1. На правах рукописи
САДЫКОВ Темиргазиз Габидулловнч
БЮДЖЕТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ:
ФОРМИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ
Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат
диссертации на соискание учёной степени
кандидата экономических наук
Москва - 2006
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

2. Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов
Российской академии государственной службы при Президенте Россий­
ской Федерации
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор, за­
служенный деятель науки РФ
Мацкуляк Иван Дмитриевич
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Голосов Владимир Викторович
кандидат экономических наук
Чепасова Тамара Эдуардовна
Ведущая организация: Московский гуманитарный университет
Защита диссертации состоится б июня 2006 года в 16.00 часов на
заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д
502.006.05 в Российской академии государственной службы при Прези­
денте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадско­
го, 84,1-й учебный корпус, ауд. 2252.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской
академии государственной службы при Президенте Российской
Федерации (1-й уч. корп., каб. 914).
Автореферат разрслан_5 мая 2006 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета /&**? РА.Чванов
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

3. I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется необходимостью
поиска нетрадиционных средств и методов обеспечения финансовой са­
мостоятельности органов местного самоуправления. Это тем более важно
в связи с реализацией Федерального закона «Об общих принципах орга­
низации местного самоуправления в Российской Федерацию) от 6 октяб­
ря 2003 г. № 131 ФЗ, который многие вопросы данной проблемы ставит
по-новому.
На местное самоуправление возложены важнейшие и весьма доро­
гостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. Поэтому каж­
дому муниципальному образованию предстоит создать соответствующую
экономическую базу, в том числе и, прежде всего, финансовые ресурсы,
предназначенные для осуществления указанной задачи. Важная роль сре­
ди них принадлежит бюджетам муниципальных образований, в связи с
чем формирование последних и управление ими становятся приоритет­
ными для местных органов власти, весьма значимыми для населения,
проживающего на территории муниципальных образований.
Обозначенный научный поиск тем более полезен в виду того, что
правовые нормы, установленные в стране в реформенный период, не
обеспечили механизма финансовых гарантий местному самоуправлению.
Более того, до сих пор ущемляются права местного самоуправления в об­
ласти финансов. Во многих субъектах Российской Федерации (РФ) без
дотаций не могут обойтись до 80-90 процентов местных бюджетов. А
там, где муниципальные образования располагают достаточным и сред­
ним экономическим потенциалом, и то не в силах реализовать его, по­
скольку, до предела урезанные в финансовых правах они не имеют воз­
можности планировать свое социально-экономическое развитие и выну­
ждены надеяться только на финансовую помощь региональных бюдже­
тов.
Проблема поиска оптимального финансово-бюджетного взаимо­
действия является актуальной не только для России, но и других федера­
тивных государств. При этом мировой опыт не дает универсальных ре­
шений - государственное устройство, распределение налоговых и бюд­
жетных полномочий, методы межбюджетного взаимодействия в каждой
стране индивидуализированы. Вместе с тем, целый ряд отдельных про­
блем, охватываемых избранной темой исследования, имеет решение в
мировой практике, поэтому учет ее достижений и уроков представляется
необходимым и обязательным; позволяет определить те направления, по
которым важно продвигаться для формирования социально справедливых
'""" РГАУ-МСХА
3
имени К.А. Тимирязева
ЦНБ имени Н.И. Железнова
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

4. финансовых отношений между всеми органами власти.
Степень разработанности проблемы. Рассмотрение различных
аспектов проблем функционирования государственных, региональкых и
муниципальных финансов, их роли в социально-экономическом развитии
общества исследовались в разные годы многими экономистами. Этой
проблеме посвятили свои труды такие отечественные ученые, как С. В.
Андреев, С. И. Берлин, А. Я. Быстряков, В. П. Гореглад, В. В. Глушенко,
А. Г. Куликов, А. Г. Игудин, В. Н. Лексин, Ю. И. Любимцев, М. С. Мак­
симова, И. Д Мацкуляк, Л. П. Павлова, В. Г. Пансков, Г. Б. Поляк, Б. Е.
Пеньков, Л. И. Пронина, В. М. Родионова, М. В. Романовский, В. К. Сен-
чатов, В. Б. Христенко, В. И. Шувалов, М. И. Яндиев и др.
Проблемы управления муниципальными образованиями получили
освещение в работах А.Г.Воронина, В.А.Гневко, Н.И.Захарова и мн. др.
В развитых странах местным финансам уделяется большое внима­
ние в работах известных специалистов, например: Л. Эрхарда, Дж. Дола-
на и др.
Однако многие вопросы управления местными финансами требуют
дальнейшего теоретического исследования, так как материалы выпол­
ненных научных исследований по проблемам формирования и укрепле­
ния финансовых ресурсов муниципальных образований не дают оконча­
тельных и бесспорных рекомендаций. Изменяющееся законодательство,
практический опыт вызывают необходимость продолжения исследований
по рассматриваемой проблематике для научного обоснования механиз­
мов оптимизации функционирования муниципальных финансов, И, в пер­
вую очередь, местного бюджета. Поэтому актуальность отмеченных вы­
ше проблем, их недостаточная изученность и обусловила выбор темы,
цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.
Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом
осмыслении содержания бюджетов муниципальных образований и разра­
ботке основных направлений их формирования и практических рекомен­
даций по совершенствованию управления ими.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих
задач:
- уточнить содержание финансов муниципальных образований в
современных социально-политических и экономических условиях;
- определить экономическую основу местных финансов с позиции
их влияния на укрепление финансовой базы муниципалитетов;
- обобщить стратегию и тактику формирования местных бюджетов
в Республике Башкортостан как субъекта Российской Федерации;
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

