1. /f -35381
На правах рукописи
Макаренко Анна Александровна
БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Специальность: 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
У;
Москва - 2005г.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

2. Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов
Российской академии государственной службы при Президенте Российской
Федерации
Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент
Ларина Светлана Евгеньевна
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, доцент
Живалов Владимир Николаевич
кандидат экономических наук
Преснякова Елена Анатольевна
Ведущая организация: Академия бюджета и казначейства
Министерства финансов Российской Федера­
ции
Защита диссертации состоится «14» июня 2005 г. в 14.00 на заседа­
нии диссертационного совета по экономическим наукам Д.502.006.05 в
Российской академии государственной службы при Президенте Российской
Федерации, по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, учебный
корпус I, ауд. .*£&££.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской ака­
демии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан « /3 » мая 2005г.
Ученый секретарь / ' Ч ^ О
диссертационного совета {/^//л Р.А.Чванов
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

3. I. Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Социально-экономическое раз­
витие муниципальных образований, обеспечение их финансовой устойчи­
вости зависят не только от наличия достаточных финансовых ресурсов, но
и от качества управления ими, от активного и широкого внедрения в прак­
тику управления муниципальными финансами современных форм и мето­
дов бюджетного планирования. Бюджетное планирование как часть соци­
ально-экономического планирования направлено на реализацию задач ус­
тойчивого территориального развития, а как вид финансового планирова­
ния - на укрепление финансовой устойчивости муниципального образо­
вания. Однако практика бюджетного планирования в муниципальных об­
разованиях России свидетельствует о наличии серьезных проблем и не­
достатков в этой сфере. Несовершенство методологической базы и мето­
дического обеспечения, недостоверность прогнозов и отсутствие инфор­
мационной базы для бюджетного планирования порождают формальный
подход к планированию местного бюджета. Кроме того, недостаточность
доходной базы местных бюджетов, высокая социальная нагрузка бюд­
жетных расходов на муниципальном уровне, хронический дефицит и за­
висимость от региональных властей ограничивают самостоятельность
муниципальных образований в вопросах бюджетного планирования.
Реформирование бюджетного процесса и местного самоуправления
задает контуры развития бюджетного планирования на муниципальном
уровне. В научном и практическом асиекте становится особо актуальным
исследование проблем и направлений формирования системы бюджетно­
го планирования, призванной обеспечить четкость, последовательность и
долгосрочность социально-экономического развития территорий, а также
способствующей повышению финансовой устойчивости муниципальных
образований, открытой для развития и внедрения перспективных форм и
методов бюджетного планирования в практику управления местными фи­
нансовыми ресурсами.
Степень разработанности проблемы. Теоретической основой дис­
сертационной работы являются труды отечественных и зарубежных ис­
следователей. Вопросы и проблемы управления муниципальными финан-
ЦНБ МСХА
фонд научной литератур;
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

4. ">
сами освещаются в работах таких авторов, как Т.Т.Авдеева, Р.В.Бабун,
О.В.Богачева, А.Я.Быстряков, М.Г.Валентей. В.Л.Велихов, С.Вобленко,
А.Г.Воронин, В.П.Горегляд, А.Г.Гладышев, С.М.Гроувс, Л.А.Дробозина,
Л.А.Игодина, М.В.Иванов, А.МЛавров, В.А.Ланина, Г.Б.Поляк,
Ю.В.Филиппов, А.Н.Швецов, Ю.А.Ясюнас, С.Н.Яшин, Н.И.Яшина и др.
Труды К.А.Багриновского, Л.Е.Басовского, В.Л.Горелова,
Т.А.Дубровой, Ю.Л.Любимцева, А.В.Максимова, И.Д.Мацкуляка,
Е.Н.Мельниковой, Г.А.Парсаданова, В.А.Рубцова, Е.А.Черныш,
Э.А.Уткина послужили теоретической основой для формирования автор­
ских позиций по вопросам развития бюджетного планирования.'
В то же время анализ отечественных и зарубежных исследований по
данной проблематике доказывает недостаточную проработанность' теоре­
тических и практических вопросов влияния бюджетного планирования на
финансовую устойчивость муниципального образования. Большинство
авторов исследуют муниципальные финансы в контексте укрепления фи­
нансовой базы территорий, развития межбюджетных отношений, анализа
реформы местного самоуправления. Современные тенденции развития
бюджетной системы России требуют совершенствования методологиче­
ских и методических подходов к планированию муниципальных-бюдже­
тов. Это обусловило актуальность рассматриваемой проблемы, выбор те­
мы, цель и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в обосновании и рас­
крытии направлений развития бюджетного планирования как фактора по­
вышения финансовой устойчивости муниципальных образований России.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих
задач: . • • - • . . • • •.••.!,;• :.;•. -,:,
- уточнить содержание термина «финансовая устойчивость муници­
пального образования», раскрыть особенности управления финансовой
устойчивостью муниципального образования; '•u
: -• ".-ч '
- определить место и роль бюджетного планирования в Повышении фи­
нансовой устойчивости муниципального образования; :
>'•'•*•>• ;
» «"•
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

