Nhận viết luận văn Đại học , thạc sĩ - Zalo: 0917.193.864 Tham khảo bảng giá dịch vụ viết bài tại: vietbaocaothuctap.net Luận văn thạc sĩ ngành luật: Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của Tòa án nhân dân, qua thực tiễn huyện Hoằng Hóa, Thanh Hóa, cho các bạn tham khảo

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
LÊ THỊ NGỌC TÚ
GI¶I QUYÕT KHIÕU KIÖN HµNH CHÝNH
TRONG LÜNH VùC §ÊT §AI CñA TßA ¸N NH¢N D¢N -
QUA THùC TIÔN HUYÖN HO»NG HãA, THANH HãA
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2014

2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
LÊ THỊ NGỌC TÚ
GI¶I QUYÕT KHIÕU KIÖN HµNH CHÝNH
TRONG LÜNH VùC §ÊT §AI CñA TßA ¸N NH¢N D¢N -
QUA THùC TIÔN HUYÖN HO»NG HãA, THANH HãA
Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TSKH. ĐÀO TRÍ ÚC
HÀ NỘI - 2014

3. LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN
Lê Thị Ngọc Tú

4. MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
MỞ ĐẦU.......................................................................................................1
Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG
GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH
VỰC ĐẤT ĐAI CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM.............9
1.1. Hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính tại tòa án nói chung,
khiếu kiện hành chính trong quản lý đất đai tại tòa án nhân dân
cấp huyện nói riêng là một tất yếu ......................................................9
1.2. Khái quát quá trình phát triển pháp luật về tố tụng hành chính
Việt Nam..........................................................................................13
1.3. Khái niệm liên quan đến vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính
trong lĩnh vực đất đai tại tòa án nhân dân ở Việt Nam ...................... 19
1.3.1. Khái niệm khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai .......... 19
1.3.2. Khái niệm vụ án hành chính và vụ án hành chính trong lĩnh vực
đất đai...............................................................................................26
1.4. Nội dung về vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính liên quan
đến đất đai tại tòa án nhân dân nói chung, tòa án nhân dân cấp
huyện nói riêng................................................................................. 36
1.4.1. Đặc điểm của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai.............. 36
1.4.2. Quy định của luật tố tụng trong giải quyết vụ án hành chính về
quản lý đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, tòa án nhân dân
cấp huyện nói riêng...........................................................................38
Kết luận chương 1........................................................................................46

5. Chương 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH
CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Ở TÒA ÁN NHÂN
DÂN - QUA THỰC TIỄN TẠI TÒA ÁN NHÂN DÂN HUYỆN
HOẰNG HÓA........................................................................................48
2.1. Thực trạng khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai ở tòa án
nhân dân ........................................................................................... 48
2.1.1. Tình hình khiếu kiện hành chính về đất đai tại Tòa án nhân dân
nói chung, tại Tòa án cấp huyện nói riêng......................................... 48
2.1.2. Nguyên nhân phát sinh các khiếu kiện hành chính về đất đai............ 50
2.1.3. Thực trạng giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến lĩnh
vực đất đai tại Tòa án cấp huyện....................................................... 53
2.2. Thực tiễn giải quyết vụ án hành chính tại tòa án nhân dân huyện
Hoằng Hóa ....................................................................................... 77
2.2.1. Giới thiệu chung............................................................................... 77
2.2.2. Tình hình giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai tại
Tòa án Hoằng Hóa và tồn tại hạn chế ............................................... 78
Kết luận chương 2........................................................................................91
Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT
KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI TẠI TÒA ÁN
NHÂN DÂN .................................................................................... 93
3.1. Những vướng mắc tồn tại trong giải quyết khiếu kiện hành chính
về đất đai ..........................................................................................93
3.2. Nguyên nhân .................................................................................... 98
3.3. Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật trong giải quyết khiếu kiện
hành chính về đất đai tại toà án nhân dân nói chung, tại toà án
nhân dân cấp huyện nói riêng ........................................................... 99
Kết luận chương 3...................................................................................... 103
KẾT LUẬN............................................................................................... 104
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................. 106

6. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CNQSD: Chứng nhận quyền sử dụng.
KNTC: Khiếu nại tố cáo
ND: Nhân dân
PT-TH: Phát thanh - truyền hình
QSD: Quyền sử dụng
TAND: Tòa án nhân dân
TANDTC: Tòa án nhân dân tối cao
TP: Thành phố
TTGQVAHC: Thủ tục giải quyết vụ án hành chính
UBND: Ủy ban nhân dân
XHCN: Xã hội chủ nghĩa

7. 1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Hiện nay tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai đang có xu
hướng gia tăng cả về số lượng, tính chất phức tạp và phản ứng bức xúc của
người dân. Tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai có những đặc điểm
cơ bản: Thứ nhất là về chủ thể của các tranh chấp hành chính nói chung, tranh
chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng là chủ thể của quá trình quản
lý, sử dụng đất và luôn có sự bất bình đẳng về ý chí, tức một bên chủ thể luôn
là cơ quan hành chính nhà nước, và một bên còn lại là các tổ chức, cá nhân,
hộ gia đình. Từ đặc điểm này dẫn đến việc giải quyết khiếu kiện hành chính
trong lĩnh vực đất đai luôn là một vấn đề khá phức tạp ở nhiều phương diện,
khía cạnh. Vì thế đặt ra vấn đề làm sao giải quyết loại khiếu kiện này để bảo
đảm tính khách quan, chính xác, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của một
bên chủ thể vốn luôn được cho là ở vào vị thế yếu hơn so với bên là cơ quan
nhà nước.
Hai là, đối tượng của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai là
các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và
người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước có liên quan đến quyền quản lý,
sử dụng và những lợi ích khác phát sinh từ quá trình khai thác, sử dụng đất,
những hệ quả về mặt kinh tế như đền bù, bồi thường thiệt hại liên quan đến
đất đai… Hay nói cách khác, các quyết định hành chính, hành vi hành chính
là đối tượng của loại tranh chấp này đều liên quan đến một loại tài sản đặc
biệt, ảnh hưởng đến đời sống sinh hoạt, sản xuất hàng ngày của người dân và
thường có giá trị lớn hoặc rất lớn. Đây chính là một trong những đặc điểm
khiến cho những tranh chấp hành chính về đất đai thường phức tạp, gay gắt
hơn các dạng tranh chấp hành chính khác.

8. 2
Ba là, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai luôn gắn liền với
quá trình quản lý và sử dụng đất cho nên khi tranh chấp xảy ra sẽ gây ảnh
hưởng xấu đến nhiều mặt của đời sống kinh tế xã hội. Trước tiên, nó tác động
lớn đến tâm lý, tinh thần của không chỉ đối với người trực tiếp tham gia vào
tranh chấp mà còn có thể gây nên tình trạng căng thẳng, mất đoàn kết, mất ổn
định trật tự xã hội, làm ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với đường
lối, chính sách của Đảng, pháp luật nhà nước. Do đó khi giải quyết các loại
tranh chấp hành chính này cần phải đặc biệt thận trọng, để ngoài việc đảm bảo
quyền, lợi ích của người dân, của Nhà nước còn phải góp phần ổn định lòng
người, ổn định trật tự an ninh, xã hội củng cố lòng tin của nhân dân đối với
Đảng, Nhà nước.
Việc khởi kiện tranh chấp hành chính ra Tòa án nhân dân để được giải
quyết bắt đầu chính thức được pháp luật ghi nhận tại Luật sửa đổi, bổ sung
một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 1995 và Pháp lệnh Thủ
tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. Theo pháp lệnh này, có 08 loại
tranh chấp (khiếu kiện) được giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính và
một trong tám loại tranh chấp đó là về đất đai. Qua những lần sửa đổi, bổ
sung Pháp lệnh năm 1998, 2006 và cho đến nay khi ban hành Luật tố tụng
hành chính năm 2010, thẩm quyền giải quyết của Tòa án trong lĩnh vực này
liên tục được bổ sung, mở rộng, trong đó, tranh chấp hành chính về đất đai
vẫn tiếp tục được quy định là một trong các loại việc thuộc thẩm quyền giải
quyết của Tòa án.
Đặt ra việc nghiên cứu về vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính
trong lĩnh vực đất đai tại tòa án nhân dân là một đề tài khá mới mẻ, có đối
tượng và phạm vi nghiên cứu rộng. Vì vậy trong phạm vi của luận văn, tác giả
chỉ tập trung đi sâu nghiên cứu chủ yếu việc giải quyết khiếu kiện hành chính
trong lĩnh vực đất đai tại tòa án nhân dân cấp huyện, đồng thời lấy ví dụ thực
tiễn tại Tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa.