5. - обосновать возможности более эффективного использования ме­
стных бюджетов;
оценить контрольно-аналитическое обеспечение бюджетного про­
цесса на местном уровне;
разработать основные направления совершенствования использо­
вания финансовых ресурсов и управления муниципальными бюджетами.
Объектом исследования являются бюджеты муниципальных об­
разований России, особое внимание при этом отведено их формированию
и управлению ими в Республике Башкортостан как её субъекта.
Предметом исследования выступают финансово-бюджетные от­
ношения между муниципальными образованиями и субъектами рыночно­
го хозяйствования, которые складываются в ходе формирования фондов
финансовых ресурсов соответствующих структур.
Методология исследования основана на принципах диалектиче­
ской логики. В работе использованы современные методы логического,
статистического, системного и экономического анализа, методы эксперт­
ных оценок и прогнозирования. Статистические данные приводятся с
применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.
Теоретическую основу диссертации составили исследования ве­
дущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников
в области формирования и функционирования муниципальных бюдже­
тов. В ней использованы законодательные акты России, правовые доку­
менты по бюджету, налогам и внебюджетным фондам субъектов федера­
ции (в частности, Республики Башкортостан) и муниципальных образо­
ваний, инструкции и методические рекомендации Минфина РФ, а также
материалы научных конференций и периодические издания.
Информационно-статистическую базу исследования составили ана­
литические и статистические материалы Федеральной службы государст­
венной статистики РФ и регионального уровня, включая законы 1996-
2006 гг. о государственной бюджетной системе Республики Башкорто­
стан, постановления Государственного Собрания Республики Башкорто­
стан о нормативных правовых актах Республики Башкортостан по вопро­
сам государственной экономической и финансовой политики, материалы
органов местного самоуправления на территории России.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их
научная новизна. В диссертации на основе комплексного подхода при­
менения многообразия методов по всему циклу исследования местных
бюджетов, начиная с их анализа как системы и заканчивая разработкой
конкретных предложений по ее совершенствованию, сформулировано
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

6. теоретико-прикладное представление о бюджетах муниципальных обра­
зований, их формировании и управлении ими на микроуровне.
1. Уточнено содержание понятия «бюджет муниципального образо­
вания» («муниципальный бюджет», «местный бюджет») как системы эко­
номико-финансовых отношений между муниципалитетами и другими
субъектами хозяйствования по поводу образования, распределения и рас­
ходования фонда денежных средств, необходимых для обеспечения
функций органов муниципальной власти по предоставлению ими услуг
населению. Его сущность реализуется через перераспределительную,
воспроизводственную, регулирующую, стимулирующую, плановую, кон­
трольную и социальную функции.
2. Обоснованы положения о том, что муниципальный бюджет по­
зволяет местному самоуправлению проводить единую финансовую поли­
тику, финансировать инфраструктуру, реализовывать программы разви­
тия местной экономики, поддерживать уровень жизни особо нуждаю­
щихся отдельных групп населения на территории муниципального обра­
зования; о том, что с ним связаны физические и юридические лица, рас­
положенные в данной местности; что с его участием осуществляются
взаимоотношения по изъятию доходов и выделению бюджетных средств.
3. Раскрыты различия между регулированием и управлением муни­
ципальными бюджетами. Регулирование - это, главным образом, текущие
меры по устранению возникших в ходе реализации бюджета отклонений
от графиков, плановых заданий, установленных норм и нормативов.
Управление — не только регулирование бюджета, но и составление кон­
кретного плана финансовых мероприятий; координирование согласован­
ности различных звеньев системы управления, его аппарата и специали­
стов; стимулирование работников в результатах своего труда; а также
контроль за выполнением установленных бюджетных планов.
4. Обобщен опыт организации бюджетов муниципальных образо­
ваний в развитых странах, который с учетом местных особенностей мо­
жет быть использован в России: приоритетность формирования доходов
местных бюджетов за счет собственных источников; развитие системы
местного налогообложения; распределение налогов между уровнями
бюджетной системы по принципу совместного использования базы нало­
гообложения; муниципальный контроль над финансовой деятельностью
субъектов хозяйствования муниципальных территорий и привлечение
средств населения и предприятий в виде муниципального займа.
5. Конкретизированы принципы взаимоотношений между регио­
нальным и местными бюджетами, а именно: взаимной ответственности;
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

