KUMPULAN BAHAN LATIHAN PEMANTAUAN DAN EVALUASI PROGRAM-PROGRAM PENGENTASAN KEMISKINAN

1,922 views

Published on

DIREKTORAT PENANGGULANGAN KEMISKINAN, BAPPENAS
dan PROJECT PRO-POOR PLANNING AND BUDGETING (ADB TA 4762 INO)
December 2007

0 Comments
1 Like
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total views
1,922
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1
Actions
Shares
0
Downloads
82
Comments
0
Likes
1
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

KUMPULAN BAHAN LATIHAN PEMANTAUAN DAN EVALUASI PROGRAM-PROGRAM PENGENTASAN KEMISKINAN

  1. 1. KUMPULAN BAHAN LATIHANPEMANTAUAN DAN EVALUASI PROGRAM-PROGRAMPENGENTASAN KEMISKINANDIREKTORAT PENANGGULANGAN KEMISKINAN, BAPPENAS dan PROJECT PRO-POOR PLANNING AND BUDGETING (ADB TA 4762 INO) December 2007
  2. 2. Daftar IsiKata Pengantaroleh Pungky Sumadi, Direktorat Penanggulangan Kemiskinan ................................ 1Modul 1Pilihan Kebijakan dan Program yang RealistisDisiapkan oleh Suahasil Nazara(Kepala Lembaga Demografi, Fakultas Ekonomi,Universitas Indonesia) ..................................................................................................... 8Modul 2Sistem Monitoring yang Efektif dalam StrategiPenanggulangan Kemiskinanoleh Wenefrida Widyanti dan Sudarno Sumarto(Lembaga Penelitian SMERU) .................................................................................... ..20Modul 3Target, Indikator dan BasisdataOleh Profesor Mayling Oey-Gardiner Ph.D.(Direktur Eksekutif, Insan Hitawasana Sejahtera) .................................................... 44Modul 4Persyaratan dan Unsur-unsur Evaluasi yang BaikOleh Asep Suryahadi(Lembaga Penelitian SMERU) ..................................................................................... 84Modul 5Evaluasi dan Identifikasi Pelajaran yang telah Diperoleh:Pendekatan Kualitatif – Kajian CepatOleh Widjajanti I. Suharyo dan Rizki Fillaili(Lembaga Penelitian SMERU) ................................................................................... 102Modul 6Evaluasi Dampak Pendaftaran Tanah Secara SistematikMelalui Proyek Administrasi Pertanahan (PAP)di Indonesia dengan Menggunakan Pendekatan KuantitatifOleh Wenefrida D. Widyanti(Lembaga Penelitian SMERU) ................................................................................... 170
  3. 3. Kata PengantarPada tahun 2005, dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Tahun 2005-2010 PemerintahIndonesia mengumumkan unsur-unsur utama Rencana Penanggulangan Kemiskinan Nasionaldengan disertai fokus pada tercapainya upaya pengurangan kemiskinan secara signifikan melaluiperluasan lapangan kerja, peningkatan pendapatan serta peningkatan akses pendidikan,kesehatan, dan infrastruktur dasar bagi masyarakat miskin. Salah satu prioritas lain yangditekankan pemerintah adalah memastikan dilaksanakannya monitoring dan evaluasi terhadapseluruh program penanggulangan kemiskinan dan melakukan penguatan kapasitas baik di tingkatnasional maupun daerah guna melaksanakan monitoring dan evaluasi pro-rakyat miskin yangefektif.Pemerintah Indonesia telah memenuhi komitmen tersebut dengan melakukan beberapa evaluasiyang baru-baru ini dilaksanakan terhadap program penanggulangan kemiskinan seperti subsiditunai kepada keluarga miskin, bantuan operasional ke sekolah dasar, pembangunan infrastrukturpedesaan, kredit mikro, dan program pembangunan masyarakat. Di samping itu, pada awal tahun2006 BAPPENAS memutuskan untuk meminta bantuan donor dalam peningkatan kapasitas danpengembangan keterampilan para perumus kebijakan dan perencana program di BAPPENAS,maupun di departemen pemerintahan lain atau di tingkat kabupaten untuk menyusun danmelaksanakan rencana dan sistem monitoring dan evaluasi.Melalui bantuan teknis dan pendanaan dari Asian Development Bank (ADB), pengembangankapasitas untuk monitoring dan evaluasi tersebut saat ini sedang dilaksanakan. Salah satulangkahnya adalah mensponsori beberapa lokakarya dan program kajian monitoring dan evaluasiyang antara lain meliputi lokakarya tiga hari mengenai “Monitoring & Evaluasi dan PerencanaanKebijakan yang Pro-Rakyat Miskin”. Lokakarya tersebut diselenggarakan di Bogor pada tanggal21-23 Mei 2007, dan diikuti oleh 24 pejabat dari BAPPENAS, Departemen Dalam Negeri,Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat, dan Departemen Sosial serta empatperwakilan dari tiga provinsi (NTT, Jawa Tengah, dan Sumatera Selatan). Perwakilan daerah inidiundang guna menghadirkan pengalaman di tingkat daerah pada pembahasan di tingkatnasional.Tujuan lokakarya tersebut adalah memperluas pengetahuan dasar dan meningkatkan kemampuanpara peserta lokakarya agar mereka mampu: - menyusun rencana monitoring dan evaluasi yang kemudian akan dilaksanakan oleh pihak ketiga berdasarkan ikatan kontrak; - melakukan kajian kritis terhadap kualitas laporan monitoring dan evaluasi yang disajikan; dan - menggunakan temuan yang ada dalam penyusunan program pro-rakyat miskin di masa mendatang.Tujuan lain adalah menyusun dan menyesuaikan paket pelatihan Monitoring dan Evaluasi yangdigunakan dalam lokakarya tersebut agar dapat digunakan di masa mendatang dalam lokakaryaMonitoring dan Evaluasi lainnya atau seminar di tingkat provinsi, kabupaten, atau kota.Dengan mempertimbangkan hal itulah buku panduan ini disusun oleh Tim Bantuan Teknis ADBdi bidang Perencanaan dan Penganggaran Pro-Rakyat Miskin. Buku ini terdiri dari seluruhpresentasi tertulis yang disajikan dalam lokakarya tersebut ditambah satu bab pendahuluan yangberisi penjelasan umum secara singkat. Buku panduan ini akan digunakan pada sesi pelatihan 3
  4. 4. monitoring dan evaluasi di masa mendatang dengan keikutsertaan sebelas kabupaten melaluiTim Bantuan Teknis ADB di bidang perencanaan dan penganggaran pro-rakyat miskin.Selain itu, BAPPENAS berharap bahwa dokumen-dokumen yang tercakup dalam buku inibermanfaat bagi analis program lain di semua tingkat pemerintahan, LSM, dan para mahasiswayang mempunyai ketertarikan pada monitoring dan evaluasi program penanggulangankemiskinan. Jakarta , November 1, 2007 Dr. Pungky Sumadi, MCP, PhD Direktur Penanggulangan Kemiskinan, BAPPENAS 4
  5. 5. PENDAHULUANIndonesia telah menerapkan berbagai kebijakan dan program untuk menanggulangi kemiskinandan mengupayakan pencapaian Tujuan Pembangunan Milenium (Millenium Development Goals– MDG). Tantangan pertama yang dihadapi dalam mewujudkan tujuan itu adalah memilihkebijakan dan program yang tepat dari alternatif yang ada. Memilih program dan kebijakan baruyang efektif tergantung antara lain pada: (a) pemahaman mendalam tentang kekuatan dankelemahan program penanggulangan kemiskinan tahun sebelumnya atau yang sedang berjalandan (b) adanya sistem monitoring dan evaluasi yang baik. Pada gilirannya, sistem monitoringdan evaluasi yang berhasil hanya berguna jika keluaran, hasil, dan dampak yang jelas, layak, danterukur sebagaimana diharapkan, serta indikator pengukuran penanggulangan kemiskinanditentukan sejak awal. Kadang kala, menetapkan indikator tersebut merupakan tantangantersendiri. Hal itu membutuhkan, antara lain, pemahaman dan keterampilan yang lebih memadaiterkait monitoring dan evaluasi yang efektif di kalangan analis program dan kebijakan di seluruhtingkat pemerintahan.Untuk memenuhi kebutuhan peningkatan pengetahuan tentang monitoring dan evaluasi programpenanggulangan kemiskinan, Tim Bantuan Teknis 4762 ADB bidang perencanaan danpenganggaran pro-rakyat miskin merancang dan melaksanakan sebuah lokakarya untukmembantu pejabat negara dalam menyempurnakan Monitoring dan Evaluasi programpenanggulangan kemiskinan. Sesuai dengan permintaan BAPPENAS, lokakarya tersebutdiadakan selama tiga hari pada bulan Mei 2007 di Bogor dan diikuti oleh 24 pejabat dariBAPPENAS, Departemen Dalam Negeri, Kementerian Koordinator Bidang KesejahteraanRakyat, Departemen Sosial, dan empat perwakilan dari tiga provinsi (NTT, Jawa Tengah, danSumatera Selatan). Perwakilan daerah ini diundang untuk menghadirkan pengalaman di tingkatdaerah pada pembahasan di tingkat nasional.Laporan ini terdiri dari seluruh presentasi versi tertulis dan seluruh presentasi yang benar-benardisajikan serta dokumentasi terkait yang digunakan dalam lokakarya tersebut. Untuk memberipara pembaca konteks dari laporan ini, mengenai alasan di balik penyusunan presentasi dandokumen ini serta cara penggunaan presentasi dan dokumen ini, mungkin akan bermanfaat jikafokusnya sedikit ditekankan pada Program Lokakarya dan hasil-hasil yang dicapai. Program Lokakarya Hari 1 – Pendahuluan: Indikator, Sasaran, dan Perencanaan Program/Kebijakan1) Pengantar dan Tinjauan Umum tentang Tujuan dan Hasil Program Lokakarya Tiga Hari itu; Unsur-unsur Utama; Studi Kasus; Dua Tugas Kerja; dan Kesimpulan Hari Terakhir.2) Perumusan Kebijakan Realistis/Pilihan Program - Bagaimana melaksanakan Perencanaan Program dan Kebijakan yang efektif dalam berbagai permasalahan penting penanggulangan kemiskinan (mungkin dengan menggunakan satu atau dua MDG di mana Indonesia mengalami ketertinggalan) atau penetapan harga beras dan kebijakan perdagangan. - Proses memutuskan kebijakan realistis dan pilihan program, serta menetapkan tujuan dan hasil yang realistis, mungkin berupa keluaran dan manfaat yang potensial.3) Sasaran, Indikator, dan Database - Bagaimana memilih dan menggunakan Sasaran dan Indikator untuk memantau dan mengevaluasi program – sekali lagi, dengan menggunakan kasus relevan yang terjadi baru-baru ini, misalnya beberapa MDG, KDP, CCT, dan sebagainya. 5
