Tải luận văn thạc sĩ ngành quản lý công với đề tài: Đánh giá phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công. ZALO/TELE 0917 193 864
TỔNG HỢP HƠN 100 ĐỀ THI THỬ TỐT NGHIỆP THPT VẬT LÝ 2024 - TỪ CÁC TRƯỜNG, TRƯ...
Luận văn: Đánh giá phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương, HAY
1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ
CHÍ MINH CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FU
TRẦN VĂN NINH
Tải miễn phí kết bạn Zalo:0917 193 864
Dịch vụ viết luận văn chất lượng
Website: luanvantrust.com
Zalo/Tele: 0917 193 864
Mail: baocaothuctapnet@gmail.com
ĐÁNH GIÁ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG
TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG
LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG
TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI
HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƢƠNG
TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
---000---
TRẦN VĂN NINH
ĐÁNH GIÁ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG
TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG
LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG
Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 60340402
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học:
PGS.TS PhạmDuy Nghĩa
TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017
3. -i-
LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các số liệu sử dụng trong luận văn
đều đƣợc tôi trích dẫn với mức độ tin cậy cao nhất trong phạm vi hiểu biết của mình. Luận
văn này chủ yếu phục vụ yêu cầu nghiên cứu và không nhất thiết phản ánh quan điểm của
Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright hay Trƣờng Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí
Minh.
TP. Hồ Chí Minh, ngày tháng 4 năm 2017
Tác giả
Trần Văn Ninh
4. -ii-
LỜI CẢM ƠN
Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn thầy PGS.TS Phạm Duy Nghĩa, ngƣời trực tiếp
hƣớng dẫn tôi thực hiện Luận văn. Nhờ sự tận tình, góp ý thẳng thắn và gợi mở vấn đề
dƣới góc nhìn đa chiều của Thầy đã giúp tôi có cơ hội hoàn thành đề tài nghiên cứu này.
Tôi trân trọng gửi lời tri ân đến Quý thầy, cô tại Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế
Fulbright, những ngƣời đã truyền cảm hứng cho tôi phƣơng pháp tiếp cận vấn đề, tƣ duy
nghiên cứu bằng sự tâm huyết và tầm nhìn quốc tế.
Tôi xin bày tỏ lòng cảm kích về sự quan tâm, giúp đỡ của các anh chị Lãnh đạo và đồng
nghiệp tại Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Quảng Ngãi đã tạo điều kiện thuận lợi về thời gian, chia
sẻ công việc cho tôi trong suốt thời gian học tập.
Cảm ơn các thành viên MPP8, những ngƣời bạn đến từ nhiều vùng miền khác nhau trong
cả nƣớc đã hỗ trợ, gắn bó và nỗ lực hết mình vì những giá trị học thuật và trải nghiệm thực
tiễn để cùng nhau hƣớng về phía trƣớc.
Và cuối cùng, lời biết ơn sâu sắc tôi xin dành cho Gia đình thân yêu của mình, nơi đây luôn
là hậu phƣơng vững chắc để tôi yên tâm theo đuổi ƣớc mơ của mình./.
5. -iii-
TÓM TẮT
Sau hơn 30 năm thực hiện phân cấp quản lý nhà nƣớc, Việt Nam đã đạt đƣợc những thành
tựu nhất định, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tƣ công nói chung và đấu thầu nói riêng. Quá
trình phân cấp quản lý nhà nƣớc trong hoạt động đấu thầu dự án đầu tƣ công diễn tiến theo
xu hƣớng CQTW (đại diện là Thủ tƣớng Chính phủ - TTg) trao quyền xuống CQĐP (đại
diện là ngƣời quyết định đầu tƣ - NQĐĐT), sau đó NQĐĐT tiếp tục trao quyền cho Chủ
đầu tƣ (CĐT). Vai trò của NQĐĐT và CĐT ngày càng nâng cao khi có quyền quyết định
các nội dung quan trọng trong hoạt động đấu thầu. Điều này, một mặt tạo điều kiện thuận
lợi cho các địa phƣơng chủ động, phản ứng kịp thời trong hoạt động đấu thầu. Nhờ đó, tiết
kiệm đƣợc thời gian, sớm đƣa công trình vào khai thác sử dụng, phát huy hiệu quả. Mặt
khác, phân cấp mạnh mẽ nhƣng thiếu cơ chế kiểm soát độc lập, cùng với một số quy định
chƣa rõ ràng, hiệu lực thực thi hạn chế đã nảy sinh nhiều hệ lụy tiêu cực trong hoạt động
đấu thầu.