7. выравнивания доходов муниципальных образований на единых методи­
ческих основах; максимально возможного сокращения встречных финан­
совых потоков; компенсации муниципальным бюджетам средств в случае
уменьшения их доходов или увеличения расходов, возникающих вслед­
ствие решений органов государственной власти; повышения заинтересо­
ванности органов местного самоуправления в увеличении собственных
доходов местных бюджетов; гласности межбюджетных отношений.
6. Разработана модель управления муниципальным бюджетом, суть
которой заключается в использовании финансовых нормативов с диффе­
ренциацией групп населения, районных коэффициентов, учета промыш­
ленной насыщенности.
7. Сформулированы основные задачи муниципальных казначейств,
а именно: централизация информации о платежах каждого бюджетополу­
чателя при его проведении; централизация бюджетных средств в рамках
всей бюджетной сферы города с определением их остатка; оптимизация
взаиморасчетов; снижение объема просроченной кредиторской и деби­
торской задолженности; выявление нецелевого расходования средств на
этапе акцепта проводки платежного поручения бюджетополучателя; рас­
пространение технологий казначейского контроля и сбора информации с
бюджетных счетов учреждений-бюджетополучателей на расчетные счета
муниципальных предприятий, внебюджетных фондов.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
•обоснование муниципального бюджета как формы образования и
расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения за­
дач и функций, отнесенных к предметам ведения не только собственно
муниципальных образований, но и органов местного самоуправления;
•аргументацию о том, что обобщенный опыт организации финан­
сово-инвестиционной деятельности предприятий развитых стран может
быть использован и в России с учетом местных особенностей;
•вывод, согласно которому при управлении бюджетом муници­
пальных образований, кроме регулирования, реализуются такие функции
как прогнозирование, планирование, организация, координирование,
стимулирование и контроль;
•утверждение о том, что для всей территории Российской Федера­
ции единых норм и нормативов формирования муниципальных бюджетов
и управления ими достичь невозможно.
Практическая значимость проведенного исследования заключает­
ся в разработке мер комплексного характера по повышению значения
муниципальных бюджетов в решении социально-экономических про-
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

8. блем, что реализация полученных рекомендаций и выводов позволит по­
высить действенность и результативность проводимой в настоящее время
реформы местного самоуправления и укрепит его финансовую базу.
Отдельные положения диссертационной работы могут быть ис­
пользованы в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования
нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения субъекта
федерации и муниципальных органов управления. Предложения на суб­
федеральном и местном уровнях могут применяться при проведении ана­
лиза самообеспеченности и поиске путей повышения доходной части ме­
стных бюджетов. Они позволяют более объективно подходить к решению
проблем финансовой поддержки регионов.
Основные теоретические положения диссертации могут быть ис­
пользованы в учебном процессе вузов по специальности «Финансы и кре­
дит» при изучении «Государственных и муниципальных финансов»,
«Бюджетной системы РФ», «Доходов бюджета», в программе повышения
квалификации государственных и муниципальных служащих, а также в
научно-исследовательской работе по указанным проблемам.
Апробация результатов исследования осуществлена в практиче­
ской деятельности муниципальных образований Республики Башкорто­
стан, её налоговых органов, в системе которых автор трудится многие го­
ды, на двух научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы
рыночной экономики: организационные, инвестиционные, финансовые и
социальные аспекты» (М., 2005 г.) и «Теория и практика управления му­
ниципальными бюджетами в регионе» (Уфа, 2000 г.), при обмене опытом
работы руководителей и специалистов налоговой системы республики, на
проблемной научно-исследовательской группе «Финансы и налоги» ка­
федры конкретной экономики и финансов РАГС.
По теме диссертации изданы четыре работы общим объемом свыше
10 п. л.
Структура диссертационной работы обусловлена поставленными
целями, задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, трёх
глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использован­
ных источников литературы, а также приложений.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы Исследования, сфор­
мулированы цели и задачи, раскрыты объект, предмет, методологическая
основа работы, изложены научная новизна, основные положения, выно­
симые на защиту, практическая значимость полученных результатов,
представлены данные об апробации, публикациях, отражающих содер-
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

