Cp4 political analysis & strategies

1. 4. Analisis dan Strategi Politik
Reformasi sektor kesehatan adalah proses politik. Para pengembang
kebijakan yang lihai memulai analisis politik lebih dulu dalam siklus kebijakan. Tugas
teknis dalam pengembangan kebijakan dan tugas politis dalam penilaian pengerjaan
semestinya berjalan pada saat bersamaan. Analisis dan strategi-strategi politis
diperlukan di setiap tahapan siklus kebijakan dan tidak terkungkung dalam kotak
‘keputusan politis’. Pendekatan kami menitikberatkan pada arti penting analisis
politis yang sistematis dan berkesinambungan. Pertama, kami mempelajari
penyusunan agenda kebijakan publik secara umum dan khususnya untuk reformasi
sektor kesehatan. Selanjutnya, kami membahas pengelolaan proses penyusunan
agenda ini melalui analisis stakeholder. Kemudian kami memaparkan empat strategi
politis dasar untuk meningkatkan peluang pelaksanaan suatu kebijakan dan
menguraikan tentang teori negosiasi untuk membangun koalisi politis yang
menguntungkan.Terakhir,kami menjelaskan beberapa dimensi etis penyusunan
strategi politis, termasuk di antaranya keputusan pribadi yang dihadapi oleh
reformisbidang kesehatan.
Penyusunan Agenda Reformasi Kesehatan
Persoalan yang dikemukakan oleh para penentu kebijakan sebagai isu bagi
perhatian publik mungkin bukan aspek-aspek yang dianggap tidak memuaskan atau
prioritas utama oleh para ahli. Fakta-fakta tentang suatu penyakit tidak otomatis
menjadi pertimbangan prioritas dalam reformasi kesehatan. Secara lebih luas, isu-isu
yang dipilih untuk menjadi perhatian kebijakan publik tidak harus berkaitan dengan
keputusan yang dibuat seseorang berdasarkan analisis etis atau penilaian terhadap
tujuan-tujuan kinerja utama. Pada prakteknya, permasalahan di bidang kesehatan
didefinisikan sebagai persoalan publik melalui proses sosial dan politik yang lebih
besar (Reich 1995).Persoalan datang dan pergi di kehidupan politik sebagai bentuk
perhatian publik yang dikenal sebagai siklus persoalan-perhatian (Downs 1972).

2. Beberapa faktor penting yang menentukan perhatian publik terhadap persoalan
penyusunan agenda diuraikan sebagai berikut.
Media masa berperan penting dalam membentuk siklus persoalan ini dalam
diskusi umum. Media dapat mengubah masalah pribadi menjadi persoalan publik,
menciptakan kesadaran di kalangan publik dan elit politik, dan membuat batasan
dan simbol bagi perbincangan publik. Siklus persoalan ini sebagian terbentuk dari
dorongan ekonomi. Surat kabar, majalah, radio dan stasiun televisi bergantung pada
perolehan sirkulasi. Pembaca, pendengar dan pemirsa mengonsumsi berita sebagian
sebagai hiburan. Ketika ceritanya sudah basi dan membosankan, media harus
mencari topik baru yang menarik untuk memikat penonton dan pembaca.
Ketertarikan media terhadap isu-isu tertentu juga dapat dikarenakan oleh
kepemilikan atau hubungan mereka dengan partai politik tertentu, dan dapat
dibatasi oleh kurangnya toleransi negara terhadap ungkapan kritis publik dan
pengakuannya terhadap kebebasan dasar. Ketersediaan solusi yang diajukan juga
mempengaruhi pengertian suatu masalah. Ini biasanya merupakan sebuah proses
aktif dan bergantung pada keberadaan seseorang atau organisasi yang berkomitmen
dalam usahanya mengajukan solusi.
Pengusaha kebijakan juga terdapat pada konteks nasional. Kemampuan suatu
kelompok untuk memfokuskan perhatian politik dan sosial pada aspek sistem
kesehatan tertentu dipengaruhi banyak faktor, antara lain sumber daya, keterlibatan
lingkungan dan pengaturan waktu. Sebagai pengusaha kebijakan, perintis reformasi
kesehatan harus memahami siklus kebijakan dan cara paling efektif untuk
mempengaruhi agenda kebijakan demi mendukung reformasi di setiap tahapan
siklus.
Suatu krisis dapat menimbulkan peluang penempatan isu dalam agenda
politis (Rochefort dan Cobb 1994). Krisis tersebut bisa berupa bencana alam yang
dapat menyoroti masalah dalam sistem kesehatan yang perlu diperhatikan, maupun
musibah yang ditimbulkan manusia yang memfokuskan perhatian pada obat-obatan
impor dan memberikan dorongan pada pengenalan kebijakan obat-obatan pokok. Di
kasus tertentu, pengusaha kebijakan memerlukan waktu bertahun-tahun untuk