5. 3
- обобщить зарубежную практику бюджетного планирования на муни­
ципальном уровне для выявления позитивного опыта и возможностей
его использования в российских условиях;
- выделить особенности и определить потенциал развития бюджетного
планирования в муниципальных образованиях страны;
— обосновать и аргументировать направления развития системы бюд­
жетного планирования в муниципальных образованиях России; •
— разработать рекомендации по совершенствованию инструментария
бюджетного планирования и внедрению новых перспективных подхо­
дов, ориентированных на повышение финансовой устойчивости муни­
ципального образования.
Объектом исследования являются финансовые структуры муници­
пальных образований Российской Федерации, осуществляющие бюджет­
ное планирование на данном уровне.
Предметом исследования является совокупность социально-
экономических отношений, возникающих при планировании местных
бюджетов и управлении финансовой устойчивостью муниципального об­
разования. • • , . . . .
Научная новизна, полученная лично автором, заключается в том,
что в исследовании: •
1. Уточнено экономическое содержание и сущностные особенности
понятия «финансовая устойчивость муниципального образования», кото­
рое определяется как равновесное состояние муниципальной экономики,
обеспечивающее ее динамичное развитие в результате эффективного ис­
пользования финансовых ресурсов муниципального образования. Доказа­
но, что финансовая устойчивость муниципального образования является
важнейшей характеристикой управления финансовыми ресурсами на му­
ниципальном уровне.,
2. Систематизированы и раскрыты принципы бюджетного планиро­
вания:. самостоятельность, обоснованность, обеспечение сбалансирован­
ности бюджета, эффективность и экономность использования бюджетных
средств, гласность, непрерывность, точность. Обосновано, что бюджетное
планирование способствует повышению финансовой устойчивости муни-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

6. 4
ципального образования и направлено на решение социально-
экономических задач его развития.
3. Обобщен зарубежный опыт бюджетного планирования на муни­
ципальном уровне; выявлены многовариантность схем и методов плани­
рования местных бюджетов, направления развития бюджетного планиро­
вания как фактора повышения финансовой устойчивости муниципальных
образований, а именно: использование среднесрочного, долгосрочного,
программно-целевого планирования, внедрение принципа результативно­
сти, непрерывный мониторинг финансового состояния муниципального
образования.
4. Систематизированы и раскрыты проблемы бюджетного планиро­
вания в муниципальных образованиях РФ. Среди основных определены:
отсутствие общей методологии бюджетного планирования (в том числе в
области налогового планирования и нормирования государственных и
муниципальных социальных услуг), несовершенство нормативно-
правового обеспечения бюджетного планирования; слабость информаци­
онной базы; недостаточная детализация местного бюджета и др.
5. Аргументированы предложения по формированию современной
системы бюджетного планирования на муниципальном уровне, в частно­
сти, раскрыты новые подходы к ее развитию, внедрение которых способ­
ствует повышению финансовой устойчивости муниципальных образова­
ний: минимизация бюджетных рисков, применение системы высоких
стандартов управления общественными финансами, бюджетное сотруд­
ничество.
Основные положения исследования, выносимые автором на защи­
ту:
- обоснование концептуального подхода к исследованию проблем обес­
печения финансовой устойчивости муниципального образования,
предполагающего, что, во-первых, финансовая устойчивость является
финансовым критерием социально-экономического развития муници­
пального образования, и, во-вторых, ее повышение необходимо и воз­
можно осуществлять через, совершенствование системы бюджетного
планирования на муниципальном уровне;
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