9. жание и структуру диссертации.
В первой главе диссертации «Бюджеты муниципальных •браэо-
ваний: теоретические аспекты формирования» рассматриваются тео-
ретико-методалогинеские основы местных бюджетов, мировой опыт их
формирования и управления, а также межбюджетные отношения.
Отмечается, в частности, что бюджет муниципального образования
представляет собой совокупность экономических отношений, возникаю­
щих в процессе формирования, распределения и использования денеж­
ных средств муниципальных образований и отражаемых в местных бюд­
жетах, а также экономических отношений между местными самоуправ­
ляемыми хозяйствующими субъектами по поводу долевого финансиро­
вания объектов инфраструктуры данной территории. На его основе мест­
ные органы управления осуществляют распределение, перераспределение
и использование финансовых ресурсов (национального дохода) в соот­
ветствии с возложенными на них функциями.
Удельный вес собственных доходов местных бюджетов в общей
сумме доходной части страны составил: в 1997 году 26 %, 2000 году 32,2
•/о, 2003 году 37,4 %, 2004 году 32 % и в 2005 году 29 %. Как видим, ме­
стные бюджеты, по существу, находятся в зависимости от субъектов фе­
дерации. Это не позволяет муниципалитетам осуществлять перспектив­
ное планирование, полностью финансировать неотложные нужды.
В диссертации указывается, что в реформенный период (1992-2006
гг.) в стране происходило неуклонное снижение уровня бюджетной обес­
печенности муниципальных образований. Это объясняется ухудшением
условий хозяйствования субъектов региональной экономики: например,
53 % от общего числа предприятий и организаций Республики Башкорто­
стан убыточны.
В мировой практике формирования местных бюджетов и управле­
ния ими исходят из следующих положений: каждый уровень федераль­
ной системы имеет в распоряжении, по меньшей мере, один фискально-
значимый налог; на федеративном уровне устанавливаются общие прави­
ла обложения данным налогом, а ставки варьируются на местах; террито­
риальным единицам, которые предлагают более или менее эквивалент­
ные собираемым налогам услуги, предоставляются полномочия по разра­
ботке и принятию законов по этим налогам; налоги, служащие целям пе­
рераспределения, взимаются согласно единому принципу, для достиже­
ния определенного результата.
В диссертации рассмотрено состояние межбюджетных отношений
в стране и ее субъектах с целью оптимизации механизмов выравнивания
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

10. бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В частности, в
диссертации говорится, что межбюджетные отношения являются одной
из основных составляющих бюджетной системы Российской Федерации.
При этом бюджетный федерализм определяется автором как отношения
между федеральной властью и властями национально-территориальных и
административно-территориальных подразделений по поводу оптималь­
ного, научно обоснованного распределения доходов бюджетов каждого
уровня и расходов, финансируемых из них. Но четкого законодательного
определения понятия «бюджетного федерализма» как научной категории,
на взгляд автора, в России пока нет.
Соискателю представляется, что межбюджетные отношения, вклю­
чающие систему взаимосвязи между бюджетами различных уровней,
вполне допустимо рассматривать как экономический механизм реализа­
ции принципа разделения полномочий в финансовой сфере. Так, совер­
шенствование межбюджетных отношений в Республике Башкортостан
происходит на основе нормативных принципов и лимитирования финан­
совой помощи из республиканского бюджета, усиливающих эффектив­
ность бюджетной политики на местах. Вместе с тем, поскольку из 62
бюджетов Республики Башкортостан 56 получают дотацию из республи­
канского бюджета на покрытие разрыва между собственными доходами и
расходами, то необходимо, на взгляд автора, пересмотреть систему опла­
ты труда в организациях, оказывающих услуги, дотируемые республи­
канским бюджетом, предусмотрев единую тарифную политику на всей
территории республики.
Бюджетная политика в части расходов не может быть направлена
лишь на обеспечение текущих расходов бюджета и поддержание соци­
альной сферы. Важно нести расходы на развитие экономики как основы
налогового потенциала республики, привлекать не только бюджетные, но
и финансовые ресурсы кредитного рынка и рынка ценных бумаг.
С 2002 года снижается налоговая нагрузка на экономику России,
что отражается на бюджетах субъектов федерации и их муниципальных
образований. В связи с этим особое значение приобретают неналоговые
доходы, особенно доходы от использования имущества, находящегося в
республиканской и муниципальной собственности, и от деятельности
республиканских и муниципальных организаций.
Для построения рациональной системы межбюджетных отношений
в Республике Башкортостан можно использовать в качестве критериев
бюджетной децентрализации долю муниципальных бюджетов в общих
доходах и расходах республики и соотношение собственных (налоговых)
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