3. memperkenalkan suatu reformasi kebijakan, dan meraih keberhasilan hanya ketika
krisis dan situasi politik berkombinasi secara tepat.
Siklus dan pemilihan waktu dalam politik juga mempengaruhi persoalan yang
menjadi agenda kebijakan di suatu negara (Heclo 1974). Dengan memfokuskan
perhatian pada masalah tertentu, kelompok dan individu berbeda yang bersaing
untuk mendapatkan keuntungan politis akan mencari pengakuan atas perhatian
mereka terhadap agenda kebijakan. Ketika suatu persoalan dimasukkan dalam
agenda kebijakan, permasalahan lain akan disingkirkan, karena biasanya suatu
negara hanya mampu mempertimbangkan beberapa masalah utama saja untuk
sekali waktu.Pengusaha kebijakan tidak hanya harus menjelaskan masalah secara
lebih menarik daripada lainnya, tetapi juga harus lebih menarik daripada isu-isu
saingannya. Pemilihan waktu politis penting karena peluang perubahan kebijakan
biasanya terbatas dan tertuju pada peristiwa-peristiwa tak terduga (Kingdon 1995).
Pengusaha kebijakan perlu mengembangkan pemahaman tentang saat peluang
terbuka lebar, memperkirakan lama waktu berlangsungnya peluang tersebut dan
cara mendorong perubahan kebijakan mereka sebelum peluang tertutup kembali.
Perubahan dalam agenda kebijakan juga dapat muncul ketika ada
pemainbaru yang memasuki sistem politik. Pengusaha kebijakan harus
mempertimbangkan keadaan politik dari wilayah kebijakan tertentu ketika
mengembangkan strategi penyusunan agenda. Pengusaha kebijakan juga bertindak
berdasarkan kepercayaan mereka tentang hal-hal yang mampu memperbaiki
sistem—yang umumnya dibentuk oleh pengalaman pribadi dan sifat kepemimpinan
moral (Coles 2000). Ideologi dan pendidikan profesional juga dapat mempengaruhi
pilihan pengusaha kebijakan atas suatu masalah. Perubahan mendadak dalam
pemerintahan dapat membuka peluang reformasi sektor kesehatan, namun bahkan
pemerintah yang otoriter pun harus merancang strategi-strategi politik ketika
berurusan dengan kelompok kepentingan yang kuat dan oposisi terhadap kebijakan
baru.
Budaya yang umum dalam masyarakat juga mempengaruhi proses
penyusunan agenda dengan mengemukakan topik tertentu ke publik dan
menghalangi topik lainnya karena tabu (Douglas dan Wildavsky 1982). Nilai-nilai dan

4. kepercayaan cenderung menjadi ciri budaya dan tradisi suatu negara pada saat
tertentu. Dalam hal ini, patut diingat bahwa kepercayaan kultural dapat berubah
seiring waktu, sehingga suatu topik yang tadinya tidak digubris dapat menjadi suatu
persoalan publik. Misalnya suatu topik yang tabu menjadi persoalan publik
menyangkut pembahasan reformasi kesehatan, dengan konsekuensi politis dan
kultural yang luas. Pemahaman akan peran nilai-nilai kultural dalam mendefinisikan
dan menyeleksi topik yang patut dipertimbangkan masyarakat dapat membantu
para reformis kesehatan merencanakan permasalahan yang akan ditangani serta
cara penanganannya.
Proses penyusunan agenda dapat berlangsung di luar dugaan. Suatu krisis
dapat memusatkan perhatian dan mengubah perhitungan politik tentang masalah
tertentu, membuka peluang perubahan kebijakan yang tak disangka sebelumnya.
John Kingdon (1995) berpendapat bahwa peluang terbaik untuk kesuksesan
perubahan kebijakan muncul ketika tiga arus peristiwa mengalir bersama-sama: (1)
Situasi objektif—arus masalah; (2) Ketersediaan solusi yang mungkin—arus
kebijakan; (3) Aliran peristiwa politik—arus politik. Jika ketiga arus ini bertemu, maka
kemungkinan akan muncul beberapa tanggapan berupa kebijakan, walaupun
tanggapan tersebut mungkin tidak menyelesaikan masalah.
Reformis kesehatan memerlukan kapasitas untuk mengakses dan mengelola
aliran kejadian politik, juga kapasitas untuk menganalisis situasi objektif dan
merancang solusi yang mungkin. Reformis kesehatan perlu memahami penyusunan
kebijakan publik serta cara mengubah proses penyusunan agenda tersebut dalam
rangka reformasi kesehatan. Selanjutnya mereka harus menggunakan proses politis
untuk memperluas penerimaan publik atas penjabaran masalah supaya
pembentukan agenda politik berjalan lancar. Oleh karena itu, reformis kesehatan
seharusnya memusatkan perhatian pada kemungkinan suatu politik untuk
diterapkan. Kemungkinan tersebut tergantung pada situasi, kecakapan dan
komitmen dari para pendukungnya (juga lawan-lawannya). Di sini, kepemimpinan
adalah hal utama. Pelaksanaan reformasi pelayanan kesehatan sering kali berarti
mengatasi atau menangkis kepentingan-kepentingan kuat yang akan menghadang
posisi mereka.

