Downloaded 30 times
![04uifuture.org
Вступ. Особливості земельної реформи в Україні
По-друге, в період демонтажу радянської планової економіки колгоспники отримали право на оформлення
у власність паїв на землі, що знаходилися в радянський період в безстроковому користуванні колгоспів.
Підсумком стала поява 6,9 млн. власників паїв, які володіли в сукупності 27,7 млн. га сільськогосподарських
угідь, що склало близько 64% земельного фонду України (що є найвищим показником для пострадянського
простору). Одночасно Конституція України 1996 р. і Земельний кодекс 2002 р. (ст. 13, 14 і 121) встановили право
кожного громадянина країни на земельну ділянку сільськогосподарського призначення розміром в два
гектари, що виглядало спочатку таким, що не реалізується і було розраховано, мабуть, на те , що громадяни
урбанізованої країни не стануть в масовому порядку претендувати на сільськогосподарські угіддя для їхньої
обробки.
По-третє, після відносно нетривалого періоду формування ринку землі на основі Указу Президента України
№720 від 8 серпня 1995 р., на початку 2000-х років в Україні були прийняті спочатку Закон "Про угоди щодо
відчуження земельної частки (паю)" від 18 січня 2001 р., а пізніше і Земельний кодекс, які ввели "тимчасову
заборону" відчуження паїв, ділянок для ведення фермерського господарства та іншого товарного
сільськогосподарського виробництва незалежно від форми власності. Цей захід, проголосований в основному
комуністами і депутатами від групи "Відродження регіонів" (в майбутньому - Партії регіонів) і декларований
спочатку як тимчасовий, до сьогоднішнього дня подовжувався вже сім разів, а сукупна площа земель, які
потрапили під мораторій, становить нині 41 млн. га (або майже 96% всіх сільськогосподарських земель в країні).
Подібний крок законодавців порушив як мінімум ст. 14, 21, 22 і 41 Конституції України, втручаючись в порядок
використання приватної власності громадян; незважаючи на це, він ніколи не ставав об'єктом розгляду в
Конституційному Суді. Відсутність угод з купівлі-продажу землі протягом вже п'ятнадцяти років означає, що
реформа, по суті, торпедована.
По-четверте, в умовах, коли єдино можливою юридичною формою, що дозволяє використовувати землю не
її номінального власнику, є оренда, уряд "оновленої" України впевнено вживає заходів щодо демотивації і цього
легального інструмента. З одного боку, в травні 2015 р. було прийнято рішення про визначення мінімального
терміну оренди в 7 років; з іншого, з початку того ж року земельний податок був підвищений з 20,7 до 257,8
гр./га, в результаті чого число укладених договорів в II кварталі 2015 р. в порівнянні з I кварталом знизилося
більш ніж в п'ять разів. Орендні відносини все частіше стають неформалізованими; земля не є предметом
застави; ми б сказали, що процес аграрної реформи активно йде назад.
Після того як МВФ відмовився від, по суті, ультимативної вимоги скасування мораторію для отримання нових
кредитних траншів, а президент П. Порошенко заявив, що він "не збирається видушувати з [Верховної] Ради
земельну реформу", надії на скасування мораторію в найближчі місяці виглядають, за великим рахунком,
ілюзорними.](https://image.slidesharecdn.com/random-171115152542/85/slide-5-320.jpg)
![14
II. Позиції супротивників і прихильників реформи і їхня оцінка
Мораторій на продаж землі в Україні діє вже 15 років і останній раз був продовжений рішенням Верховної
Ради №3404 від 5 листопада 2015 р., за яке проголосували 309 депутатів, або 68,6% спискового складу
парламенту. Тимчасом, за всі ці роки в Україні не було здійснено юридичних дій, спрямованих для оспорювання
як первинного рішення про введення мораторію, так і його продовжень. Лише в лютому 2017 р. група з 55
депутатів Верховної Ради внесла подання до Конституційного Суду про відповідність мораторію на продаж землі
Конституції України, однак аж до сьогоднішнього дня воно так і не розглянуто, незважаючи на те, що на це за
регламентом Конституційного Суду відводиться півроку. Багато в чому у відповідь на це партія "Батьківщина", яку
очолює Ю. Тимошенко, ініціювала загальнонаціональний референдум, який так і не був проведений (причому
не тільки в силу складнощів збору підписів, але і через початкову орієнтованість швидше на збір політичних
очок, ніж на реальний політичний акт). Також, крім Ю. Тимошенко, на користь збереження мораторію
висловлювалися і багато інших українських політиків. Це пов'язано з тим, що в Україні, як країні з надзвичайно
низьким рівнем політичної і економічної компетентності населення, повністю відсутня грань між "правими" і
"лівими" партіями, і дії головних політичних сил визначаються не ідеями і доктриною, а ставленням до влади:
якщо політик орієнтується на "першу особу", він підтримує проведення реформи як шанс на позитивний
економічний ефект і подальше отримання політичних дивідендів у вигляді підвищення своїх рейтингів - і
навпаки. Таким чином, якщо ми розглянемо існуючу політичну композицію, то побачимо, що земельна реформа,
і зокрема зняття мораторію, підтримується виключно двома партіями: чинного президента (Блоком Петра
Порошенка) і ще недавнього прем'єр-міністра ("Народний Фронт"). У той же час, абсолютно всі опозиційні партії
(Батьківщина, Опозиційний блок [колишня Партія регіонів, чия попередниця виступала одним з ініціаторів
мораторію ще в 2001 р.], Радикальна партія, "Відродження" та Самопоміч) виступають проти зняття мораторію,
або прямо відкидаючи ідею вільного ринку землі, або всіляко затягуючи процес за допомогою різного роду
"громадських слухань" або "освітньої підготовки населення".
У свою чергу, розглядаючи питання земельної реформи з політичної точки зору, не можна не згадати про
аграрне лобі, що складається з акціонерів основних агрохолдингів країни, таких як Kernel, МХП, Ukrlandfarming,
Нібулон та інших. Наприклад, затяте відторгнення "Батьківщиною" земельної реформи пов'язано не тільки з її
опозиційної позицією, але і з тісною дружбою лідера партії Ю. Тимошенко з її колишнім членом - головним
акціонером найбільшого українського агрохолдингу (із земельним банком майже в 1 млн. га) А. Веревським. У
свою чергу, лобісти великих агрохолдингів, розуміючи вразливість позиції "проти реформи" і офіційно
виступаючи за введення ринку землі, створюють або купують цілі аналітичні центри, дискредитуючи ідею
земельної реформи уряду і ділячи прихильників ринку землі на різні течії, що зрештою унеможливлює зібрати
у Верховній Раді необхідну для скасування мораторію більшість в 226 голосів.
uifuture.org
II. ПОЗИЦІЇ СУПРОТИВНИКІВ І ПРИХИЛЬНИКІВ
РЕФОРМИ І ЇХНЯ ОЦІНКА](https://image.slidesharecdn.com/random-171115152542/85/slide-15-320.jpg)
![К РЕФОРМЕ РЫНКА ЗЕМЛИ В УКРАИНЕ43
моратория для получения новых кредитных траншей, а президент П. Порошенко заявил, что он "не собирается
выжимать из [Верховной] Рады земельную реформу", надежды на отмену моратория в ближайшие месяцы
выглядят, по большому счёту, иллюзорными.
Даже самый общий обзор хода и современного состояния земельной реформы в Украине указывает на ряд
черт, радикально диссонирующих с теми характеристиками, которые украинские власти стремятся
атрибутировать собственной стране как в глазах собственных граждан, так и в её восприятии
представителями международного политического и экспертного сообщества.
Во-первых, становится очевидно, что вопрос отношения к правам собственников земли, в частности и к
аграрной реформе в целом, не является одним из важнейших, которые могли бы сформировать существенное
социальное противостояние. Несмотря на то, что второе продление моратория в 2006 г. пришлось на время,
когда президентом был В. Ющенко, а премьер-министром Ю. Тимошенко, оно прошло так непринуждённо, как
будто у руля государства стояли совсем не те люди, которые свергли создателей этого моратория. Аналогичным
образом мораторий был продлён и в 2015 г., уже после прихода к власти на волне Революции Достоинства
нового руководства страны. Это означает, что какой бы вектор развития — европейский или евразийский — не
провозглашало украинское правительство, ориентировалось ли оно на Брюссель или на Москву, мнение о
нежелательности формирования в Украине цивилизованного земельного рынка является консенсусным для
правящей элиты; по сути, её декларируемая "европейскость" заканчивается, как только встаёт вопрос об
отмене моратория на продажу земли, которая являлась бы в полной мере "европейской" по духу реформой.
Во-вторых, возникает и серьёзное сомнение как в демократичности страны, так и в репрезентативности
различных партий, встречающихся в её политическом спектре. По состоянию на лето 2017 г., владельцами
попавших под действие моратория земельных участков или паёв являются 6,9 млн. человек, или 19,8%
украинцев, имеющих право голоса. Очевидно, что вопрос о цивилизованном регулировании земельного рынка
является для них одним из самых важных — однако ни разу он не поднимался как тема общенациональной
политики. Если не только власти, но и весь политический класс Украины считает возможным последовательно
подтверждать меру, существенно (и неконституционно) ограничивающую права 1/7 населения, современная
политическая система страны во многом утрачивает ту претензию на демократичность, которую она делает
основой своей легитимации и подчеркнуто противопоставляет иным странам на пространстве бывшего СССР.
В-третьих, непрозрачность современного украинского земельного "рынка" и тех "форм", в которых ему
приходится существовать, лучше, чем что-либо иное, указывает на существование в стране двух параллельных
реальностей: прорыночной и проевропейской риторики, обращённой к западному "потребителю", и глубоко
постсоветской экономической политики, ориентированной на максимизацию бюрократической ренты, которая](https://image.slidesharecdn.com/random-171115152542/85/slide-44-320.jpg)
![52uifuture.org
II. Позиции противников и сторонников реформы и их оценка
Мораторий на продажу земли в Украине действует уже 15 лет и последний раз был продлён решением
Верховной Рады №3404 от 5 ноября 2015 г., за которое проголосовали 309 депутатов, или 68,6% списочного
состава парламента. Между тем, за все эти годы в Украине не было предпринято юридических действий,
направленных для оспаривания как изначального решения о введении моратория, так и его продлений. Лишь
в феврале 2017 г. группа из 55 депутатов Верховной Рады внесла представление в Конституционный Суд о
соответствии моратория на продажу земли Конституции Украины, однако вплоть до сегодняшнего дня оно так
и не рассмотрено, несмотря на то, что на это по регламенту Конституционного Суда отводится полгода. Во
многом в ответ на это партия "Батькивщина", возглавляемая Ю. Тимошенко, инициировала общенациональный
референдум, который так и не был проведен (причём не только в силу сложностей сбора подписей, но и из-за
изначальной ориентированности скорее на сбор политических очков, чем на реальный политический акт).
Также, кроме Ю. Тимошенко, в пользу сохранения моратория высказывались и многие другие украинские
политики. Это связано с тем, что в Украине, как стране с чрезвычайно низким уровнем политической и
экономической осведомленности населения, полностью отсутствует грань между "правыми" и "левыми"
партиями, и действия главных политических сил определяются не идеями и доктриной, а отношением к власти:
если политик ориентируется на "первое лицо", он поддерживает проведение реформы как шанс на
позитивный экономический эффект и последующее получение политических дивидендов в виде повышения
своих рейтингов — и наоборот. Таким образом, если мы рассмотрим существующую политическую
композицию, то увидим, что земельная реформа, и в частности снятие моратория, поддерживается
исключительно двумя партиями: действующего президента (Блоком Петра Порошенко) и ещё недавнего
премьер-министра ("Народный Фронт"). В то же время, абсолютно все оппозиционные партии (Батькивщина,
Оппозиционный блок [бывшая Партия регионов, чья предшественница выступала одним из инициаторов
моратория ещё в 2001 г.], Радикальная партия, "Возрождение" и Самопомощь) выступают против снятия
моратория, либо прямо отвергая идею свободного рынка земли, либо всемерно затягивая процесс при
помощи разного рода "общественных слушаний" или "образовательной подготовки населения".
В свою очередь, рассматривая вопрос земельной реформы с политической точки зрения, нельзя не
упомянуть об аграрном лобби, состоящем из акционеров основных агрохолдингов страны, таких как Kernel,
МХП, Ukrlandfarming, Нибулон и прочих. К примеру, ярое отторжение "Батькивщиной" земельной реформы
связано не только с ее оппозиционной позицией, но и с тесной дружбой лидера партии Ю. Тимошенко с ее
бывшим членом — главным акционером крупнейшего украинского агрохолдинга (с земельным банком почти
в 1 млн. га) А. Веревским.
II. ПОЗИЦИИ ПРОТИВНИКОВ И СТОРОННИКОВ
РЕФОРМЫ И ИХ ОЦЕНКА](https://image.slidesharecdn.com/random-171115152542/85/slide-53-320.jpg)
More Related Content
Similar to Іноземцев, Некрасов. До реформи ринку землі в Україні (доповідь)
Іноземцев, Некрасов. До реформи ринку землі в Україні (доповідь)
- 1. ВЛАДИСЛАВ ІНОЗЕМЦЕВ ДМИТРО НЕКРАСОВ ДОРЕФОРМИ РИНКУ ЗЕМЛІ В УКРАЇНІ /К РЕФОРМЕ РЫНКА ЗЕМЛИ В УКРАИНЕ
- 2. Украинский институт будущего- это независимый аналитический центр, который: • прогнозирует изменения и моделирует возможные сценарии развития событий в Украине; • предоставляет компетентную оценку украинским событиям; • формулирует конкретные рекомендации к действиям; • предлагает эффективные решения; • предлагает площадку для дискуссий на актуальные темы. Миссия Украинского института будущего - проектирование успешного будущего Украины, через экспертные исследования и дискуссии, которые будут стимулировать принятие качественных политических решений как в украинской, так и международной политике. Является совместным проектом представителей украинского бизнеса, политики и общественного сектора. Основан в 2016 году. Український інститут майбутнього – це незалежний аналітичний центр, який: • прогнозує зміни та моделює можливі сценарії розвитку подій в Україні; • надає компетентну оцінку українським подіям; • формулює конкретні рекомендації до дій; • пропонує ефективні рішення; • пропонує майданчик для дискусій на актуальні теми. Місія Українського інституту майбутнього - проектування успішного майбутнього України, через експертні дослідження та дискусії, які будуть стимулювати прийняття якісних політичних рішень як у українській, так і міжнародній політиці. Є спільним проектом представників українського бізнесу, політики та громадського сектору. Заснований влітку 2016 року.
- 3. 03-06 07-13 14-18 19-24 25-30 31-37 38-40 41-44 45-51 52-57 58-63 64-69 70-76 77-79 ЗМІСТ / COДЕРЖАНИЕ Вступ.Особливості земельної реформи в Україні I. Аграрна Україна і значення земельної реформи II. Позиції супротивників і прихильників реформи і їхня оцінка III. Земельна реформа в Центральній Європі: чи можна повторити? IV. Земельна реформа в Росії: чи варто повторювати? V. Якою могла б бути аграрна реформа в Україні? Висновок. Дебати про землю як дзеркало проблем України Введение. Особенности земельной реформы в Украине I. Аграрная Украина и значение земельной реформы II. Позиции противников и сторонников реформы и их оценка III. Земельная реформа в Центральной Европе: можно ли повторить? IV. Земельная реформа в России: стоит ли повторять? V. Какой могла бы быть аграрная реформа в Украине Заключение. Дебаты о земле как зеркало проблем Украины
- 4. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ03 ВСТУП. ОСОБЛИВОСТІ ЗЕМЕЛЬНОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ Навряд чи буде перебільшенням сказати, що ніде в посткомуністичних країнах земельна реформа не була настільки суперечливою, як в Україні. По-перше, принциповою відмінністю її від всіх реформ, що проводилися в країнах Центральної та Східної Європи (від Болгарії до Естонії), стала відсутність на порядку денному питання про реституцію, в рамках якої було повернуто у власність колишніх власників від 23% (у Болгарії ) до 94% (в Литві) всіх земельних ділянок. В Україні, яка піддалась одному з найжорстокіших випробувань в роки радянської колективізації, питання про широке відновлення прав колишніх власників землі ніколи не ставилося, що наклало свій відбиток на подальші події, тому що не було створено тієї безумовної "реперної точки", яка в інших країнах відсилала до минулого історичного досвіду. Тому реформування земельних відносин почалося з якогось "чистого аркуша", що не могло не надати йому значного додаткового елемента волюнтаризму і вседозволеності.
- 5. 04uifuture.org Вступ. Особливості земельноїреформи в Україні По-друге, в період демонтажу радянської планової економіки колгоспники отримали право на оформлення у власність паїв на землі, що знаходилися в радянський період в безстроковому користуванні колгоспів. Підсумком стала поява 6,9 млн. власників паїв, які володіли в сукупності 27,7 млн. га сільськогосподарських угідь, що склало близько 64% земельного фонду України (що є найвищим показником для пострадянського простору). Одночасно Конституція України 1996 р. і Земельний кодекс 2002 р. (ст. 13, 14 і 121) встановили право кожного громадянина країни на земельну ділянку сільськогосподарського призначення розміром в два гектари, що виглядало спочатку таким, що не реалізується і було розраховано, мабуть, на те , що громадяни урбанізованої країни не стануть в масовому порядку претендувати на сільськогосподарські угіддя для їхньої обробки. По-третє, після відносно нетривалого періоду формування ринку землі на основі Указу Президента України №720 від 8 серпня 1995 р., на початку 2000-х років в Україні були прийняті спочатку Закон "Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)" від 18 січня 2001 р., а пізніше і Земельний кодекс, які ввели "тимчасову заборону" відчуження паїв, ділянок для ведення фермерського господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва незалежно від форми власності. Цей захід, проголосований в основному комуністами і депутатами від групи "Відродження регіонів" (в майбутньому - Партії регіонів) і декларований спочатку як тимчасовий, до сьогоднішнього дня подовжувався вже сім разів, а сукупна площа земель, які потрапили під мораторій, становить нині 41 млн. га (або майже 96% всіх сільськогосподарських земель в країні). Подібний крок законодавців порушив як мінімум ст. 14, 21, 22 і 41 Конституції України, втручаючись в порядок використання приватної власності громадян; незважаючи на це, він ніколи не ставав об'єктом розгляду в Конституційному Суді. Відсутність угод з купівлі-продажу землі протягом вже п'ятнадцяти років означає, що реформа, по суті, торпедована. По-четверте, в умовах, коли єдино можливою юридичною формою, що дозволяє використовувати землю не її номінального власнику, є оренда, уряд "оновленої" України впевнено вживає заходів щодо демотивації і цього легального інструмента. З одного боку, в травні 2015 р. було прийнято рішення про визначення мінімального терміну оренди в 7 років; з іншого, з початку того ж року земельний податок був підвищений з 20,7 до 257,8 гр./га, в результаті чого число укладених договорів в II кварталі 2015 р. в порівнянні з I кварталом знизилося більш ніж в п'ять разів. Орендні відносини все частіше стають неформалізованими; земля не є предметом застави; ми б сказали, що процес аграрної реформи активно йде назад. Після того як МВФ відмовився від, по суті, ультимативної вимоги скасування мораторію для отримання нових кредитних траншів, а президент П. Порошенко заявив, що він "не збирається видушувати з [Верховної] Ради земельну реформу", надії на скасування мораторію в найближчі місяці виглядають, за великим рахунком, ілюзорними.
- 6. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ05 Навіть найбільш загальний огляд ходу і сучасного стану земельної ре-форми в Україні вказує на ряд рис, що радикально дисонують з тими характеристиками, які українська влада прагне атрибутувати власній країні як в очах власних громадян, так і в її сприйнятті представниками міжнародної політичної і експертної спільноти. По-перше, стає очевидно, що питання ставлення до прав власників землі, зокрема і до аграрної реформи в цілому, не є одним з найважливіших, які могли б сформувати істотне соціальне протистояння. Незважаючи на те, що друге продовження мораторію в 2006 р. відбулося в час, коли президентом був В. Ющенко, а прем'єр-міністром Ю.Тимошенко, воно минуло так невимушено, ніби біля керма держави стояли зовсім не ті люди, які скинули творців цього мораторію. Аналогічним чином мораторій був продовжений і в 2015 р., вже після приходу до влади на хвилі Революції Гідності нового керівництва країни. Це означає, що який би вектор розвитку - європейський чи євразійський - не проголошував український уряд, орієнтувався б він на Брюссель або на Москву, думка про небажаність формування в Україні цивілізованого земельного ринку є консенсусною для правлячої еліти; по суті, її декларована "європейськість" закінчується, як тільки постає питання про скасування мораторію на продаж землі, який був би повною мірою "європейським" за духом реформою. По-друге, виникає і серйозний сумнів як в демократичності країни, так і в репрезентативності різних партій, що трапляються в її політичному спектрі. Станом на літо 2017 р., власниками земельних ділянок або паїв, які потрапили під дію мораторію, є 6,9 млн. чоловік, або 19,8% українців, які мають право голосу. Очевидно, що питання про цивілізоване регулювання земельного ринку є для них одним з найважливіших - однак жодного разу воно не піднімалося як тема загальнонаціональної політики. Якщо не тільки влада, а й весь політичний клас України вважає за можливе послідовно підтверджувати захід, який істотно (і неконституційно) обмежує права 1/7 населення, сучасна політична система країни багато в чому втрачає ту претензію на демократичність, яку вона робить основою своєї легітимації і підкреслено протиставляє іншим країнам на просторі колишнього СРСР. По-третє, непрозорість сучасного українського земельного "ринку" і тих "форм", в яких йому доводиться існувати, краще, ніж що-небудь інше, вказує на існування в країні двох паралельних реальностей: проринкової і проєвропейської риторики, зверненої до західного "споживача", і глибоко пострадянської економічної політики, орієнтованої на максимізацію бюрократичної ренти, що використовується відносно власних громадян; прагнення отримати додаткові кредити і допомогу, а також небажання ввести в нормальний господарський оборот актив, який може стати основою для стійкої податкової бази та регіональної влади, і центрального керівництва. Інакше кажучи, якщо щось вказує на наявність в Україні корупції і бюрократичної закостенілості, то стан земельних відносин робить це краще за все.
- 7. 06uifuture.org Вступ. Особливості земельноїреформи в Україні При цьому слід зауважити, що обговорення земельного питання в Україні вкрай цікаве також і тим, що дає уявлення про загальний характер політичних дискусій – і, перш за все, про те, що в країні цілком оформилося протистояння раціонально мислячої і такої, що аргументує свою позицію, меншості та демагогічної більшості, якій вдається впливати на владу і громадську думку, підтримуючи ту дивну і нестійку конструкцію, яку представляє нинішнє земельне право.
- 8. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ07 Сучасна Україна за цілою низкою параметрів може вважатися великою аграрною державою. За жодним іншим показником вона не займає такого високого рядка в глобальному "табелі про ранги", як за кількістю чорноземів (27,8 млн. га, або більше 8,7% загальносвітової кількості); вкрай високою є частка сільськогосподарських земель в загальній території країни (майже 71,2%; для порівняння: в Росії не більше 13,3%, в середньому по ЄС - більше 44,2%). Не дивно, що сьогодні Україна знаходиться на 8-му місці в списку найбільших експортерів продовольства в світі, хоча слід зауважити, що це не стільки прорив в нову якість, скільки свого роду повернення до нормальності: напередодні Першої світової війни губернії, що нині входять до складу України, забезпечували основу аграрного сектора Російської імперії, вирощуючи 67% загальноросійського обсягу зернових і виробляючи 88% російського цукру (і, якби вони розглядалися як окрема держава, були б світовим лідером зі збору пшениці і виробництва цукру). Сьогодні, вийшовши на 1-е місце в світі по збиранню соняшнику та експорту соняшникової олії; 2-е місце з експорту зернових і горіхів, 3-е - з експорту ячменю та ріпаку і 4-е - по виробництву меду і експорту кукурудзи, Україна, як може здатися сторонньому спостерігачеві, знову перетворюється в ту країну, якою вона була близько ста років тому і якою залишалася б і далі, якби не потрапила вона в вир жахливого комуністичного експерименту. Однак це не зовсім так. Слід зазначити, що місце сільського господарства в структурі ВВП (12,1%), в сукупній зайнятості (17,5%) і в експорті (майже 38%) (всі дані - за 2015 рік) виглядають, принаймні, нетипово для європейської країни і вказують на суттєві проблеми, які існують як в самому аграрному секторі (насамперед, співвідношення частки в зайнятості і ВВП), так і в економіці в цілому (частка сільського господарства у валовому внутрішньому продукті і в сукупному експорті). Якщо звернути увагу на динаміку аграрного виробництва в пострадянський період, то його також складно назвати вражаючим: по зернобобових культурах змінна трирічна середня оцінка загального збору невпевнено перевищила пізньорадянські показники тільки на початку 2010-х років, і в 2015 р. обсяг виробництва зерна і картоплі був вище досягнутих в 1990 р. менш ніж на 20% (при цьому збір соняшнику зріс в 4,5 рази, а цукрових буряків - скоротився в тій же пропорції). При цьому показники в тваринництві виглядають катастрофічно навіть на тлі сусідів по СНД: виробництво м'яса в забійній вазі скоротилося в порівнянні з 1990 р. на 46,7%, молока - в 2,31 рази, вовни - в 13,1 рази. Поголів'я свиней, великої рогатої худоби, овець і кіз скоротилося в 2,5-7 разів, і тенденція до його зниження, як випливає з даних Укрстату, ще не зламана досі. I. АГРАРНА УКРАЇНА І ЗНАЧЕННЯ ЗЕМЕЛЬНОЇ РЕФОРМИ
- 9. 08uifuture.org I. Аграрна Українаі значенням земельної реформи Порівняльний аналіз валової продукції сільського господарства України та порівнянних з нею за населенням і територією держав демонструє суттєве відставання і за обсягами виробництва, і - ще більшою мірою - з ефективності ведення аграрного бізнесу. Так, наприклад, по валовій продукції рослинництва Україна в 2015 р. відставала від Іспанії в 4,0 рази, а від Франції - в 6,6 рази, а по валовій продукції тваринництва - відповідно в 5,7 і 9,3 рази. При цьому слід додати, що в Іспанії і Франції разом узятих, в аграрному секторі за даними за 2012 р. було зайнято майже в 2 рази менше працівників, ніж в сільському господарстві України за підсумками 2015 р. З огляду на ті можливості - як природні, так і людські, - якими володіє країна, можна припустити, що в українського сільського господарства в XXI столітті є значні перспективи для зростання і розвитку - але тільки в тому випадку, якщо політики знімуть значну частину тих організаційних обмежень, які або збереглися з минулих часів, або ж були ініційовані в останні роки. Основними з подібних обмежень ми б окреслили дві обставини. З одного боку, це той самий режим власності на землю, який і знаходиться в центрі нашої уваги. Сьогодні в Україні нараховується більше 23,4 млн. власників сільськогосподарських угідь (середній розмір яких становить таким чином близько 1,3 га). 1,5 Україна Польща Франція % в експорті Зайнято в с/г Доля с/г в ВВП і експорті, і число зайнятих, % 12,1 2,4 1,5 38 13,5 5,8 3 11,5 ВВП % в експорті Зайнято в с/г ВВП % в експорті Зайнято в с/г ВВП Не вражають і дані по врожайності: вона за чверть століття виросла за окремими зерновими культурами на 9-24%; при цьому якщо поглянути на її динаміку за останні десять років, ми побачимо розкид від 21,8 ц/га по зернобобових культурах в цілому в 2007 р. до 43,7 ц/га в 2014-му, тобто значення відрізняються вдвічі (для порівняння: в Німеччині урожайність по пшениці, вівсу і житу в 2010-2017 рр. відхилялася рік від року не більше ніж на 5-8%). На наш погляд, все зазначене вище вказує на те, що широко коментовані позитивні тренди в українському аграрному секторі виглядають відносно нестійкими, і для їхнього зміцнення ще багато що належить зробити.