  6. 6. - Jumlah, mutu, konsistensi, dan penggunaan database kemiskinan yang ada – dari BPS dan sumber lain; sekali lagi, dengan contoh-contoh spesifik.4) Tugas Khusus 1 bagi Peserta Program – Menyusun Usulan Program Pro-Rakyat Miskin − Menyiapkan Usulan pada malam hari terkait dengan Program Pro-Rakyat Miskin baru/yang direvisi serta tujuan, hasil, sasaran, dan indikatornya. − Memilih usulan dari berbagai bidang program terkait dengan cara mencapai Sasaran PRS atau MDG utama di mana Indonesia mengalami ketertinggalan (misalnya, perluasan lapangan kerja dan peningkatan pendapatan, pendidikan, kesehatan ibu, dan angka kematian bayi). Hari 2 – Monitoring dan Evaluasi yang Efektif1) Presentasi-Pembahasan – Hasil Tugas Khusus 1 − Presentasi dan Pembahasan; − Pelajaran yang Dipetik.2) Ketentuan dan Unsur-unsur Sistem Monitoring yang Baik − Kerangka Kerja Monitoring Konseptual; − Ketentuan pokok dan unsur-unsur Sistem Monitoring yang baik (sasaran, indikator, data, sumber daya, pertanggungjawaban, ketidakberpihakan, pelaporan, dan lain-lain); − Studi kasus dan hasil-hasil yang dicapai di Indonesia – seperti MDG, penelusuran kemiskinan (BPS), program pengembangan masyarakat.3) Ketentuan dan Unsur Evaluasi yang Baik − Kerangka Kerja Evaluasi Konseptual; − Ketentuan pokok dan unsur-unsur evaluasi yang baik (penalaran dan tujuan, ruang lingkup dan kriteria, metodologi, informasi, ketidakberpihakan, dan lain-lain); − Praktik terbaik dan hambatan di dalam dan di luar negeri.4) Tugas Khusus 2 bagi para Peserta Program – Menyiapkan Unsur-unsur Utama Evaluasi Program Pro-Rakyat Miskin − Memilih program dari program-program yang berjalan saat ini atau baru diusulkan seperti BOS, raskin, jaminan sosial, CCT, PNPM, dan menyiapkan unsur-unsur utama Evaluasi Program Pro-Rakyat Miskin. Hari 3 – Evaluasi Studi Kasus dan Pelajaran yang Dipetik1) Presentasi-Pembahasan tentang Hasil Tugas Khusus 2 − Presentasi, pembahasan dan pelajaran yang dipetik2) Dua Studi Kasus − Proses, metodologi, hasil, dan kegunaan evaluasi; − Pro dan kontra studi kasus.3) Sesi Penutup − Kesimpulan utama dan pelajaran yang dipetik; − Cara yang dapat ditempuh Pemerintah Indonesia untuk melaksanakan monitoring dan evaluasi yang efektif; − Cara peserta menggunakan hasil lokakarya ini; − Tingkat kegunaan lokakarya ini bagi pemerintah daerah dan pihak lainnya. 6
  7. 7. Format lokakarya ini sangat interaktif, dengan materi disusun oleh para ahli, baik berdasarkanteori maupun kasus, dan diselingi dengan pembahasan kelompok, umpan balik, serta latihanpraktis. Tujuan lokakarya ini secara keseluruhan bukan mengajarkan teknik monitoring danevaluasi secara detail kepada peserta, melainkan membantu meningkatkan kemampuan merekadalam merancang, mengontrak, menganalisis dan mengkaji hasil monitoring dan evaluasi.Guna mendukung lokakarya tersebut, Dr. Pungky Sumadi, Direktur PenanggulanganKemiskinan BAPPENAS sekaligus pemrakarsa kegiatan pengembangan kapasitas untuk parastaf ini, mengikuti Rapat Konsultasi PADI Asia Tenggara dan Seminar Regional tentangMonitoring dan Evaluasi Kemiskinan di Jiangxi, China awal Mei 2007. Kedua ajang itumerupakan kesempatan emas untuk lebih mengenal praktik terbaik di tingkat internasional,berbagi pengalaman yang dihadapi di Indonesia, dan mencari masukan berharga untuk lokakaryaBAPPENAS.Narasumber lokakarya ini berasal dari kalangan praktisi lapangan terkemuka di Indonesia. Dr.Suahasil Nazara, Direktur Institut Demografi bersama beberapa ekonom terkenal UniversitasIndonesia, telah bekerja keras dalam menganalisis dampak serangkaian kebijakan sosio-ekonominasional terhadap penanggulangan kemiskinan. Dalam lokakarya tersebut, ia menjawab berbagaipertanyaan tentang pilihan program dan kebijakan. Prof. Mayling Oei-Gardiner, presiden firmapenelitian ilmu sosial Insan Hitawasana Sejahtera sekaligus ahli demografi terkemuka,membahas pilihan sasaran dan indikator yang tepat serta penggunaan database yang ada. Dr.Sudarno Sumarto dan Dr. Asep Surhayadi, peneliti senior lembaga penelitian sosial terkemuka diJakarta, SMERU, memimpin sesi pembahasan rancangan sistem monitoring dan evaluasi,sementara ketiga staf mereka menyajikan studi kasus lokal yang menggambarkan kelebihan dankekurangan beberapa pendekatan yang berbeda.Para peserta diberi beberapa dokumen acuan yang memberikan gambaran tentang konsep danunsur monitoring dan evaluasi serta praktik terbaik di tingkat internasional, yang mencakup hal-hal berikut: 1) Monitoring dan evaluasi tidak sama, namun keduanya membutuhkan unsur dan perangkat yang sama, seperti tujuan program, tolok ukur, sasaran dan indikator yang jelas, serta database yang lengkap, konsisten, dan sejalan dengan perkembangan waktu. 2) Monitoring meliputi penelusuran dan pelaksanaan sistem yang terpercaya terkait sasaran kinerja yang jelas dan konsisten, laporan perkembangan, serta identifikasi permasalahan. 3) Monitoring memungkinkan tinjauan berkelanjutan terhadap berbagai kecenderungan dan persoalan serta, jika dibutuhkan, perubahan dalam rencana pelaksanaan. 4) Evaluasi mencakup penilaian setelah dampak kolektif dari semua atau sebagian besar tindakan muncul selama beberapa saat, gambaran hasil dari sudut pandang penerima; dan identifikasi berbagai daerah, kelompok sasaran, serta dampak relatif dari berbagai prakarsa. 5) Berdasarkan sistem monitoring yang baik, evaluasi dapat mengidentifikasi kapan, di mana, dan bagaimana suatu rencana melenceng dari jalurnya (atau, letak kesalahannya) dan mengusulkan perubahan. 6) Perangkap yang harus dihindari dalam perumusan dan pelaksanaan monitoring dan evaluasi antara lain: a. Tujuan dan Strategi yang Kabur – tidak jelas apa yang harus dicapai dan apa yang harus dilakukan; b. Standar Kinerja yang tidak jelas, tidak konsisten dan berubah-ubah – pengetahuan kurang memadai tentang arah yang harus dituju; 7
  8. 8. c. Pilihan yang tidak tepat atau masalah pada tolok ukur yang digunakan – tidak tahu di mana kita berada; d. Sasaran – peta jalan yang tidak jelas tentang cara kita mencapai tujuan; e. Indikator – mengukur hal keliru; atau hanya mengukur masukan dan jumlah (bukan keluaran dan mutu) atau hal yang mudah diukur; f. Datanya terlalu sulit dikumpulkan atau selalu berubah sepanjang waktu dan di semua tempat (tidak bisa mengukur hal yang sama); g. Klien sasaran dan pemangku kepentingan independen utama tidak banyak atau sama sekali tidak terlibat.Peserta lokakarya ini memperoleh pengetahuan memadai selama tiga hari lokakarya tersebutdigelar, antara lain: - arti penting pengembangan kebijakan dan program yang tepat melalui tujuan dan hasil jangka menengah yang realistis dan terukur; - kebutuhan dan metode pemilihan sasaran program, indikator, dan database terkait yang tepat; - penyusunan dan pelaksanaan sistem monitoring; - perumusan dan pelaksanaan rencana serta kerangka kerja evaluasi; - cara melibatkan dan menggunakan klien, CSO, dan entitas individu baik dalam monitoring maupun evaluasi.Buku panduan ini diharapkan bermanfaat bagi pihak lain yang tertarik pada monitoring danevaluasi penanggulangan kemiskinan yang efektif sekaligus mampu meningkatkan kesadarandan pengetahuan mereka tentang sistem monitoring dan evaluasi yang baik di seluruh tingkatpemerintahan dan di unsur-unsur masyarakat madani. 8
  9. 9. Modul 1 : “Pilihan Kebijakan dan Program yang Realistis”Disiapkan oleh: Suahasil Nazara, Kepala, Institut Demografi,Universitas IndonesiaPendahuluanKemiskinan merupakan masalah multidimensi karena berkaitan denganketidakmampuan akses secara ekonomi, sosial, budaya, politik dan partisipasi dalammasyarakat. Kemiskinan juga memiliki arti yang lebih luas dari sekedar lebihrendahnya tingkat pendapatan atau konsumsi seseorang dari standar kesejahteraanterukur seperti kebutuhan kalori minimum atau garis kemiskinan. Akan tetapikemiskinan memiliki arti yang lebih dalam karena berkaitan juga denganketidakmampuan untuk mencapai aspek diluar pendapatan (non-income factors)seperti akses kebutuhan minimum seperti kesehatan, pendidikan, air bersih dansanitasi. Lebih lanjut kompleksitas dari kemiskinan bukan saja berhubungan denganpengertian dan dimensinya saja tetapi juga berkaitan dengan metode pengukuran danintervensi kebijakan yang diperlukan dalam mengentaskan masalah ini.Pada tahun 2006, masih sekitar 42 persen dari penduduk Indonesia hidup dibawahgaris kemiskinan atau memiliki konsumsi yang lebih rendah dari US $ 2 per hari(World Bank 2006). Tingginya kompleksitas dari masalah angka kemiskinan yangdihadapi Indonesia membuat masalah pengentasan masalah ini menjadi tidak mudahdan diperlukan komitmen bersama dari semua pihak baik pemerintah, masyarakat dandonor. Pemerintah Indonesia sendiri telah berkomitmen untuk mengentaskan masalahkemiskinan sebagaimana tercantum dalam stategi nasional penanggulangankemiskinan (SNPK). Selain itu pemerintah juga menargetkan untuk menurunkanangka kemiskinan dari 18.2 persen di tahun 2002 menjadi 8,2 persen ditahun 2009untuk mencapai Millenium Development Goals (MDGs) tahun 2015 (World Bank2006).Berkaitan dengan komitmen untuk mencapai target MDGs, satu pertanyaan yangperlu dijawab, yaitu bentuk intervensi atau kebijakan program apa yang realistissehingga dapat mengentaskan kemiskinan di Indonesia. Tulisan ini dibuat untuk lebihmemberi gambaran secama umum tentang kebijakan yang berpihak terhadap orangmiskin dan cukup realistis untuk diterapkan untuk kasus di Indonesia. Tulisan ini akandimulai dengan menjelaskan kondisi dan kolerasi dari faktor-faktor yang berkaitandengan masalah kemiskinan di Indonesia. Pada bagian selanjutnya akan dijelaskanmengenai kebijakan atau program kemiskinan yang realisitis dan proses pentahapandari kebijakan tersebut. Sebelum menarik kesimpulan akan dianalisis dua contohprogram pengentasan kemiskinan yang ada yaitu bantuan operasional sekolah (BOS)dan bantuan tunai langsung (BLT).Kemiskinan dan Kolerasinya di IndonesiaIndonesia sendiri telah cukup berhasil menurunkan tingkat kemiskinan selama periodetahun 1970-an sampai dengan periode awal tahun 1990-an. Berdasarkan World Bank(2006) tercatat pada periode tersebut poverty head count rate di Indonesia turun 8
  10. 10. sampai dengan 28,6 persen. Kemudian ketika krisis ekonomi menimpa Indonesiapada pertengahan tahun 1997, angka kemiskinan kembali meningkat dan mencapaipuncaknya pada tahun 1999 menjadi sebesar 23 persen (grafik 1). Pada periodesetelah krisis angka kemiskinan kembali menurun menjadi sebesar 16 persen ditahun2005. Akan tetapi pada tahun 2006 angka kemiskinan kembali naik sebesar 1.75persen. Salah satu pemicu kenaikan tingkat kemiskinan ini adalah naiknya harga berassebagai akibat dari larangan impor beras (World Bank 2006). Dampak kenaikan hargaberas dengan tingkat kemiskinan memang sangat erat karena beras merupakan makanpokok bagi sebagian besar penduduk terutama bagi mereka yang kurang mampu.Selain angka kemiskinan yang kembali naik, dimensi bukan pendapatan jugamerupakan masalah lain yang cukup rumit dalam upaya pengentasan kemiskinan.Indonesia dianggap gagal dalam upaya penbaikan faktor-faktor bukan pendapatanterutama yang berkaitan dengan target dari MDGs (World Bank 2006). Misalnyamasih tingginya tingkat malnutrisi dikalangan anak dibawah usia lima tahun,rendahnya tingkat kesehatan ibu, rendahnya status pendidikan diantara kelompokmiskin, rendahnya akses terhadap air bersih dan sanitasi. Kemudian khusus mengenaikesehatan ibu, tercatat ada 307 kematian dari 100.000 kelahiran, dan angka ini lebihtinggi tiga kali dari angka kematian ibu saat melahirkan Vietnam dan enam kali dariMalaysia dan China (World Bank 2006).Grafik I. Kondisi dan trend kemiskinan di Indonesia, 1978-2006 45.0 40.0 35.0 P v r H a c u t (%) 30.0 o e ty e d o n 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 76 80 84 90 96 02 04 06 19 19 19 19 19 20 20 20 TahunSumber: World Bank 2006Seperti telah dijelaskan diawal bahwa kemiskinan merupakan masalah multidimensisehingga sewajarnya masalah ini memiliki korelasi dengan faktor lain. Dalam reportWorld Bank (2006) tercatat ada lima faktor yang dianggap berkolerasi dengankemiskinan, yaitu pendidikan, jenis pekerjaan, gender, akses terhadap pelayanandasar dan infrastruktur dan lokasi geografis. Kemiskinan selalu dikaitkan denganketidakmampuan dalam mencapai pendidikan tinggi. Hal ini berkaitan denganmahalnya biaya pendidikan itu sendiri. Walaupun upaya membebaskan uang bayaran 9