5. Para pendukung reformasi kesehatan sering mengorganisasi “tim perubahan”
untuk mengelola proses perancangan dan penerapan kebijakan (González-Rossetti
dan Bossert 2000). Tim ini harus bekerja sama dengan bermacam-macam kelompok
untuk menangani kompleksitas promosi perubahan kebijakan. Mereka harus
membantu menjelaskan masalah dan memberikan solusi yang mungkin untuk
dikerjakan. Tim perubahan tidak hanya membutuhkan kapasitas teknis dalam
perancangan kebijakan, tetapi juga kapasitas dalam mobilisasi kebijakan dari
kelompok atau orang-orang terkait. Penempatan tim bervariasi, tergantung pada
penataan institusional dan lokasi pendukung reformasi. Seperti yang telah dilakukan
pada reformasi kebijakan ekonomi (Waterbury 1992), komposisi, lokasi, insentif dan
daya tim perubahan dapat memberikan perbedaan dalam kesuksesan reformasi
sektor kesehatan.
Pengonsepan reformasi kesehatan memerlukan kecakapan politik, analisis
politik dan strategi politik agar dapat dilaksanakan secara politis. Pemain yang
terlibat dalam reformasi kesehatan membuat perhitungan sendiri tentang perkiraan
biaya politis dan keuntungan dari reformasi, dan mengambil posisi serta
memanfaatkan sumber daya berdasarkan perhitungan tersebut.Pencetus reformasi
kesehatan harus memahami perhitungan ini dari sudut pandang setiap pemain,
kemudian membuat strategi yang akan mempengaruhi perhitungannya dan
mempertajam probabilitas terkait dengan reformasi. Proses ini memerlukan
kumpulan dan analisis data politik, termasuk penilaian subjektif tentang
kemungkinan tanggapan dari masing-masing pelaku, sehingga menuntut
pemahaman tentang politik reformasi sektor kesehatan.
Politik Sektor Kesehatan
Empat faktor penting yang dapat memberikan petunjuk praktis dalam pengelolaan
politik reformasi sektor kesehatan yaitu:
 Pemain: sekelompok orang yang terlibat dalam proses reformasi, atau yang
mungkin akan mengikuti pembahasan tentang alur kebijakan
 Kekuasaan: kekuatan relatif dari setiap pemaindalam permainan politik

6.  Posisi: posisi yang diambil oleh masing-masing pemain, termasuk sebagai
pendukung atau penentang kebijakan beserta taraf dukungan/tentangannya.
 Persepsi: persepsi publik tentang kebijakan, termasuk definisi masalah dan
solusinya, serta materi dan konsekuensi simbolis bagi pemaintertentu
Keempat faktor di atas dapat dipengaruhi oleh strategi politik yang dianut reformis
kesehatan. Tentu saja, kemungkinan politis suatu kebijakan untuk dilaksanakan
dipengaruhi oleh faktor-faktor selain empat faktor tersebut. Perubahan isi kebijakan
dapat berakibat pada distribusi biaya politis dan keuntungan yang diterima para
pemain, sehingga mengubah pula kalkulus kemungkinan politis, apalagi strategi yang
dianut oleh pemain utama akan mengubah perilaku para pemain lainnya. Di saat
yang sama, beberapa faktor sulit diubah atau dimanipulasi oleh reformis kesehatan,
misalnya keyakinan tradisi, struktur institusi politis, tunjangan yang diberikan badan
internasional dan terjadinya bencana alam atau ekonomi.
Kemungkinan suatu kebijakan untuk dilaksanakan dapat ditentukan oleh
peraturan dan orang-orang yang mengendalikannya; dan tidak seorang pun yang
dapat memastikan bahwa peraturannya tidak akan berubah. Politik reformasi sektor
kesehatan memiliki karakteristik sistematik tertentu yang menjadikannya proses
yang rumit, yakni:
 Kompleksitas teknis: Perancangan reformasi kesehatan yang komprehensif
merupakan proses teknis yang rumit karena para reformis kesehatan memutar
lima tuas kendali ke arah yang berbeda. Reformis cenderung mengembangkan
beberapa bagian sistem pada saat bersamaan, sehingga detail dan dampak
program secara keseluruhan sulit dicerna oleh orang yang bukan ahli. Ini menjadi
tantangan politis melalui dampak pada pemain dan potensinya terhadap
kebingungan publik.
 Biaya terpusat pada kelompok yang terorganisasi: Reformasi sektor kesehatan
umumnya memusatkan biaya tambahan pada kelompok yang berkuasa dan
terorganisasi. Masalah ini dapat menjadi rintangan politis bagi reformasi jika
kelompok tersebut menentang reformasi demi mempertahankan kepentingan.
 Keuntungan yang tersebar pada kelompok tak terorganisasi: Reformasi sektor
kesehatan sering mencoba mencari keuntungan baru bagi kelompok yang