9. 3
Trên địa bàn huyện Hoằng Hóa tỉnh Thanh Hóa trong những năm gần
đây, do thực hiện nhiều chính sách phát triển kinh tế, xã hội nên đã phát triển
nhiều dự án. Theo đó phát sinh vấn đề về thu hồi đất, di dời, bồi thường, hỗ trợ
tái định cư, cấp đất tái định cư…, đồng thời đẩy mạnh công tác cấp giấy chứng
nhận QSD đất cho những hộ dân đủ điều kiện. Vì vậy cũng nảy sinh các tranh
chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai. Tuy nhiên người cho rằng mình bị vi
phạm về quyền lợi thường chọn con đường giải quyết là khiếu nại lên cơ quan
quản lý mà ít khi chọn giải quyết bằng con đường tố tụng tại Tòa án.
Trong những năm qua, số vụ việc tranh chấp hành chính trong lĩnh vực
đất đai được thụ lý và giải quyết tại Tòa án nhân dân cấp huyện nói chung, tại
Tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa tỉnh Thanh Hóa nói riêng còn chưa nhiều,
hiệu quả xét xử còn hạn chế, giải quyết của Tòa án chưa thực sự tạo lập được
uy tín cao trong xã hội. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên có thể có nhiều,
từ những bất cập của chính sách, pháp luật về đất đai; sai sót, vi phạm trong
việc ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính; cho đến
sự thiếu hiểu biết và thiếu ý thức pháp luật của người dân và có lẽ còn có cả
những bất cập hạn chế của mô hình tổng thể giải quyết tranh chấp hành chính
trong lĩnh vực đất đai.
Tình trạng trên đặt ra vấn đề: giải quyết tranh chấp hành chính trong
lĩnh vực đất đai tại Tòa án ND, cụ thể là TAND cấp huyện cần phải đáp ứng
những yêu cầu gì? Cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất
đai hiện nay có phù hợp? Nếu có điểm không phù hợp thì nguyên nhân và giải
pháp như thế nào?
Vì vậy tác giả đã chọn đề tài nghiên cứu là “Giải quyết khiếu kiện hành
chính trong lĩnh đất đai của Tòa án nhân dân, qua thực tiễn huyện Hoằng Hóa,
Thanh Hóa”, nhưng tập trung đi sâu nghiên cứu về vấn đề giải quyết khiếu

10. 4
kiện hành chính về đất đai của Tòa án nhân dân cấp huyện. Qua nghiên cứu
thấy được những mặt đã đạt được cũng như nhìn nhận khó khăn, tồn tại của
quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án cấp huyện để đưa ra giải
pháp chung, góp phần hoàn thiện hơn nữa việc giải quyết các khiếu kiện hành
chính nhất là trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn huyện Hoằng Hóa.
Khi thực hiện nghiên cứu đề tài này nên đáp ứng được các nội dung cơ
bản sau: Phân tích đánh giá thực trạng giải quyết vụ án Hành chính trong lĩnh
vực đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, Tòa án nhân dân cấp huyện nói
riêng; Thứ hai, thực trạng giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai
tại Tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa; những mặt đã đạt được và những vấn
đề còn tồn tại; Thứ ba, đề xuất quan điểm giải pháp nâng cao chất lượng giải
quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án giải pháp có thể
khắc phục những tồn tại để nâng cao hiệu quả hoạt động của Tòa án.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Đặt ra vấn đề và thực hiện việc nghiên cứu đề tài nhằm đóng góp lý
luận về giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án
nhân dân nói chung; đồng thời đưa ra phân tích đánh giá thực trạng các quy
định và thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại
cơ quan tố tụng cấp huyện. Trên cơ sở đó có những nhìn nhận mang tính khái
quát về những gì đã làm được và những gì còn hạn chế, tìm ra nguyên nhân
của những hạn chế để đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng giải quyết khiếu
kiện hành chính, phần nào góp phần hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cao
hiệu quả hoạt động giải quyết tranh tranh chấp hành chính nói chung, tranh
chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng.
3. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Quá trình thực hiện nghiên cứu đề tài dựa trước hết dựa trên các quy

11. 5
định pháp luật hiện hành về giải quyết khiếu kiện hành chính, phân tích đánh
giá các quy định trên phương diện lý luận; đồng thời cần dưa trên các giáo
trình về tố tụng hành chính cũng là một cách nhìn nhận khá đầy đủ là logic;
bên cạnh đó tham khảo các bài viết của nhiều tác giả. Từ đó nghiên cứu chắt
lọc những thông tin cần quan tâm để đưa ra được những phát kiến riêng cho
đề tài nghiên cứu của mình.
Qua tìm hiểu, mặc dù xung quanh vấn đề về giải quyết khiếu kiện hành
chính trong lĩnh vực đất đai đã có khá nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu từ
nhiều góc độ khác nhau trên cơ sở khoa học pháp lý cũng như thực tiễn áp
dụng luật tố tụng hành chính, nhưng việc nghiên cứu một cách có hệ thống
dưới hình thức luận văn thạc sĩ thì đề tài này đang là một vấn đề khá mới mẻ.
Vì vậy đặt ra khá nhiều khó khăn trong việc thu thập nguồn tài liệu, đặc biệt
là tài liệu nghiên cứu ngoài nước. Có một số luận án Tiến sĩ đã nghiên cứu
các đề tài như: Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thanh Bình với đề tài:
“Thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành
chính”; Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng với đề tài: “Thẩm
quyền xét xử hành chính của của Tòa án nhân dân”; Một số bài viết như: “Tòa
hành chính ngại giải quyết khiếu nại hành chính” của Luật sư Trần Vũ Hải
trên trang Luatsuhanoi.com; Bài viết “Những vướng mắc khi áp dụng luật tố
tụng hành chính và luật khiếu nại” của tác giả Vũ Thắng - Tòa phúc thẩm Đà
Nẵng trên báo điện tử Tòa án nhân dân tối cao; Bài viết “Luật tố tụng hành
chính đã có vướng mắc” của tác giả Quang Nhuần trên trang thông tin điện tử
đài PT- TH tỉnh Sóc Trăng; Bài viết “Một số vấn đề về trình tự, thủ tục và kỹ
năng xét xử vụ án hành chính tại phiên tòa sơ thẩm” của tác giả Phạm Công
Hùng - Thẩm phán TANDTC đăng trên tạp chí Tòa án nhân dân số 02 tháng
01/2013. Tuy nhiên tất cả các công trình nghiên cứu và các bài viết này mới

12. 6
chỉ dừng ở một góc độ, một khía cạnh nào đó chứ chưa thực sự trọng tâm vào
nội dung đề tài luận văn đang mà tác giả đang nghiên cứu.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Việc nghiên cứu được xác định tập trung vào vấn đề giải quyết khiếu
kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện hiện
nay. Qua đó đề xuất vấn đề cải cách tư pháp; quan điểm giải pháp nâng cao
chất lượng giải quyết của Tòa án đối với loại án này. Từ đó góp phần hoàn
thiện pháp luật cũng như nâng cáo hiệu quả của giải quyết khiếu kiện hành
chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện nói chung, tại
TAND huyện Hoằng Hóa tỉnh Thanh Hóa nói riêng.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài là lĩnh vực giải quyết khiếu kiện hành
chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện, qua thực tiễn tại
Tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa tỉnh Thanh Hóa. Được thể hiện ở phương
diện pháp luật và thực tiễn hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính trong
lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện từ thời điểm có văn bản quy
phạm pháp luật điều chỉnh tranh chấp này cho đến nay và nhất là trong giai
đoạn đẩy mạnh thực hiện cải cách tư pháp, từng bước xây dựng nhà nước
pháp quyền hiện nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Đề tài được thực hiện trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa duy vật biện
chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của
Đảng và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Luận văn được
nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và
chủ nghĩa duy vật lịch sử, trong quá trình nghiên cứu sử dụng các phương
pháp như: phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp logic,
phương pháp thống kê, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn dịch… để

13. 7
tổng hợp các tri thức của khoa học luật tố tụng hành chính và luận chứng các
vấn đề cần nghiên cứu.
6. Tính mới của đề tài
Mặc dù việc nghiên cứu về giải quyết tranh chấp về đất đai đã được khá
nhiều đề tài, công trình khoa học nghiên cứu thực hiện, nhưng chỉ xem xét và
giới hạn ở những khía cạnh nhất định, vẫn chưa được nghiên cứu toàn diện và
cụ thể về vấn đề Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại cơ
quan tố tụng địa phương, nên đây là một đề tài khá mới mẻ. Vì vậy đó cũng là
một thách thức đối với người nghiên cứu. Tuy nhiên, bằng lượng kiến thức
bản thân, qua các tài liệu tham khảo, để đưa ra được những giải pháp hữu ích
để có thể được tham khảo trong quá trình giải quyết khiếu kiện Hành chính
trong lĩnh vực đất đai về sau. Đồng thời khẳng định giải quyết khiếu kiện
hành chính bằng con đường Tòa án là phù hợp với yêu cầu cải cách tư pháp
và phù hợp với xu thế thời đại.
7. Ý nghĩa của đề tài
Hiện nay, những quy định của pháp luật giải quyết khiếu kiện Hành
chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, Tòa án cấp huyện
nói riêng vẫn còn thiếu sự hệ thống, toàn diện, cần thiết sự tập trung trong
một văn bản cụ thể.
Đề tài là một công trình nghiên cứu một cách có hệ thống và tương đối
toàn diện ở góc độ lý luận và thực tiễn về vấn đề giải quyết vụ án hành chính
trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án, kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ có nhiều
đóng góp về mặt khoa học. Do đó, việc nghiên cứu đề tài sẽ có những đóng
góp nhất định cho những những nhà làm luật trong công tác hoàn thiện pháp
luật tố tụng hành chính. Các luận cứ và kiến nghị của đề tài có độ tin cậy và giá
trị tham khảo cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập, đồng thời giúp ích phần

14. 8
nào cho cán bộ làm công tác thực tiễn trong việc tìm hiểu và áp dụng các quy
định của pháp luật về giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai.
8. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, đề tài được kết cấu gồm 3 chương, cụ thể:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận chung về giải quyết khiếu kiện hành
chính trong lĩnh vực đất đại của Tòa án nhân dân ở Việt Nam.
Chương 2. Thực trạng giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất
đai tại Tòa án nhân dân nói chung, tòa án nhân dân cấp huyện
nói riêng. Qua thực tiễn tại Tòa án huyện Hoằng Hóa.
Chương 3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu kiện hành
chính trong lĩnh vực đất đai của Tòa án nhân dân.