  11. 11. ditingkat sekolah dasar telah dilakukan, komponen biaya pendidikan lain yang harusdikeluarkan masih cukup tinggi misalnya uang buku dan seragam sekolah. Biaya yangharus diperhitungkan bagi orang miskin untuk menyekolahkan anaknya juga harustermasuk biaya kehilangan dari pendapatan (opportunity cost) jika anak merekabekerja di sektor informal. Mahalnya biaya pendidikan ini membuat sekolah menjadimilik sebagian orang saja dan bukan menjadi hak dasar bagi semua penduduk.Kolerasi kemiskinan dan pendidikan juga terlihat pada jumlah siswa yangmelanjutkan sekolah dari SD ke SMP lalu ke SMA yang relatif kecil di kuantilpengeluaran terendah atau kelompok termiskin (grafik 2). Untuk kuantil pengeluaranterendah hanya 70.5 persen yang menamatkan SMP dan 18.2 persen yangmenamatkan SMA. Hal ini tentu saja kontras dengan kelompok terkaya dalam kohortyang sama, yaitu 90.7 persen dan 40 persen untuk yang menamatkan SMP dan SMA.Dari data tersebut juga dapat dikatakan bahwa semakin membaiknya tingkat ekonomiyang diwakili oleh tingkat pengeluaran, maka semakin baik tingkat pendidikannya.Grafik 2. Kolerasi pendidikan tertinggi yang ditamatkan oleh kelompok umur 16-18 tahun berdasarkan kelompok pengeluaran 100 90 80 70 Quantil terkaya 60 Quantil termiskin kedua (%) 50 40 30 Quantil termiskin 20 10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Tingkat Sumber: diolah dari data Susenas 2005Kemiskinan juga selalu dihubungkan dengan jenis pekerjaan tertentu. Di Indonesiakemiskinan selalu terkait dengan sektor pekerjaan di bidang pertanian untuk daerahpedesaan dan sektor informal di daerah perkotaan. Pada tahun 2004, 68,7 persen dari36,10 juta orang miskin tinggal dipedasaan dan 60 persen diantaranya memilikikegiatan utama di sektor pertanian (Sudaryanto dan Rusastra 2006). Hal ini diperkuatoleh studi dari Suryahadi et.al (2006), yang menemukan bahwa selama periode 1984dan 2002, baik di wilayah desa maupun kota, sektor pertanian merupakanpenyebabkan utama kemiskinan. Lebih lanjut studi ini juga menemukan bahwa sektorpertanian menyumbang lebih dari 50 persen terhadap total kemiskinan dan sangatkontras jika dibandingkan dengan sektor jasa dan industri. Tingginya tingkatkemiskinan disektor pertanian menyebabkan kemiskinan diantara kepala rumah 10
  12. 12. tangga yang bekerja disektor pertanian menjadi lebih tinggi dibandingkan merekayang bekerja disektor lain.Korelasi ketiga dari kemiskinan adalah gender. Di Indonesia sendiri sangat terasadimensi gender dalam kemiskinan, dimana dari beberapa indikator kemiskinan sepertitingkat buta huruf, angka pengangguran, pekerja disektor informal, dan lain-lainya,perempuan memiliki posisi yang lebih tidak menguntungkan dari laki-laki (ILO2004). Kemudian Laporan Pembangunan Manusia tahun 2004 menunjukkan bahwaangka Human Development index (HDI) lebih tinggi dari angka Gender-relatedDevelopment Index (GDI) dan angka Gender Empowerment Measurement (GEM)(MDGs Report 2005). Besarnya HDI dibandingkan dengan dua indikator kesetaraangender menunjukkan bahwa secara umum masih terdapat kesenjangan gender yangdiikuti oleh rendahnya partisipasi dan kesempatan perempuan di bidang politik,ekonomi, dan pengambilan keputusan. Laporan MDGs ini juga menulis bahwa dalamperolehan angka GDI Indonesia menepati posisi ke-90 dan masih sangat tertinggaljika dibandingkan dengan beberapa negara ASEAN lainnya.Kemudian salah satu penjelasan dari konsep kemiskinan adalah kurangnya aksesterhadap berbagai pelayanan dasar dan infrastuktur dan ini merupakan kolerasikemiskinan yang keempat. Sistem infrastuktur yang baik akan meningkatkanpendapatan orang miskin secara langsung dan tidak langsung melalui penyediaanlayanan kesehatan, pendidikan, transportasi, telekomunikasi, akses energi, air dankondisi sanitasi yang lebih baik (Sida 1996). Studi yang dilakukan oleh World Bank(2006) mengindikasikan bahwa perbaikan infrastuktur di desa, khususnyapembangunan jalan. Studi ini juga menegaskan bahwa infrastuktur didaerah pedesaanmemerlukan lebih banyak perhatian karena hanya 48 persen orang miskin di desayang memiliki akses terhadap air bersih sementara akses orang miskin di kotamencapai 78 persen.Kolerasi yang terakhir adalah lokasi geografis. Lokasi geografis berkaitan dengankemiskinan karena dua hal. Pertama kondisi alam yang terukur dalam potensikesuburan tanah dan kekayaan alam. Kedua, Pemerataan pembangunan, baik yangberhubungan dengan pembangunan desa dan kota, ataupun pembangunan antarprovinsi. Di beberapa provinsi khususnya di daerah timur Indonesia masih sangattertinggal dibandingkan pembangunan di wilayah Jawa. Berdasarkan data tahun 2004,orang yang hidup di Papua memiliki probabilita miskin empat kali lebih besar daripada orang yang tinggal di daerah yang kaya sumber daya alam lainnya sepertiKalimantan (World Bank 2006). Kemudian dimensi bukan pendapatan sepertirendahnya pencapaian di bidang pendidikan dan penyediaan akses pada pelayanandasar di berbagai daerah terutama di wilayah timur Indonesia mempertegas adanyakesenjangan berdasarkan lokasi geografis.Kebijakan pengentasan kemiskinanKunci utama dari keberhasilan suatu kebijakan atau program kemiskinan adalahperumusan yang baik. Perumusan tersebut sangat penting karena kemiskinanmerupakan masalah yang memiliki kompleksitas tinggi sehingga diperlukan kebijakanyang sangat bergantung pada situasi dan waktu. Dalam perumusan kebijakan secaraideal perlu dilakukan sesuai dengan pentahapan yang ada seperti dijelaskan olehdiagram 1. Tahap pertama adalah diagnosa dan analisa kemiskinan. Pada tahap iniakan dilakukan pengukuran tingkat kemiskinan, penargetan dan penentuan jenis 11
  13. 13. kebijakan atau program yang ingin dibuat dan hasil yang diharapkan pada tahap iniadalah dimengertinya karateristik dan faktor yang mempengaruhi kemiskinan.Ada dua prinsip dasar yang digunakan dalam melakukan penargetan atau menentukankelompok yang ingin diberi intervensi, yaitu pernargetan langsung dan penargetanberdasarkan wilayah. Dalam penargetan langsung akan diketahui dengan jelas siapadan dimana lokasi keluarga miskin. Biasanya jenis penargetan ini mengalamikesulitan dalam identifikasi sehingga memerlukan survei khusus seperti yangdilakukan pemerintah sebelum mengucurkan bantuan tunai langsung. Kemudianpenargetan berdasarkan wilayah biasanya dilakukan dengan memilih wilayah yangmemiliki rata-rata pendapatan terkecil. Masalah yang timbul dari pernargetan jenis iniadalah rawan terhadap kebocoran atau terdapatnya orang yang tidak miskin dalamkelompok penerima bantuan. Hal ini dikarenakan pada wilayah ini seluruhmasyarakatnya dianggap miskin. Penargetan jenis ini dapat dilakukan dengan bantuanpeta kemiskinan.Diagram 1. Proses perumusan kebijakan pengentasan kemiskinan Diagnosa & Analisa Tujuan Kebijakan Kemiskinan Pengentasan Kemiskinan Perencanaan & Monitoring & Evaluasi pengimplentasian Kebijakan KebijakanDari target yang telah dipilih dapat diketahui jenis kebijakan atau program apa yangpaling sesuai dengan kebutuhan. Secara umum kebijakan atau program pengentasankemiskinan dapat dibagi menjadi dua kelompok besar (ADB dan Bappenas 2007).Pertama, adalah program-program yang memang hanya diperuntukkan bagi orangmiskin. Jika program jenis ini berhasil dilaksanakan maka seluruh manfaatnya bisadinikmati orang miskin. Program jenis ini akan sangat tergantung pada penargetanawal untuk menghindari terjadinya salah sasaran dalam bantuan. Contoh dari programjenis ini adalah raskin dan bantuan tunai langsung.Kedua, adalah program-program yang diperuntukkan untuk semua orang akan tetapijika dilaksanakan dengan baik maka kelompok miskin akan mendapat keuntunganyang lebih banyak dari kelompok lainnya. Contoh dari jenis program ini adalahpemberdayaan puskesmas, penyediaan obat generik dan pembebasan uang iuransekolah. Berdasarkan dua jenis pilihan tersebut, dapat dikatan bahwa penargetan 12
  14. 14. langsung hanya diperlukan untuk program khusus bagi orang miskin sedangkanprogram bagi semua orang hanya memerlukan penargetan secara wilayah.Setelah mengidentifikasi kunci dari masalah kemiskinan maka perumusan kebijakanberlanjut pada tahap berikutnya yaitu menentukan tujuan, target dan indikator yangingin dicapai. Dalam proses perumusan kebijakan ada perbedaan definisi dariketiganya (Poverty Reduction Strategy Workshop 2000). Tujuan adalah sasaran yangditetapkan, misalnya tujuan dari program pengetasan kemiskinan adalah penurunanangka kemiskinan. Indikator adalah alat pengukur kemajuan yang biasa dibagimenjadi empat dari tahap perumusan awal sampai dengan ketika program berakhir.Keempat indikator tersebut adalah indikator input, output, hasil dan dampak. Masing-masing indikator akan dijelaskan pada diagram 2. Sedangkan target adalah nilaiindikator yang ditetapkan untuk dicapai pada satuan waktu tertentu. Contoh dari targetadalah pemerintah Indonesia menargetkan angka kemiskinan akan turun menjadi 8.2persen pada tahun 2009.Ada beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam menentukan target. Pertama, tujuanyang ingin dicapai harus menyesuaikan dengan standar di internasional. Dalam kasuspenentuan tujuan program pengentasan kemiskinan tujuan nasional harus sesuaidengan tujuan MDGs. Kedua, dalam menentukan tujuan perlu memperhatikandistribusi pendapatan. Ketiga, tujuan ditentukan melalui proses partisipasi semuapihak. Keempat, tujuan ditentukan dengan menentukan ukuran pencapaian ataubenchmark berdasarkan waktu yang tersedia. Kelima, dalam menentukan tujuan agarlebih tepat sasaran harus berdasarkan pada beberapa ukuran kemiskinan berbeda.Keenam, tujuan harus dibuat secara spesifik dengan program agar proses monitoringmenjadi lebih mudah.Kemudian ada beberapa karakteristik yang diperlukan dalam menentukan indikatoryang baik(Poverty Reduction Strategy Workshop 2000), yaitu: 1. indikator merupakan pengukuran kemajuan yang langsung, jelas dan relevan 2. Indikator memperhatikan perbedaan antar daerah, waktu dan juga sensitif terhadap perubahan kebijakan dan program 3. Indikator tidak dapat dengan mudah untuk dimanipulasi 4. Indikator dapat diukur dengan efisien pada interval waktu yang diinginkan. 13