7. sebelumnya tidak mendapatkan keuntungan, yang biasanya tidak terurus dengan
baik. Keuntungan yang tersebar dalam kelompok yang tak terlalu berkuasa akan
mempersulit dukungan politik terhadap reformasi.
Tantangan utama para reformis kesehatan adalah mengatasi politik dilema aksi
kolektif (Olson 1965) dari kombinasi antara biaya terpusat pada kelompok
terorganisasi dan keuntungan tersebar pada kelompok tak terorganisasi.
Analisis Politis
Kerangka dasar perancangan strategi politis untuk reformasi adalah membuat
analisis stakeholder (Reich 1996), yang terdiri atas tiga tahap. Pertama, kenali
kelompok dan orang-orang yang relevan. Kedua, perkirakan sumber-sumber daya
politis dan perannya dalam struktur politis. Ketiga, evaluasi posisi mereka saat ini
pada kebijakan yang diajukan beserta kepentingan yang berkenaan. Setelah analisis
selesai, reformismerancang strategi politis untuk memperbesar peluang pelaksanaan
reformasi. Tugas ini dapat dibantu dengan program komputer, PolicyMaker (Reich &
Cooper 1996). Pengumpulan informasi untuk analisis stakeholder mungkin agak sulit.
Pelaku politik mungkin sengaja menyesatkan yang lain tentang posisi mereka supaya
mendapatkan keuntungan dalam negosiasi isu kebijakan—dan kadang mereka
berpihak pada kedua sisi pada saat diskusi. Para stakeholder juga mungkin ingin
menutupi atau melebih-lebihkan kekuasaannya agar lebih berpengaruh dalam
negosiasi. Tugas terpenting analis adalah menentukan posisi dan kekuasaan inti dari
stakeholder—hal-hal yang tidak ingin mereka serahkan, dan sumber daya yang
mampu mereka kerahkan untuk mencapai tujuan.
Analisis stakeholder menggabungkan dua jenis analisis. Pertama adalah
analisis kelompok yang berkepentingan (Lindblom 1965), yaitu memahami kelompok
sosial yang mencoba menekan pemerintah ke arah tertentu. Jenis kedua berkaitan
dengan politik birokratik dan fokus kepada persaingan antara badan dan orang di
dalam pemerintahan (Downs 1967). Stakeholder yang berhubungan dengan
reformasi sektor kesehatan meliputi orang-orang di luar maupun di dalam

8. pemerintahan. Reformasi sektor kesehatan biasanya melibatkan kelompok
kepentingan seperti:
 Kelompok produsen: dokter, dokter gigi, perawat, apoteker dan petugas
kesehatan lainnya, perusahaan obat-obatan domestik dan internasional, pabrik
peralatan.
 Kelompok konsumen: organisasi berbasis penyakit, kelompok konsumen lokal dan
regional, organisasi wanita, persekutuan yang menaungi pekerja berasuransi,
pensiunan, dan kelompok militer;
 Kelompok ekonomi: bisnis berskema asuransi, industri yang terpengaruh oleh
kebijakan kesehatan dan pekerja yang memperoleh atau kehilangan pekerjaan;
 Kelompok ideologis: partai politik, organisasi reformasi, pembela isu-isu tertentu;
 Kelompok pembangunan kesehatan: bank pembangunan multilateral, badan
bantuan bilateral, organisasi kesehatan internasional, organisasi pembangunan
non pemerintah
Penentuan daftar pemain kelompok kepentingan memerlukan penilaian
tentang kelompok yang paling mungkin untuk dikerahkan atau yang dapat
dikerahkan untuk mempengaruhi keseimbangan kekuasaan dalam perbincangan
kebijakan. Begitu pula ketika memeriksa kelompok birokratis, seorang analis politik
harus menentukan pemainyang akan dipertimbangkan dan arah hubungannya.
Tujuan analisis politis adalah mengenali pemain penting yang dapat bertindak secara
independen dan mengontrol sumber daya politis. Selain Menteri Kesehatan, badan
pemerintahan yang sering berperan penting dalam reformasi sektor kesehatan
antara lain Menteri Keuangan, Institut Keamanan Sosial, Menteri Perencanaan
dan/atau Ekonomi, Pemerintah lokal dan regional, Menteri Pendidikan, Menteri
Pertanian, Perdagangan dan Industri. Ketika menyusun daftar stakeholder, analis
perlu mempertimbangkan implikasi kebijakan bagi masing-masing pemain. Analis
juga harus mempertimbangkan para pelaku politik penting, yakni pelaku politik yang
memiliki kekuasaan khusus terhadap kebijakan yang diperbincangkan, misalnya
pimpinan organisasi, media penyalur – khususnya organisasi yang memiliki
pandangan, partai atau golongan tertentu, dan editor atau manajer organisasi
media.

9. Sumber-Sumber Kekuasaan dan Pengaruh
Langkah berikut setelah membuat daftar pemain adalah memperkirakan
kekuatan dan pengaruh masing-masing pemain, meliputi perkiraan terhadap:
 Sumber politik dan tempat pemain dalam sistem politik, yang menentukan
kapasitas potensi untuk mempengaruhi keputusan kebijakan;
 Kepentingan, posisi dan komitmen pemain, yang akan mempengaruhi
penggunaan sumber oleh pemain yang bersangkutan dalam pembahasan
kebijakan;
Sumber politik dapat berupa sumber yang berwujud dan tak berwujud. Sumber
berwujud meliputi uang, organisasi, orang, suara, peralatan dan kantor – yang
mempengaruhi kemampuan kelompok untuk mempengaruhi proses kebijakan.
Sumber tak berwujud antara lain informasi mengenai kebijakan dan masalah,
keahlian substantif yang bersangkutan – yang memungkinkan kelompok untuk
mengembangkan posisinya.
Para reformis kesehatan juga membutuhkan kecakapan politik untuk melobi
– mengetahui arah tujuan, orang yang harus diajak bicara, dan menarik minat pers –
untuk menambah dampak kebijakan kelompok. Beberapa kelompok tertentu
berperan membangun reformasi sektor kesehatan. Para dokter cenderung
berpengaruh karena umumnya terorganisasi dengan baik, kaya, terampil, ahli dan
dianggap sah oleh pemain lain. Asosiasi medis sering menempati posisi bagus dalam
sektor kesehatan, khususnya pada hal-hal yang berkaitan langsung dengan
kepentingan mereka (Marmor dan Thomas 1972). Perusahaan obat-obatan
internasional berpengaruh karena sumber finansial dan koneksi politis mereka,
namun juga cenderung memiliki organisasi akar rumput dan legitimasi sosial secara
terbatas. Kelompok yang tidak terorganisasi (misalnya kaum miskin) harus
menghadapi rintangan ketika ingin melindungi kepentingan mereka. Singkatnya,
kekuasaan dan sumber politik tidak terdistribusi secara merata di masyarakat dan itu
mempengaruhi politik reformasi kesehatan. Faktor-faktor yang membentuk
distribusi kekuasaan dalam masyarakat dan partisipasi dalam proses kebijakan yaitu

