התנגדות הקואליציה לדיור בר השגה לתוכנית מתאר תל אביב 5000
1. האגודה לזכויות האזרח בישראל • האגודה לצדק
חלוקתי • במקום – מתכננים למען זכויות תכנון •
איתך מעכי • המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי • סיכוי
– לשוויון אזרחי • שתיל •
http://israelaffordablehousing.blogspot.com
28 בפברואר 2018
לכבוד
הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה
מחוז תל אביב
הנדון: התנגדות לתכנית תא/3337– תכנית מתאר כוללנית לתל אביב-יפו
עמותת "במקום" – מתכננים למען זכויות תכנון (ע"ר) מגישה בזאת התנגדות, בשם הקואליציה
לדיור בר השגה בישראל, לתכנית מתאר מקומית תא/1110 - תכנית מתאר מקומית לתל אביב-יפו.
הארגונים החברים בקואליציה לדיור בר השגה (להלן: "הקואליציה"), אשר מתמחים בתחומי תכנון
ומשפט, שמו להם כיעד משותף לקדם את המטרה הציבורית של דיור בר השגה בישראל.
הקואליציה פועלת בדרכים שונות בזירה הציבורית למען מטרה זו: השתתפות בדיונים בוועדות
שונות בכנסת, פעולה מול משרדי ממשלה ורשויות מקומיות, פעולה במוסדות התכנון, השתתפות
בכנסים וימי עיון, ייעוץ והכוונה של התארגנויות שונות בעקבות המחאה החברתית, ועוד.
בפתח ההתנגדות, הקואליציה מבקשת להביע הערכה רבה למגמה הניכרת בתכנית תא/1110 לקידום
תל אביב-יפו כעיר לכל תושביה, שתכלול מגוון סוגי דירות ברחבי העיר. השאיפה לספק פתרונות
דיור לאוכלוסייה חלשה מבחינה כלכלית ולהציע כלים שיאפשרו לאוכלוסיות מגוונות להתגורר בכל
אזורי העיר היא מבורכת. מטרת התנגדות זו היא אם כן לשים דגש על הנושאים החברתיים בתכנית,
ולחזק היבטים שיסייעו למימוש חזון העיר ההטרוגנית: שיתוף ציבור בתכנון, קידום תכנון של דיור
בר השגה ודיור ציבורי, הטמעת שיקולים חברתיים בפרויקטים של התחדשות עירונית הנוגעים
לאוכלוסייה קיימת והבטחת סטנדרטים תכנוניים ראויים בתכניות מפורטות שיאושרו מכוח
התכנית הכוללנית שבהפקדה.
יש לציין שהקואליציה צברה במהלך השנים האחרונות ידע נרחב בתחומים של דיור בר השגה, דיור
ציבורי, התחדשות עירונית ושיתוף הציבור בהליכי התכנון. ידע זה מבוסס בין השאר על לימוד
מעמיק של מודלים המיושמים במדינות שונות בעולם. חברי הקואליציה ישמחו לספק הבהרות
ולהרחיב בנושאים אלה ככל שיידרש.
הקואליציה לדיור בר השגה - נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ shirli@acri.org.il http://israelaffordablehousing.blogspot.com
2. 8
להלן הנימוקים להתנגדות, לפי סדר סעיפי התקנון:
1. דברי ההסבר לתכנית
א. ציפוף והגדלת היקפי בנייה: הציפוף נעשה "בעיקר למטרות התחדשות מרקמי
המגורים הקיימים" (עמוד 3). כפי שיוסבר להלן, אישור תכניות להתחדשות עירונית
הוא מהלך מורכב מבחינה חברתית. תכניות להתחדשות עירונית בכלל, ופינוי-בינוי
בפרט, מביאות ברוב המקרים להתחדשות המרקם הפיזי, אך גם להדרת האוכלוסייה
הוותיקה המתגוררת בו. קידום תכניות כאלה ככל שאינו מלווה בצעדים למניעת
דחיקה, אינו עולה בקנה אחד עם היעדים החברתיים של "קידומה כעיר לכל
תושביה" (עמוד 3) ו"הגדלת השוויוניות בת"א-יפו ועידוד הטרוגניות האוכלוסייה
בה" (עמוד 2). לפיכך יש לחייב בתכניות מפורטות שעניינן התחדשות עירונית לכלול
סקר חברתי ואומדן צרכי דיור ולערוך נספח קהילתי-חברתי (המוגדרים בסעיף 0
בהתנגדות זו) וכן לערוך הליך מלא של שיתוף ציבור (כמוגדר בסעיף 8 בהתנגדות זו).
צעדים אלה יאפשרו התאמת הפתרון הפיזי המוצע לאוכלוסייה הוותיקה וימנעו את
הדרתה.
ב. יצירת מגוון פתרונות דיור ברחבי העיר: היעדים של יצירת תמהיל דירות, דיור
להשכרה ודיור בהישג יד הם יעדים חשובים על מנת לאפשר לאוכלוסיות שונות
להתגורר בעיר. אולם יש לציין כי הריסת שכונות ותיקות במסגרת פינוי-בינוי, ללא
צעדים לקידום דיור בר השגה ודיור ציבורי, מביאה בפועל במרבית המקרים להריסת
דירות קטנות, דיור זול קיים ודיור ציבורי קיים, ולכן סותרת את יעד "פתרונות
לאוכלוסייה חלשה כלכלית" (עמוד 2) המוזכר בסעיף זה.
2. פרק 1 – זיהוי וסיווג התכנית
א. סעיף 1.1 : מסמכי התכנית.
סעיף 8.3.0 (א) מתייחס למסמכים המנחים של התכנית. בולט בהיעדרו נספח חברתי,
כהגדרתו בסעיף 0 להתנגדות זו. בדומה לנספח סביבתי, המיועד לבחון את השפעתה
של התכנית על הסביבה, הנספח החברתי מיועד להעריך את ההשפעה החברתית של
התכנית. הערכה זו צריכה להביא בחשבון תוצאות מתוכננות ובלתי מתוכננות, ישירות
ועקיפות של התכנית, בטווח הקצר והארוך, על פרטים, על קהילות ועל כלל החברה
בשטח התכנית. הערכה כזו צריכה לכלול המלצות תכנוניות למיתון השפעות שליליות
ולמימוש מקסימלי של השפעות חיוביות של התכנית על האנשים החיים היום בעיר וכן
אלו העתידים להתגורר בה ולהשתמש בשירותים שהיא מציעה, באופן שיסייע למימוש
מטרות התכנית ולהשגת יעדיה. עם ההכרה בתכנון ככלי לקידום מטרות חברתיות
ובשיקול החברתי כשיקול תכנוני רלוונטי, גוברת החשיבות של לימוד ההשפעות
החברתיות הצפויות מהתכנית, כך שמידע זה יהווה חלק בלתי נפרד מהתשתית
העובדתית שעליה מבוססת התכנית.
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
3. 3
ב. סעיף 7.1: הגדרות כלליות
1. יחידות דיור בר השגה מוגדרות בתכנית כ"יחידות דיור למגורים שנקבעו לגביהן
הוראות מיוחדות לעניין השכרה או הוראות שייקבעו בחקיקה ובכפוף לכל תנאי
שיוגדר בחקיקה".