  15. 15. Diagram 2. Jenis Indikator Mengukur tujuan takhir, perbaikan tingkat kesejahteraan Indikator Dampak dan standar hidup Contoh: Peningkatan kualitas pendidikan Mengukur hasil Indikator Hasil (qualitas dan kuantitas) dari barang dan jasa yang dihasilkan Contoh: Peningkatan enrollment rate Mengukur jumlah dari barang Indikator Output dan jasa yang dihasilkan oleh input Contoh: peningkatan jumlah fasilitas pengajaran Indikator Input Mengukur alokasi sumber daya yang akan dialokasikan di program Contoh: Dana untuk BOSSumber: Poverty Reduction Strategy Workshop 2000Setelah menetukan tujuan, indikator dan target pada tahap ketiga dari perumusankebijakan adalah merancang dan mengimplementasikan program. Hasil yangdiharapkan dalam proses merancang program adalah peraturan, petunjuk pelaksanaan,dan petunjuk teknis. Sedangkan tahap pengimplementasian program akan dimulaidengan sosialisasi program pada tahap awal, lalu dilanjutkan oleh monitoring selamaprogram berlangsung dan diakhiri oleh evaluasi ketika program berakhir.Ada beberapa perbedaan mendasar antara monitoring dan evaluasi. Monitoringdilakukan untuk menyediakan informasi apakah kebijakan atau programdiimplementasikan sesuai rencana dalam upaya mencapai tujuan. Monitoringmerupakan alat manajemen yang efektif karena jika dalam pengimplementasianprogram berbeda dari rencana maka monitoring dapat mengidentifikasi dimana letakmasalahnya untuk kemudian dicari penyelesaiannya. Dalam banyak kasus programbantuan monitoring seringkali dihindarkan oleh pelaksana karena monitoring dapatsegera mendeteksi adanya penyimpangan atas program.Evaluasi berfungsi untuk melihat dampak dengan mengisolasi efek dari suatuintervensi. Pada pelaksanaanya evaluasi memerlukan data dan metodologi yang lebihkomplek dari monitoring. Evaluasi sendiri dapat berupa dampak apakah prorammencapai tujuan awal, proses bagaimana program dilaksanakan dan apasaja 8
  16. 16. keuntungan yang diterima oleh peserta atau juga analisa biaya dari program itusendiri. Lalu untuk mendapatkan evaluasi yang baik diperlukan data baseline sebagaiacuan dan melakukan perencanaan evaluasi sedari awalseperti menetapkan tujuan,metodologi, jadwal, dan pembiayaan. Kemudian metode yang paling baik dalamevaluasi adalah kombinasi dari metode kuntitatif dan kualitatif.Satu catatan penting mengenai monitoring dan evaluasi adalah partisipasi semuapihak karena kegiatan ini sebenarnya merupakan tanggung jawab bersama. Jadi dalammelaksanakan kedua kegiatan ini perlu adanya sinergi dari semua pihak sepertidepartemen terkait, penyelenggara, penerima bantuan, universitas, masyarakat, NGOdan tentunya donor sebagai salah satu sumber pendanaan.Perumusan kebijakan secara tepat dalam membuat program pengentasan kemiskinanbukan segalanya karena program tersebut juga harus berkelanjutan. Oleh karena itudiperlukan dua stategi untuk membuat program menjadi berkelanjutan, yaitu strategidi sisi produksi dan penghidupan. Sisi produksi ini menangani masalah yang berkaitandengan aktivitas untuk memdorong kelompok miskin memperoleh pendapatan.Bentuk intervensi yang dilakukan dapat berupa melibatkan mereka dalam kegiatanproduksi atau dunia kerja. Melibatkan kelompok miskin dalam kegiatan produksibermaksud mendorong mereka untuk membuka usaha kecil atau mikro denganmenyediakan bantuan terhadap akses modal, pelatihan tehnologi sederhana,infrastuktur pendukung seperti jalan di daerah pedesaan, dan mempermudahpengurusan izin usaha.Melibatkan orang miskin pada dunia kerja dapat dilakukan dengan memberi pelatihanketrampilan dasar dan regulasi pasar kerja yang mendukung terutama mengenai sektorinformal yang banyak menyerap kelompok ini. Lebih lanjut mendorong usaha kecildan menengah (UKM) juga dapat membantu kelompok miskin lebih terlibat dalamdunia kerja. Hal ini dikarenakan UKM yang biasanya dimiliki oleh orang yang hampirmiskin punya kecenderungan untuk mempekerjakan orang miskin. Jadi denganmendorong UKM akan ada lebih banyak lapangan kerja bagi kelompok miskin.Pada bagian penghidupan bagi orang miskin dua tujuan yang dapat dicapai. Pertama,untuk menjadi jaring pengaman selama periode dimana kelompok miskin masih hidupdibawah garis kemiskinan. Kedua, untuk memastikan bahwa generasi mendatang bisakeluar dari perangkap kemiskinan. Contoh dari penghidupan bagi orang miskin adalahperlindungan sosial dan bantuan tunai bersyarat.Contoh Kasus: BOS dan BLTSetelah mempelajari proses perumusan pembuatan kebijakan dan bagaimanamembuat kebijakan tersebut menjadi berkelanjutan maka penting pula untukmembahas program pengentasan kemiskinan yang telah ada. Dengan menganalisaprogram-program tersebut dapat diketahui kelemahan dan kekuatan yang kemudiandapat menjadi pelajaran dalam merancang program yang lebih baik dimasa depan.Dua program pengentasan kemiskinan yang akan dibahas pada bagian ini adalahbantuan operasional sekolah (BOS) dan bantuan tunai langsung (BLT). Keduaprogram ini dirancang untuk mengurangi angka kemiskinan akibat pencabuta subsidiBBM oleh pemerintah. 9
  17. 17. BOS sendiri diarahkan secara spesifik untuk siswa sekolah dasar dan menengahpertama dari rumah tangga miskin namun bantuannya diberikan kepada sekolah.Besarnya dana yang diberikan kepada sekolah sangat tergantung pada jumlah siswa disekolah. Dana yang dianggarkan oleh pemerintah untuk program ini relatif cukupbesar, misalnya untuk periode bulan Juni sampai dengan desember 2005 adalahsebesar Rp. 5,3 trilyun dan pada tahun 2006 dianggarkan sebesar 11 trilyun ataumeningkat lebih dari dua kali dari tahun sebelumnya. Jumlah uang yang diterima olehsetiap siswa adalah berkisar dari Rp. 235.000,00 – Rp. 324.500,00 per tahun (tabel 1). Tabel 1. Target dan Alokasi Biaya Bantuan Operasional Sekolah Target dan Biaya per Unit Jenjang Pendidikan Jumlah Siswa Rp/Murid/Tahun SD/MI/SDLB 28.779.709 235.000,- SMP/MTs/SMPLB 10.625.816 324.500,- Salafiyah setingkat SD 108.177 235.000,- Salafiyah setingkat SMP 114.433 324.500,- Sumber: www.depkominfo.go.id/download/BOS_KOMINFO_WAPRES.pptAdanya perbedaan tujuan dari program BOS yang tercantum pada buku petunjukpelaksanaan program tahun 2005 dan 2006 membuat dualisme pemahaman terhadapprogram (SMERU 2006b). Pada buku petunjuk 2005 tidak secara spesifik menyatakanbahwa BOS diperuntukkan untuk anak dari keluarga miskin sehingga pada tahappertama program timbul pemahaman bahwa program ini diperuntukkan untukmenyediakan fasilitas sekolah gratis untuk semua orang. Oleh karena itu demipenyempurnaan pada buku petunjuk 2006 secara tegas di tulis bahwa prioritasprogram ini adalah untuk anak dari keluarga miskin.Pada petunjuk BOS tertulis bahwa program memiliki monitoring dan evaluasi yangbersifat internal dan eksternal yang bertujuan menjadi sumber informasi yang bergunauntuk pengambil kebijakan dalam memperbaiki program. Internal monitoring danevaluasi dilakukan oleh Departemen Pendidikan dan Departemen Agama sebagaipelaksana program di setiap daerah administrasi mulai dari tingkat pusat sampaidengan tingkat kabupaten atau kota. Sedangkan eksternal monitoring dilaksanakanoleh institusi pengawasan yang relevan yang meliputi: 1. Tim monitoring independent, seperti oerguruan tinggi, DPR ata tim lain yang secara khusus dibentuk untuk itu 2. Elemen masyarakat, seperti komite sekolah, NGO dan organisasi kemasyarakatan lainnya 3. Badan pengawas, seperti BPK, BPKP, Irjen dan Bawasda 4. Unit pengaduan masyarakat diberbagai tingkatHasil dari kajian cepat yang dilakukan SMERU (2006b) di beberapa daerah sampelmenemukan bahwa monitoring dan evaluasi biasanya tidak mengikuti atau terlambatdari jadwal yang ditetapkan karena adanya keterlambatan pendistribusian dana.Standarisasi hasil dari monitoring dan evaluasi tidak dapat dilakukan karena tidakadanya kesamaan kualitas, tingkat kedalaman dan fokus studi. Kemudian adanyabanyak lembaga yang terlibat maka proses monitoring dan evaluasi selain memberi 10
  18. 18. efek positif berupa mengurangi kemungkinan korupsi juga memberikan efek negatifyaitu menyebabkan kesulitan bagi program manager untuk berkembang danmenyesuaikan BOS dengan kondisi daerah.Ketidakefektifan dari kegiatan monitoring dan evaluasi BOS sendiri bukan hanyabersumber dari kesalahan dalam melakukan dua kegiatan ini tetapi juga akibat dariperumusan program yang kurang matang. Hal ini terlihat dari berbagai kelemahanyang muncul selama proses implementasi program seperti tidak ada verifikasikehadiran siswa dalam penentuan besarnya jumlah uang yang dikucurkan, tidakadanya target disetiap tahapnya seperti telah dijelaskan pada sub-bab sebelumnya dantidak efektifnya program sosialiasi.Bantuan tunai langsung (BLT) bertujuan menjaga tingkat konsumsi rumah tanggamiskin akibat peningkatan 120 persen rata-rata harga BBM pada bulan Oktober 2005.Program BLT menberikan bantuan kepada rumah tangga yang dianggap masukkategori miskin uang sebesar Rp.100 ribu setiap bulan yang dibayarkan setiap tigabulan selama satu tahun. Pada tahap pertama program ini sekitar 15,5 juta rumahtangga menerima bantuan dengan total dana yang disalurkan sebesar Rp. 4,6 trilyun(Presentasi Menteri Negara PPN/Kepala BAPPENAS 2005). Setiap rumah tanggamiskin yang telah di survei sebelumnya diberikan kartu identitas untuk mengambilbantuan di kantor pos diwilayah tinggal mereka. Tabel 2. Target Bantuan Tunai Langsung Garis Kemiskinan (orang/Bulan) Jumlah Rp. 120.000,- 16 juta orang 4 juta RT Rp. 150.000,- 40 juta orang (Garis kemiskinan di sekitar ini) 10 juta RT Rp. 175.000,- 62 juta orang (Hampir miskin) 15.5 Juta RT Sumber: presentasi Menteri Negara PPN/Kepala BAPPENAS 2005SMERU (2006a) dalam kajian cepatnya mencatat bahwa ada beberapa masalah yangtimbul dalam pelaksanaan BLT seperti adanya kesalahan dalam penargetan, masalahpendistribusian kartu kompensasi, tidak berfungsinya institusi yang menanganiopengaduan dan monitoring program, lemahnya koordinasi, komunikasi dansosialisasi program. Kesalahan dalam penargetan menyebabkan terjadinya kebocorandan tidak tercovernya rumah tangga yang benar-benar miskin. Hal ini disebabkan olehwaktu yang sangat terbatas untuk mendesain program. Selain itu kesalahan penargetanjuga terjadi karena pendataan yang tidak tepat akibat dari kapasitas dan subjektivitasenumerator yang berbeda-beda disetiap daerah, screening prosedur dan verifikasiyang tidak berjalan dengan baik dan indikator kemiskinan yang tidak adaptif terhadapkondisi lokal (SMERU 2006a). Penetapan sistem kuota pada enumerator jugamembuat proses pendataan menjadi kurang tepat sasaran. 11