10. sifat dari sistem politik itu sendiri dan tingkat demokrasi di negara yang
bersangkutan. Maka dari itu, pertimbangan tentang distribusi keuntungan secara
ekonomi maupun politik dari sistem kesehatan agar tidak hanya dinikmati kalangan
tertentu merupakan hal penting (Reich 1994a).
Reformis kesehatan dianjurkan menyelenggarakan inventarisasi sumber-
sumber politis yang dimiliki oleh para pemain sebagai bagian dari analisis politik.
Sumber-sumber dibedakan menjadi berwujud dan tak berwujud,karena para pemain
membangun strategi mereka berdasarkan sumber yang dimiliki. Artinya, pemain
yang memiliki sumber daya material biasanya bergantung pada strategi politik yang
menggunakan sumber tak berwujud. Pelaku politik yang berkuasa dapat
menggunakan strategi simbolis untuk mencegah pertimbangan serius menyangkut
pengeluaran kebijakan baru, dengan mengaitkan posisi mereka dengan suatu
kebijakan untuk mempertahankan ajaran tradisi sehingga mengendalikan agenda
kebijakan (Cobb dan Ross 1997). Elemen-elemen struktur politis juga mempengaruhi
pengungkitan beberapa kelompok sosial.
Peran suatu kelompok dalam pola persaingan politik dapat berakibat pada
pengaruh kelompok. Terdapat dua jenis kelompok pemilih, yaknimengambang
(massa mengambang/swing group) dan tetap (base group). Kelompok
mengambangdapat memberikan suara kepada partai atau blok manapun dalam
pemilihan, sementara kelompok tetap merupakan pendukung yang berbasis pada
partai tertentu. Banyak kelompok kepentingan mempertimbangkan strategi untuk
meyakinkan koalisi penguasa agar memperhatikan pandangan kelompok tersebut.
Pimpinan politik mungkin saja mengandalkan dukungan dari kelompok tetap sambil
menarik perhatian kelompok mengambang, namun jika terlalu memusatkan
upayanya menarik dukungan kelompok mengambang, maka dukungan dari
kelompok tetap terancam luntur.
Kelompok yang berkepentingan menggunakan peran mereka dalam sistem
politis sebagai sumber pencarian konsesi dari para politisi, entah dari dalam koalisi
pemerintah ataupun oposisi. Pemungutan suara dapat memberikan kesempatan
bagi kelompok lemah untuk mengembangkan pengaruhnya pada pengeluaran
kebijakan kesehatan. Lebih lanjut, pergolakan politik dalam negeri atau krisis

11. ekonomi mampu mengubah distribusi kekuasaan dan memberi peluang kepada
kelompok kepentingan dan pelaku birokratik untuk membangun kebijakan dalam
sektor kesehatan.
Posisi dan Komitmen
Langkah pertama untuk memperkirakan pandangan serta posisi kelompok
terhadap persoalan kebijakan tertentu adalah mengukur kepentingan kelompok.
Kepentingan suatu kelompok dapat menentukan posisi kebijakan. Posisi yang diambil
pemainsecara publik juga perlu diperiksa. Perbedaan antara posisi publik dan posisi
pribadi, antara hal-hal yang dijanjikan dan yang benar-benar dilakukan, juga mungkin
muncul. Terkadang, ideologi politik dapat memprediksi dengan baik posisi pemain
dalam reformasi sektor kesehatan, namun di saat yang lain belum tentu demikian,
karena tindakan politis sering melibatkan kepentingan, nilai-nilai serta kemauan
untuk bersepakatdan berkompromi.
Kami juga menerangkan intensitas dari posisi masing-masing kelompok
terkait suatu persoalan. Pengembangan strategi politis yang efektif mensyaratkan
pemahaman tentang alasan suatu kelompok mengambil posisi tertentu. Intensitas
pengerahan kelompok bergantung pada seberapa besar pengaruh yang diharapkan
dari kebijakan dan kemungkinan konsekuensi yang dirasakan. Posisi partai politik
besar dapat sangat berpengaruh pada reformasi sektor kesehatan. Penawaran
merupakan bagian inti dari proses pengembangan program dan posisi, karena partai
politik merupakan koalisi. Jika suatu partai memasukkan reformasi sektor kesehatan
sebagai prioritas dalam agendanya, maka sebagian besar usaha pengupayaan
reformasi telah terpenuhi.
Strategi Politis untuk Reformasi
Kemungkinan reformasi sektor kesehatan untuk dijalankan ditentukan oleh
posisidankekuasaan para pemain, jumlah pemain yang dikerahkan, dan persepsi
tentang masalah dan penyelesaiannya. Para pendukung reformasi perlu strategi
politis untuk mengelola faktor-faktor ini, dengan tujuan meningkatkan probabilitas

