TNBTCNN được giới hạn trong lĩnh
vực quản lý hành chính và tố tụng mà không mở rộng sang lĩnh vực lập pháp. Việc giới
hạn phạm vi trách nhiệm bồi thường được thực hiện theo phương pháp liệt kê. Tuy
nhiên, các nghiên cứu chưa chỉ ra được vấn đề có tính lý luận cho việc mở rộng hay thu
hẹp phạm vi TNBTCNN cũng như chưa có nghiên cứu nào chỉ ra mối liên hệ giữa Luật
TNBTCNN và các luật có liên quan về phạm vi trách nhiệm bồi thường.
- Các yếu tố phát sinh TNBTCNN
Về vấn đề này, đa số các nghiên cứu đều cho rằng, các yếu tố phát sinh TNBTCNN
có nhiều điểm tương đồng với các yếu tố phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng. Một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng cần phân biệt “lỗi công vụ” với “lỗi
cá nhân”, phân biệt “lỗi hệ thống” với “lỗi cá nhân”. Một số nghiên cứu còn cho rằng,
không nên quy định lỗi là một yếu tố bắt buộc khi xác định TNBTCNN.

26. 21
- Thủ tục giải quyết bồi thường
Chưa có nhiều nghiên cứu đề cập đến thủ tục giải quyết bồi thường. Đối với
quan điểm coi quan hệ bồi thường nhà nước là quan hệ hành chính thì cũng cho
rằng thủ tục giải quyết bồi thường là thủ tục hành chính và Tòa hành chính là Tòa
án có thẩm quyền giải quyết yêu cầu bồi thường [70, tr. 2]. Một số nghiên cứu coi
TNBTCNN là quan hệ dân sự chịu sự điều chỉnh của luật tư như Đề tài nghiên cứu
khoa học cấp trường “Trách nhiệm dân sự của cơ quan, tổ chức về thiệt hại do
hành vi của cán bộ, công chức gây ra - vấn đề lý luận và thực tiễn”, Trường Đại
học Luật Hà Nội, Hà Nội, 2008, tiếp cận vấn đề này theo hướng phân tích các quy
định của Nghị định số 47/CP ngày 3/5/1997 của Chính phủ về giải quyết bồi thường
thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan tiến
hành tố tụng gây ra (Nghị định 47/CP) và cho rằng, thủ tục theo quy định tại Nghị
định này nặng về mặt hành chính, kém khả thi.
- Xác định thiệt hại được bồi thường
Xác định thiệt hại được bồi thường là một nội dung được nhiều tác giả quan
tâm, đặc biệt là từ thời điểm Luật TNBTCNN năm 2009 được ban hành và quá
trình thực hiện Luật trong thực tiễn. Trên cơ sở đánh giá toàn diện thực trạng, tình
hình thực hiện yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường, các nghiên cứu đã
phân tích, đánh giá những điểm mới, tính ưu việt của Luật TNBTCNN năm 2009
so với các văn bản trước đây. Theo đó, ngoài việc quy định thiệt hại được bồi
thường là: những thiệt hại về vật chất và thiệt hại do tổn thất về tinh thần thì Luật
TNBTCNN năm 2009 còn quy định cả quyền được khôi phục những quyền và lợi
ích hợp pháp khác ngoài thiệt hại được bồi thường và trách nhiệm của cơ quan, tổ
chức trong việc khôi phục lại các quyền này của người bị thiệt hại. Bên cạnh đó,
các nghiên cứu đã nêu ra những bất cập, hạn chế liên quan đến thiệt hại bồi
thường như: trong lĩnh vực tố tụng hình sự các quy định của Luật chưa bảo đảm
việc bồi thường kịp thời và tạo sự thuận lợi cho người bị thiệt hại; vẫn còn tồn tại
tình trạng chưa thống nhất về xác định thiệt hại được bồi thường giữa tố tụng hình
sự và các lĩnh vực còn lại; và các loại chi phí như: chi phí khiếu nại, chi phí tố
cáo, chi phí khởi kiện vụ án hành chính... chưa được xác định là một loại thiệt hại
được bồi thường. Đồng thời, các nghiên cứu cũng đưa ra đề xuất, kiến nghị nhằm
nâng cao hiệu quả thực hiện TNBTCNN như: Luật TNBTCNN nên quy định theo

27. 22
hướng mở rộng hơn đối với các thiệt hại được bồi thường; xem xét bù đắp phần
nào thiệt hại cho những trường hợp người thăm nuôi, kêu oan cho người bị thiệt
hại; cần đáp ứng được việc khôi phục danh dự cho người bị thiệt hại.