15. 9
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT
KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI CỦA
TÒA ÁN NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM
1.1. Hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính tại tòa án nói
chung, khiếu kiện hành chính trong quản lý đất đai tại tòa án nhân dân
cấp huyện nói riêng là một tất yếu
Con người và quyền con người là những giá trị cao quý nhất, là mục
tiêu của các cuộc cách mạng và những tư tưởng tiến bộ vì con người. Các tư
tưởng về quyền con người và bảo vệ quyền con người được hình thành từ rất
sớm trong lịch sử phát triển của loài người. Mọi nhà nước và pháp luật đều
mong muốn xây dựng một xã hội công bằng, bình đẳng, tự do, dân chủ và tất
cả vì các quyền lợi chính đáng của con người trong xã hội ấy.
Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân luôn giữ một vị trí quan trọng
trong chế định quyền lợi cơ bản của công dân. Bảo đảm quyền khiếu nại của
công dân chính là để đảm bảo cho công dân thực hiện trọn vẹn quyền và
nghĩa vụ của mình trong đời sống xã hội. Đây chính là sự phản ánh một cách
khách quan và hiện thực về một nền dân chủ, hay nói cách khác đây chính là
thước đo giá trị nền dân chủ của một nhà nước. Việc người dân thực hiện
quyền khiếu nại, tố cáo trong đời sống chính trị là một trong biểu hiện cụ thể
của dân chủ trực tiếp, thông qua đó để trực tiếp giám sát và tham gia vào hoạt
động quản lý của bộ máy nhà nước. Thông qua quyền khiếu nại tố cáo, công
dân có thể bảo vệ những quyền và lợi ích hợp pháp của mình khỏi bị xâm hại
với các hành vi quản lý trái pháp luật của nhà nước. Đây là một quyền rất
quan trọng, là phương tiện đấu tranh đảm bảo cho các quyền khác của công
dân được thực hiện. Chính việc ghi nhận về mặt pháp lý, quyền khiếu nại tố

16. 10
cáo của công dân mới được đảm bảo hiện thực hóa trong cuộc sống và đó là
một trong những nội dung quan trọng của quá trình xây dựng nền dân chủ xã
hội nói chung và dân chủ xã hội chủ nghĩa nói riêng. Tuy nhiên trên thực tế,
việc giải quyết các khiếu nại chỉ bằng con đường hành chính, tức chỉ bởi các
cơ quan hành chính, người đã đưa ra các quyết định hành chính và có hành vi
hành chính bị khiếu nại, chưa thực sự đảm bảo tính khách quan, cần thiết phải
có một thiết chế chuyên biệt để song song giải quyết các tranh chấp hành
chính và để cho chính chủ thể khiếu nại có quyền lựa chọn việc giải quyết
tranh chấp của mình bằng con đường hành chính hay bằng thiết chế này.
Nhận thấy định chế Tòa án là một cơ cấu đặc biệt trong hệ thống các cơ quan
nhà nước. Đó vừa là cơ quan được hưởng quy chế phân quyền, vừa có tính
độc lập tương đối so với cơ quan hành pháp. Tính độc lập xuất phát từ nhu
cầu thực hiện chức năng xét xử trong Nhà nước pháp quyền. Tùy thuộc vào
niềm tin của người dân vào hệ thống tư pháp, định chế Tòa án cung cấp cho
xã hội một phương pháp xác định sự thật và sự công bằng trong các hành
động của nhà nước. Chỉ có Tòa án mới có quyền chính thức phán quyết sự
hợp pháp của những hoạt động của các cơ quan thực hiện chức năng quản lý,
nhất là quản lý nhà nước về đất đai. Việc quyết định cho tư pháp có quyền xét
xử lại hành vi, quyết định của chính bộ phận các cơ quan nhà nước là bước
tiến vượt bậc dân chủ và văn minh nhân loại. Đây cũng là một tất yếu khách
quan của một nhà nước phát triển. Tòa án giải quyết tranh chấp hành chính
giữa cá nhân, tổ chức với người có thẩm quyền, cơ quan nhà nước được gọi là
tư pháp hành chính. Đó là loại thủ tục phức tạp nhưng có khả năng bảo đảm
pháp chế, bảo đảm dân chủ cao hơn so với các hình thức khác. Điều này cũng
được coi là một trong những đặc trưng cơ bản của nhà nước pháp quyền.
Theo đó các thủ tục pháp lý được đề ra buộc Tòa án khi giải quyết tranh chấp
hành chính phải tuân theo nhằm khắc phục hạn chế của hoạt động giải quyết

17. 11
khiếu nại theo cấp hành chính, mà việc giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành
chính là một hoạt động mang tính chất của một hoạt động quản lý, trong đó
chứa đựng tính bất bình đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại
trong quá trình giải quyết vụ việc, thể hiện sự áp đặt đơn phương một chiều
ngày trong các quyết định giải quyết khiếu nại. Khi giải quyết các tranh chấp
hành chính, Tòa án tuân theo một trình tự tố tụng mà pháp luật đã đặt ra. Qua
đó bảo đảm sự cân bằng và bình đẳng giữa người khiếu kiện và người bị kiện
trong quá trình giải quyết vụ kiện, đảm bảo cho các bên có thể đưa ra những
chứng cứ, lý lẽ để chứng minh cho tính đúng đắn của ý kiến, yêu cầu của
mình và phản bác lại ý kiến của bên kia. Tòa án tuân thủ đúng trình tự tố tụng
và đưa ra quyết định, bản án đúng đắn và mang tính thuyết phục. Như vậy có
thể nói giải quyết khiếu nại hành chính theo con đường Tòa án là cách thức
bảo vệ pháp chế ở mức độ cao nhất, có khả năng bảo vệ quyền cao nhất quyền
của cá nhân, tổ chức.
Sau khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, chính phủ mới đặc
biệt quan tâm đến việc giải quyết khiếu nại của người dân mà không thừa
nhận việc khiếu kiện hành chính. Việc giải quyết tranh chấp hành chính phát
sinh giữa công quyền và công dân chỉ theo con đường khiếu nại hành chính,
thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền
và hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước tiền thân là ủy ban thanh tra đặc biệt.
Kế từ ngày 01/7/1996, Tòa hành chính được thành lập đã đánh dấu
bước phát triển mới của nền pháp lý Việt Nam. Hoạt động giải quyết tranh
chấp hành chính được thực hiện bởi hai cơ chế là hành chính và tư pháp.
Người dân có quyền lựa chọn việc giải quyết khiếu nại hành chính theo cơ
chế hành chính hoặc theo con đường tố tụng tại Tòa án sau khi được giải
quyết khiếu nại lần 1 hoặc lần 2, nếu họ không đồng ý với kết quả giải quyết
khiếu nại đó. Việc giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án vào thời điểm

18. 12
đó tuân theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Sau khi Luật
tố tụng hành chính năm 2010 có hiệu lực thi hành, tức là kể từ ngày
01/7/2011, người dân có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định
hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp không đồng ý với quyết
định đó (mà không cần phải thủ tục tiền tố tụng, trừ một số trường hợp), hoặc
đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời
hạn giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại đó
không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với kết
quả giải quyết đó.
Kể từ ngày 01/7/1996, Tòa án nhân dân ở nước ta chính thức được trao
thẩm quyền xét xử hành chính. Để thực hiện thẩm quyền này, Tòa hành chính
đã được thành lập ở tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân tối cao. Ở
cấp huyện, tuy không thành lập tòa hành chính chuyên trách nhưng có thẩm
phán được phân công làm nhiệm vụ chuyên trách về xét xử hành chính. Việc
trao thẩm quyền xét xử hành chính cho tòa án nhân dân đã đánh dấu việc thiết
lập cơ chế tài phán tư pháp để giải quyết các tranh chấp hành chính ở Việt
Nam - loại tranh chấp trước đây chủ yếu chỉ được giải quyết bằng con đường
hành chính thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đây là nỗ lực đáng
kể của Nhà nước ta trong việc thiết lập các công cụ để bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của cá nhân, tổ chức, bảo đảm trách nhiệm của cán bộ, công chức
nhà nước, đẩy mạnh tiến trình dân chủ hóa mọi mặt của đời sống xã hội và
quan trọng hơn cả là góp phần vào việc thực hiện mục tiêu xây dựng nhà
nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Một thực tế không thể phủ nhận
được là giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường tòa án đã và đang
trở nên quen thuộc đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân ở nước ta. Có khá
nhiều vụ việc hành chính đã được xét xử tại tòa án, trong đó cá nhân, tổ chức
với tư cách là người khởi kiện đã thắng kiện. Đánh giá chung về hoạt động

19. 13
xét xử hành chính của tòa án nhân dân trong gần 20 năm qua, Tòa án nhân
dân tối cao đã khẳng định: hoạt động xét xử hành chính ở nước ta đã góp phần
vào nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đặc biệt là việc làm cho các cơ quan
hành chính nhà nước phải thận trọng, cân nhắc hơn khi ban hành quyết định
hành chính hay thực hiện một hành vi hành chính. Đồng thời, hoạt động này
cũng được khẳng định là có vai trò quan trọng trong công cuộc đổi mới đất
nước và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Như vậy thực tiễn nhu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam
từ những năm đầu của thập kỷ 90, thế kỷ XX đã đặt ra vấn đề cần phải có một
cơ chế kiểm soát hữu hiệu hoạt động của cơ quan nhà nước và nhân viên nhà
nước trong quá trình quản lý, điều hành xã hội, khắc phục những biểu hiện
cửa quyền, lạm quyền, lộng quyền hoặc trốn tránh trách nhiệm. Nội dung này
chính là cơ chế kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu nại hành chính và giải
quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp, đặc biệt là các tranh
chấp hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai. Theo đó Tòa án cấp có thẩm
quyền phán quyết tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của quyết định hành chính
hoặc hành vi hành chính nói chung, quyết định hành chính hoặc hành vi hành
chính trong quản lý đất đai nói riêng của cơ quan nhà nước và người có thẩm
quyền khi những quyết định, hành vi đó xâm hại đến quyền và lợi ích hợp
pháp của người dân. Đây cũng chính là một chủ trương lớn của Đảng ta gắn
liền với công cuộc đổi mới cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách hệ
thống tư pháp.
1.2. Khái quát quá trình phát triển pháp luật về tố tụng hành chính
Việt Nam
Ở Việt Nam, ngay từ khi Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước
Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập thì chính quyền cách mạng đã
quan tâm tới công tác giải quyết các khiếu nại tố cáo của nhân dân, trong đó