7. 5
- комплексный анализ бюджетного планирования в муниципальных об­
разованиях, который позволил раскрыть проблемы (методологического
и методического характера), противоречия нормативно-правовой базы,
организации и практики планирования местных бюджетов, а также оп­
ределить потенциал развития бюджетного планирования на муници­
пальном уровне в современных условиях России;
-- перспективные направления совершенствования системы бюджетного
планирования в муниципальных образованиях, включающие развитие
форм (сводное финансовое планирование, среднесрочное и программ­
но-целевое бюджетное планирование), методов (нормативный, эконо­
мико-математический, статистический, имитационный) и инструмен­
тов (бюджет развития, налоговый паспорт муниципального образова­
ния, нормирование социальных расходов, минимизация бюджетных
рисков).
Информационной базой послужили законодательные и норматив­
но-правовые акты органов государственной власти РФ и субъектов РФ,
фиинансово-правовые документы местных органов власти, материалы
Конгресса муниципальных образований, Ассоциации сибирских городов,
доклады Совета Европы, данные Министерства финансов РФ, Федераль­
ной службы государственной статистики РФ, а также информационной
сети INTERNET, аналитические материалы, опубликованные в периоди­
ческих и специализированных научных изданиях.
Научно-методологическую основу исследования составляют тру­
ды отечественных и зарубежных ученых в области развития местного са­
моуправления, муниципальных и государственных финансов, муници­
пального финансового менеджмента. В работе использованы принципы
диалектического и системного подходов, логического анализа, методы
сравнительного, факторного и финансового анализа, экономико-
математические и статистические методы исследования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что разра­
ботанные в нем предложения доведены до конкретных рекомендаций по
формированию и развитию системы бюджетного планирования на терри­
ториальном уровне. Основные, диссертационные положения можно при-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

8. 6
менять в качестве методологической базы в построении современных ме­
тодик оценки финансовой устойчивости муниципальных образований, как
практические рекомендации по разработке методик планирования мест­
ных бюджетов. Реализация мероприятий, предложенных в работе, при­
звана существенно повысить управляемость финансовыми ресурсами му­
ниципальных образований и эффективность деятельности органов мест­
ного самоуправления. '
Ряд положений можно рекомендовать для подготовки учебных по­
собий и разработки лекционных курсов по проблемам развития государ­
ственных и муниципальных финансов, бюджетного планирования.'
Апробация результатов исследования. Основные положения и
выводы, содержащиеся в диссертации, обсуждены на кафедре конкретной
экономики и финансов Российской академии государственной службы
при Президенте РФ. Различные аспекты работы изложены в выступлени­
ях автора на научной конференции аспирантов «Государство и государст­
венное управление в XXI веке» (июнь 2003 г., г. Калининград), научно-
практических конференциях, посвященных проблемам ;
социально-
экономического развития России: «Молодежь и будущая Россия», «Рос­
сия в современном мире» (октябрь 2003 г., ноябрь 2004 г., ИНИОН,
г.Москва).
По теме диссертации опубликовано 7 работ общим объемом 5 п.л.
Структура диссертации определяется общей концепцией исследо­
вания, целью и задачами и состоит из введения, двух глав,'заключения,
списка использованных источников и приложений.' '•'-'
II. Основное содержание работы
Во введении диссертации показана актуальность выбранной темы,
определены цель, задачи, объект и предмет исследования,5
изложены со­
держание основных положений, выносимых на защиту, их научная новиз­
на, практическая значимость полученных результатов. • '"' - : I '! :i,
В первой главе исследования «Методологическое'обоснование
роли бюджетного планирования'в повышении финансовой устойчи­
вости муниципального образования» выделены соответствующие оп­
ределения и трактовки основных понятий; используемых1
при1
рассмотре-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

9. 7
нии темы данного исследования, раскрыты особенности анализа и обес­
печения финансовой устойчивости муниципального образования, роль и
место бюджетного планирования в управлении его финансовой устойчи­
востью, изучен и обобщен зарубежный опыт бюджетного планирования
на муниципальном уровне.
Проблематика ловышения финансовой устойчивости муниципаль­
ного образования и влияние на этот процесс бюджетного планирования
исследуется в работе исходя из следующих позиций.
Во-первых, устойчивое развитие муниципального образования, как
социально-экономической системы и как агрегированного хозяйствующе­
го субъекта, основывается на принципах динамичного развития, самофи­
нансирования, самоуправления. Наличие экономических и финансовых
ресурсов, возможности их использования являются непременными усло­
виями такого развития.
Во-вторых, управление муниципальными финансовыми ресурсами
можно охарактеризовать через анализ финансовой устойчивости муници­
пального образования. С одной стороны, финансовая устойчивость вы­
ступает финансовым критерием социально-экономического развития му­
ниципального образования. С другой стороны - характеристикой финан­
сового состояния муниципальной экономики.
В-третьих, бюджетное планирование как часть управленческого
процесса при научно-обоснованном подходе является действенным фак­
тором роста финансовой устойчивости муниципального образования.
С общетеоретической точки зрения финансовая устойчивость муни­
ципального образования определяется как равновесное состояние муни­
ципальной экономики, обеспечивающее ее динамичное развитие в резуль­
тате эффективного использования финансовых ресурсов. Как характери­
стика финансового состояния муниципальной экономики, финансовая ус­
тойчивость показывает; способность органов местного самоуправления
маневрировать финансовыми ресурсами и использовать их для достиже­
ния социально-экономических целей развития.
,;: Автор выделяет факторы, влияющие на финансовую устойчивость,
разделяя их на внутренние и внешние. Внутренними факторами являются
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