- 10. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ09 Заради справедливості варто відзначити, що кількість землекористувачів куди менша - близько 1,9 млн.; це означає, що навіть незважаючи на вкрай несприятливе інституційне середовище, процес укрупнення аграрних господарств загальмувати в повній мірі не вдалося. У той же час середня площа кожної "одиниці" сільськогосподарського виробництва в рослинництві (тваринництво як серйозний елемент економіки і експорту ми не розглядаємо) в Україні в 3,2 рази менша, ніж у Франції, в 5,2 рази менша, ніж в Великобританії, і майже в 7,4 рази менша, ніж в Чехії. Тимчасом, статистика по провідних країнах-виробниках аграрної продукції вказує на те, що найбільш ефективними є досить великі аграрні підприємства: в Голландії, Данії, Чехії та Німеччині, де врожайність зернових залишається найбільш високою для своїх субрегіонів, розміри ферм особливо великі, а середній продаж аграрної продукції одним господарством досягає від 162 до 303 тис. євро - і це значить, що всі останні дії української влади об'єктивно обмежують можливості поступального прогресу національного аграрного сектора, "зрушуючи" Україну в сторону не Польщі або Чехії, а скоріше Болгарії або Румунії з їхніми відносно невеликими господарствами. Приходять на ринок і іноземці: за різними даними, вони орендують від 2,1% до 6% українських сільгоспугідь (ряд оцінок свідчить про те, що іноземні компанії вже сьогодні de facto контролюють понад 2 млн. га українських сільськогосподарських угідь, що ставить країну на третє місце в світі за цим показником після Індонезії і Росії); перспективність України як аграрної країни визнана доволі широко, що підкреслюється присутністю на ринку як власне аграрних (таких як Louis Dreyfus або NCH), так і сервісних (перш за все Risoil і Allseeds) і, зрозуміло, транспортно-логістичних компаній (наприклад, Bunge і Cofco). Крім заповнення недоліків інфраструктури, особливою увагою іноземних інвесторів в українське сільське господарство Варто, щоправда, відзначити, що всупереч складним умовам, багатьом агрохолдингам вдалося за останні роки консолідувати істотні земельні наділи і використовувати їх досить ефективно. Десятьма найбільшими сільгоспкомпаніями використовується близько 15% української ріллі, і вони показують цілком гідні результати: так, врожайність пшениці - третьої за значимістю експортної культури України - в цих господарствах удвічі перевищує середній показник в інших. Порівняльні розміри селянського господарства, в середньому, % 100 320 740 Україна Польща Франція
- 11. 10 користується виробництво екологічночистих ("органічних") продуктів (частка експорту в цій категорії товарів досягає 80%). В останні роки особливо популярними у великих європейських компаній стають інвестиції в "харчовку", але це не входить в сферу наших безпосередніх інтересів в даному дослідженні. З іншого боку, це явно недостатньо розвинені ринки збуту, недосконала логістика і недостатньо сучасна система переробки сільськогосподарської продукції. Недолік маркетингу і складності з виходом на високомаржинальні ринки породжують серйозний перекіс в сторону "монокультурного" сільського господарства при випереджувальному зростанні виробництва технічних культур: так, з 2005 р. по 2016 р. площа земель, засіяних ріпаком, зросла в 5 разів, соняшником - майже на 40%, зерновими - на 8,2%. У той же час, площі під багаторічними насадженнями скоротилися на 17%, і в 2016 р. майже чверть споживання плодів і ягід в Україні (!) забезпечувалася за рахунок імпорту. В державі існує безліч "вузьких місць" на транспорті: хоча, здавалось би, порти здатні відвантажити на експорт набагато більше зернових, ніж проходить через них сьогодні, і нові термінали продовжують будуватися, доставка товару до гаваней вкрай утруднена: попит на зерновози перевищує пропозицію майже в 2,5 рази, і влада тільки підсилює дефіцит, обмежуючи максимальну вагу автомобілів-зерновозів. Все це породжує суттєві збитки сільгоспвиробників і стримує розвиток більш високомаржинальної продукції: рівень доданої вартості в АПК в доларовому еквіваленті, розрахованому за поточним обмінним курсом, становив в 2016 р. лише $296 на один гектар, що залишалося в 5,5 разів нижче польського показника. Наслідком такого стану справ стають низькі вкладення в розвиток бізнесу і в підтримання родючості земель, на чому ми ще зупинимося нижче. Додана вартість рослинництва на 1 га, $ 296$ 1016$ 1650$ 2370$ Україна Литва Польща Франція 100% 320% 740% 800% uifuture.org I. Аграрна Україна і значенням земельної реформи
- 12. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ11 Обидві зазначені обставини призводять до того, що один з ведучих експортно-орієнтованих секторів української економіки приносить в казну непропорційно мало податків: при 38% експорту на сільське, мисливське, рибне та лісове господарство в 2014 р. доводилося... 1,38% надходжень до державного бюджету. І саме тут, на наш погляд, криється важлива "змичка" між станом земельної реформи та деякими аспектами фінансових проблем, з якими нині стикається Україна. В умовах мораторію на продаж землі її реальна ціна залишається практично невідомою і незліченною. Відповідно, держава здатна встановлювати лише умовну кадастрову оцінку земель, від якої можуть вираховуватися податки - і це є одним з найважливіших факторів фінансових проблем країни. З 2016 р. в Україні було зібрано 23,3 млрд. гривень податку на землю, з яких податок на сільгоспугіддя склав всього 12,8 млрд. грн або 55%. Середній податок на 1 га земель сільськогосподарського призначення склав 310 грн - що цілком зрозуміло: податок платять власники земель, основним бізнесом яких є здача її в оренду, а ставки орендних платежів в Україні залишаються одними з найнижчих в Європі (в середньому - 890 грн./га). Стягнення більш високого податку з власника виглядало б очевидним нонсенсом, так як призвело б до розорення і банкрутства землевласників, яких при цьому позбавляють будь-якої альтернативи в розпорядженні землею. Тому найважливішим наслідком нині продовжуваного мораторію на продаж землі виступає обмеження податкових надходжень до бюджету України і бюджети регіонів, причому значне. У всіх розвинених країнах ціни на землю і податки, які платять її власники, в рази вищі, ніж в Україні. Сьогодні середня ціна угідь сільгосппризначення становить в країнах Центральної Європи від 2,3 до 15 тис. євро/га, у Франції - близько 7,5 тис. євро/га, в Голландії - понад 60 тис. євро/га. У США в головних сільськогосподарських районах (штати Айова, Іллінойс, Канзас і Небраска) цифри коливаються навколо $7,5-17 тис./га. Відповідно встановлюються і податки: від 3,4 євро/га в Польщі і 225 євро/га у Франції, до $40-150/га в штатах "аграрного поясу" Сполучених Штатів Америки. В результаті, французький уряд збирає земельного податку в середньому 7,6 млрд євро в рік - в 18 разів більше, ніж український, хоча валова продукція французького сільського господарства перевищує український показник "всього" в 4,1 рази. Ми вже відзначали, що ефективність українського аграрного сектора суттєво поступається західноєвропейським - але і тут розрив виявляється зовсім не таким, як у вартості земельних наділів (наприклад, по врожайності пшениці Україна відстає від тієї ж Франції в 1,7 рази, а від Голландії - в 2,1 рази). Тому навряд чи можна сумніватися в тому, що аграрні компанії, що діють в Україні, могли платити державі набагато більші високі податки - проблема, повторимо ще раз, полягає в тому, що ціна землі, від якої повинна обчислюватися податкова база, штучно занижується завдяки самим же рішенням уряду.
- 13. I. Аграрна Українаі значенням земельної реформи 12uifuture.org Нідерланди Франція Східна Європа Україна Оренда евро/га Податки 60 7,5 3,5 3 32 10 50 70 200 225 600 900 Вартість тис. евро/га Оренда евро/га Податки Вартість тис. евро/га Оренда евро/га Податки Вартість тис. евро/га Оренда евро/га Податки Вартість тис. евро/га Прогноз Середня вартість землі і оренди в Західній та Східній Європі; рівень зібраного земельного податку В наступній частині доповіді ми докладно розглянемо аргументи прихильників збереження мораторію на землю в Україні і спробуємо проаналізувати склад найбільш зацікавлених в ньому політичних груп - поки ж варто відзначити, що однією з найважливіших вигод, які Україна могла б отримати від скасування мораторію, стала б поява угод з землею (на сьогоднішній день, згідно з більшістю опитувань, аж до 90% нинішніх орендарів готові викупити використовувані ними ділянки повністю або частково), підвищення її ринкової ціни (ми сумніваємося в справедливості найбільш оптимістичних оцінок на цей рахунок, але все ж таки) і виникнення для влади двох додаткових можливостей підвищення доходів бюджету: з одного боку, за рахунок нових ставок земельного податку на приватні ділянки, і, з іншого боку, за рахунок або приватизації земель, які все ще знаходяться в держвласності, або за допомогою організованої здачі їх в оренду за розцінками, що відображають змінені ринкові умови.
- 14. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ13 Інакше кажучи, існуючі сьогодні умови ведення сільськогосподарського виробництва в Україні, так само як і місце, займане аграрним сектором в її економіці, дають підстави вважати, що лібералізація ринку землі не призведе до падіння попиту на неї з боку як українських, так і міжнародних агропромислових компаній, і його головним наслідком стане зростання цін на землю і, відповідно, податкових надходжень в казну. Поступове підвищення цін викличе зміна стратегій землекористувачів, які сьогодні розглядають її, по суті, як якийсь дармовий ресурс (в Голландії середня ставка оренди гектара ріллі дорівнює ціні 34 ц пшениці на світовому ринку, в Україні - 1,8 ц), але при зміні умов змушені будуть звертати більшу увагу на методи ведення сільського господарства, підвищувати врожайність і якість продукції. Будь-яка економічна теорія заснована на тому, що цінність будь-якого ресурсу обумовлюється в тому числі його рідкістю - але в Україні, схоже, все відбувається навпаки. Уряд країни штучно стримує ціну землі, чомусь вважаючи, що в цьому випадку вона буде оброблятися краще і використовуватися ефективніше. Цього, на жаль, не відбувається: не будучи власниками землі, землекористувачі все частіше скорочують інвестиції в свої ділянки, не вносять необхідної кількості добрив і не здійснюють необхідних ґрунтозахисних заходів. В результаті, якість українських земель деградує: за останні 15 років водної та вітрової ерозії зазнали майже 15 млн. га сільгоспугідь, площа кислих ґрунтів зросла більш ніж на 2,4 млн. га, а щорічні втрати гумусу оцінюються в 32-33 млн тонн. І чим довше українська земля буде залишатися штучно виведеною з комерційного обороту, тим масштабніші будуть ці негативні зміни. Тому, на наш погляд, введення повномасштабного інституту власності на українські сільськогосподарські землі і дозвіл ринкових угод з ними є необхідною умовою збереження основних конкурентних переваг аграрної галузі України в найближчі десятиліття.
- 15. 14 II. Позиції супротивниківі прихильників реформи і їхня оцінка Мораторій на продаж землі в Україні діє вже 15 років і останній раз був продовжений рішенням Верховної Ради №3404 від 5 листопада 2015 р., за яке проголосували 309 депутатів, або 68,6% спискового складу парламенту. Тимчасом, за всі ці роки в Україні не було здійснено юридичних дій, спрямованих для оспорювання як первинного рішення про введення мораторію, так і його продовжень. Лише в лютому 2017 р. група з 55 депутатів Верховної Ради внесла подання до Конституційного Суду про відповідність мораторію на продаж землі Конституції України, однак аж до сьогоднішнього дня воно так і не розглянуто, незважаючи на те, що на це за регламентом Конституційного Суду відводиться півроку. Багато в чому у відповідь на це партія "Батьківщина", яку очолює Ю. Тимошенко, ініціювала загальнонаціональний референдум, який так і не був проведений (причому не тільки в силу складнощів збору підписів, але і через початкову орієнтованість швидше на збір політичних очок, ніж на реальний політичний акт). Також, крім Ю. Тимошенко, на користь збереження мораторію висловлювалися і багато інших українських політиків. Це пов'язано з тим, що в Україні, як країні з надзвичайно низьким рівнем політичної і економічної компетентності населення, повністю відсутня грань між "правими" і "лівими" партіями, і дії головних політичних сил визначаються не ідеями і доктриною, а ставленням до влади: якщо політик орієнтується на "першу особу", він підтримує проведення реформи як шанс на позитивний економічний ефект і подальше отримання політичних дивідендів у вигляді підвищення своїх рейтингів - і навпаки. Таким чином, якщо ми розглянемо існуючу політичну композицію, то побачимо, що земельна реформа, і зокрема зняття мораторію, підтримується виключно двома партіями: чинного президента (Блоком Петра Порошенка) і ще недавнього прем'єр-міністра ("Народний Фронт"). У той же час, абсолютно всі опозиційні партії (Батьківщина, Опозиційний блок [колишня Партія регіонів, чия попередниця виступала одним з ініціаторів мораторію ще в 2001 р.], Радикальна партія, "Відродження" та Самопоміч) виступають проти зняття мораторію, або прямо відкидаючи ідею вільного ринку землі, або всіляко затягуючи процес за допомогою різного роду "громадських слухань" або "освітньої підготовки населення". У свою чергу, розглядаючи питання земельної реформи з політичної точки зору, не можна не згадати про аграрне лобі, що складається з акціонерів основних агрохолдингів країни, таких як Kernel, МХП, Ukrlandfarming, Нібулон та інших. Наприклад, затяте відторгнення "Батьківщиною" земельної реформи пов'язано не тільки з її опозиційної позицією, але і з тісною дружбою лідера партії Ю. Тимошенко з її колишнім членом - головним акціонером найбільшого українського агрохолдингу (із земельним банком майже в 1 млн. га) А. Веревським. У свою чергу, лобісти великих агрохолдингів, розуміючи вразливість позиції "проти реформи" і офіційно виступаючи за введення ринку землі, створюють або купують цілі аналітичні центри, дискредитуючи ідею земельної реформи уряду і ділячи прихильників ринку землі на різні течії, що зрештою унеможливлює зібрати у Верховній Раді необхідну для скасування мораторію більшість в 226 голосів. uifuture.org II. ПОЗИЦІЇ СУПРОТИВНИКІВ І ПРИХИЛЬНИКІВ РЕФОРМИ І ЇХНЯ ОЦІНКА
- 16. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ15 Аналогічним чином це стосується і багатьох депутатів провладних партій, що зіткнулися зі складним вибором: підтримати людину, яка забезпечила їм депутатський мандат, або власний бізнес. До подібних випадків можна віднести А. Вадатурського (Нібулон), О. Мушака (близького родича і лобіста А. Веревського) і А. Корнацького (Агрофірма Корнацьких). Що стосується експертного співтовариства, то провідні українські економісти одноголосно виступають за необхідність термінового зняття мо-торію, а їхня позиція була виражена у вигляді спільного звернення до Верховної Ради минулої осені. Уряд також займає швидше проринкову позицію, підкреслюючи, що країна втрачає на рік до $3,3 млрд. від донині існуючих обмежень на здійснення операцій купівлі-продажу з землями сільгосппризначення. При цьому всі противники земельної реформи висувають досить вузький набір аргументів, що зводиться до трьох основних моментів. По-перше, далеко не всі вони висловлюються проти продажу землі в принципі, стверджуючи найчастіше, що мораторій не можна скасовувати саме зараз, коли ціна землі в Україні залишається в рази меншою, ніж, наприклад, в тій же Польщі - тобто в разі дозволу ринкових угод власники землі не отримають і частки її "справедливої ціни" (і то відзначаючи неможливість скасування мораторію в умовах війни, то підкреслюючи, що навіть в 2013-2014 рр. українська земля коштувала помітно дорожче, ніж сьогодні). По-друге, ті, хто категорично проти продажу, аргументують свою позицію, насамперед, побоюваннями масованої скупки земель або вітчизняними олігархами, або (що частіше) іноземними аграрними конгломератами, що в підсумку призведе до втрати "народного (національного) контролю" над одним з основних ресурсів України. По-третє, нерідко стверджується, що зняття мораторію на продаж землі призведе не тільки до зростання її ринкової ціни, але і, відповідно, до послідовного збільшення витрат по всьому ланцюжку виробництва сільськогосподарської продукції - що в кінцевому рахунку зумовить зниження рівня життя всіх українців, які є її споживачами. На наш погляд, всі дані аргументи (і вся позиція прихильників збереження status quo) не витримують критики, навіть якщо не торкатися аргументів прихильників альтернативного підходу (до яких ми повернемося трохи нижче). Перш за все, викликає великі питання той факт, що сам по собі мораторій, що ставить під сумнів конституційні права громадян на власність (сам факт якої ніким не заперечується) приймається Верховною Радою не в якості конституційного закону, а як звичайний законодавчий акт - і це так і не отримало відповідної оцінки КС. По суті, доводячи корисність мораторію, його прихильники вкрай рідко торкаються проблеми його законності, що, на наш погляд, вже свідчить про вразливість їхньої позиції, так як обґрунтовувати "відсутністю практичної необхідності" збереження незаконної по своїй суті норми - це підривати підвалини правової держави, за зарахування до яких Україна заплатила високу ціну. У тій же мірі сумнівним виглядає і референдум,
- 17. 16 результати якого -якщо народ висловить підтримку збереженню нинішнього стану речей - означатимуть позбавлення прав власності майже 6,9 млн. чоловік, які раніше здобули ці права абсолютно законно. Інакше кажучи, будь-який варіант збереження нинішньої ситуації є серйозним випробуванням для української правової держави, якщо не підривом її фундаментальних основ. Аргумент про низьку ціну землі, з якою зіткнуться її власники в разі зняття мораторію, представляється вкрай лукавим з однієї простої причини: досвід останніх п'ятнадцяти років показав, що оціночна вартість землі сільськогосподарського призначення в Україні не росте - на відміну від вартості її оренди, яка часто перевищує встановлений державою мінімум в 3% вартості в рази, що свідчить про недооцінку реальної вартості землі адміністративними інструментами. Тому якщо не змінювати сформовані практики, ціна землі ніколи не досягне такого рівня, щоб прихильники цього аргументу визнали її достатньою для дотримання інтересів нинішніх власників земельних ділянок. Так, в нинішніх умовах було б наївно заперечувати, що при знятті мораторію в країні не почнеться бум угод на ринку землі, так як відкладений попит на сільськогосподарські угіддя дуже високий, і що в багатьох випадках ділянки будуть продані за удаваними абсолютно невигідними цінами - перш за все через те, що доведені до відчаю власники постараються виручити за них хоч якісь гроші. Однак незрозуміло, з одного боку, чому така гіпотетична поведінка десятків тисяч чоловік має приводити до збереження заходів, які порушують права мільйонів, і, з іншого боку, чому експертам і політикам, що висловлюють подібні побоювання, не потурбуватися про варіанти пом'якшення цих проблем (наприклад, забезпечити виділення необтяжливих кредитів під заставу землі, що допомагає власникам отримати певні кошти, а потім, якщо ділянки будуть дорожчати, то викупити їх). Таким чином, єдиним засобом, що забезпечує зростання ціни землі, є відкриття в Україні земельного ринку - і іншого варіанту немає. Другий аргумент виглядає ще слабше. Можна навести приклади того, як в різних країнах виникала монополізація земельної власності - але ми не знаємо жодного випадку, де йшлося б про сільськогосподарські угіддя. У Росії, наприклад (докладніше ми поговоримо про це пізніше) в 2000-і роки відбувалася масова скупка земель сільгосппризначення навколо великих міст і корупційне переведення їх в категорії земель, що допускають дачне господарство, індивідуальне житлове будівництво і навіть вводять дані ділянки в землі поселень. Ціна таких ділянок зростала в десятки разів і великі фінансові групи скуповували їх у величезних кількостях, створюючи штучний дефіцит землі для забудови і все більше підвищуючи ціни. Однак криза спочатку 2008-го, а потім 2014 рр. паралізувала попит і запустила стрімкий зворотний процес, який зараз призвів до величезних втрат для тих, хто проінвестував в невідповідний момент. Однак нічого подібного з сільськогосподарськими землями ніколи не відбувалося - з дуже простої причини. У будь-якій країні уряд має право виставити власнику умови використання землі, що купується - і в нашому випадку таким є використання її за прямим призначенням. У разі, якщо хтось скуповує землі і не обробляє їх, є дві опції: або вибудувати uifuture.org II. Позиції супротивників і прихильників реформи і їхня оцінка
- 18. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ17 механізм примусового виставлення їх на аукціон з передачею власнику виручених коштів, або обкладання таким податком, який змусить власника або відновити виробництво, або позбутися ділянки. Ми навіть не говоримо про те, що покупка одних з найбільш родючих земель в світі за найнижчою в Європі ціною для "заморожування" інвестицій виглядає ірраціональним з економічної точки зору кроком - але навіть якщо припустити, що більшість покупців виявляться божевільними, уряд легко впорається з наслідками їхніх дій. Нарешті, аргумент щодо зростання цін на аграрну продукцію також не виглядає переконливим з кількох причин. По-перше, якщо торкнутися рослинництва - і перш за все виробництва пшениці, інших зернових культур, картоплі або соняшнику, потрібно мати на увазі, що від 40% до 50% їх врожаю експортується з України; якщо ціни на внутрішньому ринку хоча б трохи підуть вгору, частина товарних потоків розгорнеться і швидко створить надлишкову пропозицію, що гарантується від зростання цін. Відповідно, як тільки ціни на внутрішньому ринку почнуть рости, імпорт стане більш вигідним, і його збільшення призведе до швидкого відновлення цінового балансу. При цьому ми можемо побачити, що, наприклад, в тій же Польщі, де номінальні грошові доходи населення вищі за українські в 3,8 рази, ціни на більшість продуктів зіставні, а часом і нижчі, ніж в Україні; це підтверджує, що визнання приватної власності на землю і лібералізація її ринку не викликає зростання цін на продукти харчування. Таким чином, позиція прихильників збереження дії мораторію виглядає обумовленою популістськими міркуваннями, які не можуть бути аргументовані ні з юридичної, ні з економічної точок зору. У той же час аргументи прихильників запуску повноцінного ринку землі, на наш погляд, також потребують критичного осмислення в тій частині, яка стосується економічного ефекту цього заходу (так як, повторимо, вся юридична частина навіть не вимагає обґрунтування - вона і без того очевидна). Фундаментальною проблемою в даному випадку виступає неочевидність їхньої тези про стійке зростання вартості землі в умовах появи її ринку. На наш погляд, за цим твердженням стоїть формально-інституційний підхід, який сповідує цілий ряд економістів, які вважають, що формалізація прав власності сама по собі забезпечує стрімке підвищення вартості активів і може вивести країни, що розвиваються, в коло "золотого мільярда" (класичним прикладом цього підходу ми б назвали теорії Е. де Сото). В українському випадку всі прогнози оптимістів ґрунтуються на підвищенні вартості сільськогосподарської землі в країнах Центральної Європи після проведення ринкових аграрних реформ (про що трохи нижче). Найрізноманітніші автори звертають увагу на зростання цін на землю по роках після дозволу ринкових угод з нею, сходячись на думці про те, що саме це і потрібно зараз Україні, так як безсумнівно призведе до поступального підвищення вартості землі, але майже ніяк не коментуючи всі інші фактори, які так чи інакше впливають на розвиток аграрного сектора, на зміну інституціонального середовища в цілому і на розвиток інших галузей народного господарства
- 19. 18 господарства країн посткомуністичноготранзиту (на чому ми зупинимося докладніше в наступній частині доповіді). Забігаючи вперед, ми б сказали наступне: незважаючи на величезне загострення пристрастей, яке нині є в українському політичному класі і в експертному середовищі у зв'язку з проблемою мораторію на продаж землі, його скасування, на наш погляд, саме по собі не викличе ніяких тектонічних змін в економічній сфері - ні тих, яких бояться прихильники status quo, ні тих, на які розраховують прихильники радикальних змін. Безумовно, перші результати виявляться майже негайно: будуть проведені операції, що перетворюють деяку частину орендарів в нових власників; ринок пожвавиться, але відносно ненадовго – побачивши, що виникають тренди до підвищення цін, більшість власників почнуть, швидше за все, вичікувати їхнього зміцнення, а значна частина виробників не ризикне швидко змінювати свої бізнес-стратегії. Значного припливу іноземних покупців на ринок не станеться: в більшості країн, де вільний продаж землі дозволений (і часто давно), переважна частина іноземних покупок все ж припадає на спеціалізовані ділянки (перш за все - виноградники), а не на картопляні поля. Істотні покупки земель під вирощування пшениці або бавовни відзначаються в розвинених країнах, де права власності дотримуються десятиліттями - в першу чергу, в США, але навіть тут частка іноземної власності невелика. У штаті Техас, де, за статистикою, зосереджена основна частина куплених іноземцями земель в Сполучених Штатах, за останні 10 років зарубіжні інвестори придбали 1,3% всіх сільськогосподарських угідь штату, і головними покупцями виявилися зовсім не "всюдисущі" китайці, а канадці, голландці і німці. Покупки та продажі в таких обсягах не змінять радикально ситуацію на українському ринку - тільки щоб приватизувати державні наділи при такому припливі покупців, буде потрібно більше 100 років. Ніяких збитків від факту скасування мораторію держава теж не отримає: земельний ринок знаходиться у відносній рівновазі, і пропозиція на продаж від приватних власників практично виключить можливість широкої приватизації державних наділів, чого також бояться деякі борці за національні інтереси. Інакше кажучи, на горизонті навіть наступного виборчого циклу (якими тільки і мислять політики) скасування мораторію на вільний продаж землі не змінить практично нічого. Змінити ситуацію в країні може - і то зовсім не революційним чином - тільки комплексна аграрна реформа, але про неї ми поговоримо трохи пізніше. uifuture.org II. Позиції супротивників і прихильників реформи і їхня оцінка