  19. 19. Sebagai evaluasi program BLT beberapa hal harus dilakukan seperti memperbaikikualitas dari administrasi program dan perencanaan dari program itu sendiri terutamayang berkaitan dengan masalah penargetan. Dampak yang diukur dari program sepertiini seharusnya lebih mengarah pada peningkatan akumulasi kapital terutama yangmempengaruhi mutu SDM, seperti apakah ada perbaikan kualitas pendidikan sepertipeningkatan enrollment dan absen dari siswa yang keluarganya menerima bantuan.Lebih lanjut program seperti BLT ini sendiri sebenarnya tidak terlalu bermanfaatdimasa depan karena menciptakan ketergantungan bagi kelompok miskin. Dalamkontek pengentasan kemiskinan selalu lebih baik memberi umpan daripada ikan.Kemudian trend yang berkembang di dunia sendiri lebih mengarah pada bantuanbersyarat seperti Progessa yang diberlakukan di Meksiko.KesimpulanPada tahun 2006, tingkat kemiskinan Indonesia masih jauh lebih tinggi atau lebih duakali lebih besar dari apa yang ditargetkan dalam MDGs, yaitu penurunan jumlahpenduduk yang hidup dibawah garis kemiskinan sebesar 7,2 persen pada tahun 2015(MDGs Report 2005). Masih panjangnya jalan Indonesia mencapai target pengentasankemiskinan memerlukan usaha dan komitmen yang lebih dari pemerintah. Bentuk-bentuk kebijakan dan program yang ada dirasakan masih kurang efektif mengatasikemiskinan. Kemudian dalam proses memformulasikan kebijakan diperlukanberbagai persiapan dan pentahapan.Pada persiapan pembuatan kebijakan diketahui bahwa ada lima faktor yangberkorelasi dengan kemiskinan di Indonesia. Faktor-faktor ini adalah pendidikan,jenis pekerjaan, gender, akses terhadap pelayanan dasar dan infrastruktur dan lokasigeografis. Dimana perbaikan pada faktor-faktor ini akan memberi efek positif dalamusaha pengentasan kemiskinan, yaitu meningkatkan kesempatan pada orang miskinuntuk memperoleh pendapatan.Secara umum proses pembuatan kebijakan dapat dibagi menjadi empat yaitu diagnosadan analisa kemiskinan, pembuatan tujuan kebijakan, perencanaan danpengimplementasian kebijakan dan monitoring dan evaluasi kebijakan. Setiap tahapanini mempunyai peran yang penting dalam menetukan keberhasilan suatu kebijakan.Dan ketidak efektifan satu tahap akan berakibat pada tidak tercapainya tujuan ataumalah menjadi kegagalan bagi kebijakan tersebut. Hal ini juga yang menjadipenyebab dua program pengentasan kemiskinan yang ada seperti BOS dan BLTmenjadi tidak sepenuhnya mencapai tujuan awal. Walaupun kedua program ini tidakdapat dikatakan gagal tapi hasil yang lebih optimal seharusnya dapat dicapai. Lebihlanjut dalam dalam usaha membuat program pengentasan kemiskinan menjadiberkelanjuta diperlukan penekana pada dua aspek yaitu sisi produksi dan sisipenghidupan. Dimana sisi produksi berkaitan dengan upaya melibatkan orang miskindalam kegiatan produksi dan dunia kerja. 12
  20. 20. Daftar Pustaka Modul 1ILO, 2004, ‘Gender and Poverty’, A Series of Policy Recommendations Decent Work andPoverty Reduction in Indonesia.Pelaksanaan Penyaluran Program Kompensasi Pengurangan Subsidi BBM bidang Pendidikan,(www.depkominfo.go.id/download/BOS_KOMINFO_WAPRES.ppt )Poverty Reduction Strategies Workshop, 2000, Poverty Monitoring and evaluation for povertyreduction strategies, Ulaanbaatar,(http://siteresources.worldbank.org/INTPRS1/Resources/Presentations/pmeprsnt.pdf)Presentasi Menteri Negara PPN/Kepala BAPPENAS, 2005, ‘Subsidi Langsung Tunai (SLT)Kepada Rumah Tangga Miskin,(www.depkominfo.go.id/download/01_Cash_Transfer_8___formatted_humas.ppt )Sida, 1996, Promoting Sustainable Livelihoods. Stockholm: Swedish International Co-operationDevelopment Agency.Sudaryanto, T. dan Rusastra, I.W., 2006, ‘Kebijakan Strategis Usaha Pertanian dalam RangkaPeningkatan Produksi dan Pengentasan Kemiskinan’, Jurnal Litbang Pertanian, 25(4), PusatAnalisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian, Bogor.Suryahadi, A., Surydarma, D., dan Sumarto, S., 2006, ‘Economic Growth and Poverty Reductionin Indonesia: The Effects of Location and Sectoral Componentsof Growth, Working Paper,Lembaga Penelitian SMERU, Jakarta.Tim Smeru, 2006a, ‘A Rapid Appraisal of The Implementation of the 2005 Direct Cash TransferProgram in Indonesia: A Case Studyin Five Kabupaten/Kota’, Research Report, LembagaPenelitian SMERU, Jakarta.Tim Smeru, 2006b, ‘A Rapid Appraisal of The PKPS-BBM Education Sector: SchoolOperational Assistance (BOS)’, Research Report, Lembaga Penelitian SMERU, Jakarta.The World Bank, 2006, ‘Making the New Indonesia work for the poor’, The World Bank.UNDP, 2005, ‘The Indonesia MDG Report 2005’, (http://undp.or.id/pubs/imdg2005/) 13
  21. 21. Modul 2 : “Sistem Monitoring yang Efektif dalam Strategi Penanggulangan Kemiskinan”Disiapkan oleh: Wenefrida Widyanti dan Sudarno Sumarto(Lembaga Penelitian SMERU) Tujuan Modul 2:Setelah mengikuti pelatihan berisi modul ini, peserta diharapkan memilikipengetahuan dan keterampilan dasar untuk: 1. Memberikan pemahaman kepada peserta mengenai pentingnya sistem monitoring dalam perencanaan dan implementasi program/strategi, khususnya yang terkait dengan penanggulangan/pengurangan kemiskinan, 2. Memberikan pemahaman kepada peserta mengenai kerangka kerja (framework) sistem monitoring yang efektif (unsur, tahapan, dan persyaratannya) dan pengimplementasiannya, dan 3. Memberikan pemahaman yang lebih baik kepada peserta mengenai sistem monitoring dalam konteks yang lebih nyata dengan memberikan contoh- contoh konkrit sistem monitoring yang ada, seperti MDGs, monitoring tingkat kemiskinan BPS, dan sistem pemantauan kesejahteraan oleh masyarakat. 14
  22. 22. Daftar Isi Modul 2: Halaman1. Pendahuluan ........................................................................................................... 16 1.1 Posisi dan Keterkaitan Sistem Monitoring dan Evaluasi (M&E) dalam Strategi Proyek .............................................................................................................. 16 1.2 Sistem Monitoring: Apa, Mengapa, dan Bagaimana? ...................................... 18 1.3 Persoalan Klasik Monitoring............................................................................. 20 1.4 Pendekatan Pengumpulan Data untuk Monitoring ........................................... 212. Kerangka Kerja Konseptual Sistem Monitoring ................................................ 22 2.1 Apa itu Kerangka Kerja Logis (Logical Framework Approach—LFA) ........... 22 2.2 Matriks Kerangka Kerja Logis (Logical Framework Matrix—LFM) sebagai Produk LFA...................................................................................................... 24 2.3 Kegunaan dan Penggunaan LFA dalam Monitoring dan Evaluasi ................... 273. Penyusunan dan Pengembangan Sistem Monitoring dalam Strategi Penanggulangan Kemiskinan........................................................................ 274. Contoh-contoh Sistem Monitoring dalam Strategi Penanggulangan Kemiskinan ..................................................................................................... 30 4.1 Monitoring Tujuan Pembangunan Milenium (Millenium Development Goals – MDGs).............................................................................................................. 30 4.2 Penelusuran Kemiskinan di Indonesia .............................................................. 31 4.3 Sistem Pemantauan Kesejahteraan oleh Masyarakat (SPKM).......................... 335. Penutup ................................................................................................................... 38Daftar Pustaka ........................................................................................................... 40 15
  23. 23. 1 PendahuluanTujuan pembangunan adalah untuk meningkatkan kesejahteraan, serta mengangkatharkat dan martabat manusia. Kemiskinan merupakan bentuk ketidaksejahteraan,yang cenderung menurunkan harkat dan martabat manusia, sehingga keberhasilandalam mengurangi kemiskinan merupakan indikator keberhasilan pembangunan yangterpenting. Salah satu elemen penting dalam kegiatan penanggulangan kemiskinanadalah monitoring dan evaluasi. Kegiatan monitoring dan evaluasi (monev) ini akanmembantu memberikan pemahaman tentang persoalan kemiskinan, sertamengidentifikasi kendala-kendala dan kegiatan/intervensi di waktu yang lalu dalamupaya penanggulangan kemiskinan. Dengan demikian upaya penanggulanagn bisadilakukan secara lebih efektif. Monitoring pada umumnya merupakan bagian darisuatu sistem yang mencakup evaluasi, atau lebih banyak dikenal sebagai SistemMonitoring dan Evaluasi (M&E). Sistem M&E tidak berdiri sendiri tetapi merupakanbagian dari suatu strategi. Pada umumnya, suatu strategi mencakup perencanaan,pelaksanaan atau implementasi berbagai program/proyek, dan sistem M&E. Kaitanantara sistem M&E dalam strategi suatu proyek, pemahaman mengenai apa itu sistemM&E, bagaimana menyusun dan melaksanakannya, serta mengapa sistem M&Ediperlukan, akan dibahas secara lebih rinci dalam modul ini. Modul singkat ini hanyamembahas mengenai sistem monitoring, sedangkan evaluasi akan dibahas pada modultersendiri. Modul singkat sistem monitoring yang efektif dalam strategipenanggulangan kemiskinan ini dimaksudkan untuk: pertama, memberikanpemahaman kepada peserta mengenai pentingnya system monitoring dalamperencanan dan implementasi program/strategi, khususnya program penanggulangankemiskinan; kedua, memberikan pemahaman kepada peserta mengenai kerangka kerja(framework) sistem monitoring yang efektif (unsur, tahapan, dan persyaratannya) danpelaksanaannya; ketiga, memberikan pemahaman yang lebih baik kepada pesertamengenai sistem monitoring dalam konteks yang lebih nyata dengan memberikancontoh-contoh konkrit system monitoring yang ada, seperti MDGs, monitoring tingkatkemiskinan, serta pemantauan kesejahteraan oleh masyarakat.1.1 Posisi dan Keterkaitan Sistem Monitoring dan Evaluasi (M&E) dalam Strategi ProyekSeperti telah disebutkan sebelumnya, sistem M&E pada umumnya tidak berdirisendiri tetapi merupakan bagian dari suatu sistem yang lebih luas, yaitu strategi,dalam hal ini adalah strategi penanggulangan kemiskinan.Gambar 1 memperlihatkan bagaimana posisi dan keterkaitan sistem M&E dalamstrategi proyek. Penentuan konsep atau rancangan strategi, seperti tujuan yang ingindicapai dan bagaimana mencapainya haruslah menjadi titik awal penyusunan strategiproyek. Selanjutnya, dari konsep mengenai apa tujuan dan bagaimana cara mencapaitujuan tersebut, disusun suatu sistem M&E, detil rencana operasional program-program, serta keluaran (output), hasil (outcome), dan dampak (impact) yangdiharapkan. Penentuan keluaran, hasil, dan dampak dari suatu strategi proyek dalamtahap perencanaan sangat penting karena jika hal tersebut dibandingkan dengankondisi aktual yang dicapai akan mencerminkan perubahan, yang sekaligusmerupakan ukuran keberhasilan suatu proyek. Hal tersebut merupakan fungsi pokoksistem M&E dalam kaitannya dengan strategi proyek.Gambar 1 juga memperlihatkan tahap-tahap sistem M&E secara rinci, yangmencakup: 16