- Mô hình cơ quan thực hiện TNBTCNN
Các nghiên cứu không chỉ đi sâu phân tích về thực tiễn áp dụng mô hình cơ
quan thực hiện TNBTCNN trong điều kiện Nhà nước pháp quyền XHCN mà còn so
sánh với kinh nghiệm pháp luật quốc tế, cung cấp cái nhìn đa chiều nhằm đảm bảo
thực hiện pháp luật về TNBTCNN ở Việt Nam. Theo các nghiên cứu, pháp luật Việt
Nam hiện nay xác định mô hình cơ quan thực hiện TNBTCNN là mô hình phân tán.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện thì mô hình này còn nhiều bất cập: người bị
thiệt hại trong nhiều trường hợp sẽ gặp khó khăn trong việc xác định cơ quan nào là
cơ quan có trách nhiệm bồi thường; các cơ quan thực hiện trách nhiệm bồi thường
chưa phải là cơ quan chuyên trách nên gặp khó khăn trong việc thực hiện giải quyết
công việc. Đồng thời các nghiên cứu cũng đã có sự so sánh, phân tính và đánh giá
những ưu điểm của các mô hình đang được áp dụng ở các nước và từ đó đưa ra đề
xuất, kiến nghị đối với Việt Nam.
- Về thực trạng thi hành pháp luật về TNBTCNN
Các nghiên cứu đã đề cập tương đối toàn diện, bao quát về thực trạng thi hành
pháp luật về TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính, trong đó tác giả nhấn
mạnh các vấn đề như: tại sao số liệu báo cáo về tình hình yêu cầu bồi thường và giải
quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính chưa phản ánh đúng thực chất,
hoặc, những khó khăn, bất cập mà các cơ quan nhà nước, các tổ chức và cá nhân
thường gặp phải khi yêu cầu bồi thường hoặc khi giải quyết bồi thường [63, tr. 3]; các
mặt công tác quản lý nhà nước về công tác bồi thường như tuyên truyền, phổ biến
pháp luật, hướng dẫn nghiệp vụ, hỗ trợ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường, xây
dựng và hoàn thiện thể chế [83, tr. 5] dưới góc độ tổ chức thi hành luật.
- Về các biện pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về TNBTCNN
Các nghiên cứu đã đánh giá về việc áp dụng các biện pháp bảo đảm thực
hiện Luật TNBTCNN, bao gồm: kiện toàn tổ chức bộ máy và biên chế làm công
tác bồi thường, bố trí kinh phí bồi thường, hoàn thiện thể chế [83, tr. 6], đưa ra
khái niệm và đặc điểm bảo đảm thi hành pháp luật về TNBTCNN; đề xuất những
biện pháp thực hiện Luật TNBTCNNvà các nhóm tiêu chí cơ bản trong việc đánh

28. 23
giá hiệu quả thực hiện Luật TNBTCNN; xác định những định hướng cơ bản nhằm
nâng cao hiệu quả áp dụng các biện pháp bảo đảm thực hiện Luật TNBTCNN và
kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả các biện pháp bảo
đảm thực hiện Luật TNBTCNN [85, tr. 12].
1.2.1.2. Nhận xét chung về hạn chế
Bên cạnh những kết quả nghiên cứu trên đây, chưa có công trình nghiên
cứu chuyên sâu về TNBTCNN trong điều kiện Nhà nước pháp quyền XHCN
Việt Nam. Đồng thời, các nghiên cứu này hầu hết được thực hiện trong bối cảnh
Hiến pháp 1992, nay Hiến pháp 2013 đã được ban hành, trong đó có các quy
định mới về bảo vệ và bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân, do
đó, các nội dung nghiên cứu về TNBTCNN không thể hiện được tinh thần hiến
định trong điều kiện mới.
1.2.2. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu
Để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, Luận án sẽ tiếp cận TNBTCNN trong
điều kiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam gắn với yêu cầu thi hành Hiến
pháp 2013 và các đạo luật có liên quan về TNBTCNN đã được ban hành để bảo
đảm có những phát hiện mới, là đóng góp khoa học của Luật án. Để thực hiện
nhiệm vụ nghiên cứu, Luận án tập trung nghiên cứu những vấn đề cơ bản sau đây:
- Về cơ sở lý luận TNBTCNN
TNBTCNN chỉ hình thành và phát triển trong nhà nước dân chủ, pháp quyền.