10. 8
состав и структура финансовых ресурсов муниципального образования,
обоснованность выбранной стратегии и тактики управления ими, бюд­
жетное планирование, финансовый контроль, состояние социальной сфе­
ры и объектов муниципального хозяйства, тенденции развития муници­
пальной экономики, компетенция и профессионализм органов местного
самоуправления. К внешним факторам относятся: социально-
экономическая политика государства, изменение бюджетного и налогово­
го законодательства, социально-экономическое развитие страны.
Роль и место бюджетного планирования в системе факторов повы­
шения финансовой устойчивости раскрываются через анализ взаимосвязи
между социально-экономическим развитием, управлением муниципаль­
ными финансовыми ресурсами и финансовой устойчивостью муници­
пального образования (рисунок 1).
ФИНАНСОВАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
Рисунок 1 - Влияние бюджетного планирования на финансовую устойчивость
муниципального образования
В работе показано, что финансовое планирование вообще и бюд­
жетное планирование в частности конкретизируют параметры социально-
экономического развития муниципального образования до уровня управ­
ления финансовыми ресурсами, способствуют определенности в дости-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

11. 9
женин бюджетно-финансовой сбалансированности, обеспечению финан­
совой устойчивости муниципального образования.
Бюджетное планирование на муниципальном уровне имеет особен­
ности, обусловленные положением муниципального образования в бюд­
жетной системе и характером экономической деятельности органов мест­
ного самоуправления:
во-первых, муниципальному образованию, как социально-
экономической системе, в процессе бюджетного планирования необходи­
мо учитывать тенденции развития частного и общественного секторов
экономики;
во-вторых, муниципальному образованию как хозяйствующему
субъекту необходимо планировать предложение общественных услуг, ис­
ходя из ожидаемого спроса и предполагаемого социально-экономического
результата, перспектив дальнейшего развития;
в-третьих, муниципальное образование как уровень и самостоятель­
ное звено бюджетной системы, с одной стороны, осуществляет бюджет­
ное планирование по единым принципам и процедуре проведения, с дру­
гой стороны, в инициативном порядке может выбирать методику плани­
рования бюджета.
Необходимость повышения роли бюджетного планирования в бюд­
жетном процессе России осознается на всех уровнях власти, что нашло
отражение в «Концепции реформирования бюджетного процесса в Рос­
сийской Федерации в 2004-2006 годах», утвержденной Правительством
РФ. Требования, предъявляемые к бюджетному планированию на совре­
менном этапе бюджетной реформы и спроецированные на муниципаль­
ный уровень, должны выражаться в определении желаемого результата
развития в условиях жестких бюджетных ограничений, в планировании
бюджетных показателей на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Для того чтобы бюджетное планирование стало действенным фактором
повышения финансовой устойчивости муниципального образования,
бюджетное планирование должно соответствовать определенным общим
принципам своего назначения и развития. В качестве основных в диссер­
тации определены и раскрыты принципы самостоятельности, обоснован-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

12. 10
поста, обеспечения сбалансированности бюджета, гласности, эффектив­
ности и экономности использования бюджетных средств, непрерывности
и точности. В работе подчеркивается, что данные принципы бюджетного
планирования определяют направления его развития, в том числе на му­
ниципальном уровне.
В диссертации проведена оценка финансовой устойчивости муни­
ципальных образований РФ и сделан вывод о том, что ее повышение яв­
ляется актуальной задачей для всех типов муниципальных образований. В
ходе анализа поднимается проблематика количественной и качественной
оценки финансовой устойчивости муниципального образования. В работе
проведена градация и предложены виды финансовой устойчивости муни­
ципальных образованиях с точки зрения действия факторов, влияющий на
финансовую устойчивость (внутренняя, внешняя, общая), а также по сте­
пени проявления (абсолютная и нормальная финансовая устойчивость,
неустойчивое и критические финансовое состояние); раскрыты их харак­
теристики.
Количественная оценка финансовой устойчивости муниципального
образования определяется возможностями современной информационной
базы, связана с анализом финансового состояния муниципалитета и долж­
на учитывать внедрение новых моделей управления финансовыми ресур­
сами. В теории и практики государственных и муниципальных финансов
представлены модели, связанные с анализом финансового состояния му­
ниципальных образований: оценка бюджетного потенциала, мониторинг
финансового развития, кредитоспособность, жизнеспособность муници­
пального образования. На базе этих систем проанализирована финансовая
устойчивость различных типов муниципальных образований РФ. Резуль­
таты анализа показывают, что только города с большой численностью на­
селения (свыше 100 тыс. человек), развитым промышленным комплексом
и эффективным управлением муниципальными ресурсами, характеризу­
ются нормальной финансовой устойчивостью. Ь.1.;
Современное состояние муниципального менеджмента в России,
контуры трансформирующегося местного самоуправления ставят вопрос
о субъектах бюджетного планирования на муниципальном уровне и об
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