- 20. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ19 Дискусія, що ведеться нині в Україні, про земельну реформу характеризується постійними відсиланнями до досвіду сусідів - з одного боку, держав Центральної Європи, з іншого - Російської Федерації. Зі зрозумілих причин, перший розглядається прихильниками введення вільного ринку земель як приклад, який варто наслідувати, тоді як другий сприймається з деяким скепсисом. Погоджуючись з тим, що європейський шлях безсумнівно кращий, ми хотіли б зупинитися на тих очевидних проблемах, які напевно виникнуть при його імплементації в Україні. Що безумовно підкуповує в досвіді країн Центральної Європи і Балтії? По-перше, успішний розвиток сільського господарства в пострадянський період. Якщо порівнювати показники виробництва зерна, молока або м'яса, наприклад, в Польщі в 2015 р. і 1990 р., можна побачити зростання відповідно в 7,1%, 10,0% і 37,4%. Врожайність зернових зросла за ці роки в тій же Польщі на 29,9%, в Румунії - на 35,1%, в Чехії - на 54,8%, а в Литві - в 2,05 рази. III. ЗЕМЕЛЬНА РЕФОРМА В ЦЕНТРАЛЬНІЙ ЄВРОПІ: ЧИ МОЖНА ПОВТОРИТИ? Вартість землі 2015 Вартість землі 1990 Врожайність 2015 Врожайність 1990 Ріст врожайності зернових і вартість землі, % 100 100 100 100 100 100 100 100 100 135 323 268 130 100 100 114 180 200 135 155 Україна Литва Чехія Румунія Польща
- 21. 20 III. Земельна реформав Центральній Європі: чи можна повторити? Всі ці країни перетворилися з простору радянського продуктового дефіциту в успішні аграрні економіки, в яких громадяни витрачають на придбання продуктів харчування від 13,3% (в Чехії) до 28,6% (в Румунії) своїх поточних доходів - проти більш ніж 50% в сучасній Україні (яка за цим показником займає місце між Нігерією та Кенією). По-друге, як ми вже відзначали, в цих країнах земля перетворилася в значний економічний актив, і з самого початку аграрної реформи її ціна стійко і постійно росла. Якщо в 2000 р. середня вартість гектара сільськогосподарської землі становила в Литві 370 євро, в Румунії - 340 євро, в Польщі - 950 євро, а в Чехії - 1,48 тис. євро, то до середини 2010-х років відповідні цифри досягали 665, 1100, 2550 і 2000 євро. Як підкреслюють багато учасників української дискусії про земельну реформу, щорічне зростання цін на землю в перші сім років після лібералізації торгівлі нею коливалося від 3-15% (в Чехії) до 12-40% (в Польщі) - і це подається як основне досягнення ринково-орієнтованої земельної реформи. З цим складно сперечатися - однак варто уважно придивитися до досвіду аграрної реформи в Центральній Європі, і звернути увагу на ті риси, які зараз навряд чи вдасться повторити українським реформаторам. uifuture.org Доля продуктової корзини в бюджеті домашнього господарства, % Україна Польща Румунія Чехія Литва 42% 11% 12% 24% 11%
- 22. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ21 По-перше, у всіх країнах Центральної Європи аграрний сектор мав довгі традиції свого розвитку, і приватна власність на землю, як і фермерство, не були абстрактними поняттями. До Другої світової війни середній розмір земельного наділу становив в Польщі 7-8 га, в Чехословаччині - до 40 га, в Угорщині - 6-8 га, в країнах Балтії - від 10 до 25 га. Крім Литви, Латвії та Естонії, які були включені до складу Радянського Союзу і в повній мірі відчули на собі режим планової економіки і державної власності, у всіх цих країнах зберігалися приватні форми господарювання і була сильна кооперація. Селянські партії в 1980-і роки виступали одними з найактивніших та найвпливовіших опонентів комуністичним режимам. Тому реформа йшла знизу; в суспільстві з самого її початку існувало розуміння цінності землі і значущості аграрного сектора; в людях була готовність працювати на землі і відновлювати свої фермерські традиції. Станом на 2014 р. середній розмір сільськогосподарських підприємств становив в Угорщині - 9,5 га, в Польщі близько 10 га, в країнах Балтії - від 16 до 49 га, а в Чехії - 133 га. По суті, у всіх зазначених країнах аграрна реформа була у всіх своїх елементах і в самій своїй ідеології масштабним "поверненням до нормальності" - і багато в чому саме тому опинилася в Центральній Європі настільки успішною. На жаль, в Україні подібної традиції немає. За останні півтора століття селянство зазнало цілого ряду катастроф - від наслідків реформи 1861 р. до П. Столипіна, від поневірянь Громадянської війни до розкуркулення і Голодомору, від часів гітлерівської окупації до "розквіту" планового господарства радянського типу. Саме тому роздані колишнім колгоспникам гектари в 1990-ті роки не консолідувалися в фермерські господарства середніх (40-50 га) розмірів, що дозволяють досягати економії на масштабах виробництва і ефективно використовувати сучасні технології; саме тому мало хто прагне отримати "гарантовані" Конституцією 2 га землі; і саме тому, що суспільство розучилося використовувати землю, воно так патологічно боїться, що її у нього "віднімуть" - олігархи або іноземці. Абсолютно різна ментальність європейців і українців, яка стосуються землі як економічного активу і як соціальної цінності - це та найважливіша проблема, яка ускладнює реформу "європейського типу" в Україні і обумовлює тактику "собаки на сіні", яка передбачає максимальне число заборон при невисокій ефективності економіки. І хоча можна говорити, що всі українські мораторії обумовлені "підступами" корупціонерів, не можна не помічати, що вони легко популяризуються в народі за рахунок експлуатації нехитрих штампів і примітивних фобій. По-друге, аграрні реформи в країнах Центральної Європи проводилися як елемент політики декомунізації, демонтажу радянської спадщини, і, що особливо важливо, інтеграції в Європейський Союз. Останній процес почався в державах колишнього радянського блоку стрімко - переговори з Польщею, Чехією та Угорщиною почалися в 1990-му (!) році, ще до формального розпаду СРСР. До 1995 р. більшість країн отримали статус кандидатів - що, з урахуванням попереднього досвіду, практично гарантувало вступ до Європейського Союзу в діапазоні 10 років.
- 23. 22 Важливість самої цієїобставини складно переоцінити. У перші 5 років після отримання кандидатського статусу в Польщу прийшло понад $ 85 млрд. прямих іноземних інвестицій, в Угорщину - близько $170 млрд., в Чехію - майже $50 млрд. Фондові індекси бірж за 1997–2007 рр. виросли в Варшаві в 2,3 рази, в Празі - в 2,5 рази, в Таллінні - в 3,2 рази, в Будапешті - в 3,5 рази. МИ, кажу це для того, щоб акцентувати увагу на очевидному моменті: усвідомлюючи, що в Європейський Союз (і, відповідно, не тільки в зону єдиного ринку, але і в спільний простір передбачуваності і законності) вступають нові держави, активи в яких серйозно недооцінені, західноєвропейські (і не тільки) інвестори почали серйозну "гру на підвищення". І земля в такій ситуації дорожчала не тільки (і, ймовірно, не стільки) як "товар, якого більше не виробляють", але перш за все як один з активів економік, що швидко реформуються. Якщо порівняти динаміку зростання її ціни з подорожчанням інших активів, і перш за все з розвитком фондового ринку, ми навряд чи побачимо особливі відхилення. І навряд чи варто проводити аналогії і паралелі між тією ж Польщею, де з 2004 р. основний фондовий індекс зріс більш ніж в 4 рази, і Україною, де біржова торгівля акціями практично припинилася за ці роки, а вартість угод по злиттю і поглинанню визначається тільки "індикативно". Вважається, що найбільш точно вартість активів "відстежує" ціна на нерухомість - але в доларах квартири в Києві подешевшали за 10 років майже втричі; чи варто очікувати вибухового зростання цін на землю, актив куди більш ризикований і складний? У цьому ми бачимо істотну відмінність наслідків ринкових реформ в Центральній Європі і в Україні. По суті, аграрні реформи в Центральній Європі служили одній меті: вони зробили землю звичайним активом, дозволивши їй знаходити більшу привабливість в міру того, як росла привабливість і інших капітальних активів. Навпаки, весь характер нинішньої української дискусії про відкриття земельного ринку вказує на те, що київські експерти чекають свого роду decoupling'a: зльоту цін на землю незалежно від того, що буде відбуватися з іншими активами - і навіть мало не попри те, що буде з ними відбуватися. На наш погляд, припускати, що при невирішеності більшості проблем good governance один із секторів економіки продемонструє тенденції, які у сусідів він показував в істотно інших умовах, досить наївно. Крім того, слід зауважити, що початковий попит на землю в країнах Центральної Європи був створений національними інвесторами (зараз в Польщі, Угорщині та Чехії іноземні власники контролюють від 0,3% до 1,1% сільськогосподарських земель - менше, ніж в Україні) - а в Україні, якщо ми правильно оцінюємо ситуацію, статки значної частини олігархів сьогодні представляють, швидше, негативну величину і тому на великі інвестиції вони не зважаться, а іноземний попит давно задоволений. Слід також відзначити високий ступінь кореляції між цінами на землю і загальним економічним розвитком країни. Так, наприклад, вартість землі сільськогосподарського призначення в Голландії (63,7 тис. євро/га) відповідає 140% подушного ВВП країни; в Польщі (8,7 тис. євро /га) - 71%; в Естонії (2,42 тис. євро/га) - 14%. uifuture.org III. Земельна реформа в Центральній Європі: чи можна повторити?
- 24. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ23 Якщо взяти середню з цих цифр, то ми отримаємо відносно "справедливий" рівень ціни для України в діапазоні між 1,35-1,4 тис. євро/га - тобто на 20-30% перевищуючий нинішній (ну, а якщо замінити Голландію на Францію, то цифра опуститься до 800 євро/га); відповідно, ніякого великого "зазору", про який говорять ті, хто бачить потенціал для "стрімкого зростання" цін, просто не існує. По-третє, і цей момент ми б вважали найбільш важливим, порівнювати українські реалії з центральноєвропейськими невірно ще з однієї причини. Успіхи в аграрному секторі країн Центральної Європи в значній мірі обумовлені тим, що в процесі вступу цих держав до Європейського Союзу їхні сільськогосподарські виробники отримали доступ на практично безмежний загальноєвропейський ринок, що характеризується набагато більш високими, ніж їхні національні ринки, цінами, і змогли тим самим істотно наростити виручку і підвищити економічну ефективність свого бізнесу (в тій же Польщі сьогодні більше 75% всієї валової продукції аграрного сектора експортується в інші країни ЄС, що допомогло загальному обсягу сільськогосподарського експорту збільшитися з 2000 р. майже в 9 разів, з 2,58 до 22,8 млрд. євро). На наш погляд, саме присутність на загальноєвропейському ринку стала основним фактором стрімкого аграрного розвитку держав Центральної Європи. Однак до цієї обставини слід додати інше, ще більш важливе. Вступивши до Європейського Союзу в 2004-2007 рр., всі згадані держави виявилися бенефіціарами єдиної сільськогосподарської політики ЄС з її значними дотаціями виробникам аграрної продукції. У 2015-2016 рр. держави колишнього радянського блоку і країни Балтії отримували від Брюсселя в середньому 25% доходів, що генерувалися сільським господарством, або 2-3 млрд. євро в рік по цій лінії - що приблизно в 3 рази більше, ніж Україна отримувала в ті ж роки у вигляді безоплатної допомоги від решти світу на всі можливі потреби. Якщо зробити досить примітивний фінансовий розрахунок, то виявиться, що одні тільки виплати по лінії єдиної сільськогосподарської політики можуть пояснити всі зміни ціни землі в східних країнах ЄС за останні роки. У Польщі, де середня ціна сільськогосподарських ділянок становить 8,7 тис. євро/га, виплати за опрацьований гектар досягають 214 євро/рік, тобто 2,45% від ринкової ціни ділянки - в той час як середня ставка одномісячного міжбанківського кредиту в злотих не перевищує останнім часом 1,75%: це означає, що одні тільки європейські дотації дозволяють вважати вкладення в землю - безвідносно одержуваного від сільського господарства прибутку - виключно вигідними з точки зору елементарної поточної прибутковості. Говорячи про те, який фактор став основним драйвером позитивних змін в сільському господарстві Польщі, 64% респондентів з числа зайнятих в цьому секторі підприємців назвали субсидії з боку ЄС, і тільки 1% вказав на виниклі можливості отримати кредит під заставу наявної у власності земельної ділянки. В Україні, на відміну від країн-членів Європейського Союзу, про подібну підтримку не доводиться навіть мріяти, а загальноєвропейський ринок залишається обставленим квотами, які відповідають 0,1-1% внутрішнього виробництва зернових і 5-7% такої продукції — мед або молочні продукти.
- 25. 24 Сьогодні треба віддаватисобі звіт в тому, що майже третина всього аграрного експорту України направляється в три країни - Індію, Єгипет і Нідерланди (але остання є в основному реекспортером з операцій, що укладаються на тамтешніх товарних біржах), а перші дві - не ті держави, які готові пред'явити попит на дорогі продукти, задовольняючись продукцією відносно низької якості, але яка поставляється за відповідними цінами. По-четверте, в країнах Центральної Європи до проведення земельної реформи ринок перебував у пригніченому стані, угоди носили найчастіше одиничний характер, а в деяких країнах (наприклад, Естонії або Румунії) уряди стикалися з істотними проблемами при спробі приватизації земель державного фонду. На цьому тлі формалізація земельної власності і практично одночасний вступ до Європейського Союзу зробили цінову революцію. Однак в Україні - не дивлячись на законодавчу заборону операцій із землею - щорічно фіксуються трансакції з передачі права користування земельними наділами в розмірі 4,75% всього обсягу сільськогосподарських земель. По суті, це означає, що природна кмітливість і ділова хватка українських підприємців дозволила їм створити за фасадом обмежень на операції з сільгоспугіддями повноцінний аналог відносно цивілізованого земельного ринку. Більш того, цей ринок уже сьогодні можна порівняти за активністю свого функціонування з ринками провідних країн Європи, якщо не перевершує їх - проте різкого зростання ціни землі (або, будемо коректні, його похідної у вигляді ставок оренди) не відзначається. Це також говорить про те, що очікування економічного ефекту від зняття мораторію на продаж сільськогосподарських земель можуть бути сильно завищені, тому що значна їх частина вже врахована в нинішніх господарських операціях - так би мовити, priced in. Інакше кажучи, навіть при відносно поверхневому розгляді аграрної реформи в країнах Центральної Європи і державах Балтії можна побачити, з одного боку, що всі ці держави розлучилися з радянською спадщиною куди більш рішуче, ніж зробила це Україна; і, з іншого боку, що їм вдалося в повній мірі скористатися вигодами від свого політичного дрейфу в бік Європейського Союзу, який Україна в подібному темпі продемонструвати не в змозі. При цьому розвиток сільського господарства і еволюція вартісних параметрів земельного ринку йшли в повній відповідності з основними індикаторами економічного розвитку і підвищенням вартості інших інвестиційних інструментів - тому Україні не слід очікувати різкого зростання земельного ринку при стагнації інших секторів економіки. Навіть у такій унікальній країні, як Україна, сільське господарство виступає скоріше наступною за основними економічними трендами галуззю, ніж провідним сектором народного господарства. І так як Україна, як виявляється - не Центральна Європа, то варто побіжно оцінити історію земельної реформи по іншу сторону кордону - в Росії. uifuture.org III. Земельна реформа в Центральній Європі: чи можна повторити?
- 26. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ25 У Росії земельна реформа почалася в 1989 р., коли було узаконено право громадян на довічне успадковане володіння землею, а з 1990 р. земельні ділянки могли бути передані у власність для підсобного та фермерського господарств, колективного садівництва і тваринництва. Однак в серйозних масштабах процес почався з 27 грудня 1991 р., коли стартувала приватизація земель, які перебували у власності сільськогосподарських організацій (за винятком тих, хто займався селекцією, племінною справою, і т.д.). Частина земель (більша) передавалася в спільну власність діючих і колишніх працівників сільськогосподарських організацій (причому частка пенсіонерів становила від 40% до 55%). Кожен з них отримував не земельну ділянку, а частку в праві спільної власності на земельний масив (цей прийом забезпечив потім умови для швидкої концентрації землі в руках великих власників через, з одного боку, легкість придбання часток і, з іншого боку, складність їхнього оформлення в окремі наділи). Підсумком приватизації початку 1990-х років стала поява 11,9 млн. власників часток ділянок, чия загальна площа становила 117,6 млн. га (або 56% сільськогосподарських угідь, які були в користуванні сільгоспорганізацій на момент старту аграрної реформи). Паралельно відбувався процес передачі земельних ділянок як громадянам, так і організаціям в довічне успадковане володіння і в постійне (безстрокове) користування, що створювало колізію, яка стала особливо помітною на початку 2000-х років. У 2001 р. в Росії був прийнятий та увійшов в силу Земельний кодекс, який легалізував право купівлі та продажу сільськогосподарських земель, і в той же час закріпив безкоштовну приватизацію тих ділянок, які громадяни раніше отримали в довічне успадковане володіння і в безстрокове користування. Як наслідок, в країні виявилося безліч власників землі (фізичних осіб), в той час як організації, що створювалися на базі колишніх колгоспів і радгоспів, володіли технікою і основними фондами, але водночас змушені були орендувати землю або заново збирати земельний фонд. Так чи інакше, до початку 2000-х років в Росії приватні власники контролювали близько третини земель сільгосппризначення (причиною відносної обмеженості цієї частки стало те, що приватизовані сільськогосподарські угіддя становили менше половини всіх земель сільгосппризначення, а близько 12% їх перебували в восьми автономних республіках , де приватизація землі так і не була вирішена). Власне, з таких позицій і почалася історія сучасного російського ринку землі. Найважливішою його рисою ми б назвали початкову "заточеність" під інтереси держави і великих власників. У Росії, де Земельний кодекс був прийнятий практично одночасно з українським, не треба було ніякого мораторію: причиною було те, що на початку реформи близько 100%, а до кінця 2000-х років - 84% землі в приватній власності було частковою, і лише 3,5% з 12 млн. власників могли похвалитися державною реєстрацією своїх часток. Тому в Росії склався в чомусь схожий, а в чомусь відмінний від українського, ринок земель сільгосппризначення. Основною подібністю ми б назвали формальну приналежність більшої частини ділянок фізичним особам. Хоча частки у праві власності забороняється продавати або здавати в оренду, їх можна внести в капітал IV. ЗЕМЕЛЬНА РЕФОРМА В РОСІЇ: ЧИ ВАРТО ПОВТОРЮВАТИ?
- 27. 26 IV. Земельна реформав Росії: чи варто повторювати? товариств, що займаються сільським господарством (чим і користувалися великі підприємці, які платили власникам паїв за вступ в свій бізнес). Станом на 2009 р., в трьох найбільш придатних для сільського господарства федеральних округах - Центральному, Південному і Приволзькому, - громадянам належало 74,6 млн. га, тоді як організаціям - всього 6,1 млн. га, хоча саме тут і діяли всі найбільші аграрні холдинги Росії. Як і в Україні - хоча і набагато більш "витончено" - були обмежені можливості продати землю: виділ земельної ділянки залишався складним і залежав від волі власників інших часток; переважне право покупки закріплювалося за суб'єктом РФ і ділянка надходила на ринок тільки в разі відмови і за ціною, не нижчою за пропоновану спочатку; не могли бути власниками землі іноземні громадяни і компанії з часткою іноземного капіталу, що перевищує 50% статутного капіталу. По суті, громадян-власників підштовхували до прихованого продажу ділянок шляхом внесення до статутного капіталу акціонерних товариств, що займалися сільськогосподарським виробництвом (землекористуванням) - практично тільки російських. При цьому необхідно враховувати, що через обмеженість земель сільськогосподарського призначення в Росії (їх частка в території країни становить 13% проти 70% в Україні) держава залишається основним землевласником в країні: в особі різних своїх структур вона володіє 92,2% всієї російської землі (проти 17,9% в Україні). Дещо меншою мірою це домінування проявляється і відносно земель сільгосппризначення: тут у державній та муніципальній власності станом на 1 січня 2016 р. перебувало 66,5% земель, тоді як 29,0% були у власності громадян, а 4,5% - у власності юридичних осіб. Таким чином, на відміну від України, в Росії держава є не стільки регулятором земельних відносин, скільки основним власником землі як ресурсу. uifuture.org Доля державної власності на землю в Україні та Росії, 2016 рік, % Приватна власність Державна власність 47,8% Україна 52,2% 66,5% Росія 33,5%
- 28. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ27 Наслідком подібної системи стало виняткове сегментування і "дезорганізованість" російського ринку землі. На ньому фігурують "чисто" оформлені у власність громадян або організацій ділянки; частки в діючих аграрних підприємствах з землею, внесеною в капітал; такі ж частки в компаніях, що працюють на орендованих угіддях; "пайова" незареєстрована земля; незатребувані земельні частки (ними на правах короткострокової оренди можуть розпоряджатися місцеві адміністрації); і державна/муніципальна земля, що вкрай рідко продається у власність і в більшості випадків використовується за договорами оренди. І хоча подібна система істотно ускладнювала роботу аграріїв, вона (разом з поділом землі на категорії) створювала ідеальні умови як для тиску влади на бізнес, так і для банальної корупції. По ряду оцінок, корупційний ринок послуг переведення земель з однієї категорії в іншу тільки в Московській області оцінювався в 2004-2008 рр. в $200 млн. щорічно. Ринок здачі в оренду державних і муніципальних земель також є одним з найбільш "корупціогенних" видів бізнесу в Росії. Основною відмінністю російської ситуації від української ми б назвали досить активний характер скупки земель, розпочатий агрохолдингами та портфельними інвесторами в 2003-2005 рр. Власне, це був той період, якого українські експерти очікують в разі припинення дії мораторію на операції з землею. За кілька років ціни на сільськогосподарські землі, стартувавши з вкрай низького рівня, збільшилися в 3,5-5 разів (заради справедливості варто сказати, що і фондовий індекс RTS виріс в доларовому вираженні в 2004-2008 рр. в 4,25 рази). Особливо швидко зростала вартість "пайової", або неоформленої, землі - з $60-70 до $250-300/га; до кінця 2007 р. вартість повністю оформленої у власність сільськогосподарської землі вперше перевищила $1 тис./га в середньому по європейській частині країни, в той час як ділянки в найбільш родючих регіонах (зокрема, в Краснодарському краї) оцінювалися в $2,2-2,5 тис., в Ростовській області - в $1,4 тис., в Центральному чорноземному районі - в $500-600 (до цих же максимумів ціни впритул підійшли в 2012-2013 рр.). У цей час почалася скупка великих обсягів сільськогосподарських земель не тільки агрохолдингами, але і непрофільними інвесторами (в першу чергу, банками та інвестиційними компаніями). Паралельно зростала і вартість оренди - і в більшості випадків темп її зростання істотно випереджав темп приросту цін на ділянки. Додатковою особливістю російської ситуації було і те, що поки в Україні можна спостерігати лише частково - а саме, виключно екстенсивний розвиток сільського господарства. Незважаючи на високий попит на землю в 2005-2008 рр., аграрії намагалися використати лише найякісніші ділянки при загальному зниженні посівних площ в країні з 84,7 до 75,2 млн. га за 2000-2010 рр.). В цілому за роки реформ площа ріллі в Росії скоротилася з 132 до 114 млн. га, тобто з господарського обороту випали території, що становлять 42% сільгоспугідь України. Ще 20 млн. га вважаються "малопридатними" для землеробства - тобто заболочуються або заростають лісом і чагарниками через скорочення сільського населення і катастрофічно поганої логістики. Інвестиції в аграрний сектор не перевищують 2,5% загального обсягу капіталовкладень в економіку при тому, що він забезпечує
- 29. 28 більше 4,5% російськогоВВП і близько 7% зайнятості. Масштаби застосування добрив характеризуються вже хоча б тим, що 90% усіх вироблених у країні добрив і мінеральних речовин відправляються на експорт, в той час як в останні роки існування СРСР ця частка не перевищувала 15%. Більш того, майже 13 млн. га земель сільськогосподарського призначення взагалі не обробляються: частка подібних земельних наділів в 2016 р. становила в Смоленській області 18,8%, в Калузькій - 19,4%, в Тульській - 29,0%. При цьому держава виявляється не здатною формалізувати земельні відносини: станом на 2011 р. були належним чином розмежовані і поставлені на кадастровий облік 18,3 млн. га сільгоспугідь, тоді як на правах оренди земельних часток без визначення їхніх меж на місцевості використовувалися 51,6 млн. га, а без оформлення будь-яких документів (!) - понад 22 млн. га. Зважаючи на значний обсяг недооформлених земель, його пропозиція залишалася великою і задовольняла будь-які "смаки": тому перспективи довгострокового зростання цін навіть в кращі роки були оманливі. Слід зазначити, що незважаючи на те, що Росія вважається авторитарною державою, жорстко керованою з центру, земельні відносини багато в чому регулюються саме на регіональному рівні, де встановлюється "змичка" між великими агрохолдингами та державою. У значній частині областей і республік губернатори і глави суб'єктів тісно пов'язані з основними сільгоспвиробниками, а іноді - як, наприклад, в Краснодарському краї, є ними (губернатор О. Ткачов, бенефіціар агрохолдингу "Агрокомплекс", що вважається найбільшим латифундистом в Європі, керував краєм з 2001 р. по 2015 р., після чого був призначений міністром сільського господарства Російської Федерації). Фінансові та земельні афери у Московській області, хоча в більшій мірі були пов'язані з переведенням земель з однієї категорії в іншу, були головним бізнесом губернатора Б. Громова і його міністра фінансів О. Кузнєцова в 2004-2008 рр., до втечі останнього за кордон. У багатьох суб'єктах федерації "курування" земельних питань є улюбленою справою вищих чиновників - але заради справедливості треба сказати, що не у всіх сільгоспземлі знаходяться в центрі уваги. Поворотним пунктом в історії розвитку земельної власності в Росії стали кризи 2008-2009 і 2014 рр. Уже в ході першої на ринок вийшли величезні обсяги "інвестиційних" земель, які були куплені в очікуванні продовження зростання цін. Різко зріс диференціал в цінах між тими ділянками, які були оформлені у власність (насамперед, в тому ж Краснодарському і Ставропольському краях, Ростовській і Липецькій областях, частково в Поволжі і на Алтаї), і тими, які використовувалися в "сірому" режимі. Влада в авральному порядку прийняла закон №435-ФЗ від 29 грудня 2010 р. "Про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації в частині вдосконалення обороту земель сільськогосподарського призначення" (вступив в силу з 1 липня 2011 р.), що істотно знижував, в тому числі, витрати на кадастрування і вимагав від місцевої влади завершити межування ділянок, які перебувають у спільній частковій власності, за два роки, до літа 2013 р. uifuture.org IV. Земельна реформа в Росії: чи варто повторювати?