11. доходов и финансовой помощи в доходах муниципальных бюджетов. По
обоим этим параметрам бюджетная система республики является доста­
точно децентрализованной. Доля муниципальных доходов в общих бюд­
жетных доходах здесь постепенно повысилась с 38 % в 1999 году до 48 %
в 2004 году и 55% в 2005 году. Децентрализация расходов в бюджетной
системе здесь ниже, чем доходов, что обусловлено относительно неболь­
шим объемом финансовой помощи в доходах муниципальных бюджетов.
Система взаимоотношений между региональным и местным бюд­
жетами должна строиться, как указывается в диссертации, на принципах:
- взаимной ответственности;
- выравнивания доходов муниципальных образований на единых
методических основах;
- максимально возможного сокращения встречных финансовых по­
токов;
- компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов
или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимае­
мых органами государственной власти;
- повышения заинтересованности органов местного самоуправле­
ния в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
- гласности межбюджетных отношений.
По общему уровню объемов финансовой помощи (дотаций, субси­
дий и субвенции) местным бюджетам Республики Башкортостан можно
выделить 4 группы бюджетов муниципальных образований (табл. 1).
Таблица 1. Группировка местных бюджетов Республики Башкорто-
стан в зависимости от общего уровня объема финансовой помощи
Группы
1 группа
2 группа
3 группа
4 группа
Количество местных бюджетов, определенное в зависимо­
сти от общего уровня объема финансовой помощи
бездотационные бюджеты (6 муниципальных образований
или 9,7 %)
бюджеты с уровнем финансовой помощи меньше 1 руб. на
1 жителя (13 муниципальных образований или 21 %)
бюджеты с уровнем финансовой помощи от 1 до 2 рублей
на 1 жителя (21 муниципальное образование или 33,8 %)
- бюджеты с уровнем финансовой помощи более 2 рублей
на 1 жителя (22 муниципальных образований или 35,5 %)
Текущее выравнивание местных бюджетов осуществляется двумя
путями — по единой формуле с учетом особых условий муниципальных
образований и через стимулирование, поощрение муниципальных обра­
зований за прирост налогового потенциала, сельскохозяйственного и
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

12. промышленного и другого производства. Первый путь более привлекате­
лен, с точки зрения объективности подхода и ценового фактора. Однако
доля трансфертов должна быть достаточно значимой для муниципальных
образований, чтобы исключить иждивенческие настроения и оградить те
из них, которые работают более эффективно.
В целях приближения бюджетного дохода муниципального образо­
вания к среднедушевому бюджетному доходу в Республике Башкорто­
стан в диссертации предлагается ввести пороговое значение разницы этих
показателей. В случае, если фактический душевой доход в муниципаль­
ном образовании будет ниже установленного порогового значения преду­
смотреть в законодательном порядке процедуру банкротства муници­
пальных администраций с введением вышестоящими властями внешнего
финансового управления.
Возможно выравнивание местных бюджетов и за счет бюджетов
развития. Оно может осуществляться за счет фонда финансирования це­
левых муниципальных программ развития.
Во второй главе работы «Системные аспекты бюджетного про­
цесса на муниципальном уровне» даны способы образования местных
бюджетов, анализ и методы формирования доходной и расходной частей
бюджета муниципального образования.
Доходность является ядром аналитического рассмотрения ситуации
в муниципальном образовании. Она выступает интегральной характери­
стикой, все компоненты которой взаимодействуют между собой и со­
ставляют единое целое. Этот показатель позволяет увидеть, как, напри­
мер, развал в одних социально-экономических сферах стимулирует подъ­
ем в других; какие компоненты доходности на данной территории пред­
ставлены плохо и как можно их изменить, а каких нет вовсе и не надо
тратить усилия на их воссоздание. Важно найти путь, позволяющий под­
нять суммарный доход, "снимаемый" с территории.
Одним из основных индикаторов доходности территории является
сумма поступлений в местный бюджет. С одной стороны, наполнение до­
ходной части местного бюджета напрямую характеризует доходность
территории, с другой - сегодня в бюджете соединены разные доходы, они
структурированы не по каналам доходности. Поэтому по ним довольно
трудно точно восстановить полную картину доходности территории.
Доходность территории далеко не исчерпывается размерами напол­
нения бюджета. Кроме того, величина последнего определяется и разны­
ми затратами, которые вынуждены делать жители муниципального обра­
зования, предприятия и муниципалитет в зависимости от климатических,
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

