Dokumen ini membahas berbagai model analisis kebijakan publik yang dikelompokkan menjadi model berdasarkan proses dan hasil. Terdapat juga penjelasan mengenai model elit-massa dan pluralisme, serta model rasional-komprehensif, inkramental, dan sistem. Masing-masing model memiliki titik pandang yang berbeda dalam mengkaji pembuatan kebijakan publik dan dapat saling melengkapi.

1. Model-model Analisis
Kebijakan Publik
Alue Penyareng - Universitas Teuku Umar

2. Tipologi Pembuatan Kebijakan
• Secara garis besar, Nicholas Henry
mengelompokkan model-model pembuatan
kebijakan dalam dua klasifikasi, yaitu :
– model pembuatan kebijakan yang menekankan pada
sudut proses, termasuk dalam klasifikasi ini adalah
model institusional, elit-massa, kelompok, proses
serta sistem; dan
• Model pembuatan kebijakan yang menekankan
pada sudut hasil dan akibat, termasuk dalam
klasifikasi ini adalah :
– model rational-comprehensive dan
incremental serta penggabungan kedua
model tersebut, yaitu model mixed-scanning
yang dirancang oleh Amitai Etzioni.

3. • Pandangan lain diberikan Lester dan Stewart dalam
membedakan model dan pendekatan dalam melakukan
analisis kebijakan publik diantaranya:
– pendekatan proses (process approach),
– pendekatan subtantif (subtantive approach),
– pendekatan positivis-logis (the logical-positivist
approach),
– pendekatan ekonometrik (econometric approach),
dan
– pendekatan partisipatoris (partisipatory approah).

4. Lanjutan
• Sedangkan beberapa model yang dapat dipakai
dalam melakukan studi kebijakan publik,
menurut Lester dan Stewart meliputi : model
elitis dan model pluralis[1]. Keberadaan model-
model tersebut bukan berarti bahwa model yang
satu lebih baik dari yang lainnya, tetapi
perbedaanya terletak pada kriteria maupun titik
pandang dalam mengkaji proses pembuatan
kebijakan.
• Dengan demikian, masing-masing model
tersebut dapat digunakan untuk saling
melengkapi pengkajian. Bahkan dalam
prakteknya, proses pembuatan kebijakan
seringkali menggunakan dua atau lebih model
tersebut.

5. Model Elit-Massa
• Menurut Gaetano Mosca dalam setiap struktur sosial
masyarakat terbagi atas dua kelas, yaitu kelas yang
menguasai yang jumlahnya sedikit (disebut elit), dan
kelas yang dikuasai yang jumlahnya lebih besar (disebut
massa).
• Dalam model ini, kebijakan publik lahir sebagai penentuan
nilai-nilai yang berasal dari kalangan elit. Opini
masyarakat dibentuk oleh elit dan disosialiasikan kepada
masyarakat luas. Dengan demikian, kebijakan publik lahir
melalui proses yang mengalir dari tingkat elit ke tingkat
masyarakat (top-down).
• Masyarakat luas hanya menjadi obyek dari kebijakan
publik yang dihasilkan.
• Partisipasi dan keterlibatan masyarakat dalam proses
pembuatan kebijakan dengan sendirinya kecil atau tidak
ada (lihat Bagan).