- 30. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ29 Однак помітного прогресу не досягнуто до сих пір - станом на 2016 р., належним чином розмежовано менше третини ділянок; процес повністю зупинився після 2014 р. Як наголошується в національній доповіді про стан земель, земельні частки громадян (включаючи право у спільній сумісній власності) складають 88,4 млн. га - 66,3% земель, які перебувають у приватній власності в цілому по країні. У 2014-2015 рр. криза, викликана падінням цін на нафту і санкціями, які були введені проти Росії у зв'язку з окупацією Криму і Донбасу, вдарила по ринку землі дуже сильно. Доларові ціни на належним чином оформлені у власність ділянки впали в середині 2015 р. майже втричі, в середньому до $900/га в Південному федеральному окрузі, і до $420/га в Центральному (без урахування Московської області); потім почалося компенсаційне зростання на 20-25% в рублях, проте в середньому гектар сільськогосподарської землі в Росії коштував на початку 2016 р. $445, при цьому зберігався істотний тиск на ринок, на якому був і є до цих пір надлишок бажаючих позбутися як від окремих ділянок, так і від бізнесів. У 2016-2017 рр. масштаб пропозиції ділянок виріс під впливом ще як мінімум трьох чинників: тимчасової стабілізації рубля (інвестори готові пропонувати знижки, щоб зафіксуватися в валюті); вимоги В. Путіна "вилучати сільськогосподарські землі, які використовуються не за призначенням", що передбачувано створює надлишок ділянок; і в зв'язку з введенням мита на експорт пшениці, знижує рентабельність виробництва. Незважаючи на те, що зараз є пропозиції з продажу землі у власності в Краснодарському і Ставропольському краях по 80-130 тис. руб. ($1,3-2,2 тис/га), реальні угоди відбуваються на рівнях, що на 40-60% нижчі цих показників. Таким чином, відносно велика активність на земельному ринку, яка фіксується в Росії в порівнянні з Україною, не зумовила більш високих цін сільськогосподарських наділів. При цьому російське сільське господарство демонструє численні елементи схожості з українським: зростання обсягів (так, валовий збір пшениці зріс за 15 років більш ніж на 73%, і Російська Федерація стала її найбільшим в світі експортером) не супроводжується значним зростанням врожайності (залишається в 3,9 рази нижче, ніж в Голландії); основний акцент робиться на монокультурні господарства; експортні поставки направляються головним чином у країни, що "розвиваються". Ріднить Росію і Україну і значуща роль найбільших аграрних холдингів у виробництві товарної продукції сільського господарства і у володінні землею (в Росії 50 подібних структур контролюють близько 10% всіх орних земель, або більше 12 млн. га). Є подібності і в контексті обмеження доступу іноземців на земельний ринок - хоча присутність їх в даний час досить помірна (за даними Інституту кон'юнктури аграрного ринку, з 114 млн. га ріллі не більше 2,7 млн. га контролюють компанії, кінцевими бенефіціарами яких є іноземні громадяни). Однак незважаючи і на більші, в порівнянні з українськими, обсяги виробництва сільськогосподарської продукції, і на істотно більш високу оцінку інших виробничих фондів та відносно високу капіталізацію ринку акцій, а також на значно більш вражаючі фінансові вливання в сектор, внутрішній попит на
- 31. 30 продукти харчування всвітлі російських "контрсанкцій" і ряду інших факторів, ціни на землі сільгосппризначення залишаються зіставними з тими, які сьогодні (хоча оцінки за відсутності ринку досить умовні) зараз існують в Україні. Завершуючи цю частину доповіді, слід зазначити досить парадоксальний факт: незважаючи на те, що формально в Росії ринок землі розвивається в останні роки значно динамічніше, ніж в Україні, він, тим не менше, в своїх фундаментальних основах залишається набагато менш чітко організованим, ніж міг бути український ринок землі, якби мораторій 2002 р. не був введений. Російський досвід регулювання земельних відносин, хоча він і закладався ліберальними політиками в роки найбільш активних ринкових реформ, все ж виявився відповідним російським "традиціям" державництва - і до сих пір він залишається ідеально пристосованим до потреб "конструктивної взаємодії" великих підприємців і чиновників. В України сьогодні немає можливості розгорнути свою реформу знову і "розміняти", наприклад, зняття мораторію на масштабне збільшення частки держави в земельній власності або на повернення до життя нерозподілених часток в ділянках, які перебувають в колективній власності. Більш того, Україні сьогодні і не потрібно створювати таку складну і заплутану систему земельних відносин, яка склалася в Росії. Ми можемо помилятися, але нам здається, що завданням російської влади є зараз утримання країни і її економіки в тому "законсервованому" стані, в якому вона перебуває в останні десять років - у той час як українським політикам така стабільність протипоказана: Україна потребує максимально швидкого розвитку і активного "входження" в співтовариство європейських націй. Зробити це сьогодні можна тільки за рахунок максимальної лібералізації та спрощення економічного законодавства, в тому числі і в сфері земельних відносин. Як і в багатьох інших аспектах, з Москвою Києву тут точно не по дорозі... uifuture.org IV. Земельна реформа в Росії: чи варто повторювати?
- 32. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ31 Оцінка як центральноєвропейського, так і російського досвіду земельної реформи дозволяє, на наш погляд, зробити критично важливий висновок: Україні не доводиться розраховувати на можливість вибрати якийсь зразковий варіант реформування земельних відносин, випробуваний її сусідами. Центральноєвропейський варіант передбачає значне число супутніх чинників, розраховувати на які поки не доводиться; російський варіант виглядає, скоріше, якоюсь перехідною формою, що відповідає сучасним авторитарному характеру російської політичної системи і державно-олігархічному характеру російської економіки. Тому, як нам здається, Україна повинна йти своїм шляхом - і цей шлях неминуче буде мати головну особливість: щоб зберегти свій суверенітет, країні необхідно стати економічно успішною; щоб цього домогтися, слід зробитися максимально привабливою для вітчизняних і іноземних інвесторів; тому Україна приречена на те, щоб стати в відносно недалекому майбутньому найліберальнішою в господарському відношенні країною Європи, що неминуче проявиться і в її аграрній політиці. Земля - одне з основних багатств України, і в цьому нами вбачається її важлива конкурентна перевага. На відміну від нафти, яку можна добути й вивезти, земля завжди буде відноситися (ми не використовуємо тут слово "належати") до тієї країни, в якій вона знаходиться. Її не можна перемістити, в той час як - будемо вкрай цинічні - обумовити господарювання на ній різного роду обмеженнями можна практично завжди. Якщо в промисловості компанія може купити завод і закрити його заради збільшення випуску на інших своїх потужностях, розкиданих по світу, то в сільському господарстві подібні стратегії конкуренції незастосовні. І всі ці обставини, на наш погляд, якраз і відкривають перед владою України можливості для експериментування, від якого вони з неясної причини утримуються. В останні роки уряд спільно з міжнародними фінансовими організаціями сформував власне бачення земельної реформи, представлене в проекті Закону "Про обіг земель сільськогосподарського призначення", так і не внесеного до Верховної Ради. У цьому документі влада зробила акцент на формальне скасування мораторію на купівлю-продаж землі, однак пропонована нею стратегія заснована на вкрай поступовому характері розгортання земельної реформи. Передбачається, зокрема, "промацати" ринок за допомогою виведення на організовані знеособлені аукціонні торги державних земель в обсязі 1,5-2 млн. га - це покликане оцінити платоспроможність фермерів і аграрних компаній та в умовах відносного дефіциту задати досить високий benchmark цін на земельному ринку, і тільки після подібного штучного підтягування реальних цін до бажаних мораторій на купівлю-продаж буде скасований. Але і його скасування, як передбачається, не зніме значної частини обмежень: зокрема, йдеться про збереження популістської заборони на продаж землі іноземним громадянам і будь-яким юридичним особам та дозвіл купувати земельні ділянки тільки громадянам України в розмірі не більше 200 га на людину. При цьому передбачається зберегти порядок поділу земель на V. ЯКОЮ МОГЛА Б БУТИ АГРАРНА РЕФОРМА В УКРАЇНІ?
- 33. 32uifuture.org V. Якою моглаб бути аграрна реформа в Україні? категорії і виключити переведення ділянок сільгосппризначення в інші категорії використання, а також впровадити інститут "земельної іпотеки", яким розробники закону називають, по суті, безпроцентну розстрочку при придбанні фермерами земельних ділянок (що знову-таки виступає інструментом пред'явлення ринку формально більш високої ціни на землю, нехай і сплачується вона протягом десяти або більше років). Ці пропозиції виглядають серйозним кроком вперед, проте на наш погляд, всі вони орієнтовані в значній мірі на "показушні" результати, а не на реальний прорив в аграрних відносинах в Україні, який міг би в чомусь зрівнятися з реформою цього сектора в Центральній Європі. Аграрна реформа в Україні, ми думаємо, повинна складатися з двох елементів. Перший цілком зрозумілий - це скасування горезвісного мораторію на продаж землі. Підставою для нього виступають два однаково значущих міркування. З одного боку, це чисто юридична і правова колізія, яка виникла в результаті введення мораторію. Встановивши його на п'ятнадцять років, Верховна Рада de facto порушила Конституцію України, позбавивши мільйони громадян гарантованого Основним законом права розпоряджатися майном, що знаходиться в їхній власності. Обговорювати зараз доцільність продовження мораторію - значить ставити під сумнів майбутнє України як правової держави, заснованої на принципах поваги приватної власності і розвитку ринкової економіки. Мораторій має бути скасований з єдиної причини - через його явну неконституційність. І уряд, і Конституційний Суд повинні сказати тут своє слово, а ще краще - дати правову оцінку раніше прийнятих депутатами рішень. З іншого боку, держава не повинна підтримувати мораторій на продаж землі також і тому, що він ні в чому не забезпечує її інтересів (якщо не вважати такими інтереси корумпованих чиновників), а його скасування ніяк їх не порушує. Навіть якщо припустити, що всі побоювання прихильників мораторію реалізуються (частину землі продадуть олігархам за безцінь, значні угіддя скуплять іноземці, і т.д.), держава нічого не втратить - адже продавати землю буде не вона, а громадяни, в той час як приватизацію можна поки що не проводити; ціни навряд чи підуть вниз, отже, податки не скоротяться; якщо іноземні власники раптом почнуть збільшувати частку експорту в збиток постачання на внутрішній ринок, ситуацію можна відкоригувати митами, і т.д. Інакше кажучи, в української держави зберігати мораторій на ринковий продаж землі сьогодні немає ні економічних мотивів, ні юридичної підстави. Другий елемент - це власне реформа, яка і покликана як змінити вигляд українського аграрного сектора, так і перетворити землю в один з найпривабливіших активів, наявних сьогодні в Україні. Почнемо, як це часто роблять українські колеги, з другого "виміру".
- 34. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ33 Першою особливістю українського ринку землі має стати надання іноземцям повної свободи операцій на земельному ринку поряд з українськими громадянами і юридичними особами. Міжнародний досвід показує, що жодна країна в світі не стикається навіть зі спробами скупити більшу частину її родючих земель, чим часто українські політики лякають своїх співгромадян. У Сполучених Штатах на початку 2010-х років іноземці володіли приблизно 2% сільськогосподарських угідь (хоча в штаті Мен показник піднімався до 16%). В Австралії, де закони про власність на землю є одними з найліберальніших, ця частка сягає 12%. Однак якщо говорити тільки про Європу та Північну Америку, то земля залишається одним з найменш "глобалізованих" активів: для порівняння, іноземцям в великих країнах Європейського Союзу належить близько 5% житлової нерухомості (по вартісній оцінці), до 11% виробничих активів і більше 27% акцій, що котируються на фондовому ринку. З огляду на загальний стан української економіки, відносно неясні перспективи членства країни в ЄС, напружену геополітичну обстановку і багато інших супутніх обставин, можна практично не побоюватися критично значущої присутності іноземців на українському ринку землі. Крім того, слід мати на увазі, що земельний ринок в разі наявності нормального інституційного середовища цілком прозорий для контролю і оподаткування - і це робить контроль за ним відносно простим. Єдиним обмеженням, про яке ми б запропонували задуматися, можуть стати обмеження на придбання земельних ділянок (ймовірно, пов'язані з якимось їхнім граничним розміром) для юридичних осіб, зареєстрованих в офшорних юрисдикціях і які не розкривають свого кінцевого бенефіціара (що важливо як з точки зору боротьби з відмиванням грошей, так і з точки зору гарантій непридбання значної частини земельних угідь країни представниками Росії). Всі інші обмеження на купівлю землі іноземцями варто було б скасувати. Другим важливим заходом ми б зробили скасування будь-яких обмежень на придбання великих ділянок (сьогодні навіть "риночники" говорять про необхідність обмеження ділянки 100 або 200 га). На наш погляд, такі обмеження виглядають наївно і контрпродуктивно. З одного боку, всім відомо, як легко придбати додаткову власність на підставних осіб і отримати довіреності на управління нею, або створити кілька формально неафілійованих з основними власниками комерційних компаній, на які ці ділянки можуть бути оформлені. В сучасних умовах існуючі фінансові технології роблять це обмеження настільки смішним, що про нього не варто і говорити. З іншого боку, і це навіть більш істотно, світова практика не підтверджує тренд до надмірної концентрації земельної власності. Найбільші 10-12 компаній практично в жодній розвиненій країні не контролюють більше 7-8% сільськогосподарських земель: сьогодні акценти поступово переносяться на переробку продукції і оптову торгівлю нею, де концентрація виглядає більш значною. При цьому абсолютно незрозуміле прагнення до обмеження розмірів володінь: статистика свідчить, що максимальна продуктивність в зерновому господарстві
- 35. 34uifuture.org V. Якою моглаб бути аграрна реформа в Україні? або картоплярстві спостерігається у великих компаніях, у власності або користуванні яких знаходяться десятки тисяч гектарів ріллі. Тому ми не розуміємо сенсу обмеження розмірів ділянок, що можуть знаходитися у власності однієї юридичної або фізичної особи - тим більше, що в Україні навряд чи варто ставити завдання збереження чисельності зайнятих в сільському господарстві. Частка громадян країни, які живуть в сільській місцевості, досягає 31% проти 25% в Німеччині та 21% у Франції; на наш погляд, саме індустріалізація сільського господарства і зниження числа зайнятих в ньому можуть забезпечити інші галузі української економіки додатковою робочою силою в умовах зростаючої еміграції міського середнього класу в Європу. Сьогодні сегментування українського ринку землі є куди більш важливим фактором, що перешкоджає зростанню її ціни, ніж будь-які мораторії на продаж. Україна в її сьогоднішньому вигляді є досить урбанізованою країною з 20(25) містами, що налічують понад 250 тис. жителів. Щільність населення в цих містах сягає 5-6 тис. чоловік на кв. км - при тому, наприклад, що в Берліні вона не перевищує 3,9 тис. осіб, а у Відні - 4,3 тис. У такій ситуації потреба в ділянках для комфортної житлової забудови в приміських зонах становить не менше 2-2,5 млн. га, і попит на ділянки може бути досить значним на відстані до 30-40 км від Києва, Харкова, Одеси та інших великих міст і до 15-25 км від інших обласних центрів. Третім найважливішим заходом ми вважаємо або скасування т. зв. категорій використання земель, або максимальне полегшення переведення ділянок з однієї в іншу. У США, наприклад, приватна власність на землю передбачає можливість використання її для будь-якої мети - ведення сільського господарства, будівництва, організації виробництв, і т. д. Україна Німеччина Франція Зайняті в с/г Доля населення, яке мешкає в сільській місцевості і доля зайнятих в с/г зі всього населення, 2016 рік, % 31 25 17,5 1,4 Живуть на селі Зайняті в с/г Живуть на селі 21 2,4 Зайняті в с/г Живуть на селі
- 36. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ35 У сукупності ці зони становлять до 5% всієї території країни і землі в них виявляться набагато дорожчими середніх величин, якщо забезпечити свободу їхньої купівлі та продажу. Подібний захід буде мати два наслідки: з одного боку, він зменшить цінові диспропорції на ринку, підвищивши пропозицію земель в околицях міст і знизивши ціни на них, але в той же час, скоротивши загальну кількість сільськогосподарських угідь і підвищивши ціни на решту ділянки на віддалі від великих населених пунктів; з іншого боку, він збільшить попит на здешевілі навколо міст землі і спровокує бум на ринку індивідуального житлового будівництва, який "потягне" за собою зростання в промисловості будматеріалів і будівельному секторі в цілому. Нарешті, якщо популісти хочуть нанести удар по олігархічних структурах, навряд чи можна придумати щось краще, так як в минулі роки великі підприємці скуповували не тільки сільськогосподарські угіддя, скільки ділянки під житлову забудову, які в цій ситуації різко подешевшають. Альтернативою (хоча і гіршою) скасування поділу землі на окремі категорії є організація біржових торгів дозволами на переведення землі з однієї категорії в іншу, яка виключала б будь-яку корупційну складову в цьому процесі. Інакше кажучи, найважливішими елементами земельної реформи, що забезпечують її "наступальний" характер, ми вважаємо скасування всіх і всіляких обмежень на операції з землею та стимулювання максимального припливу на земельний ринок будь-яких інвесторів, що володіють легально отриманими коштами і не представляють загрози безпеці держави. Це зможе зробити ринок ліквідним, помірно підвищити ціни на землю і тим самим залучити нових інвесторів - наслідком чого стане необхідність реалізації вже і наступної частини сільськогосподарської реформи, спрямованої на оптимізацію використання земельних ресурсів країни. Густота населення в найбільших містах України, тис. чол/м2 4 Берлін Відень Україна (5 найбільших міст) 100% 4,3108% 5,5138%
- 37. 36uifuture.org V. Якою моглаб бути аграрна реформа в Україні? Як ми показали вище, сільське господарство України в останні роки розвивається досить успішно, однак є і ряд суттєвих підстав для занепокоєння щодо характеру використання землі як його основного ресурсу. Хоча Україна володіє землями виняткової якості, їхній потенціал знижується. Так, через низький рівень використання добрив тільки за період з 2000 р. по 2015 р. вміст гумусу в ґрунтах зменшився з 3,36% до 3,14% (при цьому землі з вмістом гумусу нижче 2,5% чорноземами вже не вважаються). Тому набагато важливішим, ніж питання про власність, є питання про те, яким чином землекористувачі здатні підтримувати угіддя в задовільному стані. У 2015 р. в Україні було внесено в середньому 42 кг добрив на гектар ріллі проти 183 кг в Польщі і 137 кг в США. Тому, нам здається, владі слід перемикнути увагу з проблеми власності на проблему використання, розробивши спільно з європейськими фахівцями і ввівши регламенти використання сільськогосподарських земель. Саме це повинно стати в майбутньому основним інструментом боротьби з популярними сьогодні страхами в стилі "прийдуть китайці, скуплять землі, почнуть їхню хижацьку експлуатацію", і т.д. Українській владі варто виходити з того, що сільськогосподарська земля залишається активом, власність на який може бути пов'язана з виконанням власником низки зобов'язань: в першу чергу, її обробки; і, крім того, збереження її продуктивних властивостей і непогіршення її якостей. Відмова або неможливість обробки земель повинні тягти за собою істотне підвищення земельного податку; втрата початкових властивостей земельних ділянок, що загрожує втратою можливості їхнього використання за прямим призначенням - вилучення їх у власника за рішенням суду або примус до продажу ділянок на відкритих торгах. Кількість добрив і якість української пашні, кг/га 42 кг/га Україні США Польща 100% 137 кг/га326% 183 кг/га435%
- 38. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ37 Найважливішим завданням аграрної реформи нами вбачається підвищення ефективності українського сільського господарства і якості виробленої продукції. Ми не думаємо, що в умовах нинішнього невисокого інтересу міжнародних інвесторів до вкладень в українську економіку такого результату можна досягти лише внаслідок дії звичайних ринкових сил. Тому на порядку денному неминуче постане питання стандартизації, яке поки що залишається істотно недооціненим. Як в європейських країнах влада стимулює впровадження нових технологій задля скорочення енерго- і матеріалоємності продукції та зниження її негативного впливу на навколишнє середовище, так і українська влада повинна розробити стратегію розвитку сільськогосподарського виробництва, яка б примушувала аграріїв до інновацій і розвитку заради якнайшвидшого подолання нині домінуючого екстенсивного типу сільськогосподарського виробництва. Слід також зауважити, що всі пропоновані сьогодні українськими фахівцями програми реформ орієнтовані, насамперед, на зростання вартості землі та підвищення оподаткування аграрної сфери. На наш погляд, це не зовсім правильний підхід. Куди важливіша інша обставина. Станом на 2015 р., середня зарплата в сільському господарстві України становить 60-65% середньої величини по країні. У США доходи фермерських сімей (ми не говоримо про сезонних робітників) перевищують доходи багатьох городян. У розвинених країнах Європи - в Німеччині і Франції - рівень життя сільського населення можна порівняти з показниками міського. При цьому, нагадаємо, в США в аграрному секторі зайнято 0,7% працездатного населення, в Німеччині - 1,4%, у Франції - 2,4%, а в Україні - до 17,5%. В таких умовах завданнями української аграрної реформи має стати, перш за все, скорочення надлишкового сільського населення за рахунок підвищення продуктивності і ефективності приватного сільськогосподарського виробництва, а також підвищення матеріального достатку сільських жителів; це, з одного боку, забезпечить країні додатковий ресурс робочої сили, що перетікає в інші галузі; і, з іншого боку, розширить внутрішній ринок за рахунок споживачів, що багатіють. Інакше кажучи, для розуміння цілей земельної і аграрної реформ в Україні потрібно виходити, насамперед, з того, що ці реформи повинні робитися на благо людей, а не держави. Країна повинна багатіти не за рахунок людей, як це довгі десятиліття намагалися робити в Радянському Союзі, а разом з людьми - і саме цього так і не хочуть розуміти ті, хто продовжує наполягати на продовженні мораторію на продаж землі і на інших заходах, що обмежують розвиток аграрного сектора.