13. It
используемом инструментарии бюджетного планирования в целях повы­
шения финансовой устойчивости муниципального образования. В этой
связи изучен мировой опыт бюджетного планирования на муниципальном
уровне. Особый интерес могут представить следующие результаты иссле­
дования зарубежной практики бюджетного планирования:
- несмотря на различия в бюджетном устройстве и уровне социаль­
но-экономического развития, во всех странах субъектом бюджетного пла­
нирования на муниципальном уровне являются органы местного само­
управления, а вышестоящие органы власти занимают позицию регулиро­
вания этого процесса; возможности самостоятельного осуществления
бюджетного планирования в полном объеме реализуются в муниципали­
тетах с численностью от 5 тыс. человек;
- в международной практике местные органы власти используют
долгосрочную и краткосрочную форму бюджетов, тем самым обеспечива­
ется принцип непрерывности бюджетного планирования; бюджетное пла­
нирование формируется, исходя из целевого и результативного принципа;
- при планировании бюджета используются многовариантность ме­
тодов бюджетного планирования (методы минораций и мажораций, метод
непосредственной оценки, линейный, функциональный метод, бюджети­
рование) на основе мониторинга финансового состояния муниципального
образования.
Спектр механизмов управления финансовыми ресурсами муници-
, пального образования распространяется от разработки стратегии соци­
ально-экономического развития муниципального образования, в которую
органично встраивается текущее и долгосрочное бюджетное планирова­
ние, до введения режима внешнего управления или заключения соглаше­
ния между органами власти различного уровня по поводу обеспечения
основных параметров бюджетно-финансовой сбалансированности.
По втором главе «Развитие системы бюджетного планирования
и муниципальных образованиях РОССИЙСКОЙ Федерации» проанализи-
рошшы проблемы муниципального бюджетного планирования, исследо­
ван его потенциал, определены и раскрыты направления развития систе-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

14. 12
мы бюджетного планирования в целях повышения финансовой устойчи­
вости муниципального образования.
Проблемы бюджетного планирования, выявленные в процессе ана­
лиза, имеют системный характер. Существующая практика бюджетного
планирования имеет исторические корни, а становление новой системы
бюджетного планирования, учитывающей особенности муниципальных
образований, происходит эмпирическим путем. Проблемы бюджетного
планирования связаны с отсутствием его нормативно-правового обеспе­
чения, информационной базы, общей методологии бюджетного планиро­
вания, законодательно закрепленных социальных норм и финансовых
нормативов, обоснованных и точных прогнозов, перспективного финан­
сового планирования. В этих условиях бюджетное планирование консер­
вирует существующую систему расходов и социальную инфраструктуру
муниципалитетов, порождает пассивную позицию местных органов вла­
сти в вопросах планирования и прогнозирования доходов бюджета. Кроме
того, эти проблемы ведут к высокому риску неисполнения муниципально­
го бюджетного плана, что оказывает прямое воздействие на финансовую
устойчивость муниципального образования.
Обобщение проблематики и позитивного опыта бюджетного плани­
рования на муниципальном уровне позволили выделить противоречия
развития системы бюджетного планирования.
В ходе анализа определено, что противоречива нормативно-
правовая база: номинально субъектом бюджетного планирования являют­
ся органы местного самоуправления, однако, фактически в большинстве
муниципальных образований планированием местных бюджетов занима­
ются региональные органы власти. В Бюджетном кодексе РФ прописан
основной алгоритм процедуры бюджетного планирования (этапы прове­
дения и общая характеристика плановых и прогнозных документов), но на
муниципальном уровне не нашло отражение дальнейшее развитие и кон­
кретизация плановых документов.
Противоречивость свойственна и практической плановой деятель­
ности. Бюджетное планирование, как сложный многоэтапный процесс,
должен включать составление прогнозных документов на среднесрочную
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