13. социальных, политических и других условий.
Сравнение поступлений в доходную часть бюджета по разным тер­
риториям приводит к следующим выводам:
1. Для наполнения доходной части бюджета муниципальных обра­
зований необходимо иметь, по крайней мере, три основных канала по­
ступления налогов. Совокупная доля этих налогов составляет примерно
70-75% всего дохода бюджета. Эти каналы могут варьироваться по горо­
дам. Так, в одних муниципальных образованиях к таким налогам отно­
сятся налог на прибыль, налог на совокупный доход и налог на имущест­
во. В других - налог на имущество, налог на совокупный доход и местные
налоги, акцизы и сборы.
Если основных каналов поступления в бюджет меньше, например,
только налог на доход физических лиц, то общий уровень поступлений
может оказаться недостаточным. Так, доля налога на доход физических
лиц может быть выше, чем в иных муниципальных образованиях, а бюд­
жетная обеспеченность на 1 жителя - низкой из-за отсутствия других ка­
налов поступлений.
2. Местные налоги, а также акцизы и сборы в муниципальных обра­
зованиях находятся на уровне 900 рублей на 1 жителя. Однако дальней­
шее повышение местных налогов, сборов и акцизов не приведет к улуч­
шению экономической ситуации, поскольку увеличение налогового бре­
мени снижает привлекательность территории для бизнеса и, как правило,
в кризисных ситуациях не приносит увеличения поступлений в бюджет.
3. Основной сбой в доходности территории происходит в важней­
ших для местного самоуправления налогах на землю и арендных плате­
жах. Вместе с тем в диссертации констатируется, что доход от недвижи­
мости в бюджет муниципального образования недостаточен. С точки зре­
ния повышения доходности территории, основные усилия должны быть
направлены на либерализацию рынков недвижимости, наращивание ее
ценности, интенсификацию общего объема сделок, а как следствие — уве­
личение поступлений в местный бюджет. Для этого необходимо разрабо­
тать схему разбивки территории по зонам различной ценности, ввести
новые дифференцированные ставки налога и арендных платежей, уско­
рить разработку соответствующих новых республиканских и местных за­
конодательных и нормативных актов.
Дополнительными мерами в этом направлении может быть переда­
ча предприятий в руки эффективного собственника, увеличение емкости
рынков недвижимости и ценных бумаг.
На взгляд соискателя, деятельность по повышению доходности
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

14. бюджетов муниципальных образований, кр оме отмеченных, должна
включать:
- получение кредитов под гарантии администрации муниципально­
го образования, в т.ч. на развитие инфраструктуры;
- организацию муниципальных займов;
- развитие ипотеки;
- разработку и внедрение финансовых схем аккумуляции бюджет­
ных средств, размещаемых в банках.
В диссертации обосновывается, что доходность бюджетов муници­
пальных образований можно повышать по нескольким направлениям.
Первое направление - создание в муниципальном образовании привлека­
тельного инвестиционного климата для инвесторов. Второе направление -
отказ от навязывания инвесторам видов деятельности и объектов инве­
стирования. Третье направление - инвестиционный маркетинг.
Анализ расходов местных бюджетов (табл. 2) показывает, что на
них из общих расходов бюджетов всех уровней сегодня приходится: 42 %
всех расходов на социальную сферу, 57 % - на здравоохранение и физ­
культуру, 42 % - на культуру и искусство, 66 % - на жилищно-
коммунальное хозяйство, 67 % - на образование (среднее образование на
95 % финансируется из местного бюджета).
Таблица 2. Расходы консолидированного бюджета Республики
Башкортостан, тыс. руб.
2001 г.
13713000
2002 г.
25813000
2003 г.
25691420
2004 г.
30373761
2005 г.
34733374
2006 г.
(прогноз)
38555000
В диссертации выявлены основные направления совершенствова­
ния управления расходной частью муниципальных бюджетов. Осуществ­
ленный анализ, например, показывает:
1. Муниципальные бюджеты Республики Башкортостан исполня­
ются с большими отклонениями от запланированных сумм. Так, за
рассматриваемый период на покрытие прочих расходов неоднократно
было направлено средств почти в 3 раза больше, чем предусматривалось.
В то же . время недофинансировались такие расходы, как
правоохранительная деятельность, сельское хозяйство, культура. Это
свидетельствует о том, что: бюджет или был составлен некачественно,
или в процессе его исполнения допускалась большая вольность в
маневрировании утвержденными бюджетными назначениями.
2. Динамика фактических бюджетных расходов по объектам фи­
нансирования далеко не всегда согласовывалась с динамикой изменения
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