2. בעקבות התיקון המוצע לחוק התכנון והבניה בנושא זה (תיקון 810), העומד
להיכנס לתוקף בשבועות הקרובים, וככל שלא יחולו שינויים בנוסח, אנו מציעים
להגדיר בתכנית יחידות דיור בר השגה כ"יחידות להשכרה ארוכת טווח ומפוקחת
כהגדרתן בתוספת השישית לחוק התכנון והבניה, ואשר מיועדות לזכאים".
3. ההגדרה הרצויה של דיור בהישג יד בתכנית היא כדירות המיועדות להשכרה או
למכירה לזכאים בלבד, לפי מבחנים אובייקטיבים של נזקקות לדיור, כאשר מחיר
המכירה או שכר הדירה נמוך ממחיר השוק ומותאם ליכולתם הכלכלית של
הזכאים.
4. בנוסח של תיקון 810 לחוק התכנון והבניה, העומד בפני אישור סופי, הכנסת
אימצה הגדרה מצומצמת יותר הנוגעת להשכרה ארוכת טווח ומפוקחת, לפי
הוראות התוספת השישית. השכרה זו מפוקחת במובן זה ששכר הדירה אינו ניתן
להעלאה ביותר ממה שקבוע בחוק וכן שלשוכר זכות להאריך את חוזה השכירות
לחמש שנים לפחות, והיבטים קניינים נוספים הנוגעים להעברת הזכויות בדירות
אלו, ופיקוח על כך שהן משמשות לייעודן.
5. עם זאת, ברור שהגדרה זו אינה מספקת, בעיקר כי הפיקוח אינו מוטל כעת גם על
המחיר הראשוני של ההשכרה ואינו מיועד לזכאים. אנו מציעים כי במסגרת
המגבלות המשפטיות ייקבע בתכנית, כי דיור בר השגה יהיה בנוסף להגדרה
הקבועה בתוספת השישית גם קביעה, כי יחידות דיור אלו מיועדות לזכאי משרד
הבינוי והשיכון.
6. ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה קבעה לאחרונה (ביום 9
באוקטובר 3018, כאשר דנה בתכנית תא/1103 ("צפון מערב תל אביב"), כי יצירת
תמהיל שכולל דיור בר השגה היא "סוגיה שלב ליבה תכלית תכנונית... גם אם יש
לה השלכות קנייניות" (סעיף 908 להחלטה). הוועדה פירטה כי תכנית יכולה ואף
צריכה לקבוע ייעוד של דירות להשכרה, להגדיר אוכלוסיית יעד (לדוגמה, זכאי
משרד הבינוי והשיכון), ואף לקבוע הגבלות על העברת הדירות ליד שנייה ושלישית.
זאת כאמור גם בטרם הוסדר הנושא של דיור בהישג יד בחקיקה ראשית (עמ' -10
10 להחלטת ועדת המשנה לעררים). בנוסף, הודגש בהחלטה כי עד שתוסדר חקיקה
בנושא, חשוב לא להסתפק בקביעת דיור בר השגה רק כדירות קטנות. כל עוד אין
לוועדה המקומית הסמכה לעסוק בסוגיית המחיר בצורה ישירה במסגרת תכנית
מסוג זה, יש להגדיר אותן כמוצע לעיל.
7. נספחים. התקנון מזכיר נספחים שונים (נספח בינוי, נספח סביבתי, נספח תחבורה,
נספח תשתיות, נספח אקלימי). נספחים אלה הם תוצאה של ניתוח השפעת התכנית
בפרמטרים שונים, והם מציגים כיצד היא מתמודדת עם הנתונים בשטח.
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
4. 2
כאמור לעיל, בין הנספחים לתכנית חיוני לכלול גם נספח חברתי (כמוגדר
בסעיף 0 להתנגדות זו), שיציין כיצד מתמודדת התכנית עם ההשלכות החברתיות
הצפויות ממנה. הכנת נספח חברתי כמוזכר לעיל אינה נדרשת על פי חוק, אולם
מדובר בתכנית חשובה שהשלכותיה החברתיות מרחיקות לכת, ולכן חיוני לבסס
אותה על מידע מקצועי בתחום החברתי. בעוד שהמדיניות המוצהרת בתקנון תכנית
תא/1110 היא לקדם ערכים של שוויון והטרוגניות בעיר, מורגש חסרונו של נספח
חברתי אשר ימחיש כיצד מתכוונת הוועדה המקומית לממש יעדים אלה.
8. סקרים. התכנית מבוססת על ניתוח המצב הקיים והבנתו, כמשתקף לדוגמה בסקר
משאבי טבע ובסקר שימור. חשוב ביותר לבסס את התכנית גם על היבטים
חברתיים של המצב הקיים באמצעות סקר חברתי ואומדן צרכי הדיור (המוגדר
בסעיף 0 להלן) אשר יסקור את מצבה הסוציו-אקונומי של האוכלוסייה הקיימת
ואת צרכיה בטרם יוחלט על בחירה במסלול תכנוני מסוים. באופן זה ניתן יהיה
להתאים את התכנון לצורכי האוכלוסייה אותה הוא בא לשרת.
9. תכנית להתחדשות עירונית. ההגדרה המופיעה בתקנון לתכנית להתחדשות
עירונית מבוססת על תוספת שטח בנוי למגורים ו/או לשימושים אחרים. בבסיסה
של הגדרה זו עומדת ההנחה כי התחדשות עירונית תבוצע על ידי כוחות השוק,
אשר המניע שלהם יהיה הרווח הצפוי מתוספת זכויות הבניה. מסלולים מתונים של
התחדשות עירונית כגון עיבוי-בינוי ותמ"א 23 במתכונת של תוספת למבנה קיים,
אכן עשויים להביא לשיפור דיור קיים ולתוספת דיור חדש ללא פגיעה בתושבים
הוותיקים. אולם התחדשות עירונית מסוג פינוי-בינוי היא מסלול קיצוני יותר
ובעייתי מבחינה חברתית, שכן הוא מבוסס על הרס דיור זול קיים ובנייה של דיור
חדש ויקר יותר. אנו מבקשים לכלול בהגדרה של התחדשות עירונית גם סוגי
התחדשות עירונית שאינם מבוססים על תוספת יחידות דיור. האחד הוא מסלול
שיקום שכונות, אשר אינו כולל בהכרח תוספת שטחים לבנייה. השני הוא האופציה
של ניוד זכויות בנייה, כאשר יזם יידרש לשפץ בניין קיים במקום להרוס אותו,
ותמורת זאת יקבל זכויות בנייה שינוידו למגרש במקום אחר בעיר. נזכיר בהקשר
זה כי בתיקון 3 לתמ"א 23 הוכנס מנגנון זה של ניוד זכויות כאחד הכלים
האפשריים למימוש התמ"א, בכפוף לאישורה של תכנית מפורטת לניוד הזכויות
ולחוות דעת שמאית שתקבע את היקף הזכויות שיש לתת כנגד חיזוק מבנים
קיימים מפני רעידות אדמה בלי להוסיף להם שטחי בנייה ויחידות דיור (ר' סעיף
18א לתמ"א 23).