20. 14
có các khiếu kiện hành chính. Điều này đã được thể hiện trong tinh thần của
các bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta là Hiến pháp năm 1946, Điều 29 Hiến
pháp năm 1959. Ngay từ tháng 11-1945, Ban thanh tra đặc biệt đã được thành
lập với hai chức năng cơ bản: thứ nhất là giám sát việc thi hành pháp luật và
chính sách của Nhà nước ở các cấp hành chính; thứ hai là giải quyết khiếu
nại, tố cáo của công dân [8]. Sắc luật số 04/SLT ban hành năm 1957 về bầu
cử Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp đã trao cho Toà án nhân
dân thẩm quyền giải quyết khiếu kiện về danh sách cử tri nếu người khiếu
kiện không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan lập danh sách cử tri (Điều
15). Tuy nhiên trong giai đoạn này, do chịu ảnh hưởng của mô hình hệ thống
pháp luật xã hội chủ nghĩa trước đây nên pháp luật Việt Nam chỉ thừa nhận
các khiếu nại hành chính mà không thừa nhận khiếu kiện hành chính phát sinh
giữa công dân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan công quyền và các khiếu nại
này được giải quyết theo thủ tục hành chính chứ không được giải quyết theo
con đường tố tụng tại Tòa án. Trong giai đoạn này, hoạt động tài phán hành
chính ở Việt Nam có một số đặc điểm sau:
Thứ nhất, pháp luật ghi nhận quyền khiếu nại của các công dân, cơ
quan, tổ chức đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các
cơ quan công quyền và cán bộ có thẩm quyền phát sinh trong các lĩnh vực
khác nhau của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Thứ hai, người có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại hành chính là
các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền của các cơ quan đó
trong quá trình thực hiện công vụ đã ban hành quyết định hành chính hoặc
thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại. Như vậy các cơ quan hành chính,
người có thẩm quyền trong các cơ quan đó vừa là người bị khiếu nại, vừa là
người giải quyết khiếu nại, đây được xem là cơ chế “bộ trưởng – quan tòa”.
Từ đó có thể thấy một hạn chế lớn của cơ chế này đó là thiếu một cơ quan

21. 15
tài phán độc lập để giải quyết các tranh chấp hành chính, không đảm bảo
được quyền, lợi ích hợp pháp của các công dân, cơ quan tổ chức khi những
quyền lợi đó bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính, hành vi hành
chính trái pháp luật.
Thứ ba, có nhiều văn bản pháp luật quy định về quyền và nghĩa vụ của
các chủ thể khác nhau trong việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại, do đó
người dân có thể khiếu nại tới nhiều cơ quan khác nhau cùng lúc. Các khiếu
nại này sau đó được chuyển tới cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
đó, kết quả là quá trình giải quyết khiếu nại hành chính bị kéo dài, người
khiếu nại phải mất rất nhiều thời gian để chờ đợi kết quả giải quyết.
Thứ tư, có nhiều loại cơ quan nhà nước được trao quyền giải quyết
khiếu nại hành chính, tuy nhiên trách nhiệm của từng cơ quan chưa được quy
định một cách rõ ràng. Thêm vào đó quy trình giải quyết các khiếu nại hành
chính lại không được công khai nên công dân không biết, không kiểm soát
được quá trình giải quyết khiếu nại này.
Mặc dù có những hoạt động mang tính chất tài phán hành chính trong
lịch sử nhưng về mặt lý luận thì trước kia chúng ta không thừa nhận sự cần
thiết phải có cơ quan tài phán hành chính. Với lý luận là dưới chủ nghĩa xã
hội, nhà nước là của dân do dân và vì dân, thì nhà nước, trước hết là cơ quan
hành chính hoạt động vì lợi ích của người dân nên không có lý do gì đề người
dân đi kiện lại chính nhà nước. Thêm nữa, nguyên tắc “lợi ích cá nhân đặt
dưới lợi ích tập thể” nên việc một cá nhân đòi lại lợi ích của mình khi phản
đối một quyết định của cơ quan hành chính đại diện cho lợi ích tập thể là khó
có thể chấp nhận. Những sai sót trong quá trình hoạt động có thể được giải
quyết bằng hình thức tự sửa chữa khắc phục và cơ chế giải quyết khiếu nại
bằng con đường thứ bậc trọng nội bộ cơ quan hành chính nhà nước là đủ [12].
Ngoài ra, theo một số tác giả (PGS.TS. Vũ Thư) còn có những nguyên

22. 16
nhân khác nữa khiến cho tài phán hành chính không được thừa nhận ở Việt
Nam cũng như ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây:
Một là, hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây không thừa nhận
thuyết phân quyền nên nếu đặt vấn đề tòa án xem xét, xử lý các
quyết định của cơ quan hành chính thì vô hình chung là thừa nhận
có sự phân tách và kiểm soát giữa các nhánh quyền lực và như vậy
trái với nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và thực hiện quyền lực ở
các nước xã hội chủ nghĩa;
Hai là, các nước xã hội chủ nghĩa luôn có vai trò lãnh đạo của
Đảng Cộng sản đối với nhà nước và xã hội. Vì vậy những tranh
chấp giữa nhà nước và công dân nếu có thì có thể xử lý được nhờ
sự lãnh đạo thống nhất của Đảng Cộng sản;
Ba là, trong một thời gian dài, nhà nước pháp quyền là một khái
niệm xa lạ và không được thừa nhận trong hệ thống các nước xã hội
chủ nghĩa. Điều đó đồng nghĩa với việc những nguyên tắc hành xử
đặc trưng củ nhà nước pháp quyền không được chú trọng [34].
Trong khi đó, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 thay
thế cho Pháp lệnh năm 1981, tuy có những tiến bộ nhất định, nhưng mới chỉ
là việc giải quyết theo cấp hành chính, theo kiểu Bộ trưởng - Quan tòa [1], cơ
quan hành chính vừa là người bị kiện, vừa là người phán quyết, chưa có một
cơ quan xét xử độc lập, theo một trình tự tố tụng và chỉ tuân theo pháp luật.
Từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX, nhu cầu của thực tiễn đòi
hỏi phải thiết lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập để giải quyết
các tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp. Đáp ứng nhu cầu đó, các
chuyên gia pháp lý đã tập trung nghiên cứu và tiến hành khảo sát thực tế các
mô hình tài phán hành chính cũng như kinh nghiệm thực tiễn giải quyết khiếu
kiện hành chính trên thế giới để đưa ra mô hình phù hợp với điều kiện thực tế ở

23. 17
Việt Nam. Sau quá trình đó, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành
Trung ương Đảng khoá VII (23/01/1995) đã quyết định: “xúc tiến việc thiết lập
hệ thống tòa án hành chính” trong hệ thống Tòa án nhân dân để xét xử các
khiếu kiện hành chính. Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ
nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một
số điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân, trong đó giao cho Toà án nhân dân
chức năng xét xử những vụ án hành chính [16]. Và hệ thống Toà hành chính đã
được thành lập bên cạnh các Toà chuyên trách khác. Như vậy, một thiết chế tài
phán mới - thiết chế bảo vệ hữu hiệu quyền hợp pháp của công dân trong mối
quan hệ giữa Nhà nước và công dân đã chính thức được thành lập.
Với một hệ thống cơ quan tài phán hành chính mới ra đời đó là hệ
thống Tòa hành chính nằm trong Tòa án nhân dân, cần phải có một hệ thống
chính sách tương ứng để nó có thể vận hành và đi vào hoạt động một cách
hữu hiệu. Do đó sau khi Toà hành chính được thành lập với tư cách là một
Toà chuyên trách của Toà án nhân dân, ngày 21/5/1996, Uỷ ban Thường vụ
Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (có
hiệu lực từ ngày 01-7-1996) làm cơ sở cho hoạt động xét xử các vụ án hành
chính. Văn bản này ghi nhận Tòa án có thẩm quyền giải quyết 8 loại khiếu
kiện Trong quá trình thực thi, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành
chính, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã được sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm
1998 và năm 2006.
Việc Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được ban hành
đã tạo ra một cơ chế mới để giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần
bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân khỏi sự vi phạm từ phía các cơ
quan công quyền, đồng thời góp phần củng cố hoạt động đúng đắn của các cơ
quan hành chính nhà nước và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh
vực quản lý nhà nước. Tuy nhiên, kể từ khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các

24. 18
vụ án hành chính đi vào cuộc sống đến nay, thực tiễn giải quyết các vụ án
hành chính cho thấy các quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án
hành chính đã bộc lộ những bất cập nhất định, có những quy định mâu thuẫn
với các văn bản quy phạm pháp luật khác (Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, tố
cáo...), một số quy định chưa rõ ràng và chưa đầy đủ, đặc biệt là các quy định
về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án, điều kiện
khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, vấn đề chứng minh và chứng cứ... Bên cạnh
đó, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính còn có một hạn chế lớn
đó là chưa có quy định về việc thi hành bản án, quyết định hành chính, trong
khi đó đây một khâu rất quan trọng, có ý nghĩa đảm bảo tính hiệu lực của các
phán quyết của Toà án trên thực tế, cũng như đảm bảo thiết thực quyền, lợi
ích hợp pháp của công dân, tổ chức.
Những hạn chế, bất cập nêu trên đã làm ảnh hưởng đến quá trình giải
quyết các vụ án hành chính tại Tòa án thời gian qua, khiến cho việc giải quyết
này vẫn còn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế, lòng tin của người dân vào
cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tố tụng tại Tòa án
vẫn còn chưa cao. Từ đó nhu cầu hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành chính
được đặt ra ngày càng bức thiết… Bên cạnh đó, hội nhập quốc tế đang ngày
càng diễn ra sâu rộng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội
cũng đòi hỏi sự tương thích, phù hợp của pháp luật Việt Nam nói chung, pháp
luật về Tố tụng hành chính nói riêng với các nguyên tắc và tư tưởng tiến bộ
của pháp luật quốc tế. Từ những yêu cầu đó, việc pháp điển hoá các quy định
về thủ tục giải quyết các vụ án Hành chính thành Luật Tố tụng hành chính với
hiệu lực và tính chất pháp lý cao là cần thiết, nhằm đáp ứng nhu cầu thực tiễn
cũng như đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam.
Luật tố tụng hành chính Việt Nam năm 2010 ra đời đã khắc phục hầu
như các hạn chế của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Theo