  24. 24. (i) pengembangan sistem M&E dengan mengidentifikasi apa saja informasi yang dibutuhkan. Penyusunan dan pengembangan sistem ini harus mengacu pada tujuan (apa yang ingin dicapai) dan cara pencapaian (mekanisme pelaksanaan) yang ditetapkan, (ii) pengumpulan dan manajemen informasi yang erat kaitannya dengan pengukuran indikator keluaran, hasil, dan dampak program/proyek. Di samping itu juga perlu dilakukan pengecekan terhadap pelaksanaan operasional di lapangan, (iii) refleksi hal-hal kritis yang perlu diperbaiki dari para pemangku kepentingan (stakeholders). Dari data/informasi yang dikumpulkan perlu dianalisis dan direfleksikan oleh semua pemangku kepentingan, yang hasilnya digunakan untuk perbaikan dan pengembangan sistem M&E, dan (iv) komunikasi dan pelaporan hasil dari pelaksanaan semua kegiatan monitoring dan evaluasi kepada para pemangku kepentingan. Komunikasi dan pelaporan hasil tersebut semestinya dimanfaatkan sebagai masukan baik untuk perbaikan pelaksanaan tahap-tahap berikutnya dari kegiatan program/proyek yang sedang berjalan maupun pelaksanaan program/proyek serupa di masa yang akan datang.Di samping itu, Gambar 1 menunjukkan bahwa perencanaan, yang mencakup tujuandan bagaimana mencapainya, merupakan dasar atau basis bagi penyusunan rencanaoperasional yang lebih rinci. Penyusunan rencana operasional tersebut sangat pentingdalam pelaksanaan atau implementasi program/proyek karena akan menentukankeluaran, hasil, dan dampaknya. Selanjutnya, untuk mengukur tingkat perkembangandan pencapaian keluaran, hasil, dan dampak program/proyek terhadap tujuan yangditetapkan perlu adanya indikator-indikator yang relevan dan terukur. Oleh karena itu,dalam penyusunan sistem M&E yang baik, indikator-indikator untuk setiap tahapanharus didefinisikan dengan jelas. Tambahan pula, Gambar 1 memperlihatkan bahwainformasi yang berasal dari rencana operasional yang rinci dan data yangdikumpulkan dari keluaran, hasil, dan dampak proyek merupakan salah satu masukanbagi pengembangan sistem M&E. Dari informasi/data tersebut, sistem M&Ediperbaiki secara terus menerus, yang selanjutnya menjadi masukan dalam perbaikanstrategi proyek (IFAD, 2002). 17
  25. 25. Strategi Proyek Perencanaan APA yang akan dicapai dan BAGAIMANA tujuan tersebut dicapai Basis Basis Perbaikan mutual untuk untukSistem Pengembangan SistemM&E Detil rencana operasional M&E Informasi Perbaikan terus-menerus Implementasi Pengumpulan & Manajemen Data lapangan Informasi Keluaran, hasil, dan Refleksi hal-hal kritis yang dampak proyekC perlu diperbaiki Komunikasi & pelaporan hasil Perbaikan melalui M&E Sumber: IFAD (2002) Gambar 1 Kaitan Sistem Monitoring dan Evaluasi (M&E) dalam Strategi Proyek1.2 Sistem Monitoring: Apa, Mengapa, dan Bagaimana?Sebelum membahas sistem monitoring lebih lanjut, terlebih dahulu perlu dipahamiapa itu sistem monitoring, mengapa sistem monitoring diperlukan, dan bagaimanamenyusun dan melakukan sistem monitoring yang efektif sesuai konteks, dalam halini penanggulangan kemiskinan.1.2.1 Apa itu Sistem MonitoringSistem monitoring dapat didefinisikan sebagai suatu sistem pengumpulandata/informasi secara reguler dan terus-menerus yang dapat menghasilkan indikator-indikator perkembangan dan pencapaian suatu kegiatan program/proyek terhadaptujuan yang ditetapkan. Indikator-indikator tersebut diperuntukkan bagi manajemendan pemangku kepentingan (stakeholders) suatu program/proyek yang sedangberjalan.Sistem monitoring mencakup penelusuran pelaksanaan sistem yang dapatdipertanggungjawabkan terhadap target kinerja yang jelas dan konsisten, laporankemajuan, dan identifikasi masalah. Secara umum, sistem monitoring (dan evaluasi)terdiri dari empat komponen, yaitu: tujuan (goal), sasaran (target), indikator(indicator), dan masukan (input). Masing-masing komponen tersebut dapat dijelaskanseperti berikut:(i) tujuan (goal) adalah sebuah objektif (pada umumnya untuk kurun waktu yang panjang) yang ingin dicapai oleh suatu negara atau sekelompok orang, kebanyakan dinyatakan dengan ukuran nonteknis (bersifat kualitatif), seperti mengurangi kemiskinan dan kelaparan,(ii) sasaran (target) adalah tingkat pencapaian yang terukur (umumnya berupa 18
  26. 26. ukuran kuantitatif) yang ingin dicapai suatu negara atau sekelompok orang pada suatu waktu tertentu, misalnya menurunkan tingkat kemiskinan hingga setengah dari tingkat kemiskinan 1990 pada 2015,(iii) indikator adalah alat ukur untuk melihat tingkat pencapaian output terhadap sasaran dan tujuan yang ditetapkan, seperti persentase penduduk yang berada di bawah garis kemiskinan pada suatu waktu tertentu, dan(iv) aktivitas/masukan (input) adalah berbagai bentuk sumber daya dan kegiatan yang perlu dilakukan untuk mencapai sasaran dan tujuan yang ditetapkan, misalnya program-program penanggulangan kemiskinan.Salah satu contoh sistem monitoring yang banyak dikenal adalah tujuanpembangunan milenium (Millenium Development Goals—MDGs). MDGs –yangmerupakan deklarasi bersama 189 negara anggota PBB pada September 2000–mencakup 8 tujuan, 18 sasaran yang diukur dengan menggunakan 48 indikator (untukkebutuhan pengukuran pencapaian di tingkat regional/lokal, indikator tersebut dapatdikembangkan sesuai kondisi lokal). Di samping itu, MDGs juga memiliki bataswaktu pencapaian, yaitu 2015.1.2.2 Apa Manfaat Monitoring?Monitoring pada umumnya dilakukan dengan mengumpulkan data/informasi secarareguler dan terus-menerus –yang menghasilkan indikator-indikator perkembangan danpencapaian– sehingga hasilnya sangat bermanfaat untuk menilai apakah sebuahprogram/kebijakan dijalankan sesuai rencana dan apakah tujuan yang ditetapkan dapatdicapai. Di samping itu, indikator-indikator yang dihasilkan juga sangat membantudalam pengambilan keputusan yang tepat waktu dan bertanggung gugat (akuntabel),serta bermanfaat sebagai masukan baik bagi perbaikan program/proyek yang sedangberjalan maupun pembelajaran bagi program serupa di masa mendatang.1.2.3 Mengapa Monitoring Diperlukan?Dari manfaat monitoring seperti disebutkan di atas, dapat dikatakan bahwa sistemmonitoring yang efektif sangat diperlukan untuk menjawab beberapa pertanyaan, diantaranya(i) apakah tujuan yang ditetapkan akan (cenderung) dapat dicapai? Mengapa dan mengapa tidak?(ii) apakah hambatan-hambatan yang ada dalam pelaksanaan/implementasi program/proyek?(iii) apakah koordinasi yang dilakukan efektif?(iv) apakah terdapat kesenjangan dalam implementasi, dan bagaimana mengatasinya?Peran sistem monitoring dalam strategi penanggulangan kemiskinan dapat dijelaskandengan Gambar 2 berikut ini. Dari alur yang ada dalam gambar tersebut, terlihatbahwa hasil monitoring dan evaluasi (monev) akan mengarah kembali kebagian/tahap awal strategi, atau dengan kata lain hasil monev bermanfaat untukmembantu memberikan pemahaman kemiskinan, serta mengidentifikasi kendala-kendala dan kegiatan/aktivitas di waktu yang lalu. Selanjutnya, prosedur tersebutakan berulang kembali pada tahapan lainnya seperti terlihat dalam gambar. 19
  27. 27. Pemahaman kemiskinan, kendala-kendala, dan aktivitas yang lalu Setting prioritas dan tujuan Pendefinisian strategi dan pemilihan aksi Sistem Monitoring Pemilihan indikator dan target Implementasi Monitoring & evaluasi Gambar 2 Peran Sistem Monitoring dalam Strategi Penanggulangan KemiskinanSumber: Presentasi ’Poverty Monitoring System’ oleh Francesca Bastagli & Aline Coudouel, Poverty Reduction Group, PREM, 7 Mei 2004.1.2.4 Bagaimana Melakukan Monitoring yang Baik dan Efektif?Sistem monitoring yang baik dan efektif dirancang sebelum suatu program/proyekdijalankan atau dengan kata lain terintegrasi dengan perencanaan program/proyek.Monitoring yang dilakukan (kebanyakan dilakukan pada saat program/proyek sedangberjalan—ongoing) sebaiknya dilakukan oleh suatu tim multisektoral yang kompetenuntuk menentukan:(i) sesuai tidaknya program yang dijalankan dengan perencanaan dan anggaran,(ii) problem-problem yang dihadapi dan kemungkinan pemecahannya, dan(iii) perlu tidaknya penyesuaian (adjustment) agar tujuan yang diharapkan dapat tercapai.Selain mempertimbangkan metode dan pendekatan yang akan digunakan, monitoringyang efektif juga harus mencakup sistem pelaporan yang terkoordinasi. Tambahanpula, perlu dipikirkan perimbangan antara jenis dan banyaknya indikator yangdigunakan, tingkat pemilahan (aggregat) indikator, serta metode, frekuensi, waktudan/atau periode pengumpulan data yang berdampak pada besarnya biaya monitoringterhadap keseluruhan anggaran proyek.1.3 Persoalan Klasik MonitoringSelama ini sistem monitoring banyak mengalami kendala yang mengurangikeefektifan sistem tersebut, seperti:(i) pembagian peran dan tanggung jawab antarpelaku yang kurang jelas, 20