בתקנון התכנית מצוין כי מטרת ההתחדשות העירונית היא "שדרוג
איכויותיו האורבניות של האזור, לחיזוק האטרקטיביות שלו ולהחייאתו". הגדרה
זו הינה בעייתית ושיפוטית, שכן היא מתייחסת למרקם הקיים כמרקם "מת" או
"לא אטרקטיבי". יש לקבוע כי מטרתה של תכנית להתחדשות עירונית היא בנוסף
להביט הפיזי גם "לשפר את איכות חייה ורווחתה של האוכלוסייה הגרה במקום,
ללא הבחנה על בסיס חזקת המגורים, ושיפור פני השכונה בלי לדחוק ממנה את
תושביה הוותיקים". הגדרה זו תציב את השיקול החברתי במקום הראוי לו,
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
5. 0
ותחייב את התכנית לחשוב על פתרונות חברתיים לפיתוח, לרבות שוכרי הדירות,
ודיירים בדיור ציבורי, כדי שהוא ישרת את כלל התושבים בשכונה המתחדשת ולא
ייעשה על גבם ועל חשבונם, תוך דחיקתם לשכונות עוני אחרות.
11. שיתוף ציבור בתכנון בין ההגדרות בתכנית חסרה הגדרה של שיתוף הציבור. כיום
שיתוף הציבור מתמצה בפרסום בדבר הפקדת תכנית להתנגדויות הציבור ובשמיעת
ההתנגדויות ככל שהוגשו. אולם בתכנית מתאר עירונית, למרות שאין חובה חוקית
לכך, אנו מצפים כי תיכלל הגדרה רחבה שתסדיר את אופן שיתוף הציבור בתכניות
מפורטות כבר בשלבי הכנתן וגיבושן, ולא רק בתום התהליך, כאשר הן מופקדות
להתנגדויות. לפיכך אנו מציעים להוסיף לפרק ההגדרות בתכנית את הסעיף הבא:
הליך שיתוף הציבור ייעשה כמפורט בנספח 0 ובנספח 8 להתנגדות זו.
נספח 1: "שיתוף הציבור בתהליך הכנת הנספח החברתי-קהילתי", מאת
אדריכלית בת שבע רונן, עמודים 810-110 בתוך: מדריך לשילוב "נספח
חברתי-קהילתי" בתהליכי תכנון ובנייה – עקרונות ודרכי פעולה,
בהוצאת היחידה לדמוקרטיה השתתפותית, המרכז לחינוך קהילתי ע"ש
חיים ציפורי, ירושלים, יוני 0118, סיוון תשס"ו.
נספח 2: שיתוף הציבור בהליכי תכנון. עיריית תל אביב יפו, מנהל
ההנדסה. היחידה לתכנון אסטרטגי, אגף תכנון ובניין עיר, אוגוסט 2118.
ג. סעיף 4.1: הגדרות לייעודים ולשימושים
מגורים: במקבץ השימושים המוגדר כ"מגורים" יש להוסיף בין הדוגמאות דיור בר
השגה.
3. פרק 0 – אזורי ייעוד
א. סעיף 0.1.0: קביעת תוספת שטחי בנייה עד לשטח הבנייה המרבי
בסעיפים קטנים א-ד מפורטים התנאים הנדרשים על מנת שהוועדה המקומית תקבע
תוספת שטחי בנייה אשר יכולה להגיע עד לשטח הבנייה המרבי המותר בתכנית. סעיפים
קטנים א'-ב' מבהירים כי תוספת הבנייה מחייבת הקצאה לשטחי ציבור וכן התאמה
למאפייני המגרש, לבנייה סביבו, לשימור (אם רלוונטי), לתשתיות, לתחבורה ולמתחם
התכנון.
תנאים אלה הם אכן חשובים ומשמעותיים, ולכן חיוני לתת להם מענה בטרם
תאשר הוועדה תוספת שטחי בנייה. ואולם, בסעיף קטן ד' (2), מתרוקנים למעשה מתוכן
תנאים אלה בכל הנוגע להתחדשות עירונית:
"הוועדה ראשית, משיקולים של התחדשות עירונית, בהחלטה מנומקת, לאשר תוספת של
שטחי בנייה עד למלוא שטח הבניה המרבי, גם כאשר הפרויקט לא עומד בתנאי ס"ק זה
לעיל" (עמוד 00 בתקנון).
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
6. 0
"שיקולים של התחדשות עירונית" פירושם להבנתנו, בהקשר זה, "שיקולי כדאיות
כלכלית". קרי, במידה ולא ניתן לעמוד בתנאים אלה של השתלבות במרחב הסמוך ושל מתן
מענה לשטחים הציבוריים הנדרשים, אך תוספת השטח המבונה נחוצה לשם יצירת כדאיות
כלכלית ליזם, ניתן לוותר עליהם. קביעה זו היא בעייתית ביותר.
כאמור לעיל, תכניות התחדשות עירונית הן מורכבות הן מבחינה תכנונית והן
מבחינה חברתית. תכניות פינוי-בינוי הן המסלול בו ההשלכות על המרקם הקיים הן
הגדולות ביותר מבין המסלולים האפשריים לצורך התחדשות עירונית, וכוללות תוספת
יחידות דיור רבות מעבר לקיים במתחם נתון. והנה, דווקא בתכניות מסוג זה, שבהן קיים
לרוב הצורך הגדול ביותר בתוספת שטחים ציבוריים (מבני ציבור, שצ"פ) כדי לתת מענה
לתושבים הנוספים ולהבטיח איכות חיים ראויה להם ולתושבים הוותיקים, נקבע "פטור"
מעמידה בתנאים שנקבעו לתוספת שטח במקרים בהם תהיה לכך השפעה פחותה בהרבה.
משמעות ההתעלמות מסעיף קטן א' (שבו התכנית נדרשת להקצאה לשטחי ציבור הנדרשים
כתוצאה מתוספת שטחי הבנייה) היא חמורה במיוחד. פירוש הדבר בניית יחידות מגורים
רבות שאין להן מענה מספק מבחינת שטחי ציבור נדרשים בעיר שכבר כיום סובלת בחלק
מן האזורים ממחסור בשטחים כאלה.
בנוסף לקושי התכנוני שסעיף קטן 2 האמור מעורר, נראה כי בהקשר של התכנית
שבנדון, מדובר בהוראה שאינה עולה בקנה אחד עם חוק התכנון והבניה (להלן: "החוק").
תכנית תא/1110 היא תכנית כוללנית שהוכנה מכוח סעיף 80א(ג) לחוק. כידוע, החוק
מאפשר לוועדה מקומית שהוסמכה על ידי השר, ואשר הוועדה המחוזית אישרה למרחב
התכנון שבאחריותה תכנית כוללנית, לאשר בעצמה תכניות מפורטות שאינן סותרות את
התכנית הכוללנית האמורה. אכן, כפי שנכתב בדברי ההסבר של תכנית תא/1110, מטרתה
הראשית היא בדיוק זאת: לאפשר מסגרת תכנונית שתתיר לוועדה המקומית לאשר תכניות
מפורטות בלי צורך באישור הוועדה המחוזית.
סעיף 3.0.3 לתקנון קובע תנאים לאישור תכניות מפורטות על ידי הוועדה
המקומית, ובמסגרת זאת מציע כאמור סעיף קטן 2 לקבוע כי הוועדה המקומית תהיה
רשאית לאשר תכניות מפורטות למגורים גם אם לא ניתן בהן מענה לצרכים הציבוריים
(מבני ציבור, שטחים ציבוריים פתוחים) הנדרשים. הוראה זאת סותרת את דרישות החוק,
ועל כן היא לוקה באי-חוקיות.