- 39. 38uifuture.org Підводячи підсумки обговоренняпроблеми землекористування та аграрних реформ в сучасній Україні, слід, перш за все, відзначити дві обставини. З одного боку, стан земельного питання вказує на те, що Україна не пройшла більшу частину шляху від пострадянського суспільства до європейського. По-перше, запуск реформи в 1990-х роках був типово пострадянським експериментом, який передбачав можливість приватизації тих активів, якими розпоряджалися або на яких працювали ті чи інші трудові колективи. Дана спроба розглядалася в більшості випадків як незворотний крок, який не дозволить провести ренаціоналізацію в сфері сільського господарства та малого бізнесу, створивши, таким чином, умови для формування середнього класу. Введенням мораторію на купівлю-продаж земельних наділів, переданих на початку 1990-х років у власність українських громадян, влада країни пішла по якомусь середньому шляху між Росією (в якій значна частина землі спочатку залишалася у власності держави) і Білоруссю, де з 1998 р. землі сільгосппризначення знову були закріплені у власності держави, а орендуються сьогодні тільки у держави. Відповідно, українська влада вибрала один з "середніх" за мірками європейської частини пострадянського простору шляхів, який в жодній мірі не дозволяє говорити про її прагнення до формування земельних відносин та створення аграрного сектора європейського типу. По-друге, нинішній стан речей в земельній політиці України, на наш погляд, вказує на те, що тут в повній мірі проявляється рентно-клептократичний характер пострадянських еліт, які прагнуть збагачувати не державу через податки успішних компаній і підвищення капіталізації активів, а самих себе через встановлення контролю за монопольними ресурсами (в Росії - за енергетичним комплексом, в Україні - за землею, митницею, транзитними нафто- і газовими магістралями). Найважливішим наслідком введення мораторію стало ускладнення операцій із землею, часте оформлення їх неофіційним чином, масовий волюнтаризм при укладанні орендних угод з наділами, які залишаються у власності держави. Все, що можна бачити в даній сфері з 2002 р., ілюструє масштаб влади корупційної еліти над суспільством - влади, яка зберігається при будь-яких формальних змінах політичної надбудови і яка вкрай уміло користується всіма можливими популістськими прийомами для переконання суспільства в тому, що дане положення відповідає його інтересам. По-третє, ситуація на земельному ринку України прекрасно висвітлює і масштаб відчуженості держави від суспільства, і характер еволюції державних інститутів - в цілому загальний для більшості пострадянських країн. У тій же мірі, як в Росії, елементарні основи народовладдя і прав людини - від виборності мерів і губернаторів до свободи зібрань - були поступово усунуті при незмінності "букви Конституції", так само і в Україні інститути влади поступово ревізують положення Основного закону країни - в даному випадку щодо прав власності громадян на землю. У міру підриву прямої дії Конституції і заміни її положень якимись законами і правилами, Висновок. Дебати про землю як дзеркало проблем України ВИСНОВОК. ДЕБАТИ ПРО ЗЕМЛЮ ЯК ДЗЕРКАЛО ПРОБЛЕМ УКРАЇНИ
- 40. ДО РЕФОРМИ РИНКУЗЕМЛІ В УКРАЇНІ39 прийнятими Верховною Радою або органами виконавчої влади, українські еліти утверджують за собою право управляти тими ж методами, що і російські; апелювати не до норми закону, а до "державної доцільності" або "інтересів нації". На відміну від Європи, куди на словах прагне український політичний клас, влада Києва не хоче бути "скутою" нормами правової держави - і це зводить нанівець всі наслідки двох українських революцій. По-четверте, стан в сфері аграрної реформи має, на наш погляд, важливе значення і для геополітичного позиціонування України, вказуючи на те, що українське керівництво намагається - і поки що небезуспішно - проштовхувати свій порядок денний "обміну допомоги на видимість реформ" (це в нашому випадку прекрасно видно на прикладі мінливої позиції міжнародних фінансових інститутів). Це, безсумнівно, викликає певну напругу серед партнерів України, що в кінцевому рахунку неминуче викличе хвилю розчарування в українській владі і змусить західні уряди більш тверезо поставитися до обіцянок реформ, які вони постійно чують з Києва. Цілком ймовірно, що цей процес може хронологічно збігтися із загостренням або внутрішньоелітних конфліктів в самій Україні, або її протистояння з Росією, і тому виявитися дуже хворобливим. На наш погляд, аграрний сектор - це той майданчик, на якому можна провести найбільшу кількість ринкових проєвропейських реформ з найменшою ціною для самого українського керівництва, які допомогли б зміцненню іміджу України на Заході як країни з ринковою економікою, прихильною до дотримання правових норм і принципів; така "інвестиція", хоч би якою неприємною вона не була для окремих корупційних груп, безсумнівно, виявиться вкрай вигідною для української держави і суспільства. По-п'яте, політична ситуація, що складається навколо земельного питання, також підкреслює, що Україна вкрай недалеко пішла від радянських і/або ранніх пострадянських часів, коли суспільство могло вирішувати (або намагатися вирішувати) назрілі і перезрілі політичні проблеми масовими акціями і виступами, але виявлялося абсолютно неготовим до організації стійких груп впливу і до відстоювання своїх прав тими методами, які найбільш поширені в розвинених демократіях. Відсутність в Україні серйозних політичних об'єднань лобістських груп, які відстоювали б інтереси мільйонів сільських жителів, чиї права власності обмежені неконституційними рішеннями парламенту, говорить про те, що ми маємо справу з типово пострадянським суспільством, яке в більшості випадків готове змиритися з волею панівних еліт і шукати не так колективні, стільки індивідуальні шляхи виходу з тих проблемних ситуацій, в яких час від часу опиняються громадяни. Все сказане вище передбачає, що ситуація в сфері регулювання земельних відносин прекрасно висвітлює основні соціально-політичні проблеми, які нині існують в українському суспільстві і заважають його поступальній європейській трансформації.
- 41. 40uifuture.org З огляду натой факт, що дана проблема дебатується в країні більше п'ятнадцяти років, слід припустити, що значна частина суспільства готова до прийняття того чи іншого рішення - або до повної заборони ринкових операцій із землею (свого роду "білоруського варіанту"), або до зняття мораторію і проведення всебічної аграрної реформи ("європейського варіанту"). Тому нам здається, що збереження нинішнього стану речей є найгіршим сценарієм розвитку подій, так як зберігає громадські сили в стані заціпеніння, перешкоджаючи будь-якій подальшій трансформації. На наш погляд, скасування мораторію важливе не тільки як інструмент розвитку аграрного сектора, але і як найважливіший знак того, що зміни в Україні можуть відбуватися не тільки через майдани, але і класичними правовими методами. З іншого боку, саме в силу того, що земельна проблема являє собою лише тонкий - хоча і репрезентативний - "зріз" українського суспільства, ми не схильні переоцінювати її значення для майбутнього розвитку країни. Проведений нами аналіз показав, що зміна нинішнього режиму землекористування, хоча і запустить позитивні для розвитку аграрного сектора процеси, практично напевно не принесе тих результатів, які лібералізація ринку земель сільськогосподарського призначення забезпечила в Центральній Європі - і тому не виключено, що її результати суспільство в найближчій перспективі не надихнуть. На наш погляд, не слід сподіватися на те, що саме земельна реформа, якщо вона буде доведена до логічного завершення, стане локомотивом для української економіки на найближче десятиліття: без фундаментальних реформ у сфері боротьби з корупцією, в галузі цивільного правозастосування, в підвищенні політичної активності громадян і їхньої можливості впливати на прийняті владою рішення, успішний європейський розвиток України не відбудеться, яким би ліберальним не був режим землекористування. Економічний ефект від земельної реформи не перевищить декількох відсотків валового внутрішнього продукту; зростання ціни землі не буде настільки суттєвим, як в Центральній Європі, і практично напевно не спровокує фронтального зростання вартості інших капітальних активів; додаткові надходження податків до державного бюджету будуть помітні лише у віддаленій перспективі і не змінять якісним чином фіскальної ситуації в країні. Тому, на наш погляд, аграрна реформа і скасування мораторію на купівлю-продаж землі в Україні як її перший крок на найближчі роки залишиться елементом не стільки економічного, скільки політичного порядку денного, так як головним її підсумком може стати не різке зміцнення української економіки, а запуск цивілізованого механізму поступального демонтажу пострадянської політичної реальності. Висновок. Дебати про землю як дзеркало проблем України
- 42. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ41 ВВЕДЕНИЕ ОСОБЕННОСТИ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В УКРАИНЕ Вряд ли будет преувеличением сказать, что нигде в посткоммунистических странах земельная реформа не была столь противоречивой, как в Украине. Во-первых, принципиальным отличием её от всех реформ, проводившихся в странах Центральной и Восточной Европы (от Болгарии до Эстонии), стало отсутствие в повестке дня вопроса о реституции, в рамках которой было возвращено в собственность прежних владельцев от 23% (в Болгарии) до 94% (в Литве) всех земельных участков. В Украине, которая подверглась одному из самых жестоких испытаний в годы советской коллективизации, вопрос о широком восстановлении прав бывших собственников земли никогда не ставился, что наложило свой отпечаток на последующие события, так как не была создана та безусловная "реперная точка", которая в других странах отсылала к прошлому историческому опыту.
- 43. 42uifuture.org Поэтому реформирование земельныхотношений началось с некоего "чистого листа", что не могло не придать ему значительный дополнительный элемент волюнтаризма и вседозволенности. Во-вторых, в период демонтажа советской плановой экономики колхозники получили право на оформление в собственность паёв на земли, находившихся в советский период в бессрочном пользовании колхозов. Итогом стало появление 6,9 млн. собственников паёв, которые владели в совокупности 27,7 млн. га сельскохозяйственных угодий, что составило около 64% земельного фонда Украины (что является самым высоким показателем для постсоветского пространства). Одновременно Конституция Украины 1996 г. и Земельный кодекс 2002 г. (ст. 13, 14 и 121) установили право каждого гражданина страны на земельный участок сельскохозяйственного назначения размером в два гектара, что выглядело изначально нереализуемо и было рассчитано, видимо, на то, что граждане урбанизированной страны не станут в массовом порядке претендовать на сельскохозяйственные угодья для их обработки. В-третьих, после относительно непродолжительного периода формирования рынка земли на основе Указа Президента Украины №720 от 8 августа 1995 г., в начале 2000-х годов в Украине были приняты сначала Закон "О соглашениях относительно отчуждения земельной доли (пая)" от 18 января 2001 г., а позже и Земельный кодекс, которые ввели "временный запрет" отчуждения паёв, участков для ведения фермерского хозяйства и иного товарного сельскохозяйственного производства независимо от формы собственности. Эта мера, проголосованная в основном коммунистами и депутатами от группы "Возрождение регионов" (в будущем — Партии регионов) и декларировавшаяся изначально как временная, к сегодняшнему дню продлевалась уже семь раз, а совокупная площадь попавших под мораторий земель составляет ныне 41 млн. га (или почти 96% всех сельскохозяйственных земель в стране). Подобный шаг законодателей нарушил как минимум ст. 14, 21, 22 и 41 Конституции Украины, вмешиваясь в порядок использования частной собственности граждан; несмотря на это, он никогда не становился объектом рассмотрения в Конституционном Суде. Отсутствие сделок по купле-продаже земли в течение уже пятнадцати лет означает, что реформа, по сути, торпедирована. В-четвертых, в условиях, когда единственно возможной юридической формой, позволяющей использовать землю не её номинальному собственнику, является аренда, правительство "обновлённой" Украины уверенно предпринимает меры по демотивации и этого легального инструмента. С одной стороны, в мае 2015 г. было принято решение об определении минимального срока аренды в 7 лет; с другой, с начала того же года земельный налог был повышен с 20,7 до 257,8 грн./га, в результате чего число заключённых договоров во II квартале 2015 г. по сравнению с I кварталом снизилось более чем в пять раз. Арендные отношения всё чаще становятся неформализованными; земля не является предметом залога; мы бы сказали, что процесс аграрной реформы активно идёт вспять. После того как МВФ отказался от, по сути, ультимативного требования отмены Введение. Особенности земельной реформы в Украине
- 44. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ43 моратория для получения новых кредитных траншей, а президент П. Порошенко заявил, что он "не собирается выжимать из [Верховной] Рады земельную реформу", надежды на отмену моратория в ближайшие месяцы выглядят, по большому счёту, иллюзорными. Даже самый общий обзор хода и современного состояния земельной реформы в Украине указывает на ряд черт, радикально диссонирующих с теми характеристиками, которые украинские власти стремятся атрибутировать собственной стране как в глазах собственных граждан, так и в её восприятии представителями международного политического и экспертного сообщества. Во-первых, становится очевидно, что вопрос отношения к правам собственников земли, в частности и к аграрной реформе в целом, не является одним из важнейших, которые могли бы сформировать существенное социальное противостояние. Несмотря на то, что второе продление моратория в 2006 г. пришлось на время, когда президентом был В. Ющенко, а премьер-министром Ю. Тимошенко, оно прошло так непринуждённо, как будто у руля государства стояли совсем не те люди, которые свергли создателей этого моратория. Аналогичным образом мораторий был продлён и в 2015 г., уже после прихода к власти на волне Революции Достоинства нового руководства страны. Это означает, что какой бы вектор развития — европейский или евразийский — не провозглашало украинское правительство, ориентировалось ли оно на Брюссель или на Москву, мнение о нежелательности формирования в Украине цивилизованного земельного рынка является консенсусным для правящей элиты; по сути, её декларируемая "европейскость" заканчивается, как только встаёт вопрос об отмене моратория на продажу земли, которая являлась бы в полной мере "европейской" по духу реформой. Во-вторых, возникает и серьёзное сомнение как в демократичности страны, так и в репрезентативности различных партий, встречающихся в её политическом спектре. По состоянию на лето 2017 г., владельцами попавших под действие моратория земельных участков или паёв являются 6,9 млн. человек, или 19,8% украинцев, имеющих право голоса. Очевидно, что вопрос о цивилизованном регулировании земельного рынка является для них одним из самых важных — однако ни разу он не поднимался как тема общенациональной политики. Если не только власти, но и весь политический класс Украины считает возможным последовательно подтверждать меру, существенно (и неконституционно) ограничивающую права 1/7 населения, современная политическая система страны во многом утрачивает ту претензию на демократичность, которую она делает основой своей легитимации и подчеркнуто противопоставляет иным странам на пространстве бывшего СССР. В-третьих, непрозрачность современного украинского земельного "рынка" и тех "форм", в которых ему приходится существовать, лучше, чем что-либо иное, указывает на существование в стране двух параллельных реальностей: прорыночной и проевропейской риторики, обращённой к западному "потребителю", и глубоко постсоветской экономической политики, ориентированной на максимизацию бюрократической ренты, которая
- 45. 44uifuture.org используется в отношениисобственных граждан; стремления получить дополнительные кредиты и помощь, а также нежелание ввести в нормальный хозяйственный оборот актив, который может стать основой для устойчивой налоговой базы и региональных властей, и центрального правительства. Иначе говоря, если что-то указывает на наличие в Украине коррупции и бюрократической закоснелости, то состояние земельных отношений делает это лучше всего. При этом следует заметить, что обсуждение земельного вопроса в Украине крайне интересно также и тем, что даёт представление об общем характере политических дискуссий — и, прежде всего, о том, что в стране вполне оформилось противостояние рационально мыслящего и аргументирующего свою позицию меньшинства и демагогического большинства, которому удаётся влиять на власть и общественное мнение, поддерживая ту странную и неустойчивую конструкцию, которую представляет нынешнее земельное право. Введение. Особенности земельной реформы в Украине
- 46. I. АГРАРНАЯ УКРАИНАИ ЗНАЧЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ К РЕФОРМЕ РЫНКА ЗЕМЛИ В УКРАИНЕ45 Современная Украина по целому ряду параметров может считаться великой аграрной державой. Ни по одному другому показателю она не занимает такой высокой строки в глобальной "табели о рангах", как по количеству чернозёмов (27,8 млн. га, или более 8,7% общемирового количества); крайне высокой является доля сельскохозяйственных земель в общей территории страны (почти 71,2%; для сравнения: в России не более 13,3%, в среднем по ЕС — более 44,2%). Неудивительно, что сегодня Украина находится на 8-м месте в списке крупнейших экспортёров продовольствия в мире, хотя следует заметить, что это не столько прорыв в новое качество, сколько своего рода возвращение к нормальности: накануне Первой мировой войны ныне входящие в состав Украины губернии обеспечивали основу аграрного сектора Российской империи, выращивая 67% общероссийского объёма зерновых и вырабатывая 88% российского сахара (и, если бы они рассматривались как отдельное государство, были бы мировым лидером по сбору пшеницы и выработке сахара). Сегодня, выйдя на 1-е место в мире по сбору подсолнечника и экспорту подсолнечного масла; 2-е место по экспорту зерновых и орехов, 3-е — по экспорту ячменя и рапса и 4-е — по производству мёда и экспорту кукурузы, Украина, как может показаться стороннему наблюдателю, снова превращается в ту страну, которой она была около ста лет назад и которой оставалась бы и далее, не попади она в водоворот чудовищного коммунистического эксперимента. Однако это не совсем так. Следует отметить, что место сельского хозяйства в структуре ВВП (12,1%), в совокупной занятости (17,5%) и в экспорте (почти 38%) (все данные — за 2015 год) выглядят, по крайней мере, нетипично для европейской страны и указывают на существенные проблемы, существующие как в самом аграрном секторе (прежде всего, соотношение доли в занятости и ВВП), так и в экономике в целом (доля сельского хозяйства в валовом внутреннем продукте и в совокупном экспорте). Если обратиться к динамике аграрного производства в постсоветский период, то его также сложно назвать впечатляющим: по зернобобовым культурам скользящая трехлетняя средняя оценка общего сбора неуверенно превысила позднесоветские показатели только в начале 2010-х годов, и в 2015 г. объём производства зерна и картофеля был выше достигнутых в 1990 г. менее чем на 20% (при этом сбор подсолнечника вырос в 4,5 раза, а сахарной свеклы — сократился в той же пропорции). При этом показатели в животноводстве выглядят катастрофически даже на фоне соседей по СНГ: производство мяса в убойном весе сократилось по сравнению с 1990 г. на 46,7%, молока — в 2,31 раза, шерсти — в 13,1 раза. Поголовье свиней, крупного рогатого скота, овец и коз сократилось в 2,5-7 раз, и тенденция к его снижению, как следует из данных Укрстата, не переломлена до сих пор.
- 47. 46uifuture.org Сравнительный анализ валовойпродукции сельского хозяйства Украины и сопоставимых с ней по населению и территории государств показывает существенное отставание и по объёмам производства, и — в ещё большей степени — по эффективности ведения аграрного бизнеса. Так, например, по валовой продукции растениеводства Украина в 2015 г. отставала от Испании в 4,0 раза, а от Франции — в 6,6 раза, а по валовой продукции животноводства — соответственно в 5,7 и 9,3 раза. При этом следует добавить, что в Испании и Франции вместе взятых, в аграрном секторе по данным за 2012 г. было занято почти в 2 раза меньше работников, чем в сельском хозяйстве Украины по итогам 2015 г. Учитывая те возможности — как природные, так и человеческие, — которыми располагает страна, можно предположить, что у украинского сельского хозяйства в XXI веке имеются значительные перспективы для роста и развития — но только в том случае, если политики снимут значительную часть тех организационных ограничений, которые либо сохранились с прежних времён, либо же были инициированы в последние годы. Основными из подобных ограничений мы бы обозначили два обстоятельства. С одной стороны, это тот самый режим собственности на землю, который и находится в центре нашего внимания. Сегодня в Украине насчитывается более 23,4 млн. собственников сельскохозяйственных угодий (средний размер которых составляет таким образом около 1,3 га). I. Аграрная Украина и значение земельной реформы 1,5 Украина Польша Франция % в экспорте Занято в с/х Доля с/х в ВВП и экспорте и число занятых, % 12,1 2,4 1,5 38 13,5 5,8 3 11,5 ВВП % в экспорте Занято в с/х ВВП % в экспорте Занято в с/х ВВП Не впечатляют и данные по урожайности: она за четверть века выросла по отдельным зерновым культурам на 9-24%; при этом если посмотреть на её динамику за последние десять лет, мы увидим разброс от 21,8 ц/га по зернобобовым культурам в целом в 2007 г. до 43,7 ц/га в 2014-м, т.е. значения отличаются вдвое (для сравнения: в Германии урожайность по пшенице, овсу и ржи в 2010-2017 гг. отклонялась год от года не более чем на 5-8%). На наш взгляд, все отмеченное выше указывает на то, что широко комментируемые позитивные тренды в украинском аграрном секторе выглядят относительно неустойчивыми, и для их упрочения ещё многое предстоит сделать.
- 48. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ47 Справедливости ради стоит отметить, что количество землепользователей куда меньше — около 1,9 млн.; это означает, что даже несмотря на крайне неблагоприятную институциональную cреду, процесс укрупнения аграрных хозяйств затормозить в полной мере не удалось. В то же время средняя площадь каждой "единицы" сельскохозяйственного производства в растениеводстве (животноводство как серьёзный элемент экономики и экспорта мы не рассматриваем) в Украине в 3,2 раза меньше, чем во Франции, в 5,2 раза меньше, чем в Великобритании, и почти в 7,4 раза меньше, чем в Чехии. Между тем, статистика по ведущим странам-производителям аграрной продукции указывает на то, что наиболее эффективными являются довольно крупные аграрные предприятия: в Голландии, Дании, Чехии и Германии, где урожайность зерновых остаётся наиболее высокой для своих субрегионов, размеры ферм особенно велики, а средние продажи аграрной продукции одним хозяйством достигают от 162 до 303 тыс. евро — и это значит, что все последние действия украинских властей объективно ограничивают возможности поступательного прогресса национального аграрного сектора, "сдвигая" Украину в сторону не Польши или Чехии, а скорее Болгарии или Румынии с их относительно небольшими хозяйствами. Приходят на рынок и иностранцы: по различным данным, они арендуют от 2,1% до 6% украинских сельхозугодий (ряд оценок свидетельствует о том, что иностранные компании уже сегодня de facto контролируют более 2 млн. га украинских сельскохозяйственных угодий, что ставит страну на третье место в мире по данному показателю после Индонезии и России); перспективность Украины как аграрной страны Сравнительные размеры крестьянского хозяйства, в среднем, % Украина Польша Франция 100 320 740 Стоит, правда, заметить, что вопреки складывающимся условиям, многим агрохолдингам удалось за последние годы консолидировать существенные земельные наделы и использовать их достаточно эффективно. Десятью крупнейшими сельхозкомпаниями используется около 15% украинской пашни, и они показывают вполне достойные результаты: так, урожайность пшеницы — третьей по значимости экспортной культуры Украины — в этих хозяйствах вдвое превышает средний показатель в остальных.