  28. 28. (ii) tanggung jawab tidak dialokasikan dengan jelas/secara efisien,(iii) penegakan aturan-aturan formal lemah yang berdampak pada lemahnya koordinasi sehingga terjadi duplikasi, persaingan, kesenjangan dan penundaan pelaksanaan tanggung jawab,(iv) informasi kurang sahih dan tidak relevan (ketidaksesuaian antara informasi yang dibutuhkan dan informasi yang disediakan), dan(v) informasi sulit diperoleh, lemah dalam pelaporan, dan diseminasi yang kurang sehingga data kurang dimanfaatkan oleh pihak-pihak terkait (Bastagli, Francesca dan Aline Coudouel, 2004).Karena kendala-kendala tersebut di atas, hasil monitoring seringkali tidakdimanfaatkan secara optimal. Oleh karena itu, pembentukan dan penataankelembagaan yang baik merupakan bagian terpenting untuk menjamin kelancaran arusinformasi, yang selanjutnya sangat menentukan keberhasilan monitoring, diseminasi,dan pemanfaatan hasilnya.1.4 Pendekatan Pengumpulan Data untuk MonitoringUntuk mengukur input, proses, output, hasil (outcomes), dan dampak perkembanganproyek, program, atau strategi diperlukan indikator kinerja (performance indicators).Oleh karena itu, pengumpulan data yang dilakukan, baik pendekatan maupunmetodenya, harus mengacu pada indikator-indikator yang akan diukur.Sistem M&E acapkali dilihat sebagai suatu pekerjaan statistik karena terkait denganberbagai indikator –pada umumnya kuantitatif– yang digunakan untuk melihatpencapaian sasaran dan tujuan. Dalam praktik, pengumpulan data untuk monitoringdapat dilakukan dengan menggunakan pendekatan kuantitatif dan/atau kualitatif.Metode pengumpulan datanya pun bervariasi tergantung pada jenis pendekatan yangdipilih.Untuk pendekatan kuantitatif, pengumpulan data dapat dilakukan denganmenggunakan statistik yang tersedia baik dari hasil survei maupun sensus,pengumpulan data dengan metode survei terhadap sampel dari populasi yang diamatibaik yang bersifat khusus/berkala maupun rutin. Monitoring yang didasarkan padadata kuantitatif pada umumnya lebih berorientasi pada hasil atau tingkat pencapaian(ukuran kinerja) dan kurang mempertimbangkan proses. Adapun monitoring yangdidasarkan pada data kualitatif –baik data dari pengamatan lapangan, wawancaramendalam, metode partisipatoris, diskusi kelompok terarah (focus group discussion—FGD), maupun metode-metode kualitatif lainnya– pada umumnya tidak semata-mataberorientasi pada hasil, tetapi juga proses. Selain itu, indikator kualitatif lebih mampumenggambarkan karakteristik yang sulit dideskripsikan dengan ukuran numerik.Untuk memperjelas uraian di atas, Tabel 1 berikut ini menyajikan contoh indikator-indikator yang diukur melalui pendekatan kuantitatif dan kualitatif untuk setiapelemen sistem M&E. 21
  29. 29. Tabel 1 Contoh Indikator Kuantitatif dan Kualitatif dalam Monitoring dan Evaluasi Komponen M&E Kuantitatif Kualitatif Pengeluaran untuk Tingkat kecukupan Input pendidikan dasar kurikulum Kualitas kondisi mengajar Keluaran Jumlah guru SD di kelas Tingkat partisipasi dan putus Tingkat kepuasan metode Hasil sekolah (drop-out) pengajaran Tingkat perubahan Tingkat melek aksara Dampak persepsi pemberdayaan (literacy rate) dan status kemiskinan Sumber: Sumber: UN Development Group (2005).Secara umum sistem monitoring diarahkan untuk menjawab efektivitas program,proyek, atau strategi. Oleh karena itu, di samping pengumpulan data/informasi untukmendapatkan indikator input, output, dan hasil, sistem monitoring (dan evaluasi) perludilengkapi dengan cost benefit dan cost effectiveness analysis (IBRD/The WorldBank, 2004).2 Kerangka Kerja Konseptual Sistem MonitoringSistem monitoring (dan evaluasi) kebanyakan dilakukan dengan menggunakanpendekatan kerangka kerja logis (logical framework approach—LFA) yangdijelaskan berikut ini.2.1 Apa itu Kerangka Kerja Logis (Logical Framework Approach—LFA)LFA merupakan suatu alat bantu (tool) yang bersifat analitis bagi para perencana ataumanajer dalam:(i) melakukan analisis situasional pada tahap penyiapan program,(ii) menetapkan suatu hirarki logis dari tujuan yang ingin dicapai,(iii) mengidentifikasi potensi risiko upaya pencapaian tujuan dan hasil yang berkelanjutan,(iv) menetapkan suatu cara agar keluaran dan hasil proyek dapat dimonitor dan dievaluasi dengan baik,(v) menyajikan rangkuman proyek dalam format yang standar, dan(vi) memonitor dan mengkaji ulang pelaksanaan proyek (AusAid, 2003).Dengan kata lain, LFA mencakup analisis masalah (problem analysis), analisispemangku kepentingan (stakeholder analysis), pengembangan suatu hirarki logis dariobjektif (objective analysis), identifikasi risiko yang mungkin terjadi, dan pemilihanstrategi implementasi yang diunggulkan. Hasil pendekatan analitis ini berupa suatumatriks yang biasa disebut matriks kerangka kerja logis (logical framework matrix—LFM). Matriks ini merupakan rangkuman apa saja yang akan dilakukan danbagaimana melakukannya, asumsi-asumsi yang digunakan, dan bagaimana keluarandan hasil dari kegiatan-kegiatan akan dimonitor dan dievaluasi (AusAid, 2003). 22
  30. 30. LFA pada umumnya terdiri dari empat elemen utama, yaitu:(i) masukan (inputs),(ii) keluaran (outputs),(iii) hasil (outcomes), dan(iv) dampak (impact).Secara hirarki, keempat elemen dari kerangka kerja konseptual tersebut di atasdigambarkan dalam Gambar 3. Masukan (input) berupa sumber daya, seperti sumberdaya manusia, finansial, dan sarana-sarana fisik lainnya, merupakan prasyaratpelaksanaan kegiatan-kegiatan proyek. Kegiatan-kegiatan tersebut menghasilkankeluaran (output) berupa barang dan jasa. Untuk melihat kecukupan masukan danvolume hasil dari kegiatan-kegiatan yang dilakukan diperlukan ukuran, yaituindikator, yang pada kedua tahapan/fase ini menggunakan indikator antara(intermediate indicators). Dari rangkaian proses tersebut, selanjutnya diperoleh hasil(outcomes) dan dampak (impact) yang pada umumnya baru dapat dilihat setelah kurunwaktu tertentu tergantung dari jenis proyek. Untuk mengukur dua element terakhirtersebut digunakan indikator akhir (final indicators).Untuk memperjelas hubungan keempat elemen tersebut di atas diberikan suatu contohdi bidang pendidikan. Masukan dalam hal ini dapat berupa sumber daya manusia,finansial, dan fisik yang tersedia. Elemen ini dapat diukur dengan indikator sepertinilai anggaran atau pengeluaran untuk pendidikan serta ketersediaan sarana prasaranaterkait. Keluaran dari kegiatan yang didukung oleh masukan tersebut dapat dilihat daribanyaknya bangunan sekolah, buku pelajaran, dan perlengkapan sekolah lainnya.Adapun elemen hasil yang menggambarkan akses, pemanfaatan, dan tingkat kepuasanpelayanan pendidikan dapat dilihat dari indikator-indikator seperti tingkat partisipasiper jenjang pendidikan, tingkat putus sekolah, dan tingkat melanjutkan ke jenjangpendidikan yang lebih tinggi. Adapun dampak dari semua proses di atas dapat diukurdengan menggunakan indikator akhir pada tingkatan atau cakupan yang lebih luas,misalnya tingkat melek huruf. Dampak pada standar Dampak (Impact) kehidupan Indikator akhir (final indicators) Siapakah penerima manfaat? Hasil (Outcomes) (akses, pemanfaatan dan tingkat kepuasan) Produk (barang & jasa) yang Keluaran (Output) dihasilkan oleh suatu projek Indikator antara (intermediate indicators) Masukan (Input) Sumber daya yang tersedia bagi aktivitas proyek Gambar 3 Kerangka Kerja Konseptual Sistem Monitoring dan EvaluasiSumber: World Bank (2003). 23
  31. 31. 2.2 Matriks Kerangka Kerja Logis (Logical Framework Matrix—LFM) sebagai Produk LFAKonsep LFA tersebut selanjutnya dituangkan dalam suatu matriks kerangka kerjalogis (logical framework matrix—LFM) secara terstruktur dan sistematis dalampengisiannya seperti ditunjukkan Tabel 2. LFM memuat semua komponen LFAsehingga matriks tersebut juga dapat dikatakan sebagai rangkuman rancangan proyek.Dalam pengisian sel-sel matriks tersebut digunakan dua macam kerangka pikir logis,yaitu logika vertikal dan logika horisontal. Logika vertikal digunakan untukmengidentifikasi proyek yang akan dijalankan, mengklarifikasi hubungan sebabakibat (if-then causality), serta menentukan asumsi-asumsi penting yang mendasaridan ketidakpastian/risiko yang mungkin terjadi di luar kontrol (necessary-sufficientcondition). Adapun logika horisontal mendefinisikan bagaimana tujuan/objektif yangditetapkan dalam deskripsi proyek dapat diukur dan bagaimana ukuran tersebutdiverifikasi. Di samping itu, logika horisontal juga membantu menentukan komponenpokok dalam monitoring dan evaluasi, seperti menentukan indikator yang digunakanuntuk mengukur perkembangan pencapaian tujuan dan means of verifications—MoVyang mendeskripsikan dengan jelas sumber data/informasi yang dibutuhkan, metode,siapa yang bertanggung jawab, dan waktu (frekuensi dan periode) pengumpulandatanya (AusAid, 2003).Tabel 2 berikut ini menunjukkan struktur LFM dan urutan pengisiannya denganmenggunakan kedua logika berpikir seperti dijelaskan sebelumnya. Pertama kaliditetapkan goal dari proyek yang akan dijalankan, kemudian diikuti penetapan tujuan,keluaran, dan jenis aktivitas/masukan dari proyek tersebut. Dalam menentukanaktivitas, keluaran, dan sasaran perlu dilengkapi dengan asumsi-asumsi penting yangmendasari penetapan ketiga hal tersebut secara berturut-turut. Seperti telah disebutkansebelumnya, baik tujuan, sasaran, keluaran, maupun aktivitas/masukan harus disertaidengan indikator-indikator kinerja yang terukur sesuai dengan masing-masing tahapanatau elemen LFM, termasuk bagaimana indikator diukur (metode dan sumber data).Di samping itu, untuk memperjelas agenda aktivitas proyek perlu disusun rencana danjadwal kerja sesuai dengan cakupan kegiatan. Tabel 2 Struktur Matriks Kerangka Kerja Logis (LFM) dan Urutan Pengisiannya Means of Verification/MoV Deskripsi Proyek Indikator Kinerja Asumsi (sumber data & metode) 1. Goal 8. Indikator 9. Means of Verification (MoV) 2. Purpose/objective 10. Indikator 11. Means of 7. Asumsi output Verification (MoV) 3. Output 12. Indikator input 13. Means of 6. Asumsi Verification (MoV) 4. Activities Jadwal Rencana kerja 5. Asumsi Cakupan kegiatan Laporan kerja dan keuangan Sumber: Diadaptasi dari AusAid (2003) 24
  32. 32. Bilamana proyek yang dirancang berskala besar dan/atau memiliki cakupan yang luas,maka proyek dapat dibagi dalam beberapa komponen atau subproyek. Untuk setiapkomponen/subproyek perlu ditetapkan objektif yang harus pula dilengkapi denganelemen LFA lainnya seperti indikator, MoV, dan asumsi. Dalam matriks, objektif daritiap-tiap komponen/subproyek ditempatkan di bawah objektif proyek tersebut (padabaris ketiga dari tabel).Selanjutnya, Tabel 3 menyajikan tipe aktivitas M&E dan tingkat informasi yangdikumpulkan untuk tiap-tiap elemen M&E dalam LFM. Tabel 3 LFM dan Aktivitas Monitoring dan Evaluasi (M&E) Hirarki logframe Tipe aktivitas M&E Tingkat informasi Goal Evaluasi ex-post Hasil/dampak Evaluasi pada saat proyek selesai Purpose Hasil/efektivitas (completion) dan sedang berjalan (ongoing) Monitoring dan tinjauan Output Keluaran (review) Activities Monitoring Masukan/Keluaran Sumber: Diadaptasi dari AusAid (2003)Untuk melengkapi gambaran jenis-jenis informasi yang dibutuhkan dalam monitoring,Tabel 4 menyajikan contoh kebutuhan informasi monitoring, khususnya monitoringkesejahteraan dan kemiskinan. Selain menampilkan jenis informasi dan sumber data,tabel tersebut juga menampilkan frekuensi atau periode pengumpulan data dan tingkatpemilahannya. 25