סעיף 00א.(ג)(3) לחוק קובע כי ועדה מקומית לא תאשר תכנית שבסמכותה
המוסיפה יחידות דיור, מגדילה שטחים (שמותר להוסיפם בהקלה) או עוסקת בנושאים
נוספים, אלא אם כן הוכח מענה לתשתיות, למבני הציבור ולשטחים הציבוריים הפתוחים
הנדרשים עקב תוספת השטחים/יחידות הדיור.
מדובר בהוראה בחקיקה ראשית, ותכנית – אפילו היא תכנית כוללנית כדוגמת
התכנית הנוכחית תא/1110– לא יכולה לסתור את דרישות החוק. ככל שהוועדה המקומית
תבקש לאשר תכנית מפורטת להתחדשות עירונית שאינה מספקת מענה לצרכים
הפרוגרמתיים הנובעים ממנה, לא יהיה בסמכותה לאשרה. ממילא התכנית הכוללנית לא
יכולה להסמיך את הוועדה המקומית לאשר תכניות מפורטות, אלא בתנאים שנקבעו בחוק.
על כן הוראה זאת שבסעיף קטן 2 אינה חוקית ויש לבטלה.
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
7. 0
בנוסף, ההתעלמות ממידת השתלבותה של התכנית בסביבתה בכל פרמטר המפורט
בסעיף קטן ב' חמורה אף היא. זאת הן בהיבטים של התאמת התכנית לתשתיות, לתחבורה
ולהיבטים סביבתיים הנובעים מהגדלת שטחי הבנייה, וכן בהיבטים של השתלבות התכנית
בסביבה הבנויה, באופי הבינוי הקיים והמתוכנן בסביבה, ובמתחם התכנון הרלוונטי.
יתרה מזו, תוספת שטחי בנייה מותנית בסעיף קטן ג' ב"תרומה למרקם העירוני".
בין התרומות האפשריות מוזכרים יעדים חשובים וביניהם "(3). יצירת תועלות חברתיות
הנובעות מאופי הבינוי כגון תמהיל יחידות דיור, דיור בר השגה, טיפוס בינוי וכדומה".
הוויתור על "תרומה" זו הוא בעייתי כאשר מדובר בתכניות פינוי-בינוי. לא זו בלבד
שתכניות אלה מתאפיינות בהרס דיור זול קיים, הרי שוויתור על האפשרות לכלול בהן דיור
בר השגה פירושו ויתור על תמורה שתיתן מענה הולם לתושבים שידם אינם משגת מגורים
יקרים יותר מן הדירות הזולות שנהרסו.
לכן יש למחוק את המשפט האחרון בסעיף 3.0.3 (ד), המאפשר לוועדה לאשר
בפרויקטים של התחדשות עירונית תוספת של שטחי בניה עד למלוא שטח הבניה המרבי, גם
כאשר הפרויקט לא עומד בתנאים שקובע התקנון (והמפורטים בסעיפים 3.0.3 א-ד).
היחס לתמ"א 80
התכנית כוללת כמה התייחסויות לתמ"א 23. כך, סעיף 3.0.3(ז) לתקנון, המתייחס לשטחי
הבנייה שניתן לאשר בתכניות מפורטות מכוח תכנית תא/1110, קובע כי "תכנית למימוש
זכויות הנגזרות מתמ"א 23 ללא שינוי בזכויות התקפות מכוח תכניות מפורטות והתמ"א,
לא תיחשב כסותרת תכנית זו". באופן דומה, סעיף 3.8.0(ה) לתקנון, המתייחס למתחמים
להתחדשות עירונית, קובע כי "אין באמור בסעיף זה כדי לגרוע מהוראות תמ"א 23 על
שינוייה".
סעיף 3.8 לתקנון כולל נתונים על היקף שטחי הבנייה שתכנית תא/1110 מאפשרת
להוסיף לשימושים שונים, והנספח הפרוגרמתי כולל נתונים בדבר מספר יחידות הדיור
בתכניות מאושרות ובתכניות שנמצאות בהליכי תכנון שונים.
כידוע, תמ"א 23, בגרסתה העדכנית (אחרי תיקון 3 שנכנס לתוקף בשנת 8018)
מאפשרת תוספת שטחי בנייה בהיקף של 0.8 קומות על גג המבנה הקיים. בנוסף מאפשרת
התמ"א סגירת קומת עמודים מפולשת והסבתה למגורים. התמ"א מאפשרת גם הליך של
פינוי-בינוי, ובמקרה זה המבנה החדש ייהנה מכל זכויות הבנייה הקבועות בתכנית המתאר
המקומית המפורטת שחלה על המגרש, ובנוסף מכל זכויות הבנייה שמאפשרת התמ"א, לו
היה מדובר בחיזוק מבנה קיים מפני רעידות אדמה (ר' סעיף 20א להוראות התמ"א).
במסגרת זאת מאפשרת התמ"א תוספת ניכרת של שטח מבונה, הן שטחים עיקריים
והן שטחי שירות, אשר במקרים רבים היקפו עולה על הרח"ק המרבי שתכנית תא/1110
קובעת לאותו אזור ייעוד או לאותו אזור תכנון. בנוסף, התמ"א מאפשרת תוספת גדולה של
יחידות דיור – במיוחד כאשר היא ממומשת בדרך של הריסה ובנייה מחדש.
מעיון במסמכי תכנית תא/1110 עולה לכאורה כי הנתונים שעליהם מבוססת
התכנית לא הביאו בחשבון תוספת שטח מבונה ויחידות דיור בעת מימוש תמ"א 23. זאת
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
8. 2
למרות שלמימוש התמ"א עשויה להיות השפעה ניכרת על המרחב העירוני בכלל, וברמה
השכונתית או המתחמית בפרט.
יש לקבוע בתכנית כי על הוועדה המקומית יהיה לתת דעתה בעת תכנון למגורים בעיר
גם תוספת שטח מבונה ויחידות דיור מכוח תמ"א 80, וזאת – לגבי צרכי ציבור, תחבורה
וכל היבט אחר, משום שפוטנציאל התוספת מכוח התמ"א מוסיף יחידות דיור מעבר
לתוספת שטחי הבנייה ויחידות הדיור שתכנית תא/1110 קבעה.
ב. סעיף 2.0: אזורי מגורים
סעיף 0.8.3 (ג) (8) מתייחס להפקדתה של תכנית המוסיפה 118 יחידות דיור ומעלה.
1. סעיף קטן (א) קובע כי נדרשת בדיקה תכנונית מוקדמת המציגה נתונים לגבי מלאי
וסוגי יחידות הדיור הקיימות והמאושרות בסביבה. הנתונים יוצגו גם לגבי "כל מאפיין
אחר העשוי להשפיע על יכולתן של אוכלוסיות מגוונות, לרבות קשישים, סטודנטים
ואנשים בעלי צרכים פיזיים או מנטליים מיוחדים, להתגורר בתחום התכנית" (עמוד 00
בתקנון). זהו סעיף חשוב שישפיע לטובה על איכות התכנון מן ההיבט החברתי. יש
לכלול במסמך המלצות בנוגע לחיזוק מאפייני התכנית שיאפשרו את זמינות המגורים
גם לקבוצות אלה באוכלוסייה.