12. bahwa rencana reformasi mereka akan diambil dan dilaksanakan. Berikut empat
strategi politik reformasi.
Strategi Posisi: Menawar untuk Mengubah Posisi Pemain
Melakukan penawaran dalam distribusi kekuasaan untuk mengubah posisi
pemain mencakupkesepakatan, janji, pertukaran dan ancaman. Salah satu bentuk
penawaran adalah menawarkan perubahan elemen tertentu dari isi kebijakan
sebagai tunjangan untuk mendapatkan lebih banyak bantuan pemain tertentu,
bertukar sisi atau untuk mengurangi pertentangan. Bentuk penawaran kedua berupa
pertukaran persoalan, yaitu lawan bersedia bekerja sama pada penyelesaian
masalah tertentu sebagai ganti dari konsesi atas permasalahan yang lain. Selain janji-
janji, penawaran juga dapat memberikan ancaman. Kadang-kadang ancaman
tersebut berupa penghentian kerja sama. Kepandaian, kecakapan dan pengalaman
percobaan diperlukan dalam membangun penawaran efektif untuk mengubah posisi
pemain. Kecakapan dalam bernegosiasi dan menyelesaikan konflik sangat penting
dalam strategi tersebut. Penawaran mungkin mencakup perubahan isi kebijakan,
maka dalam hal ini reformis harus menentukan pengaruh perubahan tersebut
terhadap keefektifan yang diharapkan dari kebijakan. Kompromi yang menghasilkan
koalisi suportif tetapi mengurangi tujuan reformasi mungkin menciptakan reformasi
yang dapat dijalankan secara politis, namun secara teknis tidak efektif. Jadi,
kompromi semacam itu bukanlah hal yang bagus.
Strategi Kekuasaan: Mendistribusikan Sumber Kekuasaan untuk Memperkuat Kawan
dan Memperlemah Lawan
Sebagian pengaruh suatu kelompok terhadap proses kebijakan bergantung
pada sumber-sumbernya, oleh karena itu para pendukung reformasi dapat
menggunakan strategi untuk menambah sumber politik yang berwujud maupun tak
berwujud milik para pendukungnya dan mengurangi sumber milik lawan-lawannya.
Strategi tersebut dapat berupa memberi atau meminjamkan uang, menyediakan
informasi dan pendidikan yang tepat, memberikan akses kepada pembuatan
keputusan atau media, dan lain-lain. Sebaliknya, upaya untuk mengurangi sumber

13. lawan misalnya membatasi akses, menolak penawaran kerja sama, dan lain-lain.
Strategi-strategi seperti ini mungkin tidak efektif atau etis. Penilaian terhadap
pemain yang terlibat dalam reformasi kesehatan, kekuatan yang dimiliki dan
kemungkinan dampak dari strategi tertentu patut dipertimbangkan dalam memilih
strategi kekuasaan.
Strategi Pemain: Mengubah Jumlah Pemain dengan Menambah Teman dan
Mengurangi Musuh
Strategi ini berupaya mengerahkan para pemain yang belum terorganisasi
dan menguraikan pemain yang telah terorganisasi. Maksudnya adalah mengubah
keseimbangan pemain yang dikerahkan dengan merekrut para pelaku politik ke
dalam gerakan reformasi kesehatan dan menjauh dari sisi lawan. Jumlah dan
keseimbangan pelaku politik yang terlibat dalam diskusi kebijakan menunjukkan
faktor kunci kemungkinan pelaksanaan dari segi politik (Schattschneider 1960).
Terkadang untuk mengerahkan kelompok yang sebelumnya tidak terlibat, kita hanya
perlu menarik perhatian mereka kepersoalan yang ada. Pengerahan kelompok yang
belum terorganisasi akan lebih sulit dilakukan karena memerlukan sumber tambahan
untuk mengorganisasi mereka agar dapat mengikuti perbincangan kebijakan. Usaha
menguraikan kelompok yang telah meraih posisi publik juga tidak mudah karena
alasan kepentingan. Reformis kesehatan juga harus mempertimbangkan potensi
untuk mendorong atau melemahkan pimpinan politik. Kadang-kadang pendapat
yang berasaskan kebaikan dapat memperkuat kepentingan politik. Meski begitu
penting pula untuk mempertimbangkan cara memisah atau melemahkan koalisi yang
menentang.
Cara terakhir untuk mengubah jumlah dan keseimbangan pemain yang
dikerahkan adalah mengubah wilayah pembuatan keputusan, walaupun mungkin hal
ini juga mengandung konsekuensi tak terduga. Jika demikian, maka strategi politik
dapat digunakan untuk mengubah jumlah pemain dan mempengaruhi kemungkinan
reformasi kesehatan untuk dijalankan secara politik. Pelaku reformasi sektor
kesehatan perlu mempertimbangkan para pemain baru yang masuk dan para
pemain yang keluar atau berubah posisi, dan memilih strategi yang mengubah
keseimbangan ini agar bermanfaat bagi agendanya.