25. 19
đó người dân có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành
chính, hành vi hành chính trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó,
hoặc đã khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải
quyết nhưng không đồng ý với kết quả giải quyết đó [19]. Như vậy, thủ tục
“tiền tố tụng” đã không còn là yếu tố bắt buộc đối với hầu hết các khiếu kiện
hành chính, ngoại trừ đối với khiếu kiện về xử lý vụ việc cạnh tranh và khiếu
kiện về danh sách cử tri. Quy định này là một trong các yếu tố tạo điều kiện
cho người dân dễ dàng, thuận lợi tiếp cận với Tòa án để yêu cầu bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
1.3. Khái niệm liên quan đến vấn đề giải quyết khiếu kiện hành
chính trong lĩnh vực đất đai tại tòa án nhân dân ở Việt Nam
1.3.1. Khái niệm khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai
Khiếu kiện hay còn gọi là khởi kiện là một thuật ngữ được sử dụng
rộng rãi trong đời sống lẫn trong khoa học pháp lý và mặc dù cũng không có
định nghĩa pháp lý chính thức nhưng khác với khiếu nại, nội hàm và ngoại
diên của khái niệm khởi kiện có thể được xác định một cách dễ dàng và thống
nhất. Về bản chất, khởi kiện là việc một hoặc nhiều chủ thể (mang đầy đủ tư
cách chủ thể theo quy định của pháp luật) đưa một vụ việc tranh chấp ra trước
Tòa án nhân dân và yêu cầu cơ quan này giải quyết theo đúng quy định của
pháp luật. Tùy từng trường hợp mà khởi kiện có thể được xem xét dưới tư
cách là một hành vi pháp lý hoặc một giai đoạn tố tụng. “Khởi kiện” là từ
được dùng để chỉ quyền hoặc hành vi pháp lý gắn với chủ thể là một công
dân. Khởi kiện vụ án hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu tòa
án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi những quyết
định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước hoặc người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước theo thủ tục do pháp luật quy định. Việc

26. 20
khởi kiện là căn cứ pháp lý khởi đầu cho những quá trình tố tụng tương ứng.
Khởi kiện hành chính là cách gọi tắt của khởi kiện vụ án hành chính nhưng
nhấn mạnh vào góc độ hành vi pháp lý của chủ thể khởi kiện. Khởi kiện hành
chính hiện nay được giải quyết bởi thủ tục tố tụng hành chính.
Khởi kiện vụ án hành chính trước hết cũng là khởi kiện, do đó nó
mang đầy đủ những đặc điểm của hoạt động khởi kiện nói chung, tuy nhiên
do được khu biệt bởi lĩnh vực khởi kiện là những tranh chấp hành chính nên
thủ tục giải quyết loại khởi kiện này cũng được chuyên biệt hóa: thủ tục tố
tụng hành chính.
Ý nghĩa của khởi kiện hành chính: Khởi kiện được thực hiện khi mâu
thuẫn giữa hai bên tranh chấp đã ở vào tình trạng xung đột nghiêm trọng,
không thể điều hòa bằng các hình thức đàm phán trực tiếp hoặc gián tiếp
(thương lượng, hòa giải, khiếu nại, tham vấn…) mà cần đến vai trò phân xử
của một cơ quan tài phán như tòa án hoặc trọng tài. Đối với tranh chấp hành
chính, phán quyền này chỉ thuộc về tòa án nhân dân giải quyết tranh chấp hiệu
quả và gần gũi hơn với người dân. Khởi kiện hành chính khắc phục những
nhược điểm (nói riêng trong bối cảnh Việt Nam). Theo pháp luật Việt Nam,
chỉ khi đã trải qua giai đoạn tiền tố tụng thì người không được giải quyết
khiếu nại lần đầu hoặc không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần
đầu mới được đưa vụ tranh chấp ra Tòa, do đó chức năng thông tin của khởi
kiện hành chính không còn rõ nét như ở khiếu nại. Ngược lại, ý nghĩa phê
phán trong khởi kiện hành chính lại được thể hiện một cách sâu sắc. Khiếu nại
hành chính cũng hàm chứa ý nghĩa phê phán nhất định nhưng chưa tồn tại
dưới tư cách một chức năng cơ bản như ở khởi kiện. Nói như vậy không có
nghĩa người khởi kiện đưa vụ tranh chấp ra tòa chỉ để thể hiện thái độ bất
bình, bức xúc hay lên án quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm hại
đến quyền, lợi ích của mình. Khởi kiện là một biện pháp quyết liệt và tập

27. 21
trung để người khởi kiện bảo vệ mình, là cứu cánh để đòi lại công lý khi mà
kết quả của việc giải quyết khiếu nại không thể làm họ thõa mãn. Trước đây,
cùng với quan niệm mang nặng ý thức hệ tư tưởng Mác Lenin, đó là tư tưởng
nhà nước XHCN là nhà nước của đại diện tất cả các tầng lớp nhân dân lao
động; các quyền và lợi ích chính đáng của họ đều được nhà nước tôn trọng và
bảo vệ, các thuật ngữ như “kiện nhà nước”, kiện cơ quan công quyền” cũng
xa lạ và không được sử dụng phổ biến. Tuy nhiên phủ nhận sự tồn tại của
những xung đột giữa lợi ích Nhà nước với lợi ích của tổ chức, cá nhân trong
xã hội là việc làm duy ý chí và phản khoa học. Chính từ tính tất yếu của sự
tồn tại tranh chấp hành chính và sự cần thiết phải giải quyết chúng, tố tụng
hành chính ở Việt Nam cuối cùng cũng ra đời, dù muộn hơn các nước khác
trên thế giới một khoảng thời gian khá lớn. Tiếp thu và học tập những thành
tựu tích cực từ thực tiễn pháp lý của các quốc gia khác, tố tụng hành chính
Việt Nam ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của mình và khởi kiện
hành chính cũng dần trở thành một biện pháp giải quyết tranh chấp hiệu quả
và gần gũi hơn với người dân. Khởi kiện hành chính vừa khắc phục những
nhược điểm của khiếu nại vừa là đối trọng ngăn ngừa sự tùy tiện, cẩu
thả trong giải quyết khiếu nại, góp phần đưa quá trình giải quyết khiếu nại vào
nề nếp. Vì lẽ đó, việc ghi nhận quyền khởi kiện hành chính cũng là biện pháp
bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa. Cơ quan hành chính có nhiệm vụ điều
phối, tổ chức, triển khai việc thực hiện pháp luật trong các lĩnh vực của đời
sống xã hội nhưng đồng thời mang tư cách của một cơ quan chấp hành. Các
cơ quan này hơn ai hết phải tuyệt đối tuân thủ pháp luật, không được sử dụng
quyền lực mà Nhà nước trao cho vào những mục đích không vì lợi ích Nhà
nước, lợi ích công cộng
Có thể nói, khởi kiện hành chính ra đời để khắc phục những nhược
điểm của khiếu nại hành chính, là công cụ “chữa lỗi” cho quá trình giải quyết

28. 22
khiếu nại. Pháp luật tố tụng hành chính thời kỳ trước quy định nguyên tắc tiền
tố tụng: Bằng chứng về việc đã trải qua thủ tục khiếu nại lần đầu là điều kiện
tiên quyết để có thể đưa vụ tranh chấp ra trước tòa - xuất phát điểm của quá
trình giải quyết một tranh chấp hành chính bao giờ cũng là việc khiếu nại đến
cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết lần đầu. Qua đó có thể thấy khi
xây dựng chế định khởi kiện hành chính, nhà làm luật Việt Nam đã chủ yếu
khai thác vào tác dụng trên của khởi kiện hành chính. Xét xử hành chính ra
đời trước hết để khắc phục những hạn chế của giải quyết khiếu nại hành
chính. Nhìn nhận khởi kiện hành chính như là cơ chế bổ khuyết cho khiếu nại
hành chính đồng thời là đối trọng ngăn chặn sự lạm quyền, thiếu khách quan
của chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thể xem là quan niệm chủ
đạo của Việt Nam về mối quan hệ này. Tuy nhiên xét xử hành chính không có
chức năng giám đốc công tác giải quyết khiếu nại nên khởi kiện hành chính
cũng không thể được đặt “cao” hơn khiếu nại hành chính. Tính khắc phục hay
bổ khuyết do đó không thể làm thay đổi sự bình đẳng về vị trí của khiếu nại
và khởi kiện. Điều này được thể hiện rõ nét ở đối tượng xét xử trong các vụ
án hành chính: đối tượng bị khởi kiện là các quyết định hành chính, hành vi
hành chính lần đầu, tức nguyên nhân gây ra xung đột chứ không phải là các
quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Việc pháp luật Việt Nam ngay từ đầu
đã có nhận thức đúng đắn về sự bình đẳng ấy là một điều rất đáng hoan
nghênh. Cùng với sự định hình và phát triển của nền tố tụng hành chính, mối
quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính cũng được thừa nhận. Do bị
ràng buộc bởi trật tự tiền tố tụng mà chính khiếu nại lại là công cụ thanh lọc
các tranh chấp cho công tác xét xử hành chính.Pháp luật tố tụng hành chính ở
Việt Nam giai đoạn trước chưa thấy hết được ý nghĩa của tác dụng giảm tải
giữa hai phương thức - bằng chứng là việc quy định “tiền tố tụng tuyệt đối”.
Trong bối cảnh Tòa hành chính vừa ra đời còn rất mới mẻ và nhiều bỡ ngỡ,