2. סעיף קטן (ב) מתייחס למלאי יחידות דיור בר השגה הקיים בתחום התכנית ובסביבתה
ויכולתו לתת מענה לצורך ביחידות דיור בר השגה באזור התכנון. יש להבטיח כי
הזכאים לדיור בר השגה (בהתייחס לקריטריונים שהוזכרו לעיל) בתחום התכנית
ובסביבתה יקבלו מענה במסגרת התכנית.
3. סעיף 2.8.3 מתייחס בין השאר לצפיפות הבנייה באזור מגורים בבנייה מרקמית וקובע
כי הצפיפות בהם לא תפחת מ-80 יחידות דיור לדונם נטו. סעיף 0.8.3 מתייחס בין
השאר לצפיפות באזור מגורים בבנייה רבת קומות וקובע כי באזור זה, הצפיפות לא
תפחת מ-20 יחידות דיור לדונם נטו.
4. לדעתנו מן הראוי לקבוע כי בבנייה מרקמית וגם בבנייה רבת קומות תקבע הוועדה
המקומית צפיפות מקסימלית תוך התחשבות בהשלכות של בנייה רבת קומות על
יכולתם של בעלי הכנסות נמוכות להתגורר בסוג בנייה כזה, וכי הוועדה תקפיד על
תמהיל מגורים מגוון.קביעת צפיפות בנייה באזורים להתחדשות עירונית. פרויקטים
של פינוי-בינוי נוטים לייצר צפיפות גבוהה מאוד כתוצאה מן הצורך ברווחיות כלכלית
ליזם התכנית. ואולם, צפיפות זו צריכה לעלות בקנה אחד הן עם החזון העירוני לסביבה
הספציפית שבה מוצעת התכנית לפינוי-בינוי והן עם השירותים הציבוריים והתשתיות
שסביבה זו מסוגלת לספק. בנוסף, יש להביא בחשבון את אוכלוסיית היעד בפרוייקט,
הן ה תושבים הוותיקים והן העתידיים, ולהתוות את הצפיפות המקסימלית באופן
שיאפשר גם לתושבים הוותיקים להתגורר בשטח התכנית, וגם לתושבים חדשים
ממגוון שכבות האוכלוסייה להתגורר בו בעתיד. לפיכך בתכנית המתאר יש לכלול
הנחיות לקביעת צפיפות במתחמי התחדשות עירונית, שלוקחת בחשבון את ההשלכות
של בנייה רבת קומות על תושבים בעלי הכנסה נמוכה.
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
9. 9
לצפיפות גבוהה בתכניות התחדשות עירונית יש משמעויות תכנוניות וחברתיות
המחייבות תשומת לב מיוחדת. היא מתבטאת לעיתים קרובות בבניית מגדלים,
שעלויות המגורים הגבוהות בהם גורמות להדרה של התושבים הוותיקים ושל תושבים
חדשים שאינם אמידים. כך, בפרויקטים של פינוי-בינוי יש להביא בחשבון כי המעבר
מקטגוריית "בנין גבוה" (עד 98 מטר מעל הכניסה הקובעת) לקטגוריית "בנין רב
קומות" (מעל גובה זה) פירושה עלייה משמעותית בעלות התחזוקה החודשית הנדרשת
מכל דירה. כמו כן, צפויות מעת לעת הוצאות נקודתיות גבוהות שידרשו לתיקון
המערכות הטכניות המאפיינות "בניין רב קומות".
בנוסף, צפיפות גבוהה פירושה גם ריבוי דירות בבניין. ככל שמספר הדירות בבניין
גבוה יותר נעשית יכולת ההתארגנות של הדיירים מסובכת יותר. מחקר שנערך בטכניון
מראה כי ריבוי דירות אינו מתאים לדרך בה מוסדר הקניין של בית משותף בישראל,
מכיוון שריבוי דירות מביא להחלשת "הגורם החברתי" מול בעלי הדירות, כלומר
ההיכרות האישית בין הדיירים אשר גורמת לתחושת מחויבות לתשלום דמי ועד הבית.
בנוסף מצביע המחקר על כך שבבניין רב דירות יעלה הסיכוי לקיום ריבוי של דירות
מושכרות כגורם המקשה על הגבייה1.
מחקר נוסף שנערך בטכניון העלה כי הכלים הקיימים של איסוף דמי ועד בית מן
הדיירים, במידה והם פועלים, מאפשרים לממן תחזוקה שוטפת לכל היותר, וחלק מן
התיקונים הנדרשים. אולם, אפילו במקרים בהם הבניין מנוהל על ידי חברת תחזוקה,
לא קיים מנגנון יעיל להבטיח גביית דמי התחזוקה וההסדר נשען על רצונם הטוב של
הדיירים. בנוסף אין מנגנון אשר יבטיח את איגום הכסף לצורך מימון פעולות יקרות
יותר של שדרוג והחלפת מערכות טכניות בבניין. כתוצאה מכך בטווח הארוך הבניין
עלול להידרדר2.
על כן לדעתנו בפרויקטים של פינוי-בינוי יש לקבוע צפיפות הלוקחת בחשבון את
השיקולים הללו, וכן לאפשר ניוד זכויות לשם מימוש ההתחדשות שלא רק על דרך של
בניית רבי קומות כך שבניית יתר הדירות (באם יידרשו דירות נוספות) ייעשה מחוץ
לשטח התכנית. כך יתאפשר מימוש החזון של יצירת אפשרות לאוכלוסיות מגוונות
להתגורר באזורי העיר השונים, באופן שיגדיל את השוויוניות בת"א-יפו ויעודד
הטרוגניות האוכלוסייה בה (כפי שנוסח בדברי ההסבר לתכנית תא/1110 בעמוד 2
בתקנון).
כמו כן, יש לקבוע כי בהתחדשות עירונית הכוללת פינוי-בינוי באמצעות בנייה
לגובה של רבי קומות תינתן הדעת מראש ליכולתם של הדיירים הקיימים להמשיך
ולהתגורר במקום, לרבות: פטור מעלייה בדמי ועד הבית והתחזוקה, הקמת קרן
תחזוקה ארוכת טווח למניעת הידרדרותו הפיזית של הבניין, ואפשרות לקבל במקום
דירה אחת גדולה דירה קטנה יותר ויחידת דיור קטנה נוספת להשכרה.
1 רחל אלתרמן (9118). מגדלים כושלים – בעיית התחזוקה ארוכת הטווח במגדלי מגורים. משרד הפנים – מנהל התכנון,
מוסד הטכניון למחקר ופיתוח בע"מ, המרכז לחקר העיר והאזור, עמ' 33-00.
2 ארזה צ'רצ'מן, אמיר מן ואחרים (3118). המדריך לבחינת תכניות של בנייה לגובה. משרד הפנים – מנהל התכנון, מוסד
הטכניון למחקר ופיתוח בע"מ, המרכז לחקר העיר והאזור ואחרים, עמוד 10.
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
10. 10
4. פרק 6 – הוראות כלליות להכנת תכניות
א.
סעיף 1.1.6: הקצאה לצרכי ציבור
קביעת מהות ההקצאה לצרכי ציבור והיקפה מפורטים בסעיפים א-ו.
סעיף ב'(8) קובע כי ההקצאה לצרכי ציבור תחושב על פי הערכה של מספר
הנפשות שיתווספו כתוצאה ממימוש התכנית. סעיף ד' קובע כי במקרים בהם לא
ניתן להקצות שטחי קרקע לשימושים ציבוריים, יש למצוא פתרון לכך על ידי
החלפת ההקצאה של שטח ציבורי פתוח בשטחים הנמצאים במגרש בייעוד
למגורים ושטח לבנייני ציבור בשטחים הנמצאים במגרש שבו מותרים גם שימושים
סחירים.