Nói cách khác chỉ khi nhà nước thừa nhận và có cơ chế pháp lý hữu hiện để bảo vệ
quyền con người, quyền công dân thì mới có điều kiện để hình thành chế định
TNBTCNN. Do đó, trên cơ sở đặc trung của nhà nước pháp quyền, Luật án sẽ tập
trung nhiên cứu mối quan hệ giữa nhà nước pháp quyền và TNBTCNN; ý nghĩa và vai
trò của TNBTCNN trong nhà nước pháp quyền; yêu cầu của nhà nước pháp quyền đối
với TNBTCNN trong bối cảnh thực hiện kế hoạch thi hành Hiến pháp 2013.
- Về bản chất của TNBTCNN
Hiện có nhiều quan điểm khác nhau về bản chất của TNBTCNN. Vậy bản
chất của TNBTCNN là gì là câu hỏi cần được giải quyết để làm nguyên tắc giải
quyết các vấn đề có liên quan về TNBTCNN trong điều kiện Nhà nước pháp
quyền XHCN Việt Nam.

29. 24
- Về phạm vi TNBTCNN
Hiện nay, các nghiên cứu nêu trên chỉ mới xem xét phạm vi TNBTCNN dưới
góc độ hoạt động cụ thể của Nhà nước mà chưa nghiên cứu về một số vấn đề khác
như: chưa chỉ ra vấn đề có tính lý luận có liên quan về yêu cầu của Nhà nước pháp
quyền đối với TNBTCNN làm cơ sở lý giải cho việc mở rộng hay thu hẹp phạm vi
TNBTCNN, chưa chỉ ra mối liên hệ giữa Luật TNBTCNN và các luật có liên quan
về phạm vi trách nhiệm bồi thường. Do đó, trong Luận án này tác giả tiếp tục
nghiên cứu làm rõ các vấn đề như: cơ sở lý luận cho việc mở rộng hơn phạm vi điều
chỉnh của pháp luật TNBTCNN để bảo đảm quyền con người theo tinh thần Hiến
pháp 2013, những yếu tố tác động đến phạm vi trách nhiệm bồi thường… để từ đó
đưa ra những đề xuất, kiến nghị cụ thể.
- Về thủ tục giải quyết bồi thường
Thủ tục giải quyết bồi thường được thực hiện thông qua hai giai đoạn: tại cơ
quan giải quyết bồi thường và tại Tòa án, trong đó đa số các nước quy định giải
quyết tại cơ quan giải quyết bồi thường là thủ tục bắt buộc nhưng bảo đảm quyền
tiếp cận với Tòa án của người bị thiệt hại. Theo quy định của pháp luật hiện hành
thì đây là vấn đề cần được nghiên cứu để vận dụng tại Việt Nam trong điều kiện thi
hành Hiến pháp 2013.
- Về tính khả thi và hiệu quả của TNBTCNN
Tính khả thi và hiệu quả là yêu cầu chung đối với pháp luật trong Nhà
nước pháp quyền XHCN Việt Nam, đây còn là thách thức lớn hơn đối với
TNBTCNN vì trong quan hệ TNBTCNN thì người bị thiệt hại luôn ở địa vị pháp
lý yếu thế hơn so với bên bồi thường-Nhà nước. Do vậy đây là câu hỏi lớn đặt ra
mà luận án cần phải giải quyết.
Hoàn thiện các quy định để tạo thuận lợi cho người bị thiệt hại thực hiện tốt
hơn quyền yêu cầu bồi thường là một trong các vấn đề được đặt ra. Một trong những
quy định thể hiện tính đặc thù của quan hệ pháp luật TNBTCNN hiện hành đó là
người bị thiệt hại chỉ có quyền yêu cầu bồi thường khi có văn bản của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ. So với bồi thường
thiệt hại ngoài hợp đồng theo quy định của pháp luật dân sự thì quy định này đã xác
định nghĩa vụ chứng minh lỗi - hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ là

30. 25
trách nhiệm của bên bị thiệt hại. Tuy nhiên, với các quy định mới của pháp luật tố
tụng dân sự, pháp luật khiếu nại và pháp luật tố tụng hành chính đặt ra yêu cầu nghiên
cứu, sửa đổi, bổ sung pháp luật về TNBTCNN theo hướng bỏ quy định có văn bản
xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ là một trong các căn cứ
yêu cầu bồi thường. Theo đó, người bị thiệt hại có quyền yêu cầu Nhà nước bồi
thường khi cho rằng mình bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra. Việc xác
định người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật hay không là trách nhiệm của
Nhà nước. Nhà nước sẽ phải bồi thường nếu như không chứng minh được người thi
hành công vụ không có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại. Đây là vấn đề mà Luận
án cần tiếp tục làm rõ và đưa ra những đề xuất, kiến nghị cụ thể.