15. 13
перспективу (прогноз социально-экономического развития, перспектив­
ный финансовый план). Однако планирование местных бюджетов в
большинстве случаев ограничивается формированием росписи доходных
источников финансирования бюджетных расходов на один финансовый
год, проводится в целях формирования консолидированного бюджета
субъекта РФ, в территориальных границах которого находится муниципа­
литет.
В процессе бюджетного планирования не соблюдается ряд его ос­
новных принципов. Так, нарушается принцип обоснованности и точности
бюджетного планирования. На муниципальном уровне зачастую, как до­
ходная, так и расходная части бюджета формируются по приблизитель­
ным расчетам. На основе ретроспективного анализа динамики поступле­
ний доходов и исполнения по расходам бюджета проводится корректи­
ровка показателей бюджета на индексы — дефляторы, либо на темпы роста
за ряд предшествующих лет. Не работает принцип непрерывности и пре­
емственности планов. Бюджет составляется на 1 год, а прогноз социально-
экономического развития муниципального образования, который должен
служить базой для планирования основных показателей бюджета, не кор­
респондируется с отчетом об исполнении бюджета.
В бюджетном планировании присутствуют противоречия и органи­
зационного порядка. Несмотря на наличие позитивного опыта муници­
пального бюджетного планирование, его распространение ограничивается
асимметричностью бюджетного статуса муниципальных образований,
сложившейся «традиционной технологией» составления местных бюдже­
тов, низкой квалификацией муниципальных служащих.
В работе подчеркивается, что потенциал развития системы бюджет­
ного планирования связан, прежде всего, с повышением роли местного
самоуправления в социально-экономическом развитии территории, с по­
вышением самостоятельности и ответственности местных органов власти
в процессе планирования бюджета, и проявляется в реализации современ­
ного инструментария бюджетного планирования на муниципальном
уровне.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

16. 14
Особое внимание в работе отводится исследованию инструментария
бюджетного планирования. Система бюджетного планирования, пред­
ставленная как совокупность форм и методов, и ориентированная на по­
вышение финансовой устойчивости муниципального образования, пред­
полагает широкое использование уже наработанных инструментов про­
гнозирования и планирования, а также внедрение новых технологий
бюджетного планирования (рисунок 2).
ИНСТРУМЕНТАРИЙ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
инструменты
.-. о
fa
ПАСПОРТИЗАЦИЯ
БЮДЖЕТНОГО И
НАЛОГОВОГО ПО­
ТЕНЦИАЛА
ПЛАНИРОВАНИЕ
доходных ПО­
СТУПЛЕНИЙ в
БЮДЖЕТ
СИСТЕМА СОЦИ­
АЛЬНЫХ И ФИ­
НАНСОВЫХ НОР­
МАТИВОВ
МИНИ­
МАЛЬНЫЕ
БЮДЖЕТЫ
инвестиционный аспект
ПЛАНИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА РАЗВИТИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
формы
ва
СВОДНОЕ ФИНАНСОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ ПЛАНИРОВАНИЯ
СРЕДНЕСРОЧНОЕ И ДОЛГОСРОЧНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
Рисунок 2 - Инструментарий системы бюджетного планирования
Выбор инструментов бюджетного планирования, которые воздейст­
вуют на финансовую устойчивость муниципального образования, предо­
пределяется финансовым состоянием муниципального образования, зако­
нодательно прописанными процедурами бюджетного планирования, по­
ставленными целями социально-экономического развития.
Анализ развития инструментария бюджетного планирования пред­
ставлен в работе в зависимости от аспекта применения.
В рамках первой группы рассматривается инструментарий бюджет­
ного планирования, определяющий планирование доходов местных бюд­
жетов. Оценка бюджетного и налоговогопотенциала, паспортизация му­
ниципального образования, а также использование при планировании до­
ходов бюджета экономико-математических, статистических и имитаци-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

17. 15
онных методов прогнозирования способствуют совершенствованию нало­
гового планирования, необходимого для укрепления финансовой устой­
чивостью муниципального образования. Введение механизма паспортиза­
ции позволит систематизировать факторы внешней среды, финансовую
информацию, комплексно подойти к развитию финансовой основы муни­
ципального образования, перспективному планированию налогового по­
тенциала, обоснованному определению неналоговых источников доходов
бюджетов. Паспортизацию муниципалитетов целесообразно проводить с
учетом совокупности прямых и косвенных индикаторов, используемых
для характеристики уровня бюджетной обеспеченности муниципального
образования.
Во второй группе рассмотрены возможности обоснованного плани­
рования расходной части местных бюджетов.
В работе аргументировано, что социальные и финансовые нормати­
вы бюджетного планирования позволяют научно обосновать важнейшие
статьи бюджетных расходов муниципального образования. В настоящее
время субъекты Федерации применяет собственные методики разработки
социальных нормативов на основе рекомендаций Минфина РФ. В работе
проведен сравнительный анализ методик нормирования расходов, дейст­
вующих в различных регионах, на основе которого сделан вывод о том,
что формирование минимальных бюджетов остается актуальной задачей
бюджетного планирования, так как минимальный бюджет является, но
меньшей мере, важнейшим справочно-информационным инструментом
бюджетного планирования расходной части местного бюджета. Автором
предложены пути совершенствования нормативного метода бюджетного
планирования:
- формирование правовой базы, единых методологических основ,
нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых за­
трат на оказание государственных и муниципальных услуг;
- обеспечение согласованности норм и нормативов муниципальных
расходов с действующим законодательством, с задачами развития госу­
дарственных финансов и проводимых бюджетных реформ, в том числе и в
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