במילים אחרות, התכנית מכירה בכך שחיוני להוסיף שטחים ציבוריים
פתוחים וכן בנייני ציבור בהתאם למספר הנפשות שיתווספו כתוצאה ממימוש
התכנית, ואף מוצאת פתרונות במקרים שיתעורר קושי להקצות מגרש נפרד בייעוד
ציבורי. מגמה זו היא חיובית ביותר ויש לברך עליה.
ואולם, למרות החשיבות הרבה של הסוגיה ולמרות המאמצים הניכרים
בסעיפים א'-ו', בסעיף ז' העוקב נקבע כי הוועדה רשאית לוותר על הקצאה לצרכי
ציבור, כולה או חלקה, בתכנית להתחדשות עירונית. ויתור זה ייעשה אם הוועדה
שוכנעה כי "הקצאת שטחי הציבור בתחומה תפגע באיכויות התכנית ו/או תפגע
בכדאיות הכלכלית של יישומה" (עמוד 10 בתקנון).
כאמור לעיל, הוראה זאת שבסעיף ז' סותרת את דרישות סעיף 00א.(ג)(3)
לחוק ועל כן אינה חוקית. תכנית אינה יכולה לסתור את החוק, ואינה יכולה
להסמיך את הוועדה המקומית לאשר תכניות מפורטות, לרבות תכניות פינוי-בינוי,
אלא בתנאים שנקבעו בחוק.
גם מבחינה תכנונית, ויתור זה על הקצאה לצרכי ציבור הוא בעייתי, וביתר
שאת לאור החשיבות שהוועדה מייחסת להקצאות אלה בסעיפים הקודמים. ויתור
זה דווקא כאשר מדובר בתכניות להתחדשות עירונית נעשה בדומה למוזכר בסעיף
3.0.3 (ויתור על הקצאה לשטחי ציבור וכן ויתור על התאמה למאפייני המגרש וכו').
נזכיר שוב כי בתכניות התחדשות עירונית מסוג פינוי-בינוי נוספת כמות כפולה
ומשולשת של נפשות לשטח התכנית, ולכן אין זה סביר דווקא בתכנית כזו לוותר
על הקצאה לצרכי ציבור אלא להיפך, לעמוד על עיגון חובה זו בתכנית ולהקפיד על
מימושה בפועל.
ב.
סעיף 2.1.6: יחידות לדיור בר השגה
סעיף זה קובע כי הוראותיו כפופות להסדר חוקי שיאפשר הקמת יחידות לדיור בר
השגה. יש לתקן את הסעיף בהתאם למוצע לעיל לגבי הגדרה של דיור בר השגה.
סעיף קטן (ב) קובע כי במגרשים הרשומים בבעלות או בחכירה של
העירייה, רשאית הוועדה לקבוע בתכנית כי חלק מיחידות הדיור החדשות יהיו
יחידות לדיור בר השגה. לאור מדיניות העירייה לאפשר לשכבות אוכלוסייה שונות
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
11. 00
להתגורר בכל אזור בתל אביב-יפו, אנו מציעים לשנות את נוסח הסעיף ולקבוע כי
יחידות לדיור בר השגה ייכללו בכל תכנית על מגרשים בבעלות העירייה, אלא אם
שוכנעה הוועדה ונימקה כי קיימות בשטח התכנית יחידות כאלה בהיקף מספק, או
כי אין בהן צורך מסיבות מיוחדות שינומקו. לפיכך במקום: "רשאית הוועדה
לקבוע" אנו מציעים לכתוב כי "הוועדה רשאית, בהחלטה מנומקת, לוותר על
ייעודן לדיור בר השגה של חלק מיחידות הדיור החדשות האמורות להיבנות
במגרשים אלה".
ג.
סעיף 1.0.6: מרקם בנוי לשימור
בסעיף זה נבקש להוסיף כי מלבד ההתייחסות לערכים האדריכליים של המרקם,
יש להתייחס גם לאוכלוסייה הוותיקה המתגוררת בו. התכנון המוצע עבור
מרקמים בנויים לשימור צריך להיעשות בשיתוף ציבור תושבי המרקם באופן
שיביא בחשבון את הערכים התרבותיים, החברתיים והכלכליים של התושבים, על
מנת למנוע ג'נטריפיקציה והדרה שלהם כתוצאה ממימוש התכנית. הדברים נכונים
במיוחד לגבי שכונות יפו.
5. פרק 7 – אזורי תכנון
א.
סעיף 1.2.7: מסמכי מדיניות
סעיף קטן (א) קובע כי הוועדה תחליט בדבר הצורך בהכנת מסמך מדיניות למתחם
תכנון.
סעיף קטן (ג) מפרט היבטים אליהם יתייחס (בין השאר) מסמך מדיניות: שימושי
קרקע, עיצוב עירוני, מלאי שטחי ציבור, מרחב ציבורי, תנועה וחניה. יש להוסיף
לסעיף זה התייחסות של מסמך המדיניות גם לפרמטרים החברתיים הבאים: סקר
חברתי ואומדן צרכי דיור של האוכלוסייה הקיימת, ונספח חברתי הכולל דרכי
התמודדות עם ההשפעה החברתית של התכנית המוצעת (על פי המוגדר בסעיף 0
להתנגדות זו). בנוסף, יש להוסיף לסעיף זה הנחיות מפורטות באשר לצוות שיכין
מסמך מדיניות: המסמך יוכן על ידי צוות מקצועי שיכלול מתכננ/ת חברתי/ת,
והכנתו תיעשה בשיתוף הציבור כמוזכר בסעיף 8 בהתנגדות זו ("שיתוף הציבור
בתכנון").
לעניין זה יש להוסיף לסעיף את ההגדרה הבאה:
"סקר חברתי ואומדן צרכי דיור" - מסמך הכולל ניתוח כמותי של היקף יחידות
הדיור הקיים והמוצע, לצד ניתוח חברתי כלכלי של האוכלוסייה הקיימת
והעתידית. מטרת המסמך להגדיר את אוכלוסיית היעד ולאמוד את צרכי
האוכלוסייה הקיימת והעתידית לגבי סוג הבניה הנדרש, התשתיות הנדרשות ומבני
הציבור הנדרשים.
מודל דומה מיושם במדינות אחרות בעולם. לדוגמה, הרשויות המקומיות
בארצות הברית נדרשות על ידי משרד השיכון האמריקני להכין תכניות מקיפות
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
12. 80
( )Consolidated Plansהמבוססות על אומדן כולל של צרכי הדיור של תושביהן,
תוך פירוט צרכים מיוחדים לקבוצות אוכלוסייה מוגדרות, קביעת יעדים מדידים
והסבר כיצד אמורה התכנית המוצעת להשיג את היעדים והצרכים הללו3.
התכנית המקיפה צריכה לכלול ניתוח של שוק הדיור המקומי, אפיון משקי הבית
השונים ובמיוחד מעוטי היכולת שבהם, בחינת הקשיים של קבוצות שונות מבחינת
אפשרויות הדיור הפתוחות בפניהן ובחינת הנטל הכלכלי של קבוצות אוכלוסייה
שונות בהתמודדות עם צרכי הדיור שלהן. ניתוח זה מוביל לגיבוש תכנית
אופרטיבית וישימה של מתן פתרונות לצרכים אלה. תנאי הכרחי בתהליך הכנת
התכנית המקיפה הוא גיבוש תכנית מפורטת לשיתוף הציבור4.