Bên cạnh đó, cần nghiên cứu các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết bồi
thường theo hướng tạo điều kiện thuận tiện hơn cho người có quyền yêu cầu bồi
thường thiệt hại. Theo đó, làm rõ đặc thù của từng lĩnh vực hoạt động cụ thể thuộc
phạm vi TNBTCNN để qua đó, đánh giá cơ chế pháp lý trong thủ tục giải quyết bồi
thường theo quy định hiện nay; nghiên cứu, làm rõ những yêu cầu mới đặt ra hiện
nay trong bối cảnh nhiều đạo luật mới được ban hành như: Luật Khiếu nại 2011,
Luật Tố tụng hành chính 2015, các Bộ luật dân sự và tố tụng dân sự 2015 mà trong
đó, có nhiều quy định mới về trình tự, thủ tục để người dân kiến nghị những phản
ánh của mình đối với các quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, người có thẩm
quyền mà họ cho là trái pháp luật để qua đó, đánh giá về thực trạng thủ tục giải
quyết bồi thường hiện nay mà pháp luật quy định; nghiên cứu, đánh giá và đề xuất,
kiến nghị việc nên quy định thống nhất một cơ chế pháp lý trong giải quyết bồi
thường hay nên quy định các cơ chế pháp lý riêng biệt để giải quyết bồi thường
trong từng lĩnh vực quản lý hành chính hoặc tố tụng.
1.3. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học
a) Câu hỏi nghiên cứu
(1) TNBTCNN được xây dựng và hoàn thiện trên cơ sở lý thuyết nào?
(2) Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong điều kiện hiện nay đặt ra
những yêu cầu gì đối với TNBTCNN.
(3) TNBTCNN theo quy định của pháp luật hiện hành có hạn chế, bất cập gì
trước yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam?

31. 26
(4) Có những giải pháp nào để bảo đảm thực hiện TNBTCNN đáp ứng yêu cầu
của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong điều kiện thi hành Hiến pháp 2013.
b) Giả thuyết khoa học
TNBTCNN chỉ có thể hình thành và phát triển trong điều kiện nhà nước dân
chủ và pháp quyền; là cơ chế pháp lý để người dân thực hiện quyền yêu cầu Nhà
nước BTTH do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra. TNBTCNN
ở Việt Nam chưa đáp ứng được những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN
Việt Nam, chưa bảo đảm thực hiện được đầy đủ quyền được bồi thường thiệt hại
của cá nhân, tổ chức do người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây ra theo
tinh thần của Hiến pháp 2013. Để thực hiện có hiệu quả TNBTCNN, bảo vệ quyền
con người, quyền công dân thì cần phải có các biện pháp bảo đảm thực hiện
TNBTCNN như hoàn thiện pháp luật về TNBTCNN, đổi mới mô hình cơ quan giải
quyết bồi thường và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về TNBTCNN.
1.4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận án được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng
và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê Nin, tư tưởng Chủ tịch Hồ Chí Minh về nhà
nước và pháp luật, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng nhà nước pháp
quyền, lý luận về nhà nước pháp quyền, mối quan hệ, trách nhiệm của Nhà nước với cá
nhân, công dân, tổ chức, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân.
Để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra của luận án, tác giả sử dụng những
phương pháp cụ thể sau:
Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng trong toàn bộ luận án để: phân
tích, khái quát được các công trình nghiên cứu ở trong và ngoài nước có liên quan
đến đề tài nghiên cứu và xác định những vấn đề mà luận án cần giải quyết; phân tích
đánh giá các quan điểm khoa học về TNBTCNN để đưa ra quan niệm của mình về
TNBTCNN, chỉ ra đặc điểm của TNBTCNN; mối quan hệ giữa TNBTCNN với nhà
nước pháp quyền; vai trò của TNBTCNN trong nhà nước pháp quyền; những yêu cầu
của nhà nước pháp quyền đối với TNBTCNN; phân tích pháp luật thực định của Việt
Nam và thực tiễn thực hiện pháp luật về TNBTCNN khái quát thành những kết luận
khoa học về những ưu điểm, hạn chế, bất cập của pháp luật, thực tiễn thực hiện.