29. 23
việc xây dựng nguyên tắc tiền tố tụng là cần thiết tuy nhiên quy định như hiện
nay là có phần cứng nhắc. Việc mọi tranh chấp đều phải trải qua tiền tố tụng
làm hạn chế rất nhiều khả năng san sẻ giữa khiếu nại và khởi kiện. Thực tế
lượng án hành chính mà tòa phải thụ lý giải quyết là chưa nhiều so với số
tranh chấp hành chính phát sinh trong xã hội nên sự san sẻ cho cơ chế giải
quyết bằng con đường khiếu nại có lẽ chưa thực sự quan trọng. Trong khi đó
hệ thống cơ quan hành chính hàng năm phải tiếp nhận và xử lý một lượng
khiếu nại đến mức quá tải thì lại không cách nào san sẻ được cho phía tòa án
do trật tự cứng nhắc trên. Việc ghi nhận quyền khởi kiện hành chính ở Việt
Nam không đồng nghĩa với việc đặt dấu chấm hết cho cơ chế “Bộ trưởng -
Quan tòa”. Đảng, Nhà nước ta một mặt nhấn mạnh việc từng bước kiện toàn
tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính cũng như công tác xét xử hành
chính nhưng mặt khác cũng luôn khẳng định giải quyết khiếu nại là hoạt động
cơ bản, quan trọng của các cơ quan hành chính. Do đó ở đây không có sự thay
thế nhau mà khiếu nại và khởi kiện hành chính sẽ là hai phương thức song
song tồn tại.
Để hai phương thức này cùng tồn tại và cùng phát triển điều tất yếu là
pháp luật phải xác lập cho chúng một mối quan hệ phù hợp. Việc có nhiều sửa
đổi đồng thời của Luật KNTC và Pháp lệnh TTGQVAHC trong thời gian
trước đây thể hiện nỗ lực của Việt Nam trong việc hoàn thiện mối quan hệ ấy.
Những thay đổi này đã mang lại nhiều chuyển biến tích cực trong công tác
giải quyết tranh chấp hành chính tuy nhiên nếu nhìn nhận một cách khắt khe,
dường như việc sửa đổi pháp luật mới chỉ đi từ ngọn chứ chưa xuất phát từ
gốc gác vấn đề. Tuy nhiên, Luật tố tụng hành chính 2010 ra đời đã đáp ứng và
giải quyết được nhiều vướng mắc từ thực tiễn giải quyết án hành chính đặt ra.
Người khởi kiện không nhất thiết phải thực hiện quy trình tiền tố tụng mà có
thể trực tiếp khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án (trừ một số trường hợp cụ

30. 24
thể như khiếu kiện về danh sách cử tri, khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu
nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh) [19].
- Khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai:
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất
đặc biệt là thành phần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các
khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng
và là thành quả cách mạng của cả dân tộc Việt Nam. Theo quan niệm của
C.Mác coi đất là không gian, yếu tố cần thiết của tất thảy mọi quá trình sản
xuất và mọi hoạt động của loài người. Bất kỳ quốc gia nào, nếu biết quản lý,
sử dụng hợp lý đất đai thì nguồn tài nguyên này được bảo vệ và mang lại hiệu
quả, lợi ích to lớn, thiết thực phục vụ cho mỗi con người và cả cộng đồng. Đất
đai có vai trò quan trọng như vậy nên Đảng và Nhà nước ta giành sự quan tâm
đặc biệt đến vấn đề đất đai. Chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp
luật của Nhà nước về đất đai được điều chỉnh cho phù hợp với sự phát triển
kinh tế - xã hội của đất nước, trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất
nước chính sách, pháp luật đất đai trở thành cơ sở pháp lý hết sức quan trọng
huy động nguồn lực đất đai để phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành
phần theo định hướng XHCN. Vì vậy quản lý nhà nước bằng pháp luật về đất
đai ngày càng hoàn thiện, đã đạt được những tiến bộ rõ rệt, hệ thống quản lý
nhà nước về đất đai được tăng cường, từng bước phân cấp và phát huy tính tự
chủ của địa phương. Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, tình hình quản lý
và sử dụng đất đai hiện nay đang có những yếu kém. Vấn đề quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất chưa có tính chiến lược lâu dài và ổn định hoặc thiếu tính
khả thi; cơ chế quản lý v ề đất đai thiếu hiệu quả; cơ quan quản lý đất đai các
cấp nhìn chung còn nhiều yếu kém. Chính vì thế tình trạng tranh chấp, khiếu
nại, tố cáo về quản lý và sử dụng đất đai có xu hướng diễn biến phức tạp.

31. 25
Việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo còn chưa kịp thời, thiếu hiệu quả.
Những yếu kém trong công tác quản lý và sử dụng đất nói chung cũng như
những yếu kém trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai nói
riêng có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân rất quan trọng từ sự hạn
chế, bất cập của chính sách, pháp luật đất đai và việc áp dụng pháp luật trong
giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tại
Luật Tố tụng hành chính cũng quy định “Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền
khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích của mình
theo quy định của luật này” [19, Điều 5].
Khi các các cá nhân, cơ quan, tổ chức nhận thấy quyền và lợi ích hợp
pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính về
quản lý đất đai của cơ quan quản lý nhà nước, họ có quyền chọn một trong
những con đường giải quyết là đưa ra khởi kiện tại Tòa án cấp có thẩm quyền.
Đó là sự kiện pháp lý đầu tiên phát sinh vụ án hành chính liên quan đến quản
lý đất đai được giải quyết tại Tòa án theo thủ tục sơ thẩm. Trên thực tế chưa
có khái niệm mang tính pháp lý nào về khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh
vực đất đai, tuy nhiên trên cơ sở khái niệm khởi kiện vụ án hành chính có thể
đưa ra được khái niệm như sau: Khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực
đất đai là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi những quyết định hành chính hoặc
hành vi hành chính thực hiện trong quá trình quản lý đất đai của cơ quan nhà
nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước theo thủ tục do
pháp luật quy định.
Vụ án hành chính về quản lý đất đai là vụ việc tranh chấp hành chính
được tòa án có thẩm quyền giải quyết theo yêu cầu khởi kiện hợp pháp của cá
nhân, cơ quan tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính

32. 26
trong quản lý đất đai. Như vậy khởi kiện vụ án hành chính về quản lý đất đai
là cơ sở cho việc giải quyết vụ án hành chính. Hay nói cách khác, vụ án hành
chính chỉ phát sinh khi có việc khởi kiện vụ án hành chính.
1.3.2. Khái niệm vụ án hành chính và vụ án hành chính trong lĩnh
vực đất đai
Hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động thực hiện chủ yếu bởi cơ
quan nhà nước nhằm bảo đảm sự chấp hành các văn bản quy phạm pháp luật,
tổ chức thực hiện pháp luật đối với các cá nhân, cơ quan, tổ chức trên các lĩnh
vực kinh tế, văn hóa xã hội, hành chính chính trị, nó được thực thi trên cơ sở
pháp luật, bảo đảm quyền và lợi ích chung của Nhà nước và xã hội. Trong quá
trình cơ quan quản lý nhà nước thực hiện chức năng quản lý đôi khi xảy ra sự
tranh chấp, xung đột về lợi ích, quan điểm áp dụng pháp luật giữa chủ thể
quản lý nhà nước và đối tượng chịu sự quan lý hành chính nhà nước. Khi đối
tượng chịu sự quản lý cảm thấy bị ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của bản
thân do hoạt động quản lý của cơ quan quản lý nhà nước, thì buộc họ phải có
khiếu nại đến cơ quan hành chính hoặc khởi kiện đến Tòa án có thẩm quyền
để giải quyết và sẽ phát sinh vụ án hành chính. Như vậy vụ án hành chính là
vụ án phát sinh trên cơ sở tranh chấp trong các lĩnh vực quản lý nhà nước
giữa một bên là cơ quan quản lý nhà nước và một bên chịu sự quản lý của cơ
quan nhà nước.
Trên thực tế chưa có một khái niệm cụ thể nào về vụ án hành chính
được quy định trong pháp luật hiện hành, tuy nhiên theo khoa học pháp lý có
thể đưa ra khái niệm như sau:
Vụ án hành chính là vụ việc tranh chấp hành chính phát sinh
do cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức khởi kiện
yêu cầu Tòa án có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của
mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính,

33. 27
quyết định kỷ luật buộc thôi việc hoặc do Viện kiểm sát khởi tố
theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính [12].
Trên cơ sở khái niệm vụ án hành chính đã nêu chúng ta có thể đưa ra
khái niệm vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai là vụ việc tranh chấp phát
sinh trong quá trình nhà nước thực hiện hoạt động quản lý nhà nước liên
quan đến đất đai giữa một bên là cơ quan quản lý nhà nước có quyết định
hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai với một bên là cá nhân, tổ
chức, cơ quan cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi
quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai đó.
Từ khái niệm vụ án hành chính nêu trên, chúng ta cũng cần nhận thức
cụ thể đối tượng của tranh chấp hành chính trong quản lý đất đai là các quyết
định hành chính và hành vi hành chính được đưa ra thực hiện trong quá trình
cơ quan quản lý và người có thẩm quyền thực hiện chức năng quản lý đất đai.
Tại mục 1 Điều 28 Luật tố tụng hành chính quy định “Những khiếu
kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án”:
1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính”.
Trong khi đó quy định về thẩm quyền giải quyết xét xử sơ
thẩm hành chính của Tòa án nhân dân cấp huyện, Luật tố tụng hành
chính đã quy định khá rõ ràng và đầy đủ, trong đó có thẩm quyền
giải quyết “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính
của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa
giới hành chính với tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ
quan nhà nước đó [19, Điều 28].
Tại Luật tố tụng hành chính thì:
Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh
(gọi chung là Tòa án nhân dân cấp huyện) giải quyết theo thủ tục sơ
thẩm những khiếu kiện sau: Khiếu kiện hành chính, hành vi hành