18. 16
вопросах упорядочения расходов бюджетных учреждений, с целями госу­
дарственной социально-экономической политики.
Разработка нормативов расходования финансовых средств должна
базироваться на системе натуральных показателей и их стоимостной
оценки, при этом важно учитывать все социально-экономические и при­
родно-климатические особенности (условия) территорий. Такой диффе­
ренцированный подход необходимо реализовывать не только для сводно­
го бюджетного планирования, но и прямого расчета затрат по сметам
бюджетных учреждений, в разрезе всех статей расходов.
В отдельный блок выделены инструменты бюджетного планирова­
ния, направленные на реализацию инвестиционных задач развития муни­
ципалитетов. Бюджет развития как часть бюджетного плана включает ас­
сигнования на финансирование инвестиционной деятельности и пред­
ставляет собой «срез» перспективного бюджета на конкретный финансо­
вый год с учетом ожидаемых результатов исполнения бюджета текущих
расходов. В работе предлагается трехступенчатая схема бюджетного пла­
нирования бюджета развития муниципального образования: долгосрочное
планирование развития муниципального образования - составления пер­
спективного бюджета - составление и исполнение годового бюджета му­
ниципального образования, включающий бюджета развития и бюджет те­
кущих расходов. Функционирование этой схемы, в отношении расходов,
должно основываться на составлении двух документов, которым необхо­
димо предать статус нормативно-правовых' актов: план долгосрочного
развития и перспективный финансовый план.
В работе рассмотрены перспективы развития среднесрочного и про­
граммно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне.
Аргументировано, что эти формы бюджетного планирования обеспечи­
вают комплексный подход к определению объема финансирования в за­
висимости от целей развития на среднесрочную перспективу и использо­
вания социально-экономических индикаторов. Наряду с этим сводный
финансовый баланс, являясь частью перспективного финансового плани­
рования, позволяет достичь единства экономического и социального раз­
вития муниципального образования путем сбалансирования и координа-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

19. 17
ции использования материальных и финансовых ресурсов. Четкое опре­
деление этапов осуществления среднесрочного и про1раммно-целевого
планирования, согласованных со сводным финансовым балансом, позво­
ляет разработать бюджетную технологию, отвечающую требованиям це­
левой направленности, долгосрочности и результативности.
Предложенный инструментарий бюджетного планирования, но мне­
нию автора, может составить отечественную систему бюджетного плани­
рования на муниципальном уровне.
В работе исследованы новые подходы к развитию бюджетного пла­
нирования, такие, как управление бюджетными рисками, использование
принципов «Кодекса лучших практик» и бюджетное сотрудничество.
Минимизация бюджетных рисков, по нашему мнению, призвана
стать эффективным инструментом повышения качества бюджетного пла­
нирования и управления финансовой устойчивостью муниципального об­
разования. В процессе бюджетного планирования необходимо учитывать
риск неисполнения бюджета, что предполагает разработку органами ме­
стного самоуправления плана «профилактических мероприятий».
Диссертантом апробирована существующая методика оценки ожи­
даемого риска неисполнения бюджета муниципального образования, по
результатам этого анализа сделаны выводы и внесены предложения по ее
совершенствованию. Разработка научно-обоснованной системы опреде­
ления риска доходной и расходной частей бюджета с целью ее практиче­
ского применения должна строиться с учетом детализации рисков бюдже­
та в соответствии с Бюджетной классификацией РФ; выделения показате­
ля измерения уровня постоянного риска и индикаторов, определяющих
уровень бюджетного изменения.
Для минимизации бюджетного риска необходимо проведение его
количественной оценки; определение источников покрытия убытков, ко­
торые могут возникнуть при неполном или несвоевременном поступлении
налогов и других платежей по каждому источнику, или в результате обра­
зования кредиторской задолженности (из-за недофинансирования меро­
приятий, предусмотренных бюджетным заданием); разработка механизма
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