6. Bagan Elit – Massa
ELIT
PEJABAT
PEMERINTAH
(PELAKSANA)
MASSA
Pengarahan
Policy
Pelaksanaan
Policy

7. Lanjutan
• Mengacu pada Thomas R. Dye dan Harmon Zeigler, model elit –
massa dalam proses pembuatan kebijakan publik secara lebih jelas
dipaparkan oleh Lester dan Stewart[2]. Pertama, dalam suatu
negara, struktur sosial masyarakat dibagi dalam dua kelompok, yaitu
kelompok elit berkuasa dengan jumlah yang kecil dan kelompok
massa yang dikuasai oleh kelompok elit dengan jumlah yang lebih
besar. Kelompok elit secara dominan membentuk dan
mensosialisasikan nilai-nilai kepada seluruh masyarakat, sedangkan
masyarakat tidak terlibat dalam menentukan kebijakan publik.
Kedua, kelompok elit yang menguasai kurang atau tidak berakar
pada masyarakat luas yang diwakilinya.
• Ketiga, peningkatan status kelompok masyarakat dari non-elit
menjadi elit dilakukan secara perlahan untuk menjaga stabilitas dan
sistem kekuasaannya. Keempat, konsensus-konsensus yang
dibentuk dan didistribusikan elit kepada masyarakat berasal dari
nilai-nilai dasar sistem sosial dan demi terjaganya stabilitas sistem
kekuasaannya. Kelima, produk kebijakan publik yang dihasilkan
kurang atau tidak mencerminkan kepentingan masyarakatnya,
namun didominasi oleh kepentingan dari elit yang berkuasa tersebut.
• Dan keenam, elit lebih mendominasi dan mempengaruhi massa,
bukan sebaliknya.

8. The Pluralist Model
• Asumsi dasar dari model kelompok ini adalah bahwa
interaksi dan upaya dari setiap kelompok masyarakat
merupakan faktor penting dalam proses politik dan
pembuatan kebijakan. Setiap individu yang memiliki
kepentingan yang sama akan mengikatkan dirinya baik
secara formal maupun informal untuk menyampaikan
aspirasi dan tuntutannya kepada pembuat kebijakan.
Menurut David Truman, seperti yang dijelaskan oleh Miftah
Thoha, kelompok kepentingan adalah[3]:
• “suatu kelompok yang ikut membagi sikap dengan
mengajukan tuntutan-tuntutan tertentu atas kelompok
lainnya dalam suatu masyarakat untuk kemantapan,
pemeliharaan dan kesenangan dari suatu bentuk perilaku
yang terdapat dalam sikap-sikap yang dibagikan tersebut”.
• Dengan demikian, dalam konteks ini lahirnya suatu
kebijakan publik merupakan upaya untuk menjaga
keseimbangan dan menengahi konflik-konflik yang terjadi
sebagai akibat dari upaya dan perbedaan kepentingan dari
berbagai kelompok masyarakat (lihat Bagan ).

9. Bagan The Pluralist Model
Kelompok
Kepentingan
A
(Kekuatan
dan Keahlian
Politik )
Tekanan
Pembuat
Kebijakan
Tekanan
Kelompok
Kepentingan
B
(Kekuatan
dan Keahlian
Politik)
Dampak Kebijakan yang
cocok untuk Kelompok B
Dampak Kebijakan yang
cocok untuk Kelompok A

10. Lanjutan
• Dalam penjelasan Robert Dahl dan David Truman,
seperti yang dipaparkan oleh Lester dan Stewart[4],
model kelompok adalah sebagai berikut :
• Pertama, kekuasaan merupakan atribut penting dalam
hubungan tokoh-tokoh suatu kelompok;
• Kedua, hubungan kekuasaan diantara kelompok tidaklah
permanen;
• Ketiga, tidak ada perbedaan yang mendasar antara “elit”
dengan “massa”;
• Keempat, kepemimpinan dan kesejahteraan kelompok
merupakan asset yang penting;
• Kelima, tidak ada satu kelompok tertentu yang
mendominasi di seluruh wilayah isu; dan
• Keenam, adanya kompetisi diantara para pemimpin.