Luận văn này nghiên cứu hiệu quả quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu
thầu dự án đầu tƣ công với góc nhìn ở địa phƣơng. Trên cơ sở vận dụng khung phân tích đánh
giá phân cấp quản lý nhà nƣớc đã đƣợc chấp nhận rộng rãi trong nghiên cứu lý thuyết và thực
tiễn để rà soát lại khung pháp lý phân cấp trong hoạt động đấu thầu; đồng thời kết hợp phƣơng
pháp điều tra khảo sát nhận diện những bất cập còn tồn tại trong thực tế. Từ những hạn chế đó,
tham khảo những kinh nghiệm hay trong hoạt động đấu thầu từ các tổ chức quốc tế có uy tín và
một số nƣớc phát triển, đề xuất các khuyến nghị nhằm cải thiện chính sách phân cấp quản lý
nhà nƣớc ở địa phƣơng trong công tác đấu thầu tại Việt Nam.
6. -iv-
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ...................................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN....................................................................................................................... ii
TÓM TẮT............................................................................................................................ iii
DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT...........................................................................vi
DANH MỤC BẢNG.......................................................................................................... viii
DANH MỤC HỘP............................................................................................................. viii
DANH MỤC HÌNH..............................................................................................................ix
CHƢƠNG 1: BỐI CẢNH VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU................................................1
1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách ....................................................................................1
1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách................................................................3
1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu.............................................................................................3
1.2.2. Câu hỏi chính sách...............................................................................................3
1.3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu..............................................................................3
1.4. Phƣơng pháp nghiên cứu............................................................................................3
1.5. Nhiệm vụ nghiên cứu..................................................................................................4
1.5.1. Rà soát khung pháp lý..........................................................................................4
1.5.2. Nghiên cứu khảo sát.............................................................................................4
1.5.3. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế..........................................................................4
1.6. Nguồn thông tin...........................................................................................................5
1.7. Cấu trúc đề tài..............................................................................................................5
CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH .........................................6
2.1. Cơ sở lý thuyết.............................................................................................................6
2.1.1. Lý thuyết phân cấp quản lý nhà nƣớc..................................................................6
2.1.2. Tiến trình phân cấp quản lý nhà nƣớc tại Việt Nam............................................8
2.1.3. Phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu..........................................10
2.2. Khung phân tích.........................................................................................................12
CHƢƠNG 3: QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG
TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG..........................................14
3.1. Một số khái niệm liên quan.......................................................................................14
3.2. Quy trình đấu thầu dự án đầu tƣ công.......................................................................16
3.3. Các nội dung chủ yếu đƣợc phân cấp trong đấu thầu ...............................................17
3.4. Khái quát lịch sử phân cấp đấu thầu dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng.....................17
7. -v-
CHƢƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ...........................................................................23
4.1. Đánh giá phân cấp.....................................................................................................23
4.1.1. Thành công.........................................................................................................23
4.1.2. Hạn chế...............................................................................................................24
4.1.2.1 Khả năng thực hiện........................................................................................24
4.1.2.2. Minh bạch thông tin......................................................................................27
4.1.2.3. Sự tham gia của ngƣời dân ..........................................................................30
4.1.2.4. Trách nhiệm giải trình...................................................................................32
4.1.2.5. Giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên.......................................................33
4.2. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế...............................................................................37
4.2.1. Tổ chức minh bạch quốc tế (TI).........................................................................37