- 49. 48uifuture.org признана довольно широко,что подчёркивается присутствием на рынке как собственно аграрных (таких как Louis Dreyfus или NCH), так и сервисных (прежде всего Risoil и Allseeds) и, разумеется, транспортно-логистических компаний (например, Bunge и Cofco). Кроме восполнения недостатков инфраструктуры, особым вниманием иностранных инвесторов в украинское сельское хозяйство пользуется производство экологически чистых ("органических") продуктов (доля экспорта в этой категории товаров достигает 80%). В последние годы особенно популярными у крупных европейских компаний становятся инвестиции в "пищёвку", но это не входит в сферу наших непосредственных интересов в данном исследовании. С другой стороны, это явно недостаточно развитые рынки сбыта, несовершенная логистика и недостаточно современная система переработки сельскохозяйственной продукции. Недостаток маркетинга и сложности с выходом на высокомаржинальные рынки порождают серьёзный перекос в сторону относительно "монокультурного" сельского хозяйства при опережающем росте производства технических культур: так, с 2005 г. по 2016 г. площадь земель, засеянных рапсом, выросла в 5 раз, подсолнечником — почти на 40%, зерновыми — на 8,2%. В то же время, площади под многолетними насаждениями сократились на 17%, и в 2016 г. почти четверть потребления плодов и ягод в Украине (!) обеспечивалась за счёт импорта. В государстве существует масса "узких мест" на транспорте: хотя, казалось бы, порты способны отгрузить на экспорт намного больше зерновых, чем проходит через них сегодня, и новые терминалы продолжают строиться, доставка товара до гаваней крайне затруднена: спрос на зерновозы превышает предложение почти в 2,5 раза, и власти только усиливают дефицит, ограничивая максимальный вес автомобилей-зерновозов. Все это порождает существенные убытки сельхозпроизводителей и сдерживает развитие более высокомаржинальной продукции: уровень добавленной стоимости в АПК в долларовом эквиваленте, рассчитанном по текущему обменному курсу, составлял в 2016 г. лишь $296 на один гектар, что оставалось в 5,5 раз ниже польского показателя. Следствием такого положения дел становятся низкие вложения в развитие бизнеса и в поддержание плодородия земель, на чём мы ещё остановимся ниже. I. Аграрная Украина и значение земельной реформы
- 50. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ49 Оба указанных обстоятельства приводят к тому, что один из ведущих экспортно-ориентированных секторов украинской экономики приносит в казну непропорционально мало налогов: при 38% экспорта на сельское, охотничье, рыбное и лесное хозяйство в 2014 г. приходилось… 1,38% поступлений в государственный бюджет. И именно здесь, на наш взгляд, кроется важная "смычка" между состоянием земельной реформы и некоторыми аспектами финансовых проблем, с которыми ныне сталкивается Украина. В условиях моратория на продажу земли её реальная цена остаётся практически неизвестной и неисчислимой. Соответственно, государство способно устанавливать лишь условную кадастровую оценку земель, от которой могут исчисляться налоги — и это является одним из важнейших факторов финансовых проблем страны. В 2016 г. в Украине было собрано 23,3 млрд. гривен налога на землю, из которых налог на сельхозугодья составил всего 12,8 млрд. грн или 55%. Средний налог на 1 га земель сельскохозяйственного назначения составил 310 грн — что вполне объяснимо: налог платят собственники земель, основным бизнесом которых является сдача её в аренду, а ставки арендных платежей в Украине остаются одними из самых низких в Европе (в среднем — 890 грн./га). Взимание более высокого налога с собственника выглядело бы очевидным нонсенсом, так как привело к разорению и банкротству землевладельцев, которых при этом лишают любой альтернативы в распоряжении землей. Поэтому важнейшим следствием ныне продлеваемого моратория на продажу земли выступает ограничение налоговых поступлений в бюджет Украины и бюджеты регионов, причём значительное. Во всех развитых странах цены на землю и налоги, которые платят её владельцы, в разы выше, чем в Украине. Добавленная стоимость растениеводства на 1 га, $ 296$ 1016$ 1650$ 2370$ Украина Литва Польша Франция 100% 320% 740% 800%
- 51. 50uifuture.org Сегодня средняя ценаугодий сельхозназначения составляет в странах Центральной Европы от 2,3 до 15 тыс. евро/га, во Франции — около 7,5 тыс. евро/га, в Голландии — более 60 тыс. евро/га. В США в главных сельскохозяйственных районах (штаты Айова, Иллинойс, Канзас и Небраска) цифры колеблются вокруг $7,5-17 тыс./га. Соответственно устанавливаются и налоги: от 3,4 евро/га в Польше и 225 евро/га во Франции, до $40-150/га в штатах "аграрного пояса" Соединённых Штатов Америки. В итоге, французское правительство собирает земельного налога в среднем 7,6 млрд. евро в год — в 18 раз больше, чем украинское, хотя валовая продукция французского сельского хозяйства превышает украинский показатель "всего" в 4,1 раза. Мы уже отмечали, что эффективность украинского аграрного сектора существенно уступает западноевропейским — но и тут разрыв оказывается совершенно не таким, как в стоимости земельных наделов (например, по урожайности пшеницы Украина отстаёт от той же Франции в 1,7 раза, а от Голландии — в 2,1 раза). Поэтому вряд ли можно сомневаться в том, что аграрные компании, действующие в Украине, могли платить государству намного более высокие налоги — проблема, повторим ещё раз, заключается в том, что цена земли, от которой должна исчисляться налоговая база, искусственно занижается благодаря самим же решениям правительства. Голландия Франция Восточная Европа Украина Аренда евро/га Налоги Средняя стоимость земли и аренды в Западной и Восточной Европе; уровень собираемого земельного налога 60 7,5 3,5 3 32 10 50 70 200 225 600 900 Стоимость тис. евро/га Аренда евро/га Налоги Стоимость тис. евро/га Аренда евро/га Налоги Стоимость тис. евро/га Аренда евро/га Налоги Стоимость тис. евро/га Прогноз I. Аграрная Украина и значение земельной реформы
- 52. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ51 В следующей части доклада мы подробно рассмотрим аргументы сторонников сохранения моратория на землю в Украине и попытаемся проанализировать состав наиболее заинтересованных в нем политических групп — пока же стоит отметить, что одной из важнейших выгод, которые Украина могла бы получить от отмены моратория, стало бы появление сделок с землёй (на сегодняшний день, согласно большинству опросов, вплоть до 90% нынешних арендаторов готовы выкупить используемые ими участки полностью или частично), повышение её рыночной цены (мы сомневаемся в справедливости наиболее оптимистичных оценок на этот счёт, но всё же) и возникновение для властей двух дополнительных возможностей повышения доходов бюджета: с одной стороны, за счёт новых ставок земельного налога на частные участки, и, с другой стороны, за счёт либо приватизации земель, всё ещё находящихся в госсобственности, либо посредством организованной сдачи их в аренду по расценкам, отражающим изменившиеся рыночные условия. Иначе говоря, существующие сегодня условия ведения сельскохозяйственного производства в Украине, равно как и место, занимаемое аграрным сектором в её экономике, дают основания полагать, что либерализация рынка земли не приведёт к падению спроса на неё со стороны как украинских, так и международных агропромышленных компаний, и его главным следствием станет рост цен на землю и, соответственно, налоговых поступлений в казну. Постепенное повышение цен вызовет изменение стратегий землепользователей, которые сегодня рассматривают её, по сути, как некий дармовой ресурс (в Голландии средняя ставка аренды гектара пашни равна цене 34 ц пшеницы на мировом рынке, в Украине — 1,8 ц), но при изменении условий вынуждены будут обращать большее внимание на методы ведения сельского хозяйства, повышать урожайность и качество продукции. Любая экономическая теория основана на том, что ценность всякого ресурса обусловливается в том числе его редкостью — но в Украине, похоже, всё происходит наоборот. Правительство страны искусственно сдерживает цену земли, почему-то считая, что в этом случае она будет обрабатываться лучше и использоваться эффективнее. Этого, к сожалению, не происходит: не будучи собственниками земли, землепользователи всё чаще сокращают инвестиции в свои участки, не вносят необходимого количества удобрений и не осуществляют необходимых почвозащитных мероприятий. В результате, качество украинских земель деградирует: за последние 15 лет водной и ветровой эрозии подверглись почти 15 млн. га сельхозугодий, площадь кислых почв выросла более чем на 2,4 млн. га, а ежегодные потери гумуса оцениваются в 32-33 млн тонн. И чем дольше украинская земля будет оставаться искусственно выведенной из коммерческого оборота, тем масштабнее будут эти негативные изменения. Поэтому, на наш взгляд, введение полномасштабного института собственности на украинские сельскохозяйственные земли и разрешение рыночных сделок с ними является необходимым условием сохранения основных конкурентных преимуществ аграрной отрасли Украины в ближайшие десятилетия.
- 53. 52uifuture.org II. Позиции противникови сторонников реформы и их оценка Мораторий на продажу земли в Украине действует уже 15 лет и последний раз был продлён решением Верховной Рады №3404 от 5 ноября 2015 г., за которое проголосовали 309 депутатов, или 68,6% списочного состава парламента. Между тем, за все эти годы в Украине не было предпринято юридических действий, направленных для оспаривания как изначального решения о введении моратория, так и его продлений. Лишь в феврале 2017 г. группа из 55 депутатов Верховной Рады внесла представление в Конституционный Суд о соответствии моратория на продажу земли Конституции Украины, однако вплоть до сегодняшнего дня оно так и не рассмотрено, несмотря на то, что на это по регламенту Конституционного Суда отводится полгода. Во многом в ответ на это партия "Батькивщина", возглавляемая Ю. Тимошенко, инициировала общенациональный референдум, который так и не был проведен (причём не только в силу сложностей сбора подписей, но и из-за изначальной ориентированности скорее на сбор политических очков, чем на реальный политический акт). Также, кроме Ю. Тимошенко, в пользу сохранения моратория высказывались и многие другие украинские политики. Это связано с тем, что в Украине, как стране с чрезвычайно низким уровнем политической и экономической осведомленности населения, полностью отсутствует грань между "правыми" и "левыми" партиями, и действия главных политических сил определяются не идеями и доктриной, а отношением к власти: если политик ориентируется на "первое лицо", он поддерживает проведение реформы как шанс на позитивный экономический эффект и последующее получение политических дивидендов в виде повышения своих рейтингов — и наоборот. Таким образом, если мы рассмотрим существующую политическую композицию, то увидим, что земельная реформа, и в частности снятие моратория, поддерживается исключительно двумя партиями: действующего президента (Блоком Петра Порошенко) и ещё недавнего премьер-министра ("Народный Фронт"). В то же время, абсолютно все оппозиционные партии (Батькивщина, Оппозиционный блок [бывшая Партия регионов, чья предшественница выступала одним из инициаторов моратория ещё в 2001 г.], Радикальная партия, "Возрождение" и Самопомощь) выступают против снятия моратория, либо прямо отвергая идею свободного рынка земли, либо всемерно затягивая процесс при помощи разного рода "общественных слушаний" или "образовательной подготовки населения". В свою очередь, рассматривая вопрос земельной реформы с политической точки зрения, нельзя не упомянуть об аграрном лобби, состоящем из акционеров основных агрохолдингов страны, таких как Kernel, МХП, Ukrlandfarming, Нибулон и прочих. К примеру, ярое отторжение "Батькивщиной" земельной реформы связано не только с ее оппозиционной позицией, но и с тесной дружбой лидера партии Ю. Тимошенко с ее бывшим членом — главным акционером крупнейшего украинского агрохолдинга (с земельным банком почти в 1 млн. га) А. Веревским. II. ПОЗИЦИИ ПРОТИВНИКОВ И СТОРОННИКОВ РЕФОРМЫ И ИХ ОЦЕНКА
- 54. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ53 В свою очередь, лоббисты крупных агрохолдингов, понимая уязвимость позиции "против реформы" и официально выступая за введения рынка земли, создают или покупают целые аналитические центры, дискредитируя идею земельной реформы правительства и деля сторонников рынка земли на различные течения, что в конечном итоге делает невозможным собрать в Верховной Раде необходимое для отмены моратория большинство в 226 голосов. Аналогичным образом это касается и многих депутатов провластных партий, столкнувшихся со сложным выбором: поддержать человека, обеспечившего им депутатский мандат, или собственный бизнес. К подобным случаям можно отнести А. Вадатурского (Нибулон), А. Мушака (близкого родственника и лоббиста А. Веревского) и А. Корнацкого (Агрофирма Корнацких). Что касается экспертного сообщества, ведущие украинские экономисты единогласно выступают за необходимость срочного снятия моратория, а их позиция была выражена в виде совместного обращения к Верховной Раде прошлой осенью. Правительство также занимает скорее прорыночную позицию, подчёркивая, что страна теряет в год до $3,3 млрд. от поныне существующих ограничений на осуществление сделок купли-продажи с землями сельхозназначения. При этом все противники земельной реформы выдвигают довольно узкий набор аргументов, сводящийся к трем основным моментам. Во-первых, далеко не все они высказываются против продажи земли в принципе, утверждая чаще всего, что мораторий нельзя отменять именно сейчас, когда цена земли в Украине остаётся в разы меньшей, чем, например, в той же Польше — т.к. в случае разрешения рыночных сделок собственники земли не получат и доли её "справедливой цены" (и то отмечая невозможность отмены моратория в условиях войны, то подчёркивая, что даже в 2013–2014 гг. украинская земля стоила заметно дороже, чем сегодня). Во-вторых, те, кто категорически против продажи, аргументируют свою позицию, прежде всего, опасениями массированной скупки земель либо отечественными олигархами, либо (что чаще) иностранными аграрными конгломератами, что в итоге приведёт к утрате "народного (национального) контроля" над одним из основных ресурсов Украины. В-третьих, нередко утверждается, что снятие моратория на продажу земли приведёт не только к росту её рыночной цены, но и, соответственно, к последовательному повышению издержек по всей цепочке производства сельскохозяйственной продукции — что в конечном счёте обусловит снижение уровня жизни всех украинцев, являющихся её потребителями. На наш взгляд, все данные аргументы (и вся позиция сторонников сохранения status quo) не выдерживают критики, даже если не касаться аргументов сторонников альтернативного подхода (к которым мы вернёмся чуть ниже). Прежде всего, вызывает большие вопросы тот факт, что сам по себе мораторий, ставящий под сомнение конституционные права граждан на собственность (сам факт которой никем не оспаривается) принимается
- 55. 54uifuture.org Верховной Радой нев качестве конституционного закона, а как обычный законодательный акт — и это так и не получило соответствующей оценки КС. По сути, доказывая полезность моратория, его сторонники крайне редко касаются проблемы его законности, что, на наш взгляд, уже свидетельствует об уязвимости их позиции, так как обосновывать "отсутствием практической необходимости" сохранение незаконной по своей сути нормы — это подрывать устои правового государства, за причисление к которым Украина заплатила высокую цену. В той же степени сомнительным выглядит и референдум, результаты которого — если народ выразит поддержку сохранению нынешнего порядка вещей — будут означать лишение прав собственности почти 6,9 млн. человек, ранее обретших эти права совершенно законно. Иначе говоря, любой вариант сохранения нынешней ситуации является серьёзным испытанием для украинского правового государства, если не подрывом его фундаментальных основ. Аргумент о низкой цене земли, с которой столкнутся её владельцы в случае снятия моратория, представляется крайне лукавым по одной простой причине: опыт последних пятнадцати лет показал, что оценочная стоимость земли сельскохозяйственного назначения в Украине не растёт — в отличие от стоимости её аренды, которая часто превышает установленный государством минимум в 3% стоимости в разы, что свидетельствует о недооценке реальной стоимости земли административными инструментами. Поэтому если не изменять сложившиеся практики, цена земли никогда не станет такой, чтобы сторонники этого аргумента сочли её достаточной для соблюдения интересов нынешних собственников земельных участков. Да, в нынешних условиях было бы наивно отрицать, что при снятии моратория в стране не начнётся бум сделок на рынке земли, так как отложенный спрос на сельскохозяйственные угодья очень высок, и что во многих случаях участки будут проданы по кажущимся совершенно невыгодным ценам — прежде всего из-за того, что доведённые до отчаяния собственники постараются выручить за них хоть какие-то деньги. Однако непонятно, с одной стороны, почему такое гипотетическое поведение десятков тысяч человек должно приводить к сохранению мер, нарушающих права миллионов, и, с другой стороны, почему экспертам и политикам, высказывающим подобные опасения, не озаботиться вариантами смягчения этих проблем (например, обеспечить выделение необременительных кредитов под залог земли, помогающим владельцам получить определённые средства, а затем, если участки будут дорожать, то выкупить их). Таким образом, единственным средством, обеспечивающим рост цены земли, является открытие в Украине земельного рынка — и другого варианта нет. Второй аргумент выглядит ещё слабее. Можно привести примеры того, как в различных странах возникала монополизация земельной собственности — но мы не знаем ни одного случая, где речь шла бы о сельскохозяйственных угодьях. II. Позиции противников и сторонников реформы и их оценка
- 56. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ55 В России, например (подробнее мы поговорим об этом позже) в 2000-е годы происходила массовая скупка земель сельхозназначения вокруг крупных городов и коррупционный перевод их в категории земель, допускающие дачное хозяйство, индивидуальное жилищное строительство и даже вводящие данные участки в земли поселений. Цена таких участков возрастала в десятки раз и крупные финансовые группы скупали их в огромных количествах, создавая искусственный дефицит земли для застройки и всё больше повышая цены. Однако кризис сначала 2008-го, а потом 2014 гг. парализовал спрос и запустил стремительный обратный процесс, который сейчас привёл к огромным потерям для тех, кто проинвестировал в неподходящий момент. Однако ничего подобного с сельскохозяйственными землями никогда не происходило — по очень простой причине. В любой стране правительство имеет право выставить собственнику условия использования покупаемой земли — и в нашем случае таковым является использование её по прямому назначению. В случае, если кто-то скупает земли и не обрабатывает их, есть две опции: или выстроить механизм принудительного выставления их на аукцион с передачей собственнику вырученных средств, или обложения таким налогом, который заставит собственника либо возобновить производство, либо избавиться от участка. Мы даже не говорим о том, что покупка одних из наиболее плодородных земель в мире по самой низкой в Европе цене для "замораживания" инвестиций выглядит иррациональным с экономической точки зрения шагом — но даже если предположить, что большинство покупателей окажутся сумасшедшими, правительство легко справится с последствиями их действий. Наконец, аргумент относительно роста цен на аграрную продукцию также не выглядит убедительным по нескольким причинам. Во-первых, если коснуться растениеводства — и прежде всего производства пшеницы, иных зерновых культур, картофеля или подсолнечника, нужно иметь в виду, что от 40% до 50% их урожая экспортируется из Украины; если цены на внутреннем рынке хотя бы немного пойдут вверх, часть товарных потоков развернётся и быстро создаст избыточное предложение, гарантирующее от роста цен. Соответственно, как только цены на внутреннем рынке начнут расти, импорт станет более выгодным, и его увеличение приведёт к быстрому восстановлению ценового баланса. При этом мы можем увидеть, что, например, в той же Польше, где номинальные денежные доходы населения выше украинских в 3,8 раза, цены на большинство продуктов сопоставимы, а порой и ниже, чем в Украине; это подтверждает, что признание частной собственности на землю и либерализация её рынка не вызывает роста цен на продукты питания. Таким образом, позиция сторонников сохранения действия моратория выглядит обусловленной популистскими соображениями, которые не могут быть аргументированы ни с юридической, ни с экономической точек зрения. В то же время аргументы сторонников запуска полноценного рынка земли, на наш взгляд, также нуждаются
- 57. 56uifuture.org в критическом осмыслениив той части, которая касается экономического эффекта данной меры (так как, повторим, вся юридическая часть даже не требует обоснования — она и без того очевидна). Фундаментальной проблемой в данном случае выступает неочевидность их тезиса об устойчивом росте стоимости земли в условиях появления её рынка. На наш взгляд, за подобным утверждением стоит формально-институциональный подход, исповедуемый целым рядом экономистов, которые считают, что формализация прав собственности сама по себе обеспечивает стремительное повышение стоимости активов и может вывести развивающиеся страны в круг "золотого миллиарда" (классическим примером этого подхода мы бы назвали теории Э. де Сото). В украинском случае все прогнозы оптимистов основываются на повышении стоимости сельскохозяйственной земли в странах Центральной Европы после проведения рыночных аграрных реформ (о чём чуть ниже). Самые разные авторы обращают внимание на рост цен на землю по годам после разрешения рыночных сделок с ней, сходясь во мнении о том, что именно это и нужно сейчас Украине, так как несомненно приведёт к поступательному повышению стоимости земли, но почти никак не комментируя все прочие факторы, так или иначе влиявшие на развитие аграрного сектора, на изменение институциональной среды в целом и на развитие других отраслей народного хозяйства стран посткоммунистического транзита (на чём мы остановимся подробнее в следующей части доклада). Забегая вперёд, мы бы сказали следующее: несмотря на огромный накал страстей, который ныне присутствует в украинском политическом классе и в экспертной среде в связи с проблемой моратория на продажу земли, его отмена, на наш взгляд, сама по себе не вызовет никаких тектонических изменений в экономической сфере — ни тех, которых боятся приверженцы status quo, ни тех, на которые рассчитывают сторонники радикальных перемен. Безусловно, первые результаты проявятся почти немедленно: будут проведены сделки, превращающие некоторую часть арендаторов в новых собственников; рынок оживится, но относительно ненадолго — увидев возникающие тренды к повышению цен, большинство собственников начнут, скорее всего, выжидать их упрочения, а значительная часть производителей не рискнёт быстро менять свои бизнес-стратегии. Значительного притока иностранных покупателей на рынок не случится: в большинстве стран, где свободная продажа земли разрешена (и часто давно), подавляющая часть иностранных покупок всё же приходится на специализированные участки (прежде всего — виноградники), а не на картофельные поля. Существенные покупки земель под выращивание пшеницы или хлопка отмечаются в развитых странах, где права собственности соблюдаются десятилетиями — в первую очередь, в США, но даже здесь доля иностранной собственности невелика. В штате Техас, где, по статистике, сосредоточена основная часть купленных иностранцами земель в Соединённых Штатах, за последние 10 лет зарубежные инвесторы приобрели 1,3% всех сельскохозяйственных угодий штата, и главными покупателями оказались вовсе не II. Позиции противников и сторонников реформы и их оценка
- 58. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ57 "вездесущие" китайцы, а канадцы, голландцы и немцы. Покупки и продажи в таких объёмах не изменят радикально ситуацию на украинском рынке — только чтобы приватизировать государственные наделы при таком притоке покупателей, потребуется более 100 лет. Никаких убытков от факта отмены моратория государство тоже не получит: земельный рынок находится в относительном равновесии, и предложение на продажу от частных владельцев практически исключит возможность широкой приватизации государственных наделов, чего также боятся некоторые радетели национальных интересов. Иначе говоря, на горизонте даже следующего избирательного цикла (какими только и мыслят политики) отмена моратория на свободную продажу земли не изменит практически ничего. Изменить ситуацию в стране может — и то вовсе не революционным образом — только комплексная аграрная реформа, но о ней мы поговорим несколько позже.
- 59. 58uifuture.org III. Земельная реформав Центральной Европе: можно ли повторить? Ведущаяся ныне в Украине дискуссия о земельной реформе характеризуется постоянными отсылками к опыту соседей — с одной стороны, государств Центральной Европы, с другой — Российской Федерации. По понятным причинам, первый рассматривается сторонниками введения свободного рынка земель как пример, которому стоит последовать, тогда как второй воспринимается с некоторым скепсисом. Соглашаясь с тем, что европейский путь несомненно предпочтительнее, мы хотели бы остановиться на тех очевидных проблемах, которые наверняка возникнут при его имплементации в Украине. Что, безусловно, подкупает в опыте стран Центральной Европы и Балтии? Во-первых, успешное развитие сельского хозяйства в постсоветский период. Если сравнивать показатели производства зерна, молока или мяса, например, в Польше в 2015 г. и 1990 г., можно увидеть рост соответственно в 7,1%, 10,0% и 37,4%. Урожайность зерновых выросла за эти годы в той же Польше на 29,9%, в Румынии — на 35,1%, в Чехии — на 54,8%, а в Литве — в 2,05 раза. Все эти страны превратились из пространства советского продуктового дефицита в успешные аграрные экономики, в которых граждане тратят на приобретение продуктов питания от 13,3% (в Чехии) до 28,6% (в Румынии) своих текущих доходов — против более чем 50% в современной Украине (которая по этому показателю занимает место между Нигерией и Кенией). III. ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕФОРМА В ЦЕНТРАЛЬНОЙ ЕВРОПЕ: МОЖНО ЛИ ПОВТОРИТЬ? Стоимость земли 2015 Стоимость земли 1990 Урожайность 2015 Урожайность 1990 Рост урожайности зерновых и стоимости земли, % 100 100 100 100 100 100 100 100 100 135 323 268 130 100 100 114 180 200 135 155 Украина Литва Чехия Румыния Польша
- 60. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ59 Во-вторых, как мы уже отмечали, в этих странах земля превратилась в значимый экономический актив, и с самого начала аграрной реформы её цена устойчиво и постоянно росла. Если в 2000 г. средняя стоимость гектара сельскохозяйственной земли составляла в Литве 370 евро, в Румынии — 340 евро, в Польше — 950 евро, а в Чехии — 1,48 тыс. евро, то к середине 2010-х годов соответствующие цифры достигали 665, 1100, 2550 и 2000 евро. Как подчёркивают многие участники украинской дискуссии о земельной реформе, ежегодный рост цен на землю в первые семь лет после либерализации торговли ею колебался от 3-15% (в Чехии) до 12-40% (в Польше) — и это представляется как основное достижение рыночно-ориентированной земельной реформы. С этим сложно спорить — однако стоит внимательно присмотреться к опыту аграрной реформы в Центральной Европе, и обратить внимание на те черты, которые сейчас вряд ли удастся повторить украинским реформаторам. Во-первых, во всех странах Центральной Европы аграрный сектор обладал долгими традициями своего развития, и частная собственность на землю, как и фермерство, не были абстрактными понятиями. До Второй мировой войны средний размер земельного надела составлял в Польше 7-8 га, в Чехословакии — до 40 га, в Венгрии — 6-8 га, в странах Балтии — от 10 до 25 га. Доля прод. корзины в бюджете домашнего хозяйства, % Украина Польша Румыния Чехия Литва 42% 11% 12% 24% 11%
- 61. 60uifuture.org Кроме Литвы, Латвиии Эстонии, которые были включены в состав Советского Союза и в полной мере испытали на себе режим плановой экономики и государственной собственности, во всех этих странах сохранялись частные формы хозяйствования и была сильна кооперация. Крестьянские партии в 1980-е годы выступали одними из самых активных и влиятельных оппонентов коммунистическим режимам. Поэтому реформа шла снизу; в обществе с самого её начала существовало понимание ценности земли и значимости аграрного сектора; в людях была готовность работать на земле и восстанавливать свои фермерские традиции. По состоянию на 2014 г., средний размер сельскохозяйственных предприятий составлял в Венгрии — 9,5 га, в Польше около 10 га, в странах Балтии — от 16 до 49 га, а в Чехии — 133 га. По сути, во всех указанных странах аграрная реформа была во всех своих элементах и в самой своей идеологии масштабным "возвращением к нормальности" — и во многом именно поэтому оказалась в Центральной Европе столь успешной. К сожалению, в Украине подобной традиции нет. За последние полтора века крестьянство претерпело целый ряд катастроф — от последствий реформ 1861 г. до П. Столыпина, от лишений Гражданской войны до раскулачивания и Голодомора, от времён гитлеровской оккупации до "расцвета" планового хозяйства советского типа. Именно поэтому розданные бывшим колхозникам гектары в 1990-е годы не консолидировались в фермерские хозяйства средних (40-50 га) размеров, позволяющих достигать экономии на масштабах производства и эффективно использовать современные технологии; именно поэтому мало кто стремится получить "гарантированные" Конституцией 2 га земли; и именно потому, что общество разучилось использовать землю, оно так патологически боится, что её у него "отнимут" — олигархи или иностранцы. Совершенно разная ментальность европейцев и украинцев в отношении земли как экономического актива и как социальной ценности — это та важнейшая проблема, которая затрудняет реформу "европейского типа" в Украине и обусловливает тактику "собаки на сене", предполагающую максимальное число запретов при невысокой эффективности экономики. И хотя можно говорить, что все украинские моратории обусловлены "происками" коррупционеров, нельзя не замечать, что они легко популяризируются в народе за счёт эксплуатации незамысловатых штампов и примитивных фобий. Во-вторых, аграрные реформы в странах Центральной Европы проводились как элемент политики декоммунизации, демонтажа советского наследия, и, что особенно важно, интеграции в Европейский Союз. Последний процесс начался в государствах бывшего советского блока стремительно — переговоры с Польшей, Чехией и Венгрией начались в 1990-м (!) году, ещё до формального распада СССР. К 1995 г. большинство стран получили статус кандидатов — что, с учётом прежнего опыта, практически гарантировало вступление в Европейский Союз в диапазоне 10 лет. Важность самогó этого обстоятельства сложно переоценить. III. Земельная реформа в Центральной Европе: можно ли повторить?