20. 18
образования резервов (либо возможности страхования) на покрытие'по­
следствий бюджетных рисков. ••••.-;.
Новым подходом к развитию бюджетного планирования является
введение системы высоких стандартов управления общественными фи­
нансами, добровольно принимаемых органами местного самоуправления.
В их основе лежит так называемый «Кодекс лучших практик», а также
бюджетное сотрудничество. В современных условиях России возможно­
сти бюджетного сотрудничества связаны с обеспечением открытости
бюджетной информации, развитием бюджетного консультирования, раз­
работкой механизмов агентского сотрудничества с вышестоящими орга­
нами власти по вопросам бюджетного планирования. Заключение согла­
шения с ассоциациями органов местного самоуправления, в том числе в
сфере ограничения затрат на управление, налоговых ставок, коммуналь­
ных тарифов также является одной из перспектив бюджетного сотрудни­
чества.
На основе анализа высоких стандартов управления муниципальны­
ми финансами, современных требований и новых подходов к методам и
формам бюджетного планирования в работе обоснованы предложения по
совершенствованию процедур планирования местного бюджета, ком­
плексная реализация которых способствует повышению финансовой ус­
тойчивости муниципальных образований. Бюджетное планирование
должно состоять из нескольких последовательных этапов.
• Мониторинг результатов исполнения финансового плана и.местного
бюджета, в тот числе:
- мониторинг исполнения доходных и расходных частей бюджета, (про­
ведение факторного анализа доходов бюджета, оценка социальной и
экономической эффективности расходов бюджета); : . <-.
- мониторинг результатов реализованных муниципальных программ; ,
- мониторинг основных социально-экономических показателем развития
муниципального образования.
• Определение (уточнение) целей и приоритетов социально-
экономической и финансовой политики местных органов власти па сред­
несрочную перспективу и на текущий финансовый год.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

21. 19
• Выбор оптимальных инструментов социально-экономической и финан­
совой политики в муниципальном образовании.
• Расчет расходных потребностей муниципального образования, законо­
дательно установленных расходных обязательств, расчет спроса бюджет­
ных услуг. .
• Оценка налогового и бюджетного потенциала территории (муниципаль­
ного образования).
• Разработка показателей ожидаемых результатов планируемых меро­
приятий (объем налоговых и неналоговых поступлений в местный бюд­
жет), основных индикаторов социально-экономического развития и эф­
фективности производимых бюджетных расходов.
• Оценка влияния проводимой местными органами власти бюджетной по­
литики на основные индикаторы территориального социально-
экономического развития и последующая ее оптимизация.
• Расчет обязательств бюджета по обслуживанию муниципального долга.
• Принятие программы социально-экономического развития, в том числе
программы среднесрочных муниципальных заимствований и инвестици­
онного развития муниципального образования.
Каждый этап является завершенным процессом прогнозной, плано­
вой, расчетной и управленческой деятельности. В диссертации подчерки­
вается, что особое место в бюджетном планировании должен занимать
мониторинг результатов исполнения бюджета и финансового плана. На
основе мониторинга формируется информационная база для бюджетного
планирования, рассчитывается дальнейший тренд развития, формируются
предпосылки преемственности основных целей и приоритетов социально-
экономического развития муниципального образования.
В заключении диссертации обобщены результаты проведенного
исследования* сформулированы основные выводы и предложения, полу-
'' ченные автором в результате исследования.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

22. 20
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Макаренко А.А. Проблемы бюджетного планирования на региональ­
ном уровне. Сб. статей / Отв. редактор Герасимов В.И., Никитенкова
М.А., Фарбер Л.Е., Шутова О.С. - М.: ИНИОН РАН, 2004 (0,3 н.л.).
2. Макаренко А.А. Финансовая устойчивость бюджета как фактор устой­
чивого развития муниципального образования. Сб. статей. - М.: РАГС,
2005. (0,4 п.л.).
3. Макаренко А.А. Региональное налоговое планирование. Сборник ста­
тей /Отв. ред. Ю.С.Пивоваров. - М.:ИНИОН РАН, 2004 (1,0 н.л.).
4. Макаренко А.А. Мировой опыт бюджетного планирования в муници­
пальных образованиях. Сб. статей / Отв. ред. Ю.С.Пивоваров. -
М.:ИНИОН РАН, 2005 (0,8 п.л.).
5. Макаренко А.А. Бюджетное планирование как фактор повышения фи­
нансовой устойчивости муниципального образования. Сб. статей / Отв.
ред. Ю.С.Пивоваров. - М..ИНИОН РАН, 2005 (0,8 п.л.).
6. Макаренко А.А. Инструменты бюджетного планирования для обеспе­
чения финансовой устойчивости муниципального образования // Про­
блемы экономики.: Спутник. — 2005.- №2. (1,0 п.л.).
7. Макаренко А.А. Теоретико-практические аспекты финансовой устой­
чивости муниципального образования // Экономика и финансы. - № 5
(0,7 п.л.).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

23. Автореферат
Диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Макаренко Анна Александровна
Тема диссертационного исследования
«Бюджетное планирование как фактор повышения финансовой устойчиво­
сти муниципального образования»
Научный руководитель
кандидат экономических наук, доцент Ларина СЕ.
Изготовление оригинал-макета
Макаренко Анна Александровна
Подписано в печать »С/. & <^/?С7 Тираж <^Р экз.
Усл.п.л. -^,У
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ?^fJT
119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

24. Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»