14. Strategi Persepsi: Mengubah Persepsi Masalah dan Penyelesaiannya
Strategi politik yang ditujukan pada persepsi akan mengubah cara pandang
dan bicara orang tentang suatu masalah kebijakan, pengenalan dan pengelolaan
masalah tersebut, dan nilai-nilai yang dipertaruhkan (Majone 1989). Persepsi
tentang suatu persoalan juga dipengaruhi oleh keterkaitannya dengan nilai-nilai atau
simbol penting nasional, yang menentukan penempatannya dalam agenda kebijakan
negara.
Strategi persepsi berkaitan dengan cara kerja pikiran manusia. Pada kasus-
kasus tertentu, reformis kesehatan harus mengatur persepsi publik, karena hal itu
akan mengubah cara pandang terhadap suatu masalah dan pemilihan solusinya.
Pengaturan suatu masalah ke dalam kerangka yang baru dapat mengubah keadaan
politik dengan konsekuensi yang nyata bagi para pemain, kekuatan dan posisi
mereka, dan bagi kemungkinan reformasi untuk dilaksanakan. Reformis kesehatan
dengan kemampuan teknis terlatih sering kali merasa kesulitan dalam merancang
strategi politis untuk membentuk persepsi publik, dan sering tidak siap untuk
menerapkan strategi tersebut. Kendati demikian, strategi-strategi persepsi
merupakan bagian esensial dalam strategi politik reformasi sektor kesehatan dan
tidak boleh diabaikan.
Negosiasi dan Strategi Politik
Penelitian telah menunjukkan beberapa metode untuk menyelenggarakan
negosiasiyang sukses. Pertama, patut diingat bahwa negosiasi biasanya lebih berhasil
jika persoalannya dibangun dengan kerangka menang-menang daripada menang-
kalah. Tantangan yang terdapat dalam negosiasi adalah mencari solusi yang
menciptakan nilai, yang mengundang para partisipannya untuk bersepakat hingga
sama-sama menang (Fisher dan Ury 1981, 73). Sebaliknya, pendekatan menang-
kalah berarti negosiasi yang mengurangi nilai, yang mempertajam perbedaan dan
mempersulit kesepakatan. Tentu saja, menemukan sumber perolehan yang baru
tidak selalu dapat dilakukan, lagipula koalisi yang sama-sama menang tidak harus

15. melibatkan semua orang. Di sisi lain, merumuskan masalah dalam bentuk menang-
kalah dapat mendorong pendukung ke posisi oposisi aktif.
Pelajaran kedua tentang negosiasi, dalam rangka mencari hasil menang-
menang, tanggapi kepentingan yang sebenarnya dari pihak lain, bukan posisi yang
mereka ambil (Fisher dan Ury 1981, 41). Ketiga, beberapa konflik yang mengurangi
nilai mungkin tidak dapat dihindari. Dalam situasi seperti ini, pendekatan yang dapat
dilakukan adalah mengganti konfrontasi yang timbul dengan negosiasi berasaskan
prinsip, memungkinkan kedua belah pihak untuk bersepakat pada serangkaian
prinsip yang akan digunakan untuk menyelesaikan pertentangan sebelum berurusan
dengan masalah tersebut lebih jauh lagi (Fisher dan Ury, 1981, 41). Petunjuk
keempat adalah negosiator harus mengatur emosi dan energinya secara positif—
atau paling tidak mencoba bersikap netral dan profesional. Negosiator harus
mengelola dimensi emosional dan logikanya agar berhasil (Fisher dan Ury, 1981, 19).
Dalam serangkaian negosiasi, kesuksesan suatu kesepakatan mungkin akan
mengundang kesuksesan kesepakatan berikutnya. Kepercayaan itu penting, maka
reformis sektor kesehatan harus mempertimbangkannya dalam mempermudah atau
mempersulit usaha mereka dalam meraih tujuan. Negosiasi juga menuntut
pemahaman terhadap diri sendiri dan orang lain. Hal-hal yang diperlukan adalah
mengerti kepentingan yang bersangkutan, memahami tujuan, membuat analisis
sistematis dari semua pendukung dan lawan yang mungkin beserta posisi dan
kekuasaan mereka. Penawaran awal dari kedua belah pihak sering kali menunjukkan
posisi tertinggi yang dapat dicapai. Satu hal yang harus diperjelas yaitu Best
Alternative To A Negotiated Agreement (BATNA – alternatif terbaik yang dapat
disepakati) (Fisher and Ury 1981, 104). Memahami BATNA—dari pihak sendiri dan
pihak lawan—berarti mengerti seberapa jauh harus memaksakan pandangan-
pandangan yang berisiko mengakhiri negosiasi.
Analisis untuk negosiasi menghabiskan banyak waktu dan energi, sementara
reformasi sektor kesehatan merupakan proses politik.Pilihannya bukanlah
bernegosiasi atau tidak bernegosiasi, melainkan cara penyelenggaraan negosiasi itu.
Semakin siap seorang reformis kesehatan melakukan negosiasi, maka semakin besar
peluangnya sukses dalam proses kebijakan.