- 62. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ61 В первые 5 лет после получения кандидатского статуса в Польшу пришло более $85 млрд. прямых иностранных инвестиций, в Венгрию — около $170 млрд., в Чехию — почти $50 млрд. Фондовые индексы бирж за 1997–2007 гг. выросли в Варшаве в 2,3 раза, в Праге — в 2,5 раза, в Таллинне — в 3,2 разa, в Будапеште — в 3,5 раза. МЫ, говорю это для того, чтобы акцентировать внимание на очевидном моменте: осознавая, что в Европейский Союз (и, соответственно, не только в зону единого рынка, но и в общее пространство предсказуемости и законности) вступают новые государства, активы в которых серьёзно недооценены, западноевропейские (и не только) инвесторы начали серьёзную "игру на повышение". И земля в такой ситуации дорожала не только (и, вероятно, не столько) как "товар, которого больше не производят", но прежде всего как один из активов быстро реформирующихся экономик. Если сравнить динамику роста её цены с подорожанием прочих активов, и прежде всего с развитием фондового рынка, мы вряд ли увидим особенные отклонения. И вряд ли стоит проводить аналогии и параллели между той же Польшей, где с 2004 г. основной фондовый индекс вырос более чем в 4 раза, и Украиной, где биржевая торговля акциями практически прекратилась за эти годы, а стоимость сделок по слиянию и поглощению определяется только "индикативно". Считается, что наиболее точно стоимость активов "отслеживает" цена на недвижимость — но в долларах квартиры в Киеве подешевели за 10 лет почти втрое; стоит ли ожидать взрывного роста цен на землю, актив куда более рискованный и сложный? В этом мы видим существенное отличие последствий рыночных реформ в Центральной Европе и в Украине. По сути, аграрные реформы в Центральной Европе служили одной цели: они сделали землю обычным активом, позволив ей обретать бóльшую привлекательность по мере того, как росла привлекательность и прочих капитальных активов. Напротив, весь характер нынешней украинской дискуссии об открытии земельного рынка указывает на то, что киевские эксперты ждут своего рода decoupling’a: взлёта цен на землю вне зависимости от того, что будет происходить с другими активами — и даже чуть ли не вопреки тому, что будет с ними происходить. На наш взгляд, предполагать, что при нерешённости большинства проблем good governance один из секторов экономики продемонстрирует тенденции, которые у соседей он показывал в существенно иных условиях, довольно наивно. Кроме того, следует заметить, что изначальный спрос на землю в странах Центральной Европы был создан национальными инвесторами (сейчас в Польше, Венгрии и Чехии иностранные собственники контролируют от 0,3% до 1,1% сельскохозяйственных земель — меньше, чем в Украине) — а в Украине, если мы правильно оцениваем ситуацию, состояния значительной части олигархов сегодня представляют, скорее, отрицательную величину и потому на крупные инвестиции они не решатся, а иностранный спрос давно удовлетворён. Следует также отметить высокую степень корреляции между ценами на землю и общим экономическим развитием страны. Так, например, стоимость земли сельскохозяйственного назначения в Голландии
- 63. 62uifuture.org (63,7 тыс. евро/га)соответствует 140% подушевого ВВП страны; в Польше (8,7 тыс. евро/га) — 71%; в Эстонии (2,42 тыс. евро/га) — 14%. Если взять среднюю из этих цифр, то мы получим относительно "справедливый" уровень цены для Украины в диапазоне между 1,35-1,4 тыс. евро/га — т.е. на 20-30% превышающий нынешний (ну, а если заменить Голландию на Францию, то цифра опустится до 800 евро/га); соответственно, никакого большого "зазора", о котором говорят те, кто видит потенциал для "стремительного роста" цен, попросту не существует. В-третьих, и этот момент мы бы сочли наиболее важным, сравнивать украинские реалии с центральноевропейскими неверно ещё по одной причине. Успехи в аграрном секторе стран Центральной Европы в значительной мере обусловлены тем, что в процессе вступления этих государств в Европейский Союз их сельскохозяйственные производители получили доступ на практически безграничный общеевропейский рынок, характеризующийся намного более высокими, чем их национальные рынки, ценами, и смогли тем самым существенно нарастить выручку и повысить экономическую эффективность своего бизнеса (в той же Польше сегодня более 75% всей валовой продукции аграрного сектора экспортируется в другие страны ЕС, что помогло общему объёму сельскохозяйственного экспорта увеличиться с 2000 г. почти в 9 раз, с 2,58 до 22,8 млрд. евро). На наш взгляд, именно присутствие на общеевропейском рынке стало основным фактором стремительного аграрного развития государств Центральной Европы. Однако к этому обстоятельству следует добавить другое, ещё более важное. Вступив в Европейский Союз в 2004–2007 гг., все упомянутые государства оказались бенефициарами единой сельскохозяйственной политики ЕС с её значительными дотациями производителям аграрной продукции. В 2015–2016 гг. государства бывшего советского блока и страны Балтии получали от Брюсселя в среднем 25% доходов, генерируемых сельским хозяйством, или 2-3 млрд. евро в год по этой линии — что приблизительно в 3 раза больше, чем Украина получала в те же годы в виде безвозмездной помощи от остального мира на все возможные нужды. Если предпринять довольно примитивный финансовый расчёт, то окажется, что одни только выплаты по линии единой сельскохозяйственной политики могут объяснить все изменения цены земли в восточных странах ЕС за последние годы. В Польше, где средняя цена сельскохозяйственных участков составляет 8,7 тыс. евро/га, выплаты за обрабатываемый гектар достигают 214 евро/год, т.е. 2,45% от рыночной цены участка — в то время как средняя ставка одномесячного межбанковского кредита в злотых не превышает в последнее время 1,75%: это означает, что одни только европейские дотации позволяют считать вложения в землю — безотносительно получаемой от сельского хозяйства прибыли — исключительно выгодными с точки зрения элементарной текущей доходности. Говоря о том, какой фактор стал основным драйвером позитивных изменений в сельском хозяйстве Польши, 64% респондентов из числа занятых в этом секторе предпринимателей назвали субсидии со стороны ЕС, и только 1% указал на возникшие возможности получить кредит под залог имеющегося в собственности земельного участка. III. Земельная реформа в Центральной Европе: можно ли повторить?
- 64. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ63 В Украине, не в пример странам-членам Европейского Союза, о подобной поддержке не приходится даже мечтать, а общеевропейский рынок остаётся обставленным квотами, которые соответствуют 0,1-1% внутреннего производства зерновых и 5-7% такой продукции — мёд или молочные продукты. Сегодня надо отдавать себе отчёт в том, что почти треть всего аграрного экспорта Украины направляется в три страны — Индию, Египет и Нидерланды (но последняя является в основном реэкспортёром по сделкам, заключаемым на тамошних товарных биржах), а первые две — не те государства, которые готовы предъявить спрос на дорогие продукты, удовлетворяясь продукцией относительно низкого качества, но поставляемой по соответствующим ценам. В-четвёртых, в странах Центральной Европы до проведения земельной реформы рынок находился в подавленном состоянии, сделки носили зачастую единичный характер, а в некоторых странах (например, Эстонии или Румынии) правительства сталкивались с существенными проблемами при попытке приватизации земель государственного фонда. На этом фоне формализация земельной собственности и практически одновременное вступление в Европейский Союз произвели ценовую революцию. Однако в Украине — несмотря на законодательное запрещение сделок с землёй — ежегодно фиксируются трансакции по передаче права пользования земельными наделами в размере 4,75% всего объёма сельскохозяйственных земель. По сути, это означает, что природная смекалка и деловая хватка украинских предпринимателей позволила им создать за фасадом ограничений на операции с сельхозугодьями полноценный аналог относительно цивилизованного земельного рынка. Более того, этот рынок уже сегодня сопоставим по активности своего функционирования с рынками ведущих стран Европы, если не превосходит их — однако резкого роста цены земли (или, будем корректны, его производной в виде ставок аренды) не отмечается. Это также говорит о том, что ожидания экономического эффекта от снятия моратория на продажу сельскозяйственных земель могут быть сильно завышены, так как значительная их часть уже учтена в нынешних хозяйственных сделках—так сказать, priced in. Иначе говоря, даже при относительно поверхностном рассмотрении аграрной реформы в странах Центральной Европы и государствах Балтии можно увидеть, с одной стороны, что все эти государства расстались с советским наследием куда более решительно, чем сделала это Украина; и, с другой стороны, что им удалось в полной мере воспользоваться выгодами от своего политического дрейфа в сторону Европейского Союза, который Украина в схожем темпе продемонстрировать не в состоянии. Даже в такой уникальной стране, как Украина, сельское хозяйство выступает скорее следующей за основными экономическими трендами отраслью, чем ведущим сектором народного хозяйства. И так как Украина, как оказывается — не Центральная Европа, то стоит бегло оценить историю земельной реформы по другую сторону границы — в России.
- 65. 64uifuture.org IV. Земельная реформав России: стоит ли повторять? В России земельная реформа началась в 1989 г., когда было узаконено право граждан на пожизненное наследуемое владение землёй, а с 1990 г. земельные участки могли быть переданы в собственность для подсобного и фермерского хозяйств, коллективного садоводства и животноводства. Однако в серьёзных масштабах процесс начался с 27 декабря 1991 г., когда стартовала приватизация земель, находившихся в собственности сельскохозяйственных организаций (за исключением занимавшихся селекцией, племенным делом, и т.д.). Часть земель (бóльшая) передавалась в общую собственность действующих и бывших работников сельскохозяйственных организаций (причём доля пенсионеров составляла от 40% до 55%). Каждый из них получал не земельный участок, а долю в праве общей собственности на земельный массив (этот приём обеспечил затем условия для быстрой концентрации земли в руках крупных собственников ввиду, с одной стороны, легкости приобретения долей и, с другой стороны, сложности их оформления в отдельные наделы). Итогом приватизации начала 1990-х годов стало появление 11,9 млн. собственников долей участков, чья общая площадь составляла 117,6 млн. га (или 56% сельскохозяйственных угодий, находившихся в пользовании сельхозорганизаций на момент старта аграрной реформы). Параллельно шёл процесс передачи земельных участков как гражданам, так и организациям в пожизненное наследуемое владение и в постоянное (бессрочное) пользование, что создавало коллизию, ставшую особенно заметной в начале 2000-х годов. В 2001 г. в России был принят и вступил в силу Земельный кодекс, который легализовал право покупки и продажи сельскохозяйственных земель, и в то же время закрепил бесплатную приватизацию тех участков, которые граждане ранее получили в пожизненное наследуемое владение и в бессрочное пользование. Как следствие, в стране оказалось множество собственников земли (физических лиц), в то время как организации, создававшиеся на базе бывших колхозов и совхозов, обладали техникой и основными фондами, но в то же время вынуждены были арендовать землю или заново собирать земельный фонд. Так или иначе, к началу 2000-х годов в России частные собственники контролировали около трети земель сельхозназначения (причиной относительной ограниченности этой доли стало то, что приватизировавшиеся сельскохозяйственные угодья составляли менее половины всех земель сельхозназначения, а около 12% их находились в восьми автономных республиках, где приватизация земли так и не была разрешена). Собственно, с таких позиций и началась история современного российского рынка земли. Важнейшей его чертой мы бы назвали изначальную "заточенность" под интересы государства и крупных собственников. В России, где Земельный кодекс был принят практически одновременно с украинским, не потребовалось никакого моратория: причиной было то, что в начале реформы около 100%, а к концу 2000-х годов — 84% земли в частной собственности являлось долевой, и лишь 3,5% из 12 млн. собственников могли похвастаться государственной регистрацией своих долей. Поэтому в России сложился в чём-то похожий, а в чём-то отличающийся от украинского, рынок земель сельхозназначения. IV. ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ: СТОИТ ЛИ ПОВТОРЯТЬ?
- 66. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ65 Основным сходством мы бы назвали формальную принадлежность большей части участков физическим лицам. Хотя доли в праве собственности запрещается продавать или сдавать в аренду, их можно внести в капитал обществ, занимающихся сельским хозяйством (чем и пользовались крупные предприниматели, платившие собственникам паёв за вступление в свой бизнес). По состоянию на 2009 г., в трёх наиболее пригодных для сельского хозяйства федеральных округах — Центральном, Южном и Приволжском, — гражданам принадлежало 74,6 млн. га, тогда как организациям — всего 6,1 млн. га, хотя именно здесь и действовали все крупнейшие аграрные холдинги России. Как и в Украине — хотя и намного более "изящно" — были ограничены возможности продать землю: выдел земельного участка оставался сложным и зависел от воли владельцев остальных долей; преимущественное право покупки закреплялось за субъектом РФ и участок поступал на рынок только в случае отказа и по цене, не ниже первоначально предлагавшейся; не могли быть собственниками земли иностранные граждане и компании с долей иностранного участия, превышающей 50% уставного капитала. По сути, граждан-собственников подталкивали к скрытой продаже участков путём внесения в уставный капитал акционерных обществ, занимавшихся сельскохозяйственным производством (землепользованием) — практически только российских. При этом необходимо учитывать, что ввиду ограниченности земель сельскохозяйственного назначения в России (их доля в территории страны составляет 13% против 70% в Украине) государство остаётся основным земельным собственником в стране: в лице различных своих структур оно владеет 92,2% всей российской земли (против 17,9% в Украине). В несколько меньшей мере это доминирование проявляется и в отношении земель сельхозназначения: здесь в государственной и муниципальной собственности по состоянию на 1 января 2016 г. находилось 66,5% земель, тогда как 29,0% были в собственности граждан, а 4,5 % — в собственности юридических лиц. Таким образом, в отличие от Украины, в России государство является не столько регулятором земельных отношений, сколько основным собственником земли как ресурса. Доля госсобственности на землю в Украине и России, 2016 год, % Частная собственность Госсобственность 47,8% Украина 52,2% 66,5% Россия 33,5%
- 67. 66uifuture.org Следствием подобной системыстала исключительная сегментированность и "дезорганизованность" российского рынка земли. На нём фигурируют "чисто" оформленные в собственность граждан или организаций участки; доли в действующих аграрных предприятиях с землёй, внесённой в капитал; такие же доли в компаниях, работающих на арендованных угодьях; "паевая" незарегистрированная земля; невостребованные земельные доли (ими на правах краткосрочной аренды могут распоряжаться местные администрации); и государственная/муниципальная земля, крайне редко продающаяся в собственность и в большинстве случаев используемая по договорам аренды. И хотя подобная система существенно усложняла работу аграриев, она (вместе с разделением земли на категории) создавала идеальные условия как для давления власти на бизнес, так и для банальной коррупции. По ряду оценок, коррупционный рынок услуг перевода земель из одной категории в другую только в Московской области оценивался в 2004–2008 гг. в $200 млн. ежегодно. Рынок сдачи в аренду государственных и муниципальных земель также является одним из наиболее "коррупциогенных" видов бизнеса в России. Основным отличием российской ситуации от украинской мы бы назвали довольно активный характер скупки земель, начатый агрохолдингами и портфельными инвесторами в 2003–2005 гг. Собственно, это был тот период, которого украинские эксперты ожидают в случае прекращения действия моратория на сделки с землёй. За несколько лет цены на сельскохозяйственные земли, стартовав с крайне низкого уровня, увеличились в 3,5-5 раз (справедливости ради стоит сказать, что и фондовый индекс RTS вырос в долларовом выражении в 2004–2008 гг. в 4,25 раза). Особенно быстро росла стоимость "паевой", или неоформленной, земли — с $60-70 до $250-300/га; к концу 2007 г. стоимость полностью оформленной в собственность сельскохозяйственной земли впервые превысила $1 тыс./га в среднем по европейской части страны, в то время как участки в наиболее плодородных регионах (в частности, в Краснодарском крае) оценивались в $2,2-2,5 тыс., в Ростовской области — в $1,4 тыс., в Центральном черноземном районе — в $500-600 (к этим же максимумам цены вплотную подошли в 2012–2013 гг.). В это время началась скупка больших объёмов сельскохозяйственных земель не только агрохолдингами, но и непрофильными инвесторами (в первую очередь, банками и инвестиционными компаниями). Параллельно росла и стоимость аренды — и в большинстве случаев темп её роста существенно опережал темп прироста цен на участки. Дополнительной особенностью российской ситуации было и то, что пока в Украине можно наблюдать лишь отчасти — а именно, исключительно экстенсивное развитие сельского хозяйства. Несмотря на высокий спрос на землю в 2005–2008 гг., аграрии стремились использовать лишь самые качественные участки при общем снижении посевных площадей в стране с 84,7 до 75,2 млн. га за 2000–2010 гг.). В целом за годы реформ площадь пашни в России сократилась с 132 до 114 млн. га, т.е. из хозяйственного оборота выпали территории, составляющие 42% сельхозугодий Украины. IV. Земельная реформа в России: стоит ли повторять?
- 68. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ67 Еще 20 млн. га считаются "малопригодными" для земледелия — т.е. заболачиваются или зарастают лесом и кустарниками из-за сокращения сельского населения и катастрофически плохой логистики. Инвестиции в аграрный сектор не превышают 2,5% общего объёма капиталовложений в экономику при том, что он обеспечивает более 4,5% российского ВВП и около 7% занятости. Масштабы применения удобрений характеризуются уже хотя бы тем, что 90% всех производимых в стране удобрений и минеральных подпиток отправляются на экспорт, в то время как в последние годы существования СССР эта доля не превышала 15%. Более того, почти 13 млн. га земель сельскохозяйственного назначения вообще не обрабатываются: доля подобных земельных наделов в 2016 г. составляла в Смоленской области 18,8%, в Калужской — 19,4%, в Тульской — 29,0%. При этом государство оказывается неспособно формализовать земельные отношения: по состоянию на 2011 г. были надлежащим образом размежеваны и поставлены на кадастровый учёт 18,3 млн. га сельхозугодий, тогда как на правах аренды земельных долей без определения их границ на местности использовались 51,6 млн. га, а без оформления каких-либо документов (!) — более 22 млн. га. Ввиду значительного объёма недооформленных земель его предложение оставалось большим и удовлетворяло любые "вкусы": поэтому перспективы долгосрочного роста цен даже в лучшие годы были обманчивы. Следует отметить, что несмотря на то, что Россия считается авторитарным государством, жёстко управляемым из центра, земельные отношения во многом регулируются именно на региональном уровне, где устанавливается "смычка" между крупными агрохолдингами и государством. В значительной части областей и республик губернаторы и главы субъектов тесно связаны с основными сельхозпроизводителями, а иногда — как, например, в Краснодарском крае, являются ими (губернатор А. Ткачёв, бенефициар агрохолдинга "Агрокомплекс", считающийся самым крупным латифундистом в Европе, руководил краем с 2001 г. по 2015 г., после чего был назначен министром сельского хозяйства Российской Федерации). Финансовые и земельные афёры в Московской области, хотя в большей мере были связаны с переводом земель из одной категории в другую, были главным бизнесом губернатора Б. Громова и его министра финансов А. Кузнецова в 2004–2008 гг., до бегства последнего за границу. Во многих субъектах федерации "курирование" земельных вопросов является излюбленным делом высших чиновников — но справедливости ради надо сказать, что не во всех сельхозземли находятся в центре внимания. Поворотным пунктом в истории развития земельной собственности в России стали кризисы 2008–2009 и 2014 гг. Уже в ходе первого на рынок вышли огромные объёмы "инвестиционных" земель, которые были куплены в ожидании продолжения роста цен. Резко возрос дифференциал в ценах между теми участками, которые были оформлены в собственность (прежде всего, в том же Краснодарском и Ставропольском краях,
- 69. 68uifuture.org Ростовской и Липецкойобластях, отчасти в Поволжье и на Алтае), и теми, которые использовались в "сером" режиме. Власти в авральном порядке приняли закон №435-ФЗ от 29 декабря 2010 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения" (вступил в силу с 1 июля 2011 г.), существенно снижавший, в том числе, затраты на кадастрирование и требовавший от местных властей завершить межевание участков, находящихся в долевой собственности, за два года, к лету 2013 г. Однако заметного прогресса не достигнуто до сих пор — по состоянию на 2016 г., надлежащим образом размежёвано менее трети участков; процесс полностью встал после 2014 г. Как отмечается в национальном докладе о состоянии земель, земельные доли граждан (включая право в общей совместной собственности) составляют 88,4 млн. га — 66,3% земель, находящихся в частной собственности в целом по стране. В 2014–2015 гг. кризис, вызванный падением цен на нефть и санкциями, которые были введены против России в связи с оккупацией Крыма и Донбасса, ударил по рынку земли очень сильно. Долларовые цены на надлежащим образом оформленные в собственность участки рухнули в середине 2015 г. почти втрое, в среднем до $900/га в Южном федеральном округе, и до $420/га в Центральном (не считая Московской области); затем начался компенсационный рост на 20-25% в рублях, однако в среднем гектар сельскохозяйственной земли в России стоил в начале 2016 г. $445, при этом сохранялось существенное давление на рынок, на котором имелся и имеется до сих пор избыток желающих избавиться как от отдельных участков, так и от бизнесов. В 2016–2017 гг. масштаб предложения участков вырос под влиянием ещё как минимум трёх факторов: временной стабилизации рубля (инвесторы готовы предлагать скидки, чтобы зафиксироваться в валюте); требования В. Путина "изымать сельскохозяйственные земли, используемые не по назначению", что предсказуемо создает избыток участков; и в связи с введением пошлины на экспорт пшеницы, снижающей рентабельность производства. Несмотря на то, что сейчас имеются предложения о продаже земли в собственности в Краснодарском и Ставропольском краях по 80-130 тыс. руб. ($1,3-2,2 тыс./га), реальные сделки происходят на уровнях, что на 40-60% ниже этих показателей. Таким образом, относительно большая активность на земельном рынке, которая фиксируется в России по сравнению с Украиной, не обусловила более высоких цен сельскохозяйственных наделов. При этом российское сельское хозяйство демонстрирует многочисленные элементы сходства с украинским: рост объёмов (так, валовой сбор пшеницы вырос за 15 лет более чем на 73%, и Российская Федерация стала её крупнейшим в мире экспортёром) не сопровождается значительным ростом урожайности (остаётся в 3,9 раза ниже, чем в Голландии); основной акцент делается на монокультурные хозяйства; экспортные поставки направляются главным образом в "развивающиеся" страны. Роднит Россию и Украину и значимая роль крупнейших аграрных холдингов в производстве товарной продукции сельского хозяйства и во владении IV. Земельная реформа в России: стоит ли повторять?
- 70. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ69 землёй (в России 50 подобных структур контролируют около 10% всех пахотных земель, или более 12 млн. га). Есть сходства и в контексте ограничения доступа иностранцев на земельный рынок — хотя присутствие их в настоящее время достаточно умеренно (по данным Института конъюнктуры аграрного рынка, из 114 млн. га пашни не более 2,7 млн. га контролируют компании, конечными бенефициарами которых являются иностранные граждане). Однако несмотря и на бóльшие, по сравнению с украинскими, объёмы производства сельскохозяйственной продукции, и на существенно более высокую оценку других производственных фондов и относительно высокую капитализацию рынка акций, а также на значительно более впечатляющие финансовые вливания в сектор, внутренний спрос на продукты питания в свете российских "контрсанкций" и ряд других факторов, цены на земли сельхозназначения остаются сопоставимы с теми, которые сегодня (хотя оценки в отсутствие рынка весьма условны) сейчас существуют в Украине. Завершая эту часть доклада, следует отметить достаточно парадоксальный факт: несмотря на то, что формально в России рынок земли развивается в последние годы значительно динамичнее, чем в Украине, он, тем не менее, в своих фундаментальных основах остаётся намного менее чётко организованным, чем мог быть украинский рынок земли, если бы мораторий 2002 г. не был введён. Российский опыт регулирования земельных отношений, хотя он и закладывался либеральными политиками в годы наиболее активных рыночных реформ, всё же оказался соответствующим российским "традициям" государственничества — и до сих пор он остаётся идеально приспособленным к потребностям "конструктивного взаимодействия" крупных предпринимателей и чиновников. У Украины сегодня нет возможности развернуть свою реформу вспять и "разменять", например, снятие моратория на масштабное увеличение доли государства в земельной собственности или на возвращение в жизнь нераспределённых долей в коллективно владеющихся участках. Более того, Украине сегодня и не нужно создавать такую сложную и запутанную систему земельных отношений, которая сложилась в России. Мы можем ошибаться, но нам кажется, что задачей российских властей является сейчас удержание страны и её экономики в том "законсервированном" состоянии, в котором она пребывает в последние десять лет — в то время как украинским политикам такая стабильность противопоказана: Украина нуждается в максимально быстром развитии и в активном "внедрении" в сообщество европейских наций. Сделать это сегодня можно только за счёт максимальной либерализации и упрощения экономического законодательства, в том числе и в сфере земельных отношений. Как и во многих иных аспектах, с Москвой Киеву тут точно не по пути…
- 71. 70uifuture.org V. Какой моглабы быть аграрная реформа в Украине Оценка как центральноевропейского, так и российского опыта земельной реформы позволяет, на наш взгляд, сделать критически важный вывод: Украине не приходится рассчитывать на возможность выбрать некий образцовый вариант реформирования земельных отношений, опробованный её соседями. Центральноевропейский вариант предполагает значительное число сопутствующих факторов, рассчитывать на которые пока не приходится; российский вариант выглядит, скорее, некоей переходной формой, соответствующей современным авторитарному характеру российской политической системы и государственно-олигархическому характеру российской экономики. Поэтому, как нам кажется, Украина должна идти своим путём — и этот путь неминуемо будет предполагать главную особенность: чтобы сохранить свой суверенитет, стране необходимо стать экономически успешной; чтобы этого добиться, следует сделаться максимально привлекательной для отечественных и иностранных инвесторов; поэтому Украина обречена на то, чтобы стать в относительно недалёком будущем самой либеральной в хозяйственном отношении страной Европы, что неизбежно проявится и в её аграрной политике. Земля — одно из основных богатств Украины, и в этом нам видится её важное конкурентное преимущество. В отличие от нефти, которую можно добыть и вывезти, земля всегда будет относиться (мы не используем здесь слово "принадлежать") к той стране, в которой она находится. Её нельзя переместить, в то время как — будем предельно циничны — обусловить хозяйствование на ней разного рода ограничениями можно практически всегда. Если в промышленности компания может купить завод и закрыть его ради увеличения выпуска на других своих мощностях, разбросанных по миру, то в сельском хозяйстве подобные стратегии конкуренции неприменимы. И все эти обстоятельства, на наш взгляд, как раз и открывают перед властями Украины возможности для экспериментаторства, от которого они по неясной причине воздерживаются. В последние годы правительство совместно с международными финансовыми организациями сформировало собственное видение земельной реформы, представленное в проекте Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", так и не внесённого в Верховную Раду. В этом документе власти сделали акцент на формальной отмене моратория на куплю-продажу земли, однако предлагаемая ими стратегия основана на крайне постепенном характере развёртывания земельной реформы. Предполагается, в частности, "прощупать" рынок посредством выведения на организованные обезличенные аукционные торги государственных земель в объёме 1,5-2 млн. га — это призвано оценить платежеспособность фермеров, аграрных компаний и в условиях относительного дефицита задать довольно высокий benchmark цен на земельном рынке, и только после подобного искусственного подтягивания реальных цен к желаемым мораторий на куплю-продажу будет отменён. Но и его отмена, как предполагается, не снимет значительной части ограничений: в частности, говорится о сохранении популистского запрета на продажу земли иностранным гражданам и любым юридическим лицам и разрешении приобретать земельные участки только гражданам Украины в размере не более 200 га на человека. V. КАКОЙ МОГЛА БЫ БЫТЬ АГРАРНАЯ РЕФОРМА В УКРАИНЕ?