15. плановых назначений этих расходов: они выше или заметно ниже запла­
нированных уровней.
3. Динамика расходов муниципальных бюджетов свидетельствует о
неуклонном уменьшении фактических бюджетных расходов. Это показы­
вает, что возможности муниципальных бюджетов незначительны и что
сделанные выводы о необходимости принятия мер по увеличению доход­
ной части местных бюджетов остаются крайне важными.
Участие местной власти в создании и модернизации инфраструкту­
ры отраслей и объектов, имеющих высокую капиталоемкость и малую
рентабельность, делает невыгодным их развитие на базе частной собст­
венности и частного капитала. Поэтому развитие региональной инфра­
структуры за счет финансирования из местных бюджетов преследует
снижение издержек производства и обращения у местных предприятий,
что является наиболее эффективным фактором роста прибыли.
В целом исследование показывает, что местные органы власти не
могут.пока обеспечить сколько-нибудь нормальный уровень расходов
ввиду недостаточности бюджетов этого уровня. Перед различными уров­
нями государственной власти стоит как бы двуединая задача. С одной
стороны, надо обеспечить финансирование затрат на уровне обоснован­
ных социальных нормативов, с другой - найти для этого необходимые
средства. Последнее можно сделать лишь на основе более обоснованного
распределения финансовых ресурсов между федеральным уровнем, уров­
нем субъектов федерации и местным самоуправлением.
Во многих регионах большие надежды возлагают на принятие фе­
деральных законов о государственных минимальных социальных стан­
дартах, что будто бы разрешит все проблемы для объективного подхода к
межбюджетным отношениям. Но при этом игнорируются различия меж­
ду понятием "государственные минимальные социальные стандарты" и
"минимальные социальные нормы", "минимально необходимые нормы
расходов". В исследовании государственные минимальные социальные
стандарты рассматриваются как регламентируемые государством качест­
венные и количественные характеристики важнейших социальных по­
требностей человека на минимально необходимом уровне, доступность
которых гарантируется бесплатностью или возможностью платы за счёт
средств бюджетов, внебюджетных фондов, страховых фондов и иных
средств. Такие стандарты можно, прежде всего, назвать стандартами ка­
чества обслуживания. Что касается минимальных социальных норм, то
они представлены в диссертации как единые или групповые удельные
показатели необходимой обеспеченности важнейшими социальными ус-
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

16. лугами и благами в натуральном выражении по их видам на соответст­
вующую единицу или количество единиц. Они рассматриваются как один
из элементов, составная часть указанных стандартов, но ставить знак ра­
венства между двумя этими понятиями нельзя.
В третьей главе исследования «Организационно-экономические
условия совершенствования управления бюджетом муниципального
образования» раскрыта роль межбюджетных отношений как предпосыл­
ка эффективного управления бюджетом муниципального образования,
организации бюджетного процесса на муниципальном уровне, а также
разработана модель управления муниципальным бюджетом на основе
финансовых нормативов.
Переход муниципальных образований на траекторию развития тре­
бует поиска принципиально иных источников финансирования.
Для создания условий для успешного функционирования системы
муниципальных финансов, как указывается в диссертации, следует пере­
смотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов.
Во-первых, важно обеспечить четкое разделение муниципальных расхо­
дов на связанные с развитием и текущие. Во-вторых, каждой категории
расходов должны соответствовать достаточные доходы. В-третьих, учи­
тывая многолетний характер муниципальных инвестиционных расходов,
в рамках бюджетного процесса нужно задействовать механизм, обеспе­
чивающий долгосрочное планирование развития муниципальных образо­
ваний и их муниципальных финансов. Такое планирование призвано ох­
ватывать не только постановку и обоснование целей, но и анализ воз­
можностей осуществления затрат как капитальных, направленных на
создание объектов инфраструктуры, так и операционных, связанных с их
функционированием. Кроме того, важно обеспечить устойчивое финан­
сирование инвестиционных расходов, не допуская использования финан­
совых ресурсов, предназначенных для инвестиций, на цели финансирова­
ния текущих расходов. Подходы к решению указанных задач должны
максимально соответствовать действующим инструментам и механиз­
мам, заложенным в Бюджетном кодексе РФ, предусматривающем фор­
мирование в муниципальных образованиях текущего бюджета и бюджета
развития.
Кроме оптимального распределения расходных полномочий, нема­
ловажное значение имеет механизм исполнения муниципального бюдже­
та. В последнее время муниципальные образования России перешли на
казначейскую систему исполнения своих бюджетов.
Дальнейшее развитие автоматизированной системы предполагается
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