"נספח חברתי" - בדומה לנספח סביבתי, המיועד לבחון את השפעתה של התכנית
על הסביבה, הנספח החברתי או תסקיר השפעה חברתית – Social Impact
,Assessmentמיועד להעריך את ההשפעה החברתית של התכנית. הערכה זו
צריכה להביא בחשבון תוצאות מתוכננות ובלתי מתוכננות, ישירות ועקיפות,
לאורך זמן קצר וארוך על פרטים, על קהילות ועל כלל החברה. הערכה כזו צריכה
לכלול המלצות תכנוניות למיתון השפעות שליליות ולמימוש מקסימלי של השפעות
חיוביות של התכנית על ה אנשים החיים היום בעיר וכן אלו העתידים לחיות בה
ולהשתמש בה, באופן שיסייע למימוש מטרות התכנית ולהשגת יעדיה. עם ההכרה
בתכנון ככלי לקידום מטרות חברתיות ובשיקול החברתי כשיקול תכנוני רלוונטי,
גוברת החשיבות של לימוד ההשפעות החברתיות הצפויות לתכנית כך שמידע זה
יהווה חלק בלתי נפרד מבסיס המידע עליו מושתתת התכנית.
לעניין התכנון ככלי לקידום מטרות חברתיות ראו ע"א 09/0193 הוועדה
המקומית לתכנון ולבנייה רעננה נ' הורוויץ (פורסם בנבו). לעניין השיקול החברתי
כשיקול תכנוני רלוונטי ראו עע"מ 01/0220 הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מרכז
נ' השתתפויות בנכסים בישראל , סעיף 00 (פורסם בנבו, 10.9.08);עע"מ 91/0019
איגנר נ' השמורה , סעיף 13 (פורסם בנבו, 10.10.18); עע"מ 81/3902 ראובן נ' פז
חברת נפט , פ"ד נח(8) 300, 800 (3118).
חשוב להתייחס במסמך המדיניות גם לשלביות הביצוע הפוטנציאלית של
חלופות שונות לתכנית המוצעת. זאת על מנת למזער את ההפרעות לסביבה
העירונית כולה.
בנוסף על כך, במקרים בהם יוחלט על הכנת מסמך מדיניות, יש לכלול
אותו כחלק ממסמכי אותה תכנית, על מנת לאפשר לציבור לבחון תכנית מוצעת
לאור מסמך המדיניות הרלוונטי לה. לחלופין יש לקבוע הליך דמוי הפקדה לגבי
מסמכי המדיניות, ככל שאלה יקודמו בנפרד מתכנית.
3 חיים פיאלקוף (0018). "פרק 10 – מבוא לאמידת הצרכים", עמודים 100-210 בתוך: רחל אלתרמן, אמילי סילברמן
וחיים פיאלקו ף עם ניר מועלם, דיור בר השגה: כלים של תכנון סטטוטורי ומדיניות מקומית. הוצאת משרד הפנים,
מנהל התכנון, ביחד עם הטכניון – מכון טכנולוגי לישראל. מאי 0018 – טיוטה להפצה, עמוד 800.
4 שם, עמודים 000-200.
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
13. 30
ב.
סעיף 0.2.7: מתחם התחדשות עירונית
סעיף קטן (א) קובע כי פינוי-בינוי הוא אחד הכלים האפשריים שמטרתם להביא
להתחדשות עירונית. נבקש לפרט בסעיף זה מהם הכלים האפשריים הנוספים:
עיבוי-בינוי, תמ"א 80 במתכונת של תוספת למבנה קיים, שיקום שכונות.
סעיף קטן (ב) מפרט היבטים אליהם יתייחס מסמך המדיניות במתחם
התכנון: שיפור מערך המרחב הציבורי, שמירה ויצירה של תמהיל דירות, שטחי
ציבור נדרשים, שילוב בנייה גבוהה מסביבתה, שילוב שימושים שאינם למגורים,
שימור (אם רלוונטי). אנו מבקשים להוסיף להיבטים אלה היבט החברתי:
המסמך יפרט כיצד למנוע מצב של דחיקת הדיירים הוותיקים המעוניינים לגור
במתחם (ג'נטריפיקציה) ויציע דרכים ישימות לאפשר להם להמשיך ולהתגורר
במקום. זאת על מנת לאפשר הטרוגניות ולמנוע מצב שהדיירים החדשים במתחם
יהיו כולם משכבות סוציו-אקונומיות גבוהות יחסית לדיירים הוותיקים. מצב זה
עלול לגרום לניכור חברתי ולמתחים בין פלחים שונים באוכלוסייה. לפיכך על
המסמך להציע דרכים לשלב דיור זול ודיור בר השגה במקום הדיור הזול הקיים
במתחם, שאותו מציעה התכנית להרוס במסגרת פינוי-בינוי.
6. נספח פרוגרמתי – מגורים, תעסוקה ושטחי ציבור
א. פרוגרמת המגורים:
בדברי ההסבר מצוין כי "כדי להשיג את יעד האוכלוסייה תכנית המתאר אינה צריכה
להוסיף אף לא יחידת דיור אחת. לפיכך, תוספת יחידות הדיור המוצעת בתכנית
המתאר נועדה בעיקר כדי למנף ולקיים תהליכים של התחדשות עירונית וחברתית"
(עמוד 810).
יש קושי רב בקביעת יעד לתוספת כה קטנה של אוכלוסייה בעיר כמו תל-אביב אשר
הביקוש בה למגורים הוא עצום. בעייתיות נוספת נובעת מכך שרוב תוספת יחידות
הדיור מתוכננת להיעשות באמצעות פינוי בינוי בשכונות עוני. באופן שבו הדבר נעשה
כיום, התוצאה היא לא פעם דחיקה של האוכלוסייה הוותיקה ושל אוכלוסייה ענייה.
תכנית המתאר צריכה להבטיח הכוונה לתוספת יחידות דיור חדשות בכל רחבי העיר,
כמו בשכונות החדשות בצפון העיר, ולא להטיל את רוב תוספת יחידות הדיור בעיר על
מסלול פינוי בינוי.
ככל שתהיה הכוונה לתוספת משמעותית של יחידות דיור בבנייה חדשה בעיר, יש
להימנע במתחמי התחדשות עירונית משימוש אוטומטי בכלי של פינוי-בינוי, שאחת
ההצדקות העיקריות לו היא צורך בתוספת רחבת היקף של יחידות דיור חדשות.
תכניות אלה מאופיינות כאמור בהרס דיור זול קיים ובניית דיור יקר יותר במקומו,
בעוד שהכנסותיהם של דיירים ותיקים במתחם אינן משתנות ואלה לא יוכלו לעמוד
בהוצאות האחזקה של הדיור היקר לאורך זמן. כך עלול להיווצר מצב שבו תכנית מסוג
זה תביא לפגיעה חברתית ולא להתחדשות חברתית, כלומר לתוצאה הפוכה מזו
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
14. 20
שאליה שואפת תכנית המתאר. התושבים הוותיקים שירצו להישאר במתחם פינוי-בינוי
עלולים למצוא כי הדיור החדש אינו בהישג ידם וכי אין להם ברירה אלא לעזוב את
המתחם ואת כל מרקם חייהם. לחלופין, אם יישארו בו ויתקשו לעמוד בתשלומים
הגבוהים הכרוכים במגורים במגדלים, הבניינים החדשים אשר תחזוקתם יקרה עלולים
להידרדר מבחינה פיזית בתוך שנים ספורות.