- 72. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ71 При этом предполагается сохранить порядок разделения земель на категории и исключить перевод участков сельхозназначения в иные категории использования, а также внедрить институт "земельной ипотеки", которым разработчики закона называют, по сути, беспроцентную рассрочку при приобретении фермерами земельных участков (что опять-таки выступает инструментом предъявления рынку формально более высокой цены на землю, пусть и уплачиваемой на протяжении десяти или более лет). Эти предложения выглядят серьёзным шагом вперёд, однако на наш взгляд, все они ориентированы в значительной степени на "показушные" результаты, но не на реальный прорыв в аграрных отношениях в Украине, который мог бы в чём-то сравниться с реформой этого сектора в Центральной Европе. Аграрная реформа в Украине, мы думаем, должна состоять из двух элементов. Первый вполне понятен — это отмена пресловутого моратория на продажу земли. Основанием для неё выступают два равно значимых соображения. С одной стороны, это чисто юридическая и правовая коллизия, возникшая в результате введения моратория. Установив его на пятнадцать лет, Верховная Рада de facto нарушила Конституцию Украины, лишив миллионы граждан гарантированного Основным законом права распоряжаться находящимся в их собственности имуществом. Обсуждать сейчас целесообразность продления моратория — значит ставить под сомнение будущее Украины как правового государства, основанного на принципах уважения частной собственности и развития рыночной экономики. Мораторий должен быть отменен по единственной причине — по причине его явной неконституционности. И правительство, и Конституционный Суд должны сказать здесь своё слово, а ещё лучше — дать правовую оценку ранее принятых депутатами решений. С другой стороны, государство не должно поддерживать мораторий на продажу земли также и потому, что он ни в чём не обеспечивает его интересов (если не считать таковыми интересы коррумпированных чиновников), а его отмена никак их не нарушает. Даже если предположить, что все озабоченности сторонников моратория реализуются (часть земли продадут олигархам за бесценок, значительные угодья скупят иностранцы, и т.д.), государство ничего не потеряет — ведь продавать землю будет не оно, а граждане, в то время как приватизацию можно пока не проводить; цены вряд ли пойдут вниз, следовательно, налоги не сократятся; если иностранные собственники вдруг начнут увеличивать долю экспорта в ущерб поставкам на внутренний рынок, ситуацию можно откорректировать пошлинами, и т.д. Иначе говоря, у украинского государства сохранять мораторий на рыночную продажу земли сегодня нет ни экономических мотивов, ни юридического основания. Второй элемент — это собственно реформа, которая и призвана как изменить облик украинского аграрного сектора, так и превратить землю в один из самых привлекательных активов, имеющихся сегодня в Украине.
- 73. 72uifuture.org Начнём, как эточасто делают украинские коллеги, со второго "измерения". Первой особенностью украинского рынка земли должно стать предоставление иностранцам полной свободы операций на земельном рынке наряду с украинскими гражданами и юридическими лицами. Международный опыт показывает, что ни одна страна в мире не сталкивается даже с попытками скупить бó льшую часть её плодородных земель, чем часто украинские политики пугают своих сограждан. В Соединённых Штатах в начале 2010-х годов иностранцы владели приблизительно 2% сельскохозяйственных угодий (хотя в штате Мэн показатель поднимался до 16%). В Австралии, где законы о собственности на землю являются одними из самых либеральных, эта доля достигает 12%. Однако если говорить только о Европе и Северной Америке, то земля остаётся одним из наименее "глобализированных" активов: для сравнения, иностранцам в крупных странах Европейского Союза принадлежит около 5% жилой недвижимости (по стоимостной оценке), до 11% производственных активов и более 27% котирующихся на фондовом рынке акций. Учитывая общее состояние украинской экономики, относительно неясные перспективы членства страны в ЕС, напряжённую геополитическую обстановку и многие другие сопутствующие обстоятельства, можно практически не опасаться критически значимого присутствия иностранцев на украинском рынке земли. Кроме того, следует иметь в виду, что земельный рынок в случае наличия нормальной институциональной среды вполне прозрачен для контроля и налогообложения — и это делает контроль за ним относительно простым. Единственным ограничением, о котором мы бы предложили задуматься, могут стать ограничения на приобретение земельных участков (вероятно, связанные с неким их предельным размером) для юридических лиц, зарегистрированных в офшорных юрисдикциях и не раскрывающих своего конечного бенефициара (что важно как с точки зрения борьбы с отмыванием денег, так и с точки зрения гарантий неприобретения значительной части земельных угодий страны представителями России). Все остальные ограничения на покупку земли иностранцами следовало бы отменить.Второй важной мерой мы бы сделали отмену любых ограничений на приобретение крупных участков (сегодня даже "рыночники" говорят о необходимости ограничения участка 100 или 200 га). На наш взгляд, такие ограничения выглядят наивно и контрпродуктивно. С одной стороны, всем известно, как легко приобрести дополнительную собственность на подставных лиц и получить доверенности на управление ею, или создать несколько формально неаффилированных с основными владельцами коммерческих компаний, на которые эти участки могут быть оформлены. В современных условиях существующие финансовые технологии делают это ограничение настолько смешным, что о нём не стоит и говорить. С другой стороны, и это даже более существенно, мировая практика не подтверждает тренд к излишней концентрации земельной собственности. Крупнейшие 10-12 компаний практически ни в одной развитой стране не контролируют более 7-8% сельскохозяйственных земель: сегодня акценты постепенно переносятся на переработку продукции и оптовую торговлю ею, где концентрация выглядит более значительной. V. Какой могла бы быть аграрная реформа в Украине
- 74. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ73 При этом совершенно непонятно стремление к ограничению размеров владений: статистика свидетельствует, что максимальная производительность в зерновом хозяйстве или картофелеводстве наблюдается в крупных компаниях, в собственности или пользовании которых находятся десятки тысяч гектаров пашни. Поэтому мы не понимаем смысла ограничения размеров участков, могущих находится в собственности одного юридического или физического лица — тем более, что в Украине вряд ли следует ставить задачу сохранения численности занятых в сельском хозяйстве. Доля граждан страны, живущих в сельской местности, достигает 31% против 25% в Германии и 21% во Франции; на наш взгляд, именно индустриализация сельского хозяйства и снижение числа занятых в нём могут обеспечить прочие отрасли украинской экономике дополнительной рабочей силой в условиях растущей эмиграции городского среднего класса в Европу. Сегодня сегментированность украинского рынка земли является куда более важным фактором, препятствующим росту её цены, чем любые моратории на продажу. Украина в её сегодняшнем виде является довольно урбанизированной страной с 20(25) городами, насчитывающими более 250 тыс. жителей. Плотность населения в этих городах достигает 5-6 тыс. человек на кв. км — при том, например, что в Берлине она не превышает 3,9 тыс. человек, а в Вене — 4,3 тыс. В такой ситуации потребность в участках для комфортной жилой застройки в пригородных зонах составляет не менее 2-2,5 млн. га, и спрос на участки может быть довольно значительным на удалении до 30-40 км от Киева, Харькова, Одессы и других крупных Украина Германия Франция Занятые в с/х Доля населения, живущего в сельской местности и доля занятых в с/х из всего населения, 2016 год, % 31 25 17,5 1,4 Живущие на селе Занятые в с/х Живущие на селе 21 2,4 Занятые в с/х Живущие на селе Третьей важнейшей мерой мы считаем либо отмену т.н. категорий использования земель, либо максимальное облегчение перевода участков из одной в другую. В США, например, частная собственность на землю предполагает возможность использования её для любой цели — ведения сельского хозяйства, строительства, организации производств, и т.д.
- 75. 74uifuture.org городов и до15-25 км от прочих областных центров. В совокупности эти зоны составляют до 5% всей территории страны и земли в них окажутся намного дороже средних величин, если обеспечить свободу их покупки и продажи. Подобная мера будет иметь два последствия: с одной стороны, она уменьшит ценовые диспропорции на рынке, повысив предложение земель в окрестностях городов и снизив цены на них, но в то же время, сократив общее количество сельскохозяйственных угодий и повысив цены на оставшиеся участки на отдалении от крупных населённых пунктов; с другой стороны, она увеличит спрос на подешевевшие вокруг городов земли и спровоцирует бум на рынке индивидуального жилищного строительства, который "потянет" за собой рост в промышленности стройматериалов и строительном секторе в целом. Наконец, если популисты хотят нанести удар по олигархическим структурам, вряд ли можно придумать что-то лучше, так как в прошедшие годы крупные предприниматели скупали не столько сельскохозяйственные угодья, сколько участки под жилую застройку, которые в этой ситуации резко подешевеют. Альтернативой (хотя и худшей) отмене разделения земли на отдельные категории является организация биржевых торгов разрешениями на перевод земли из одной категории в другую, которая исключала бы любую коррупционную составляющую в этом процессе. Иначе говоря, важнейшими элементами земельной реформы, обеспечивающими её "наступательный" характер, мы считаем отмену всех и всяческих ограничений на операции с землёй и стимулирование максимального притока на земельный рынок любых инвесторов, обладающих легально полученными средствами и не представляющими угрозы безопасности государства. Плотность населения в крупнейших городах Украины, тыс. чел/м2 4 Берлин Вена Украина (5 крупнейших городов) 100% 4,3108% 5,5138% V. Какой могла бы быть аграрная реформа в Украине
- 76. 75 Это сможет сделатьрынок ликвидным, умеренно повысить цены на землю и тем самым привлечь новых инвесторов — следствием чего станет необходимость реализации уже и следующей части сельскохозяйственной реформы, направленной на оптимизацию использования земельных ресурсов страны. Как мы показали выше, сельское хозяйство Украины в последние годы развивается довольно успешно, однако имеется и ряд существенных оснований для беспокойства относительно характера использования земли как его основного ресурса. Хотя Украина обладает землями исключительного качества, их потенциал снижается. Так, из-за низкого уровня использования удобрений только за период с 2000 г. по 2015 г. содержание гумуса в грунтах уменьшилось с 3,36% до 3,14% (при этом земли с содержанием гумуса ниже 2,5% черноземами уже не считаются). Поэтому намного более важным, чем вопрос о собственности, является вопрос о том, в какой мере землепользователи способны поддерживать угодья в удовлетворительном состоянии. В 2015 г. в Украине было внесено в среднем 42 кг удобрений на гектар пашни против 183 кг в Польше и 137 кг в США. Поэтому, нам кажется, властям следует переключить внимание с проблемы собственности на проблему использования, разработав совместно с европейскими специалистами и введя регламенты использования сельскохозяйственных земель. Именно это должно стать в будущем основным инструментом борьбы с популярными сегодня страхами в стиле "придут китайцы, скупят земли, начнут их хищническую эксплуатацию", и т.д. Украинским властям стоит исходить из того, что сельскохозяйственная земля остаётся активом, собственность на который может быть сопряжена с выполнением собственником ряда обязательств: в первую очередь, её обработки; и, кроме того, сохранения её производительных свойств и неухудшения её качеств. Отказ или невозможность обработки земель должны влечь за собой существенное повышение земельного налога; утрата изначальных свойств земельных участков, грозящая потерей возможности их использования по прямому назначению — изъятие их у собственника по решению суда или принуждение к продаже участков на открытых торгах. Количество вносимых удобрений и качество украинской пашни, кг/га 42 кг/га Украина США Польша 100% 137 кг/га326% 183 кг/га435%
- 77. 76uifuture.org Важнейшей задачей аграрнойреформы нам видится повышение эффективности украинского сельского хозяйства и качества производимой продукции. Мы не думаем, что в условиях нынешнего невысокого интереса международных инвесторов к вложениям в украинскую экономику такого результата можно добиться лишь вследствие действия обычных рыночных сил. Поэтому на повестку дня неизбежно встанет вопрос стандартизации, который пока остаётся существенно недооценённым. Как в европейских странах власти стимулируют внедрение новых технологий ради сокращения энерго- и материалоёмкости продукции и снижения её отрицательного воздействия на окружающую среду, так и украинские власти должны разработать стратегию развития сельскохозяйственного производства, которая бы понуждала аграриев к инновациям и развитию ради быстрейшего преодоления ныне доминирующего экстенсивного типа сельскохозяйственного производства. Следует также заметить, что все предлагаемые сегодня украинскими специалистами программы реформ ориентированы, прежде всего, на рост стоимости земли и повышение налогообложения аграрной сферы. На наш взгляд, это не вполне правильный подход. Куда важнее другое обстоятельство. По состоянию на 2015 г., средняя зарплата в сельском хозяйстве Украины составляет 60-65% средней величины по стране. В США доходы фермерских семей (мы не говорим о сезонных рабочих) превышают доходы многих горожан. В развитых странах Европы — в Германии и Франции — уровень жизни сельского населения сопоставим с показателями городского. При этом, напомним, в США в аграрном секторе занято 0,7% трудоспособного населения, в Германии — 1,4%, во Франции — 2,4%, а в Украине — до 17,5%. В таких условиях задачами украинской аграрной реформы должно стать, прежде всего, сокращение избыточного сельского населения за счёт повышения производительности и эффективности частного сельскохозяйственного производства, а также повышение материального достатка сельских жителей; это, с одной стороны, обеспечит стране дополнительный ресурс рабочей силы, перетекающей в другие отрасли; и, с другой стороны, расширит внутренний рынок за счёт богатеющих потребителей. Иначе говоря, для понимания целей земельной и аграрной реформ в Украине нужно исходить, прежде всего, из того, что эти реформы должны делаться во имя блага людей, а не государства. Страна должна богатеть не за счёт людей, как это долгие десятилетия пытались делать в Советском Союзе, а вместе с людьми — и именно этого так и не хотят понимать те, кто продолжает настаивать на продлении моратория на продажу земли и на прочих мерах, ограничивающих развитие аграрного сектора. V. Какой могла бы быть аграрная реформа в Украине
- 78. К РЕФОРМЕ РЫНКАЗЕМЛИ В УКРАИНЕ77 Подводя итоги обсуждения проблемы землепользования и аграрных реформ в современной Украине, следует, прежде всего, отметить два обстоятельства. С одной стороны, состояние земельного вопроса указывает на то, что Украина не прошла бóльшую часть пути от постсоветского общества к европейскому. Во-первых, запуск реформы в 1990-х годах представлял собой типично постсоветский эксперимент, предполагавший возможность приватизации тех активов, которыми распоряжались или на которых работали те или иные трудовые коллективы. Данная попытка рассматривалась в большинстве случаев как необратимый шаг, который не позволит провести ренационализацию в сфере сельского хозяйства и малого бизнеса, создав, таким образом, условия для формирования среднего класса. Введением моратория на куплю-продажу земельных наделов, переданных в начале 1990-х годов в собственность украинских граждан, власти страны пошли по некоему среднему пути между Россией (в которой значительная часть земли изначально оставалась в собственности государства) и Белоруссией, где с 1998 г. земли сельхозназначения вновь были закреплены в собственности государства, а арендуются сегодня только у государства. Соответственно, украинские власти выбрали один из "средних" по меркам европейской части постсоветского пространства путей, ни в коей мере не позволяющий говорить об их стремлении к формированию земельных отношений и созданию аграрного сектора европейского типа. Во-вторых, нынешнее положение вещей в земельной политике Украины, на наш взгляд, указывает на то, что тут в полной мере проявляется рентно-клептократический характер постсоветских элит, которые стремятся обогащать не государство через налоги успешных компаний и повышение капитализации активов, а самих себя через установление контроля за монопольными ресурсами (в России — за энергетическим комплексом, в Украине — за землёй, таможней, транзитными нефте- и газовыми магистралями). Важнейшим следствием введения моратория стало усложнение сделок с землёй, частое оформление их неофициальным образом, массовый волюнтаризм при заключении арендных сделок с наделами, остающимися в собственности государства. Всё, что можно видеть в данной сфере с 2002 г., иллюстрирует масштаб власти коррупционной элиты над обществом — власти, которая сохраняется при любых формальных изменениях политической надстройки и которая крайне умело пользуется всеми возможными популистскими приёмами для убеждения общества в том, что данное положение соответствует его интересам. В-третьих, ситуация на земельном рынке Украины прекрасно высвечивает и масштаб отчуждённости государства от общества, и характер эволюции государственных институтов — в целом общий для большинства постсоветских стран. В той же степени, как в России, элементарные основы народовластия и прав человека — от выборности мэров и губернаторов до свободы собраний — были постепенно устранены ЗАКЛЮЧЕНИЕ . ДЕБАТЫ О ЗЕМЛЕ КАК ЗЕРКАЛО ПРОБЛЕМ УКРАИНЫ
- 79. 78uifuture.org Заключение. Дебаты оземле как зеркало проблем Украины при неизменности "буквы Конституции", так же и в Украине институты власти постепенно ревизуют положения Основного закона страны — в данном случае в отношении прав собственности граждан на землю. По мере подрыва прямого действия Конституции и замены ее положений некими законами и правилами, принимаемыми Верховной Радой или органами исполнительной власти, украинские элиты утверждают за собой право управлять теми же методами, что и российские; апеллировать не к норме закона, а к "государственной целесообразности" или "интересам нации". В отличие от Европы, куда на словах стремится украинский политический класс, власти Киева не хотят быть "скованными" нормами правового государства — и это сводит на нет все последствия двух украинских революций. В-четвёртых, положение в сфере аграрной реформы имеет, на наш взгляд, важное значение и для геополитического позиционирования Украины, указывая на то, что украинское руководство пытается — и пока небезуспешно — проталкивать свою повестку "обмена помощи на видимость реформ" (это в нашем случае прекрасно видно на примере меняющейся позиции международных финансовых институтов). Это, несомненно, вызывает определённое напряжение среди партнёров Украины, что в конечном счёте неизбежно вызовет волну разочарования в украинских властях и заставит западные правительства более трезво отнестись к обещаниям реформ, постоянно слышащимся из Киева. Вполне вероятно, что этот процесс может хронологически совпасть с обострением либо внутриэлитных конфликтов в самой Украине, либо её противостояния с Россией, и потому оказаться очень болезненным. На наш взгляд, аграрный сектор — это та площадка, на которой можно провести наибольшее количество рыночных проевропейских реформ с наименьшей ценой для самого украинского руководства, которые помогли бы укреплению имиджа Украины на Западе как страны с рыночной экономикой, приверженной соблюдению правовых норм и принципов; такая "инвестиция", сколь бы неприятной она ни была для отдельных коррупционных групп, несомненно, окажется крайне выгодной для украинского государства и общества. В-пятых, политическая ситуация, складывающаяся вокруг земельного вопроса, также подчёркивает, что Украина крайне недалеко ушла от советских и/или ранних постсоветских времен, когда общество могло решать (или пытаться решать) назревшие и перезревшие политические проблемы массовыми акциями и выступлениями, но оказывалось совершенно неготовым к организации устойчивых групп влияния и к отстаиванию своих прав теми методами, которые наиболее распространены в развитых демократиях. Отсутствие в Украине серьёзных политических объединений лоббистских групп, которые отстаивали бы интересы миллионов сельских жителей, чьи права собственности ограничены неконституционными решениями парламента, говорит о том, что мы имеем дело с типично постсоветским обществом, которое в большинстве случаев готово смириться с волей господствующих элит и искать не столько коллективные,
- 80. сколько индивидуальные путивыхода из тех проблемных ситуаций, в которых время от времени оказываются граждане. Всё сказанное выше предполагает, что ситуация в сфере регулирования земельных отношений прекрасно высвечивает основные социально-политические проблемы, ныне существующие в украинском обществе и мешающие его поступательной европейской трансформации. Учитывая тот факт, что данная проблема дебатируется в стране более пятнадцати лет, следует предположить, что значительная часть общества готова к принятию того или иного решения — либо к полному запрету рыночных сделок с землёй (своего рода "белорусскому варианту"), либо к снятию моратория и проведению всесторонней аграрной реформы ("европейскому варианту"). Поэтому нам кажется, что сохранение нынешнего положения вещей является наихудшим сценарием развития событий, так как сохраняет общественные силы в состоянии оцепенения, препятствуя любой дальнейшей трансформации. На наш взгляд, отмена моратория важна не только как инструмент развития аграрного сектора, но и как важнейший знак того, что перемены в Украине могут происходить не только через майданы, но и классическими правовыми методами. С другой стороны, именно в силу того, что земельная проблема представляет собой лишь тонкий — хотя и репрезентативный — "срез" украинского общества, мы не склонны переоценивать её значение для будущего развития страны. Проведённый нами анализ показал, что изменение нынешнего режима землепользования, хотя и запустит позитивные для развития аграрного сектора процессы, практически наверняка не принесёт тех результатов, которые либерализация рынка земель сельскохозяйственного назначения обеспечила в Центральной Европе — и потому не исключено, что её результаты общество в обозримой перспективе не вдохновят. На наш взгляд, не следует надеяться на то, что именно земельная реформа, если она будет доведена до логического завершения, станет локомотивом для украинской экономики на ближайшее десятилетие: без фундаментальных реформ в сфере борьбы с коррупцией, в области гражданского правоприменения, в повышении политической активности граждан и их возможности влиять на принимаемые властью решения, успешное европейское развитие Украины не состоится, каким бы либеральным ни был режим землепользования. Экономический эффект от земельной реформы не превысит нескольких процентов валового внутреннего продукта; рост цены земли не будет столь существенным, как в Центральной Европе, и практически наверняка не спровоцирует фронтального роста стоимости других капитальных активов; дополнительные поступления налогов в государственный бюджет будут заметны лишь в отдалённой перспективе и не изменят качественным образом фискальной ситуации в стране. Поэтому, на наш взгляд, аграрная реформа и отмена моратория на куплю-продажу земли в Украине как её первый шаг на ближайшие годы останется элементом не столько экономической, сколько политической повестки дня, так как главным её итогом может стать не резкое укрепление украинской экономики, а запуск цивилизованного механизма поступательного демонтажа постсоветской политической реальности.79
- 81. 80uifuture.org Заключение. Дебаты оземле как зеркало проблем Украины
- 82. ДЛЯ НОТАТОК /ДЛЯ ЗАПИСЕЙ 81 ДО РЕФОРМИ РИНКУ ЗЕМЛІ В УКРАЇНІ / К РЕФОРМЕ РЫНКА ЗЕМЛИ В УКРАИНЕ
- 83. uifuture.org АВТОРИ / АВТОРЫ ВЛАДИСЛАВІНОЗЕМЦЕВ ДМИТРО НЕКРАСОВ Російський економіст, соціолог, і політичний діяч. Доктор економічних наук. Автор більше 300 друкованих робіт, опублікованих в Росії, Франції, Великобританії і США, в тому числі 15 монографій, чотири з яких переведені на англійську, французьку, японську та китайську мови. Российский экономист, социолог и политический деятель. Доктор экономических наук. Автор более 300 печатных работ, опубликованных в России, Франции, Великобритании и США, в том числе 15, четыре из которых переведены на английский, французский, японский и китайский языки. Російський економіст і політик. В 2008-2011 роках співробітник Адміністрації Президента РФ і Федеральної податкової служби РФ. В 2012-2013 відповідальний секретар Координаційної ради опозиції. Автор багаточисленних публікацій в сфері економіки, державного управління і соціальної інженерії. Российский экономист и политик. В 2008-2011 годах сотрудник Администрации Президента РФ и Федеральной налоговой службы РФ. В 2012-2013 ответственный секретарь Координационного совета оппозиции. Автор многочисленных публикаций в области экономики, государственного управления и социальной инженерии.
- 84. Ukrainian Institute forthe Future 65, Olesya Honchara str., Kyiv, Ukraine fb.com/UkrainianIF fb.com/FundForNationalStrategies twitter.com/UkrInFuture