Phương pháp so sánh được sử dụng để so sánh TNBTCNN của các nước với
TNBTCNN của Việt Nam để thấy những tương đồng và khác biệt về hình thức, nội dung.

32. 27
Phương pháp lịch sử được sử dụng để nghiên cứu quá trình hình thành và
phát triển của TNBTCNN của một số nước trên thế giới và ở Việt Nam để thấy
được xu hướng phát triển của chế định TNBTCNN.
Phương pháp thống kê được sử dụng để thống kê số liệu thực tiễn hoạt động bồi
thường nhà nước ở nước ta từ khi có Luật TNBTCNN tới nay.
Phương pháp xã hội học pháp luật được sử dụng để phân tích bối cảnh, hoàn
cảnh, điều kiện chính trị, xã hội, kinh tế, sự tác động, yêu cầu của các yếu tố này,
cũng như yêu cầu của nhà nước pháp quyền đối với TNBTCNN.

33. 28
Chƣơng 2
LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC
TRONG ĐIỀU KIỆN NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN
XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
2.1. Khái niệm và đặc điểm của trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc
2.1.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ “trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”
mới được biết đến tại một số quốc gia phát triển sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai.
Nghiên cứu pháp luật các nước về TNBTCNN cho thấy, đa số các nước quan niệm
TNBTCNN là một dạng đặc biệt của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp
đồng. Điều 2672 của FTCA quy định:
Căn cứ vào pháp luật nơi thực hiện hành động hay phát sinh trách
nhiệm, trong điều kiện như một cá nhân có thể chịu trách nhiệm bồi
thường thiệt hại trước yêu cầu của bên bị hại, Nhà nước Hoa Kỳ có trách
nhiệm bồi thường thiệt hại do bị xâm phạm về tính mạng, sức khoẻ, tài
sản được gây ra bởi sự vô ý hay hành vi sai trái hoặc thiếu sót của các
nhân viên chính phủ trong khi thi hành công vụ.
Theo nội hàm của quy định này, TNBTCNN sẽ được hình thành khi công
dân bị thiệt hại do cán bộ nhà nước thực hiện hành vi vi phạm pháp luật gây ra trong
khi thi hành công vụ. Cơ chế bồi thường này có đặc điểm là trách nhiệm bồi thường
thiệt hại được chuyển dịch từ cá nhân cán bộ nhà nước có hành vi trái pháp luật
sang cho Nhà nước. Do đó, cơ chế bồi thường này có ý nghĩa quan trọng là tạo điều
kiện thuận lợi cho việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trước
các hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại của cán bộ nhà nước. Đồng thời, góp phần
nâng cao trách nhiệm của người thi hành công vụ, cũng như bảo đảm duy trì và tăng
cường hoạt động hiệu quả của bộ máy nhà nước [80, tr. 17].
Trên đây là quan niệm về TNBTCNN ở một số nước, vậy khái niệm về
TNBTCNN tại Việt Nam được hiểu như thế nào?.
Trách nhiệm là khái niệm của ý thức đạo đức và ý thức pháp quyền nói lên
một đặc trưng của nhân cách trong việc thực hiện nghĩa vụ do xã hội đề ra. Nếu
nghĩa vụ đặt ra cho con người vấn đề nhận thức và thực hiện những yêu cầu của xã

34. 29
hội, thì vấn đề trách nhiệm là ở chỗ con người hoàn thành và hoàn thành đến mức nào
hoặc không hoàn thành những yêu cầu ấy. Trách nhiệm là sự tương xứng giữa hoạt
động với nghĩa vụ, là hệ quả của tự do ý chí của con người, là đặc trưng cho hoạt
động có ý thức của con người. Con người ngày càng nhận thức được quy luật khách
quan của tự nhiên, xã hội. Khi năng lực chi phối tự nhiên, xã hội của con người lớn
lên thì trách nhiệm của con người đối với hành vi của mình cũng lớn lên. Về mặt
pháp lý, việc xem xét trách nhiệm cá nhân phải xuất phát từ sự thống nhất giữa quyền
và nghĩa vụ, quyền càng rộng thì trách nhiệm càng lớn [46, tr. 513]. Là chủ thể pháp
lý đặc biệt, Nhà nước không chỉ phải chịu trách nhiệm chính trị, mà theo nguyên tắc
của nhà nước pháp quyền, pháp luật có vị trí thượng tôn, Nhà nước phải đặt mình
dưới sự điều chỉnh của pháp luật bình đẳng như các chủ thể khác, do đó, Nhà nước
phải chịu trách nhiệm pháp lý trong hoạt động của mình.