16. Strategi dan Etika Politik
Para reformis kesehatan harus mempertimbangkan dimensi etis dari strategi
politis mereka, juga cara mendapatkan kebijakan yang diinginkan. Nilai-nilai
membentuk kandungan substantif dalam reformasi kesehatan, di saat yang sama
membentuk proses untuk mengajukan penerapan rencana reformasi kesehatan.
Keputusan akan lebih mudah diambil saat semua tujuan tertera secara jelas. Lebih
lagi, sesudah rencana reformasi dirumuskan dan serangkaian strategi politis
dirancang, biaya dan keuntungan dari pelaksanaan upaya-upaya pun
dipertimbangkan. Pembuatan keputusan seperti ini melibatkan pencarian jati diri,
karena pengukuran biaya dan keuntungan erat hubungannya dengan ketidakpastian
dan tidak berwujud. Reformis kesehatan harus memiliki kapasitas dalam instropeksi
dan menjangkau pihak luar, untuk menghubungkan tantangan pribadi mereka
dengan transformasi sosial yang lebih luas, supaya pembuatan keputusan ini efektif
(Heifetz 1994).
Aspek etika lainnya dalam proses reformasi berasal dari pandangan etis
tentang arti penting pemaparan transparansi dan pertimbangan publik sebagai
kewajiban bagi ahli teknis (Landy dkk. 1990). Dalam proses politik, peran utama
pertimbangan publik diambil dari kepercayaan bahwa tidak ada yang mudah dalam
reformasi kesehatan. Berbagai paradigma analitis dan politis sama-sama hanya
memberikan sedikit sudut pandang mengenai sistem kesehatan. Akibatnya, masalah
maupun penyelesaiannya cenderung dibuat-buat, sehingga masalah yang lebih
penting terabaikan dan penyelesaian alternatif tidak dipikirkan secara serius. Dalam
situasi seperti ini, pertimbangan publik dapat membantu mengenali ketidakpastian
fakta dan nilai, dapat berkontribusi pada proses sosial dalam menentukan dan
bergulat dengan permasalahan di komunitas tertentu, dan dapat menyebabkan
perancangan kebijakan publik dan keputusan demokratis yang inovatif.
Ahli teknis pun memiliki kewajiban etis dalam mempertimbangkan strategi
politis. Pertama, para ahli harus menyadari masalah yang terikat dengan proses
reformasi, khususnya yang berhubungan dengan potensi untuk menyembunyikan
ketidakpastian fakta dan pertentangan nilai. Kedua, para ahli harus bercermin pada

17. diri sendiri tentang nilai-nilai yang mereka anut dan pengaruh etika pribadi terhadap
rekomendasi pilihan menyangkut kebijakan publik. Ketiga, para ahli berkewajiban
secara etis mendorong transparansi publik untuk membantu masyarakat menentang
keputusan kebijakan yang mengandung fakta tak-pasti dan pilihan nilai yang sulit.
Pendekatan ini menjunjung penghormatan bagi setiap orang sambil membangun
komunitas yang demokratis dan toleran (Gutmann dan Thompson 1996).
Para ahli dan pihak berawajib juga menghadapi pilihan etis yang serius dalam
proses pelaksanaan, khususnya ketika tidak benar-benar setuju dengan keputusan
yang dibuat atau kebijakan yang dikeluarkan. Applbaum (2000) berpendapat bahwa
semakin besar pemenuhan suatu proses terhadap persyaratan prosedural dari sisi
demokratis, maka penata laksananya akan semakin merasa terbendung oleh
komitmen filosofis yang tercakup dalam kebijakan tersebut. Meski demikian ini
bukan suatu penilaian yang mutlak, melainkan bentuk penyusunan variabel dan
keterbatasan yang tidak tepatmengenai nilai-nilai yang dapat diungkapkan oleh
penentu kebijakan dalam menyelesaikan keraguan atau konflik dalam pelaksanaan
kebijakan.
Di sisi lain, para ahli teknis dapat dan harus mengasah keahlian serta
kebijaksanaan mereka untuk memajukan reformasi kesehatan yang sedang berjalan.
Tanggung jawab mereka mencakup pengembangan transparansi dan akuntabilitas
keputusan yang mereka ambil. “Menyuarakan kebenaran kepada penguasa”
(Wildavsky 1979) dan mengatakan kepada parlemen atau kementrian bahwa
kebijakan mereka tidak akan mencapai hasil yang diinginkan jarang dapat dilakukan
dengan mudah. Kendati begitu, kami yakin bahwa kesungguhan hati para reformis
dapat diharapkan untuk memainkan peranan ini dalam siklus reformasi.
Tantangan-tantangan yang ada membuat reformasi sektor kesehatan
menjadi sesuatu yang lebih dari sekadar proses teknis. Reformasi kesehatan adalah
lahan ujian bagi nilai-nilai sosial dan komitmen pribadi. Di saat merencanakan
perubahan, reformis kesehatan harus menghadapi persoalan dasar tentang prinsip,
identitas dan kepentingan. Reformasi kesehatan mungkin rumit pada tingkat pribadi
maupun teknis. Perintis reformasi kesehatan harus memahami kondisi yang
bersilangan antara tantangan politik-dan-dilema etis dan persoalan teknis, serta

18. mengetahui cara mengatasi persilangan tersebut baik pada tingkat publik maupun
pribadi.
Sumber : Chapter 4 dari Buku Getting Health Reform Right : A Guide to Improving
Performance and equity