11. The Rational-Comprehensive Model
• Model rational-comprehensive didasarkan pada perhitungan
rasional atas biaya-biaya dan keuntungan dalam merumuskan
suatu kebijakan.
• Dalam penjelasan Thomas R. Dye, seperti pemaparan Lester dan
Stewart, model ini memiliki komponen sebagai berikut:
• Pertama, para pembuat kebijakan dihadapkan pada argumen
bahwa terdapat pemisahan antara masalah yang satu dengan
yang lainnya.
• Kedua, tujuan, nilai maupun obyektifitasnya diurutkan
berdasarkan aspek kepentingannya.
• Ketiga, para pembuat kebijakan mempersiapkan serangkaian
alternatif kebijakan.
• Keempat, konsekuensi-konsekuensi yang harus ditanggung
seperti, biaya-biaya, keuntungan maupun kerugiannya dikaji,
• kelima. Setiap alternatif kebijakan berikut dengan konsekuensinya
dapat diukur dan dibandingkan dengan alternatif lainnya, dan
• keenam, alternatif kebijakan yang dipilih didasarkan atas
maximaslisasi atas tujuan, nilai maupun objektif yang diinginkan.

12. The Incramental Model
• Model inkramental (penambahan) ini berangkat dari suatu
landasan bahwa kebijakan publik merupakan kelanjutan
dari kebijakan maupun kegiatan pemerintah sebelumnya.
• Asumsi dasar yang membentuk model ini menurut Lester
dan Stewart adalah
(1) para pembuat kebijakan tidak memiliki kemampuan
yang cukup untuk memprediksikan berbagai alternatif
kebijakan,
(2) para pembuat kebijakan menerima legitimasi atas
kebijakan sebelumnya,
(3) besarnya sunk cost menjadi pertimbangan bagi
perubahan mendasar suatu kebijakan,
(4) inkramentalisme dinilai dapat mengurangi atau
mencegah konflik, dan
(5) para pembuat kebijakan menganut nilai sebagai
“satisficrs” dan bukannya “value maximizers”.

13. The System Model
• Model sistem ini dikembangkan oleh David Easton, yang dalam
penjelasannya memaparkan bahwa proses pembuatan kebijakan
berawal dari input (demand atau support) yang diubah dalam suatu
sistem politik untuk menghasilkan suatu output (kebijakan). Output
inilah yang kemudian memberikan pengaruh dan dampaknya kepada
sistem tersebut maupun lingkungannya.
• Demands (tuntutan) bisa datang dari internal, antara lain partai politik,
kelompok kepentingan/penekan, atau dari eksternal, seperti
lingkungan ekologi, budaya, ekonomi, maupun demografis, baik dalam
negeri maupun luar negeri.
• Sedangkan support (dukungan) yang diidentifikasi sebagai segala
kegiatan maupun orientasi yang dapat melanggengkan jalannya
sistem dapat berasal dari tiga faktor, yaitu (1) komunitas politik, (2)
rezim yang berkuasa, dan (3) birokrasi pemerintahan itu sendiri.
• Suatu sistem politik akan menghidupkan dukungannya dengan
merespon berbagai tuntutan dan melalui sosialisasi politik. Dukungan
bagi suatu sistem akan meningkat ketika hasil dari proses yang
berlangsung di dalamnya dapat memenuhi tuntutan-tuntutan yang
datang.
• Dan jika output sistem politik dinilai tidak dapat memuaskan tuntutan-
tuntutan yang ada maka akan berdampak pada tuntutan untuk
pergantian rezim yang berkuasa.

14. Lanjutan
• Sedangkan Dye dalam mengkaji proses kebijakan di AS
menambahkan bahwa demand maupun support sangat tergantung
dari variasi kehidupan sosial ekonomi suatu negara.
• Dalam konteks AS, demand dan support juga terkait dengan
kerangka konstitusi suatu negara, sistem partai politik, struktur dari
kelompok kepentingan, struktur elit yang berkuasa dan
kekuasannya serta tradisi perpolitikan suatu negara.
• [1] James P. Lester dan Joseph Stewart, JR, Public Policy: An
Evolutionary Approach, (second Edition, Australia: Wadsworth,
2000), hal. 36-44 dalam Budi Winarno; Teori dan Proses Kebijakan
Publik, Media Pressindo, Yogyakarta, 2000, hal. 32.
• [2] Lester and Stewart, Op.Cit., hal. 55.
• [3] Thoha, Op.Cit., hal. 92.
• [4] Lester and Stewart, Op.Cit., hal. 56.