Bồi thường là việc “đền bù những tổn thất đã gây ra”. Về mặt pháp lý, bồi
thường thiệt hại là một dạng nghĩa vụ dân sự phát sinh do hành vi trái pháp luật gây
ra thiệt hại. Trong pháp luật dân sự, bồi thường thiệt hại là việc đền bù những tổn
thất và khắc phục những hậu quả do hành vi vi phạm gây ra; vì vậy, bồi thường thiệt
hại là hình thức trách nhiệm dân sự nhằm buộc bên có hành vi gây ra thiệt hại phải
khắc phục hậu quả bằng cách bù đắp, đền bù tổn thất về vật chất và tổn thất về tinh
thần cho bên bị thiệt hại.
Thiệt hại là sự không nguyên vẹn như trạng thái ban đầu của sự vật sau khi
chịu sự tác động bên ngoài, vì vậy, bồi thường thiệt hại có thể hiểu là trách nhiệm
khôi phục lại tình trạng ban đầu của sự vật. Về mặt pháp lý, thiệt hại là những tổn thất
về tài sản, tổn thất về tính mạng, sức khỏe, uy tín, danh dự, nhân phẩm; vì vậy, bồi
thường thiệt hại là sự khôi phục lại những tổn thất trên bằng giá trị vật chất hoặc
những cách thức và tiêu chí do pháp luật quy định.
Như vậy, trách nhiệm bồi thường thiệt hại là bổn phận, nghĩa vụ của người
thực hiện hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại đối với người bị thiệt hại. Quyền về
tài sản và nhân thân phi tài sản được pháp luật bảo hộ. Theo đó, tổ chức, cá nhân
phải tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của người khác. Việc xâm hại quyền đó
mà gây ra thiệt hại thì phải bồi thường những tổn thất về tài sản, tổn thất về tính
mạng, sức khỏe, uy tín, danh dự, nhân phẩm. Đây chính là trách nhiệm của người
gây ra thiệt hại đối với người bị thiệt hại. Việc thực hiện trách nhiệm bồi thường

35. 30
nhằm khôi phục và bù đắp những thiệt hại đã xẩy ra đối với người bị thiệt hại. Khi
thiệt hại xẩy ra, bên gây ra thiệt hại phải có thiện chí thực hiện việc bồi thường cho
bên bị thiệt hại. Trường hợp bên gây thiệt hại không tự nguyện thực hiện việc bồi
thường thì bên bị thiệt hại có quyền yêu cầu Tòa án giải quyết bồi thường.
Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm thiệt hại trong hợp đồng hoặc
ngoài hợp đồng. Bồi thường thiệt hại trong hợp đồng là việc thực hiện trách nhiệm
bồi thường thiệt hại do vi phạm nghĩa vụ đã thỏa thuận trong hợp đồng. Bồi thường
thiệt hại ngoài hợp đồng là việc thực hiện trách nhiệm bồi thường của chủ thể có
hành vi trái pháp luật xâm hại quyền được pháp luật bảo hộ của tổ, chức cá nhân.
TNBTCNN không phát sinh từ hợp đồng do đó không thể là bồi thường trong hợp
đồng mà có tính chất là một dạng trách nhiệm bồi thường ngoài hợp đồng.