17. вести в направлении расширения охвата информации по муниципальным
финансам. В частности, планируется формирование единой городской ба­
зы цен, создание муниципального интернет-сайта подрядчиков муници­
пального заказа и типовых цен по видам товаров. Следовательно, казна­
чейский контроль будет осуществляться и на этапе формирования цены
товара (услуги) и выбора подрядчика муниципального заказа.
. Для дальнейшего развития муниципальных казначейств предстоит,
во-первых, поставить под контроль процессы документооборота, чтобы
вся договорная кампания бюджета проходила с соблюдением всех фор­
мальностей (санкционированием производимых расходов, подписями,
регистрацией и т.д.), и каждый договор был доступен в пределах компе­
тенции исполнителям-участникам бюджетных процессов. Это требует ав­
томатизации документооборота, организации его движения по компью­
терной сети финансового управления. Во-вторых, важно организовать
доступ к бухгалтериям бюджетополучателей для того, чтобы получить
возможность проводить независимый и оперативный анализ финансового
состояния бюджетных организаций.
Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований
различен и не всегда имеет тенденцию к стабилизации. Высокая степень
бюджетной обеспеченности дает основание муниципальным образовани­
ям относительно самостоятельно решать конкретные задачи в социальной
области. Города с низкой бюджетной обеспеченностью вынуждены пока
регулировать социальные расходы с помощью механизма бюджетного
регулирования.
При формировании финансовых нормативов в работе предлагается
учитывать следующие условия:
а) максимально возможное использование существующих законо­
дательных и подзаконных актов, прямо или косвенно определяющих ма­
териально-вещественные показатели социальных норм и нормативов
("минимальный социальный стандарт");
' б) возможность разработки правовых актов, регламентирующих не­
урегулированные вопросы финансирования социальной сферы;
в) необходимость учета основных социально-экономических
особенностей отдельных городов (районов);
г) объективность подхода в определении финансовых нормативов
применительно к конкретным городам (районам);
д) применимость единых для всех городов (районов) корректирую­
щих коэффициентов ("бюджетных отчислений"), отражающих уровень
доходов, в случае невозможности выполнения всех законодательных ак-
.17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

18. тов, затрагивающих социальную сферу (в финансовом обеспечении).
Основываясь на изложенных принципах, бюджетное планирование
в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты,
средств массовой информации, физической культуры в диссертации
предлагается осуществлять через реализацию трех основных механизмов.
1. Создание нормативной базы бюджетного финансирования социальной
сферы. 2. Выравнивание уровней бюджетного финансирования проблем­
ных регионов. 3. Создание системы бюджетных ограничителей.
Рассмотренные пути оптимизации бюджетного дефицита направле­
ны на снижение (секвестирование) расходов и поиск новых источников
увеличения доходной части бюджета. Объективно, на взгляд соискателя,
назрела потребность в кардинальном изменении существующих подходов
к привлечению и использованию заемных средств.
В частности, в диссертации указывается, что альтернативой суще­
ствующей практике (бюджетные субсидии, кредиты) является привлече­
ние заемных ресурсов для финансирования общегородских инвестицион­
ных программ, реализация которых приводит в кратко- или среднесроч­
ной перспективе либо к значительному снижению базовых бюджетных
расходов, либо создает предпосылки для усиления конкурентных пози­
ций местных товаропроизводителей, создания новых рабочих мест, что в
итоге способствует увеличению доходной части бюджета.
В заключение диссертации изложены основные выводы исследо­
вания и рекомендации по формированию бюджетов муниципального об­
разования и управлению ими в современной рыночной экономике.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Садыков Т. Г. Бюджеты муниципальных образований: формиро­
вание и управление. // Актуальные проблемы рыночной экономики: орга­
низационные, инвестиционные, финансовые и социальные аспекты. Сб.
науч. трудов. Выпуск 3. / Науч. ред. И.Д.Мацкуляк. — М.: ИнДел, 2005.
(0,58 п. л.)
2. Садыков Т. Г. Муниципальный бюджет: формирование и управ­
ление. - Санкт-Петербург, МАНЭБ, 2004. (7,2 п. л.)
3. Садыков Т. Г. Региональные аспекты управления бюджетом. -
Уфа, БГУ, 2000. (2,1 п.л.)
4. Садыков Т. Г. Бюджетное заимствование и перспективы его
развития. // Экономика и управление. 2000. № 6. (0,3 п.л.)
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

19. Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Садыков Темиргазиз Габидуллович
Тема диссертационного исследования
Бюджеты муниципальных образований: формирование и управление
Научный руководитель
доктор экономических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации
Мацкуляк Иван Дмитриевич
Изготовление оригинал-макета
Садыков Темиргазиз Габидуллович
Подписано в печать 3 мая 2006 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,00 п.л.
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПИТ РАГС. Заказ № -&V
119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

20. Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»