34. 28
chính của cơ quan Nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng
phạm vi địa giới hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước [19, Điều 29, Khoản 1].
Từ đó ta nhận thấy, đối tượng xét xử vụ án hành chính trong lĩnh vực
đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện là các quyết định hành chính, hành vi
hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai của cơ quan hành chính nhà nước từ
cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với tòa án hoặc
của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đó.
Theo Luật tố tụng hành chính quy định:
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà
nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ
quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong
hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một
hoặc một số đối tượng cụ thể [19, Điều 3, Khoản 1].
Như vậy quyết định hành chính về quản lý đất đai là văn bản do cơ
quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong có quan đó ban
hành trên cơ sở thực hiện việc quản lý nhà nước về lĩnh vực đất đai. Quyết
định hành chính về quản lý đất đai thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu tòa
án nhân dân cấp huyện giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện
dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận,
công văn do cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành
chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể hoạt
động quản lý đất đai mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của
mình bị xâm phạm, bao gồm:
- Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó ban hành trong khi giải quyết, xử
lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính về đất đai.

35. 29
- Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội
dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định
hành chính nêu trên [19].
Ta có thể rút ra một số đặc điểm của quyết định hành chính trong lĩnh
vực quản lý đất đai thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính như sau:
Thứ nhất, theo định nghĩa về quyết định hành chính tại Điều 3 Luật tố
tụng hành chính thì nội dung nội dung văn bản đó là một quyết định, chứ
không phụ thuộc vào hình thức có tính chuẩn mực là một “quyết định”. Trên
thực tế vẫn còn xuất hiện quyết định hành chính được ban hành dưới nhiều
hình thức văn bản khác nhau như: công văn, thông báo, kết luận… Do đó,
Thẩm phán khi xem xét đánh giá từng trường hợp cụ thể, cần lưu ý văn bản
đó phải chứa đựng nội dung của một quyết định hành chính được áp dụng một
lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt
động quản lý hành chính.
Ví dụ: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp theo quy định của
Luật đất đai có nội dung xác định chủ sử dụng đất cụ thể gắn liền với quyền
và lợi ích từ việc sử dụng đất của họ nên khi bị khởi kiện tại Tòa án được xác
định là quyết định hành chính. Tuy nhiên có Tòa án vẫn xác định đó là hành
vi hành chính là sai.
Thứ hai, quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và
có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết
định hành chính bị khiếu nại cũng thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa
án giải quyết vụ án hành chính [5]. Nhiều Tòa án vẫn giữ tư duy về điều kiện
khởi kiện, đối tượng khởi kiện như quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết
các vụ án hành chính. Do đó, đã trả lại đơn khởi kiện đối với quyết định giải
quyết khiếu nại, mà không chú ý là quyết định giải quyết khiếu nại đó có nội
dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định
hành chính được ban hành trước đó cũng là đối tượng khởi kiện.

36. 30
Thứ ba, quyết định hành chính về quản lý đất đai được ban hành trong
khuôn khổ thực hiện quyền lực hành chính về quản lý đất đai, thể hiện ý chí
đơn phương trong mối quan hệ quyền lực giữa nhà nước với công dân và
được áp dụng đối với một hoặc một số trường hợp cụ thể, cho một cá nhân, tổ
chức hoặc một nhóm người nhất định có quyền và lợi ích về đất đai liên quan.
Ví dụ: Quyết định hành chính bị khiếu kiện là quyết định thu hồi đất
tổng thể hoặc là quyết định mang tính quy phạm (áp dụng cho nhiều người,
không rõ phần mỗi người là bao nhiêu) không thuộc thẩm quyền giải quyết
của Tòa án, nhưng Tòa án lại thụ lý, giải quyết là không đúng.
Nhưng nếu là quyết định mang tính tổng thể, nhưng có danh sách kèm
theo hoặc có bản quy định chi tiết đối với từng hộ gia đình, cá nhân kèm theo,
qua đó xác định được cụ thể quyền và lợi ích của cá nhân, hộ gia đình như thế
nào, thì họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với phần xác định cụ thể
đó. Trường hợp này việc khởi kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.
Ví dụ: Quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ… đối với
những hộ gia đình tại xã H. huyện B. tỉnh T, có đất bị thu hồi làm dự án, có
nội dung đất sản xuất nông nghiệp là 100.000đ/m2
, đất thổ cư là
1.000.000đ/m2
, tổng cộng số tiền là 500 tỷ đồng, nhưng không nêu cụ thể hộ
ông A, cá nhân bà B… là bao nhiêu, thì không phải là đối tượng khởi kiện.
Cũng với quyết định trên, nhưng có danh sách từng hộ gia đình, cá
nhân kèm theo, trong đó nêu rõ gia đình ông A được bồi hoàn 1 tỷ đồng
cho 2.000m2
đất, bà B được bồi thường 500.000đ/300m2
đất…., thì những
phần chi tiết đó của quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ…
là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Cũng tương tự như vậy đối với
quyết định thu hồi đất tổng thể và quyết định thu hồi đất của từng cá nhân,
từng hộ gia đình.
Thứ tư, nội dung quyết định hành chính về quản lý đất đai luôn tồn tại

37. 31
những quy định có tính ràng buộc pháp lý làm xuất hiện, thay đổi hoặc hủy bỏ
các quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong một quan hệ pháp luật hành chính về
đất đai. Đó là những mệnh lệnh hành chính như cho phép, ngăn cấm hoặc
buộc thực hiện. Vì vậy, nếu quyết định hành chính về đất đai được ban hành
trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích của công dân thì nó sẽ bị phản
ứng và làm phát sinh các khiếu kiện hành chính về đất đai. Đây là đặc điểm
có ý nghĩa quan trọng thể hiện tính chất pháp lý của một tranh chấp hành
chính về đất đai có thể xuất hiện nhu cầu bảo vệ trước Tòa án. Đặc điểm này
sẽ giúp phân biệt giữa quyết định hành chính về quản lý đất đai với một quyết
định thực tế xuất hiện trong quá trình tổ chức thực hiện chức năng quản lý
hành chính như: công văn hướng dẫn, chỉ dẫn, quyết định kiểm tra, thanh tra.
Đặc điểm này giúp phân biệt quyết định hành chính về quản lý đất đai thuộc
đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về đất đai với các loại quyết định hành
chính trong nội bộ công sở mang tính chỉ đạo, điều hành… hoặc với các quyết
định được ban hành để thực hiện các chính sách, các biện pháp cải tạo xã hội
chủ nghĩa trước ngày 01/7/1991.
Ngoài hình thức ra văn bản chứa đựng nội dung quyết định hành chính
về quản lý đất đai thì một hình thức quản lý hành chính về đất đai nữa cũng
được thực hiện thường xuyên, liên tục, đó là hành vi hành chính về quản lý
đất đai: Cơ quan hành chính nhà nước, hoặc người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính đó thực hiện các hành vi này trên cơ sở các quy định của
pháp luật hoặc trên cơ sở của các quyết định hành chính về quản lý đất đai.
Việc thực hiện hành vi hành chính trong quản lý đất đai trái pháp luật gây
thiệt hại đến quyền, lợi ích của công dân cũng sẽ làm phát sinh các khiếu nại
hành chính.
Theo quy định tại Luật đất đai năm 2003 thì các quyết định hành chính
trong lĩnh vực quản lý đất đai có thể bị khiếu kiện (và thuộc thẩm quyền giải

38. 32
quyết của tòa án nhân dân cấp huyện khi nó được cơ quan hành chính cùng
cấp huyện của tòa án đó hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính đó ban hành), bao gồm:
- Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất,
cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;
- Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư;
- Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
- Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất;
- Giải quyết tranh chấp đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các
vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai [19, Điều 2].
Tại mục 2 Điều 3 Luật tố tụng hành chính quy định: Hành vi hành
chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không
thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật [18, Điều 3].
Theo trên, ta có thể đưa ra cách hiểu về hành vi hành chính về quản lý
đất đai là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không
thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong lĩnh vực quản lý đất đai theo quy định
của pháp luật.
Hành vi hành chính trong quản lý đất đai thuộc đối tượng khởi kiện để
yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính về đất đai là hành vi của cơ quan
hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó thực hiện hoặc
không thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong quá trình quản lý đất đai theo quy định
của pháp luật. Việc xác định hành vi hành chính nào là của cơ quan hành chính
nhà nước, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính đó và
khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định của
pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó.