Trách nhiệm bồi thường thiệt hại từ hành vi xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của tổ chức, cá nhân là trách nhiệm pháp lý được xác định với mọi chủ thể. Vì
vậy, khi Nhà nước thực hiện công quyền gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì cũng
phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Đây chính là nguyên lý hình thành
TNBTCNN. Cũng tương tự như trách nhiệm BTTH thông thường, TNBTCNN
không chỉ nhằm khôi phục các tổn thất tài sản mà còn phải bù đắp những tổn thất
tinh thần cho các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại. Tuy nhiên không phải mọi trường
hợp Nhà nước thực hiện việc bồi thường đều là TNBTCNN. Yếu tố trái pháp luật
trong thực thi công vụ gây ra thiệt hại là vấn đề căn bản để phân biệt BTNN với
bồi thường thiệt hại do thu hồi đất hoặc bồi thường do hoạt động trưng thu, trưng
dụng tài sản. Hoạt động thu hồi đất hoặc trưng thu, trưng dụng tài sản mặc dù có
phát sinh quan hệ bồi thường nhưng không có yếu tố trái pháp luật của chủ thể gây
ra thiệt hại mà được thực hiện theo trình tự hợp pháp. Đồng thời ở đây cũng cần
phân biệt với trách nhiệm bồi thường thiệt hại của các tổ chức sự nghiệp, theo đó,
TNBTCNN chỉ áp dụng đối với chủ thể là cơ quan công quyền Nhà nước và thiệt
hại phải do người thi hành công vụ gây ra.
Từ phân tích trên đây, có thể hiểu TNBTCNN là việc Nhà nước thực hiện
thủ tục do pháp luật quy định để khôi phục, bù đắp những tổn thất tài sản, bù đắp
những tổn thất tinh thần khi cán bộ, công chức có hành vi trái pháp luật gây thiệt
hại về tài sản, tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cá nhân; tài sản, uy
tín của tổ chức trong khi thi hành công vụ.

36. 31
Như vậy, TNBTCNN là trách nhiệm pháp lý, phát sinh khi cán bộ, công
chức hoặc người được ủy quyền (sau đây gọi chung là người thi hành công vụ) có
hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại trong khi thi hành công vụ. Theo nguyên tắc
bồi thường thiệt hại thông thường thì người gây thiệt hại phải tự gánh chịu trách
nhiệm bồi thường. Tuy nhiên, trong TNBTCNN thì Nhà nước đã thực hiện trách
nhiệm bồi thường thay thế cho người thi hành công vụ.
Trong quan hệ pháp luật dân sự, cán bộ, công chức thực hiện hành vi trái
pháp luật mà gây ra thiệt hại thì cũng chịu trách nhiệm như cá nhân khác. Tuy nhiên,
nếu như cán bộ, công chức đó thực hiện hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại trong
khi thi hành công vụ thì trách nhiệm bồi thường thiệt hại không xác lập đối với cán
bộ, công chức mà Nhà nước sẽ thực hiện trách nhiệm bồi thường. Đây chính là biểu
hiện của tính liên đới chịu trách nhiệm trong quan hệ pháp luật TNBTCNN. Trong
hoạt động công vụ, cán bộ, công chức thực hiện hành vi công vụ là đại diện cho
Nhà nước, do đó, khi họ thực hiện hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại trong phạm
vi công vụ thì Nhà nước với tư cách là người sử dụng cán bộ công, công chức đó
phải chịu trách nhiệm liên đới. Với sự phát triển của chế định TNBTCNN, biểu hiện
của trách nhiệm liên đới này của Nhà nước đã được thực hiện ở mức tuyệt đối, đó là
Nhà nước đã thay thế người thi hành công vụ chịu trách nhiệm bồi thường cho
người bị thiệt hại.
Đồng thời, thiệt hại thuộc phạm vi TNBTCNN là thiệt hại gây ra bởi hành vi
trái pháp luật của cán bộ, công chức trong khi thi hành công vụ. Nếu như thiệt hại
gây ra do hành vi trái pháp luật của cán, bộ công chức nhưng ngoài phạm vi công
vụ thì sẽ không thuộc phạm vi TNBTCNN mà cán bộ, công chức đó phải chịu trách
nhiệm cá nhân về việc bồi thường. Đối tượng gây ra thiệt hại phải là cán bộ, công
chức mà không bao gồm viên chức vì phải có yếu tố quyền lực nhà nước thì mới
phát sinh TNBTCNN. Do đó, hành vi gây ra thiệt hại của các viên chức thuộc các tổ
chức sự nghiệp thì pháp nhân sự nghiệp đó sẽ chịu trách nhiệm theo nguyên tắc
pháp luật dân sự. Hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ được xác định
là yêu cầu bắt buộc để xác định TNBTCNN.
2.1.2. Bản chất của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Bản chất TNBTCNN là vấn đề còn có nhiều ý kiến khác nhau. Trong mối
quan hệ mà chủ thể một bên là Nhà nước và một bên là người dân thì GS.TS. Phạm