  33. 33. Tabel 4 Contoh Kebutuhan Informasi untuk Monitoring Kesejahteraan dan Kemiskinan Sumber Informasi Frekuensi/ informasi yangIsu yang dibahas yang Pemilahan periode mungkin diperlukan diperolehMonitoring Input  Tinjauan Statistik Tahunan Provinsi, Data keuangan pengeluaran keuangan dan kabupaten/kota dan anggaran publik anggaran Apakah pengalokasian sumber daya sesuai dengan peruntukan/pe- rencanaannyaMonitoring Keluaran (Output) ProgramApakah aktivitas Catatan Tahunan Provinsi, Catatanpenanggulangan mengenai kabupaten/kota administratifkemiskinan pelayanandiimplementasika yang tersedia,n sesuai dengan pembangunanperencanaan? fasilitas, dllMonitoring Penerima/Sasaran Program (Beneficiary) Apakah Jarak Provinsi, Survei masyarakat ke fasilitas Tah kabupaten/kot ketersediaan miskin (rumah unan a, kelompok layanan atau memiliki akses tangga atau sosial ekonomi indikator terhadap komunitas) kesejahteraan pelayanan/pro- gram yang lebih baik? Apakah Provinsi, Survei mereka Tingka Tah kabupaten/kot ketersediaan menggunakan- t unan a, kelompok layanan atau nya? penggunaan sosial ekonomi indikator / kesejahteraan pemanfaata n (misalnya APK/APM)  Apakah  Tingkat   Provinsi,  Survei  pelayanan/pro- kepuasan Tahunan kabupaten/kot indikator gram sesuai? a, kelompok kesejahteraan sosial ekonomi dan PPA 26
  34. 34. 2.3 Kegunaan dan Penggunaan LFA dalam Monitoring dan EvaluasiSeperti disebutkan sebelumnya, penyusunan dan pengembangan sistem M&E denganmenggunakan LFA dirancang untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan berikut:(i) informasi yang dibutuhkan,(ii) alat bantu (tool) yang ada dan yang dibutuhkan,(iii) output yang dihasilkan dan siapa yang menghasilkannya, dan(iv) sumber daya apa saja yang dibutuhkan dalam implementasi program.Oleh karena itu, pendekatan tersebut sangat membantu untuk mengidentifikasi data yangdiperlukan, serta menetapkan program dan kerangka kerja institusional. Dengan menggunakanLFA, kebutuhan informasi dapat dikelompokkan menjadi empat kategori berdasarkanperuntukannya, yaitu(i) monitoring input, dilakukan untuk memonitor sumber daya yang dibutuhkan dalam pelaksanaan program penanggulangan kemiskinan. Data dapat diperoleh dari catatan keuangan, personil, dan material,(ii) monitoring program, dilakukan untuk memonitor jenis dan pelaksanaan program. Data dapat diperoleh dari catatan administratif dan data statistik terkait,(iii) monitoring penerima program (beneficiary), dilakukan untuk memonitor ketepatan sasaran, penggunaan, dan kesesuaian program dengan kebutuhan masyarakat miskin. Data diperoleh melalui survei atau pengumpulan data yang spesifik,(iv) evaluasi dampak, dilakukan untuk memonitor dampak program terhadap kondisi kesejahteraan atau tingkat kemiskinan. Seperti halnya monitoring penerima program, data untuk evaluasi dampak diperoleh melalui survei atau pengumpulan data yang spesifik.Dari penjelasan di atas, dapat dikatakan bahwa LFA sebaiknya digunakan pada saat:(i) pengidentifikasian dan penentuan aktivitas yang sesuai dengan cakupan program nasional,(ii) penyiapan rancangan program/proyek secara sistematis dan logis,(iii) penilaian rancangan program/proyek,(iv) implementasi program/proyek yang disetujui, dan(v) pengkajian perkembangan dan kinerja program/proyek.3 Penyusunan dan Pengembangan Sistem Monitoring dalam Strategi Penanggulangan KemiskinanTerdapat suatu pertanyaan terkait dengan konteks penanggulangan kemiskinan dan sistemmonitoring sebagai pengantar pembahasan bagian ini, yaitu apakah strategi penanggulangankemiskinan yang dijalankan efektif. Untuk menakar efektivitas suatu strategi penanggulangankemiskinan diperlukan suatu sistem monitoring yang mampu:(i) melihat perkembangan kemiskinan antarwaktu dan/atau antarwilayah,(ii) mengukur perubahan yang terjadi sebagai hasil pelaksanaan strategi program penanggulangan kemiskinan, dan(iii) memberikan gambaran secara menyeluruh berkaitan dengan tingkat relevansi, efektivitas, dan efisiensi dari strategi yang dijalankan.Dengan demikian, sistem monitoring strategi penanggulangan kemiskinan semestinya dapatdigunakan, antara lain untuk:(i) mendukung pengambilan keputusan/kebijakan penanggulangan kemiskinan, penentuan 27
  35. 35. prioritas anggaran, serta pemutakhiran dan pengembangan strategi penanggulangan kemiskinan,(ii) mendukung akuntabilitas pilihan-pilihan kebijakan yang diambil pemerintah serta dampaknya terhadap kemiskinan, dan(iii) mempromosikan dialog berdasarkan fakta (evidence-based dialogue) antara pemerintah, masyarakat sipil, serta donor atas kebijakan dan prioritas pembangunan (Bedi et al., 2006).Mengingat manfaat dan peran sistem M&E yang penting dalam suatu strategi, termasuk diantaranya strategi penanggulangan kemiskinan, maka penyusunan atau perencanaan sistemtersebut harus dipersiapkan dengan baik. Beberapa hal yang perlu dilakukan dalam penyusunansistem M&E adalah:(i) menentukan tujuan, mekanisme, dan informasi yang dibutuhkan untuk monitoring (dan evaluasi) kondisi kemiskinan,(ii) mengatur mekanisme koordinasi kelembagaan dan sistem pelaporan,(iii) menentukan metode pengumpulan data/informasi,(iv) menentukan pihak yang bertanggung jawab untuk mengumpulkan data, jangka waktu dan frekuensi pengumpulan data, serta alokasi sumber daya, dan(v) menetapkan mekanisme sharing dan diseminasi data/informasi.Salah satu hal penting dalam penyusunan sistem monitoring adalah penetapan indikator.Indikator sebagai tolok ukur kinerja dalam sistem monitoring perlu ditentukan pada tahappersiapan, demikian pula halnya dengan sumber datanya. Data yang digunakan dapat berasaldari data yang telah ada sebelumnya ataupun data yang dikumpulkan secara khusus sesuaidengan rancangan program yang akan dimonitor dan dievaluasi. Bila data akan dikumpulkanmelalui survei, terdapat beberapa hal penting perlu diperhatikan, di antaranya, sampel dan teknikpenarikan sampel (juga perlu mempertimbangkan tingkat pemilahan/agregasi yang diharapkan),metode dan instrumen, serta frekuensi dan waktu pengumpulan data. Di samping itu, perlu juga diperhatikan kaidah ‘SMART’ dalam penentuan atau pembentukanindikator tiap-tiap elemen/komponen sistem monitoring dan evaluasi, yaitu(i) specific, harus dapat mengukur perubahan kondisi sesuatu yang akan diukur secara spesifik,(ii) measurable, terukur, dapat diagregasikan, dan memungkinkan untuk dianalisis lebih lanjut,(iii) attainable, tidak sulit dalam pemerolehan/pengumpulan data/informasinya (terutama dari segi waktu dan sumber daya),(iv) relevant, terkait dengan informasi yang dibutuhkan, dan(v) timely, tepat waktu dalam pengumpulan data dan pelaporan hasilnya.Dalam menyusun dan/atau mengembangkan sistem monitoring dan evaluasi, terdapat beberapahal yang harus dihindari, seperti(i) tujuan dan sasaran yang tidak jelas (apa saja yang diinginkan dalam rangka mencapai tujuan secara keseluruhan dan apa saja yang ingin dilakukan),(ii) tolok ukur kinerja yang tidak jelas, tidak konsisten, dan sering berubah-ubah,(iii) indikator yang tidak benar/tepat sehingga menghasilkan ukuran yang tidak tepat pula,(iv) data terlalu sulit dikumpulkan, dan(v) kurang dilibatkannya para penerima manfaat dan pemangku kepentingan kunci.Gambar 4 berikut ini merupakan contoh pengintegrasian sistem monitoring dan evaluasi, dalamhal ini MDGs dalam kaitannya dengan program pembangunan nasional yang salah satu di 28
  36. 36. antaranya memprioritaskan pengurangan kemiskinan. Perencanaan pembangunan, baik jangkapanjang, menengah, maupun jangka pendek (tahunan) dilatari oleh MDGs dan konvensiinternasional lainnya. Dalam agenda jangka menengah (2004—2005), pemerintah menetapkanpengurangan kemiskinan sebagai salah satu agenda yang diprioritaskan, yang harusdiintegrasikan dalam perencanaan pembangunan baik di pusat maupun daerah. Agenda Pembangunan Nasional 2004-2009 1. Mewujudkan Indonesia yg aman &damai 2. Mewujudkan Indonesia yg adil & demokratis MDGs & konvensi RPJP 3. Mewujudkan Indonesia yang sejahtera: Internasional lainnya a. Menurunnya jumlah penduduk miskin dan pengangguran terbuka RPJM b. Meningkatnya kualitas SDM c. Meningkatnya kualitas lingk. & Renstra pengelolaan SDA d. Meningkatkan kualitas & kuantitas infrastruktur Program-program Sektoral RKP Penanggulangan Kemiskinan Program-program selalu menjadi prioritas utama Regional IMPLEMENTASI APBN PENANGGULANGAN KEMISKINAN APBD Gambar 4 Pengintegrasian MDGs dalam Kerangka Program Pembangunan NasionalDi samping menyusun kerangka kerja program pembangunan nasional, yang menempatkanpengurangan kemiskinan sebagai salah satu agenda atau prioritas utama, disusun pula suatupengaturan kelembagaan (institutional arrangement) dalam pelaksanaannya seperti terlihatdalam Gambar 5. Dalam bagan tersebut terlihat bahwa Komite Penanggulangan Kemiskinan(KPK) bertugas untuk melakukan pemantauan (monitoring) dan pelaporan pelaksanaanpenanggulangan kemiskinan. Untuk melaksanakan tugasnya, KPK membentuk kelompok kerja(pokja) yang beranggotakan Bappenas, kementerian/lembaga terkait, Kementerian Keuangan,BPS, organisasi profesi, lembaga swadaya masyarakat (LSM), perguruan tinggi, lembagapenelitian, media massa, dan masyarakat. Adapun Kementerian Negara PerencanaanPembangunan Nasional sebagai koordinator pokja bidang perencanaan makro bertanggungjawab untuk melakukan monitoring dan evaluasi kebijakan dan program penanggulangankemiskinan (KPK, 2005). 29
  37. 37. Gambar 5 Pengaturan Kelembagaan dalam Sistem Monitoring dan EvaluasiSumber: KPK, 2005.4 Contoh-contoh Sistem Monitoring dalam Strategi Penanggulangan KemiskinanUntuk memperjelas pemahaman mengenai sistem monitoring, berikut ini diberikan beberapacontoh sistem monitoring yang terkait dengan strategi penanggulangan kemiskinan di Indonesia,yaitu monitoring MDGs, penelusuran kemiskinan di Indonesia, dan Sistem PemantauanKesejahteraan oleh Masyarakat (SPKM).4.1 Monitoring Tujuan Pembangunan Milenium (Millenium Development Goals – MDGs)Subbagian ini tidak akan membahas semua tujuan pembangunan milenium (MilleniumDevelopment Goals—MDGs) yang mencakup 8 butir, namun hanya membatasi pada goalpertama yang terkait langsung dengan kemiskinan dan kelaparan. Goal pertama MDGsmencakup dua target yang akan dipilih sebagai salah satu contoh sistem monitoring. Sepertidiketahui, target pertama MDGs adalah menurunkan proporsi penduduk miskin menjadisetengahnya dalam tahun 1990—2015 dan target kedua adalah menurunkan proporsi pendudukyang menderita kelaparan menjadi setengahnya dalam tahun 1990—2015. Dari kedua targettersebut, ditentukan beberapa indikator seperti ditunjukkan oleh Tabel 5. Untuk melihat tingkatpencapaian tujuan, perlu dilakukan penghitungan indikator-indikator yang telah ditetapkansecara rutin. Dalam tabel berikut juga disajikan sumber data yang digunakan untuk menyusunindikator yang ditetapkan. 30

×