39. 33
Nếu như điều kiện khiếu kiện quyết định hành chính về đất đai chỉ
được tiến hành khi một quyết định hành chính về đất đai đang tồn tại trên thực
tế (có quyết định), thì khiếu kiện về hành vi hành chính trong quản lý đất đai
lại là việc yêu cầu xem xét một hành vi hành chính nhất định được thể hiện
bằng hành động hoặc không hành động (có hoặc không có) của cơ quan, cá
nhân đảm trách công vụ, nhiệm vụ.
Căn cứ vào các quy định của pháp luật về quản lý đất đai thì các hành
vi hành chính sau đây của cơ quan hành chính cấp huyện tương đương với tòa
án cấp huyện đó hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính đó có
thể bị khiếu kiện và được tòa án nhân dân cấp huyện giải quyết bằng một vụ
án hành chính về đất đai:
- Hành vi vi phạm quy định về hồ sơ về mốc địa giới hành chính
+ Làm sai lệch sơ đồ vị trí, bảng tọa độ, biên bản bàn giao mốc địa giới
hành chính;
+ Cắm mốc địa giới hành chính sai vị trí trên thực địa.
- Hành vi vi phạm quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
+ Không công bố hoặc chậm công bố quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế
hoạch sử dụng đất chi tiết đó được xét duyệt; không công bố hoặc chậm công
bố việc điều chỉnh hoặc hủy bỏ kế hoạch sử dụng đất; làm mất, làm sai lệch
bản đồ quy hoạch sử dụng đất chi tiết;
+ Căm mốc chỉ giới quy hoạch sử dụng đất chi tiết sai vị trí trên thực địa;
+ Để xảy ra việc xây dựng, đầu tư bất động sản trái quy hoạch sử dụng
đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết trong khu vực đất phải thu hồi để
thực hiện quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đó
được xét duyệt.
- Hành vi vi phạm quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích
sử dụng đất

40. 34
+ Giao đất, giao lại đất, cho thuê đất không đúng vị trí diện tích đất trên
thực địa;
+ Giao đất, giao lại đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử
dụng đất không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng, không phù hợp với
quy hoạch sử dụng đất chi tiết hoặc quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch
xây dựng điểm dân cư nông thôn đó được xét duyệt.
- Hành vi vi phạm quy định về thu hồi đất
+ Không thông báo trước cho người có đất bị thu hồi theo quy định tại
Điều 39 của Luật đất đai; không công khai phương án bồi thường, tái định cư;
+ Thực hiện bồi thường không đúng đối tượng, diện tích, mức bồi
thường cho người có đất bị thu hồi; làm sai lệch hồ sơ thu hồi đất; xác định
sai vị trí và diện tích đất bị thu hồi trên thực địa;
+ Thu hồi đất không đúng thẩm quyền; không đúng đối tượng; không
đúng với quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đó được
xét duyệt
- Hành vi vi phạm quy định về quản lý đất được Nhà nước giao để quản lý
+ Để xảy ra tình trạng người được pháp luật cho phép sử dụng đất tạm
thời mà sử dụng đất sai mục đích;
+ Sử dụng đất sai mục đích;
+ Để đất bị lấn, bị chiếm, bị thất thoát.
- Hành vi vi phạm quy định về thực hiện trình tự, thủ tục hành chính
trong quản lý về sử dụng đất
+ Không nhận hồ sơ hợp lệ, đầy đủ, không hướng dẫn cụ thể khi tiếp
nhận hồ sơ, gây phiền hà đối với người nộp hồ sơ, nhận hồ sơ mà không ghi
vào sổ theo dõi;
+ Tự đặt ra các thủ tục hành chính ngoài quy định chung, gây phiền hà
đối với người xin làm các thủ tục hành chính;

41. 35
+ Giải quyết thủ tục hành chính không đúng trình tự quy định, trì hoãn
việc giao các loại giấy tờ đã được cơ quan có thẩm quyền ký cho người xin
làm các thủ tục hành chính;
+ Giải quyết thủ tục hành chính không đúng trình tự quy định, trì hoãn
việc giao các loại giấy tờ đã được cơ quan có thẩm quyền ký cho người xin
làm thủ tục hành chính;
+ Giải quyết thủ tục hành chính chậm trễ so với thời hạn quy định;
+ Từ chối thực hiện hoặc không thực hiện thủ tục hành chính mà theo
quy định của pháp luật đã đủ điều kiện thực hiện;
+ Thực hiện thủ tục hành chính không đúng thẩm quyền;
+ Quyết định, ghi ý kiến hoặc xác nhận vào hồ sơ không đúng quy định
gây thiệt hại hoặc tạo điều kiện cho người xin làm thủ tục hành chính gây
thiệt hại cho Nhà nước, tổ chức và công dân;
+ Làm mất, làm hư hại, làm sai lệch nội dung hồ sơ.
- Hành vi vi phạm các quy định khác.
+ Bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất không đúng;
+ Thực hiện việc giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất không đúng;
+ Bố trí tái định cư không đúng quy định [17].
Theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự thì tất cả các quyết
định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trên chỉ có thể đủ điều
kiện được khởi kiện tại tòa án khi chúng đã được khiếu nại lần đầu và có quyết
định giải quyết khiếu nại lần đầu. Nếu chúng đã được giải quyết khiếu nại lần
thứ hai thì chúng lại không còn thuộc đối tượng khởi kiện tại tòa án nữa, mà
quyết định giải quyết khiếu nại lần hai là quyết định giải quyết khiếu nại cuối
cùng, đương sự không có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án.
Căn cứ vào quy định của Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng
dẫn thi hành thì các khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành

42. 36
chính trong việc giải quyết tranh chấp đất đai, thì trong mọi trường hợp đều
không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Mặt khác, Luật đất đai 2003 không quy định người khiếu nại có quyền
khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền đối với trường
hợp khi hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết
và cả trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 quy định tại Điều
138 Luật đất đai năm 2003.
Do vậy, điều kiện bắt buộc để đương sự có quyền khởi kiện vụ án hành
chính đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất
đai là phải có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Nếu không đồng ý với
quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, thì căn cứ vào thời hiệu theo quy định
của pháp luật để khởi kiện vụ án hành chính về đất đai.
Để khắc phục những tồn tại vướng mắc trên, Luật tố tụng hành chính ra
đời đã có những quy định khác theo hướng tạo điều kiện cho việc khởi kiện vụ
án hành chính về đất đai tại Tòa án nhân dân, theo đó Điều 136 và Điều 138
Luật đất đai 2003 đã được sửa đổi bổ sung; theo đó trước đây các khiếu kiện
đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc giải quyết tranh
chấp đất đai và các khiếu nại khác về đất đai sau khi có quyết định giải quyết
khiếu nại lần hai đều không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng vụ
án hành chính thì sau khi Luật tố tụng hành chính 2010 có hiệu lực, các khiếu
kiện này đều thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng vụ án hành chính.
1.4. Nội dung về vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính liên quan đến
đất đai tại tòa án nhân dân nói chung, tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng
1.4.1. Đặc điểm của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai
Tranh chấp hành chính là một khái niệm mới xuất hiện cùng với quá
trình cải cách hành chính và cải cách tư pháp của Nhà nước ta. Trên thực tế,
trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan nhà nước hoặc

43. 37
người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước có những quyết định hành
chính, hành vi hành chính trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp
của cá nhân,cơ quan, tổ chức dẫn đến việc khiếu nại hoặc khởi kiện ra Tòa án.
Tranh chấp hành chính thường xuyên xảy ra trong quá trình quản lý hành
chính nhà nước, điều đó thể hiện sự mâu thuẫn mất cân bằng về ý chí, quyền
lợi giữa chính quyền và nhân dân. Tranh chấp này trở nên gay gắt và cấp thiết
hơn trong lĩnh vực đất đai, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của công
dân, lợi ích của nhà nước. Tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai có
những đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, chủ thể của các tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai
là chủ thể của quá trình quản lý, sử dụng đất và luôn có sự bất đình đẳng về ý
chí: một bên là các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư được Nhà
nước giao đất, cho thuê đất, công nhận về quyền sử dụng đất hoặc được nhận
chuyển nhượng, thuê, thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất… Một bên luôn là
các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Điều
này cho thấy, giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai cần phải có một cơ
chế phù hợp để đảm bảo tính khách quan, chính xác, bảo đảm quyền và lợi ích
hợp pháp của các tổ chức, cá nhân vốn luôn ở vào vị thế yếu hơn so với bên
cơ quan nhà nước.
Đặc điểm thứ hai, đối tượng của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực
đất đai là các quyết định, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và người
có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước có liên quan đến quyền quản lý, sử
dụng và những lợi ích khác phát sinh từ quá trình khai thác, sử dụng đất,
những hệ quả về mặt kinh tế như đền bù, bồi thường thiệt hại liên quan đến
đất đai… Hay nói cách khác, các quyết định hành chính, hành vi hành chính
là đối tượng của loại tranh chấp này đều liên quan đến một loại tài sản đặc

44. 38
biệt, ảnh hưởng đến đời sống sinh hoạt, sản xuất hàng ngày của người dân và
thường có giá trị lớn hoặc rất lớn. Đây chính là một trong những đặc điểm
khiến cho những tranh chấp hành chính về đất đai thường phức tạp, gay gắt
hơn các dạng tranh chấp hành chính khác.
Đặc điểm thứ ba, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai luôn gắn
liền với quá trình quản lý và sử dụng đất cho nên khi tranh chấp xảy sẽ gây
ảnh hưởng xấu đến nhiều mặt của đời sống kinh tế xã hội. Trước tiên, nó tác
động lớn đến tâm lý, tinh thần của không chỉ đối với người trực tiếp tham gia
vào tranh chấp mà còn có thể gây nên tình trạng căng thẳng, mất đoàn kết,
mất ổn định trật tự xã hội, làm ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với
đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước. Do đó, yêu cầu đối
với các phương thức giải quyết loại tranh chấp này ngoài việc bảo đảm quyền,
lợi ích của người dân, của Nhà nước thì còn phải góp phần ổn định lòng
người, ổn định trật tự an ninh, xã hội củng cố lòng tin của nhân dân đối với
Đảng, nhà nước.
1.4.2. Quy định của luật tố tụng trong giải quyết vụ án hành chính về
quản lý đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, tòa án nhân dân cấp huyện
nói riêng
1.4.2.1. Vụ án hành chính nói chung, vụ án hành chính liên quan đến quản
lý đất đai nói riêng phát sinh khi có yêu cầu khởi kiện và được Tòa án thụ lý
Tại khoản 1 Điều 28 Luật tố tụng hành chính quy định về những
quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của
Tòa án, cụ thể:
Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết
định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong
các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