מקובל לראות בתכניות התחדשות עירונית אמצעי לפתרון הבעיות הפיזיות
והחברתיות של שכונות מצוקה משנות ה-10 וה-10 של המאה ה-18, וזאת ללא השקעה
ציבורית. אלא שההסתמכות על יזמים פרטיים מחייבת תוספת יחידות דיור חדשות
למכירה בשוק החופשי, זאת בזמן שלא תמיד נמצא מענה לצרכים הפרוגרמתיים
הנובעים מתוספת יחידות אלה.
כדי לפתור מצוקות פיזיות וחברתיות של שכונות ותיקות אלו מבלי ליצור בעיות
חברתיות ותכנוניות חדשות, יש צורך במדיניות של השקעה ציבורית בשכונות אלה.
שיקום שכונות ותיקות צריך להיעשות בשיתוף הציבור ותוך שקילת שיקולים מעבר
לרווחיות הכלכלית ליזם. בנוסף, שיקום פיזי אינו מספק פתרון ארוך טווח ועליו להיות
מלווה בשיקום חברתי.
עם זאת, גם ללא מימון ציבורי ובהסתמך על מימון יזמי בלבד, יש מסלולים של
התחדשות עירונית אשר אינם מוסיפים מספר גדול כל כך של יחידות דיור, כפי
שמוסיפים תהליכים של פינוי-בינוי. עם המסלולים הללו ניתן למנות עיבוי-בינוי
ותמ"א 23 במתכונת של תוספת למבנה קיים. במקרים של התחדשות עירונית הכוללת
תוספת יחידות דיור מתונה, ייתכן וניתן להגיע למצב בו תכנית במימון יזם אכן תביא
לשיקום פיזי של שכונה ותיקה ללא הדרת הדיירים הוותיקים וללא פגיעה באיכות
השירותים הציבוריים.
ב. פרוגרמת התעסוקה, בנייני הציבור ושטחים ציבוריים פתוחים:
הנספח הפרוגרמתי מתייחס רק לרמה הכלל-עירונית ולרמה הרובעית, ואינו מביא
בחשבון את הרמה השכונתית. כידוע, הצרכים הפרוגרמתיים (מבני ציבור, שטחים
ציבוריים פתוחים) הם בשלוש רמות: שכונתית, רובעית וכלל-עירונית. למרות שמדובר
באותו סוג של שימושי קרקע, קיימים הבדלים מהותיים בין שלוש הרמות. כך, גני
ילדים חייבים להיות ברמה השכונתית, כדי לאפשר נגישות קלה ברגל לפעוטות
ולילדים. באופן דומה, גינות פנים-שכונתיות ופארקים שכונתיים חייבים להיות במרחק
הליכה מבתי המגורים, כדי לשרת את התושבים על בסיס יומיומי. לעומת זאת, פארק
עירוני כדוגמת פארק הירקון יכול להיות מרוחק מרבות משכונות המגורים, משום
שהוא מהווה סוג אחר של שטח ציבורי פתוח, שהשימושים בו אינם בהכרח על בסיס
יומיומי. מתן מענה לצרכים הפרוגרמתיים ברמה כלל-עירונית או רובעית לא יכול
לפצות על מחסור ברמה השכונתית.
כפי שמוזכר בנספח הפרוגרמתי עצמו, באזורים שונים בעיר (כמו שכונת פלורנטין)
קיים מחסור אקוטי בשטחים ציבוריים, הן בשב"צ והן בשצ"פ. העובדה שבאותו רובע
שבו נמצאות שכונות אלו או ברבעים אחרים יש שטחים ציבוריים עודפים לא יכולה
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
15. 00
לפצות על המחסור ברמה השכונתית המידית, שהיא הקריטית ביותר לאיכות החיים
היומיומית של התושבים.
שנית, הן בהתייחס לשב"צ והן בהתייחס לשצ"פ, הנספח הפרוגרמתי קובע כי
באזורים המאופיינים במחסור פרוגרמתי, כדוגמת שכונת פלורנטין, בתכניות מפורטות
חדשות הקצאת הקרקע לנפש תהיה לא פחות משטח הקרקע הקיים לנפש באזור ולא
יותר מהמצוין בטבלה (כ-0-0 מ"ר שטח קרקע לשב"צ לנפש, כ-2 מ"ר שטח קרקע
לשצ"פ ברמה רובעית) לאותו אזור.
במלים אחרות, הנספח הפרוגרמתי מאפשר להוסיף לאזורי המחסור הפרוגרמתי
עוד אוכלוסייה, כאשר גם עבור התושבים הנוספים הקצאת הקרקע תהיה במחסור, לפי
המצב הקיים באותו אזור.
מדובר בהוראה בלתי חוקית מאחר שהיא סותרת את דרישות סעיף 00א.(ג)(3)
לחוק, הקובע כאמור כי ועדה מקומית לא תאשר תכנית המוסיפה יחידות דיור אלא אם
יש בה ובסביבתה מענה לצרכים הנובעים מתוספת זאת. אמנם תכנית שמוסיפה
יחידות דיור לא חייבת, על פי חוק, לתת מענה גם לתושבים הקיימים שסובלים
ממחסור פרוגרמתי, אבל היא נדרשת לכל הפחות לתת מענה מלא – לפי הסטנדרטים
המקובלים ולא לפי מצב המחסור הקיים – לתושבים החדשים. בדרך זאת יימנע מצב
שבו תוספת התושבים תעמיס עוד יותר על התשתיות הפרוגרמתיות הקיימות,
הנמצאות ממילא במחסור.
לאור זאת יש למחוק מהנספח הפרוגרמתי את ההוראות המאפשרות תוספת
יחידות דיור בתכניות מפורטות חדשות באזורי מחסור בלי לתת מענה פרוגרמתי מלא
(בהתאם לתדריך הקצאת קרקע לצורכי ציבור ולטבלאות הכלולות בנספח הפרוגרמתי)
לפחות לאותן יחידות דיור חדשות.
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
16. 00
נספח 1
"שיתוף הציבור בתהליך הכנת הנספח החברתי-קהילתי", מאת אדריכלית בת שבע רונן,
עמודים 810-110 בתוך: מדריך לשילוב "נספח חברתי-קהילתי" בתהליכי תכנון ובנייה –
עקרונות ודרכי פעולה, בהוצאת היחידה לדמוקרטיה השתתפותית, המרכז לחינוך קהילתי
ע"ש חיים ציפורי, ירושלים, יוני 0118, סיוון תשס"ו.
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
17. 00
נספח 2
שיתוף הציבור בהליכי תכנון. עיריית תל אביב יפו, מנהל ההנדסה. היחידה לתכנון
אסטרטגי, אגף תכנון ובניין עיר, אוגוסט 2118.
הקואליציה לדיור בר השגה נחלת בנימין 75, ת"א 67174, טלפון: 7818347-03, פקס: 7418347-03
/ rona@acri.org.ilhttp://israelaffordablehousing.blogspot.com