4.2.2. Ngân hàng thế giới (WB)...................................................................................39
4.2.3. Hàn Quốc ...........................................................................................................39
4.2.4. Singapore ............................................................................................................40
CHƢƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH......................................41
5.1. Kết luận......................................................................................................................41
5.2. Khuyến nghị chính sách............................................................................................42
5.2.1. Giải pháp kỹ thuật...............................................................................................42
5.2.2. Giải pháp chính sách..........................................................................................42
5.2.3. Giải pháp chính trị..............................................................................................43
TÀI LIỆU KHAM KHẢO ...................................................................................................44
PHỤ LỤC.............................................................................................................................48
Phụ lục 1: Định nghĩa nguồn vốn đầu tƣ công.................................................................48
Phụ lục 2. Không bán HSMT...........................................................................................48
Phụ lục 3. Cài cắm HSMT................................................................................................49
Phụ lục 4. Tham gia thực hiện của cộng đồng .................................................................49
Phụ lục 5. Quy định trách nhiệm giải trình trong hoạt động đấu thầu..............................49
Phụ lục 6. Chỉ định thầu...................................................................................................50
Phụ lục 7. Quy trình thiết kế mẫu khảo sát......................................................................50
Phụ lục 8. Thiết kế mẫu khảo sát .....................................................................................51
Phụ lục 9. Đặc điểm mẫu khảo sát...................................................................................52
8. -vi-
DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt Tên tiếng Anh Tên tiếng Việt
ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á
BQL Project Management Unit Ban quản lý
CĐT Investor Chủ đầu tƣ
CQĐP Local government Chính quyền địa phƣơng
CQTW Central government Chính quyền trung ƣơng
et al et alii/alia và những cộng sự
HSDT Bids Hồ sơ dự thầu
HSMT Bidding documents Hồ sơ mời thầu
KHLCNT Tendering plan Kế hoạch lựa chọn nhà thầu
KQLCNT Results of selection of contractor Kết quả lựa chọn nhà thầu
Luật Đấu thầu Law on Bidding 2005 Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11
2005 ngày 29/11/2005
Luật Đấu thầu Law on Bidding 2013 Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13
2013 ngày 26/11/2013
Luật số Law No.38/2009 Luật số 38/2009/QH12 ngày
38/2009 19/6/2009 sửa đổi, bổ sung một số
điều của các luật liên quan đến đầu
tƣ xây dựng cơ bản
9. -vii-
Nghị quyết số Resolution No.08/2004/NQ-CP Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP
08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về
tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý
nhà nƣớc giữa Chính phủ và chính
quyền tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ƣơng
NQĐĐT Authorized person Ngƣời quyết định đầu tƣ
OECD OrganizationforEconomic Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh
Cooperation and Development tế
TI Transparency International Tổ chức minh bạch quốc tế
TTg Prime Minister Thủ tƣớng Chính phủ
UBND People’s Committee Ủy ban nhân dân
WB World Bank Ngân hàng Thế giới
10. -viii-
DANH MỤC BẢNG
Bảng 3.1. Thẩm quyền phê duyệt trong Nghị định số 43/CP ..............................................18
Bảng 3.2. Phân cấp đấu thầu theo Luật Đấu thầu 2005 .......................................................20
Bảng 3.3. Phân cấp đấu đầu theo Luật Đấu thầu 2013 ........................................................21
Bảng 3.4. Tổng kết quá trình phân cấp trong đấu thầu.........................................................22
DANH MỤC HỘP
Hộp 4.1. Năng lực của CĐT.................................................................................................26
Hộp 4.2. Cân bằng Thu – Chi ngân sách địa phƣơng..........................................................28
Hộp 4.3. Đạo đức ngƣời làm công tác đấu thầu...................................................................35
11. -ix-
DANH MỤC HÌNH
Hình 1.1. Vốn đầu tƣ thực hiện trong khu vực nhà nƣớc......................................................1
Hình 2.1. Quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc ....................................................................7
Hình 2.2. Các lĩnh vực phân cấp theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP...............................10
Hình 2.3. Tóm tắc quy trình thực hiện dự án đầu tƣ công...................................................11
Hình 2.4. Khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nƣớc ........................................12
Hình 3.1. Quy định CĐT dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng.................................................16
Hình 3.2. Quá trình hình thành văn bản pháp lý về đấu thầu...............................................21
Hình 3.3. Các yếu tố chủ yếu ảnh hƣởng đến phân cấp đấu thầu........................................22
Hình 4.1. Tác động của quá trình phân cấp trong đấu thầu..................................................23
Hình 4.2. Mục tiêu của đấu thầu dự án đầu tƣ công............................................................24
Hình 4.3. Tác động khi phân cấp mạnh cho CĐT................................................................25
Hình 4.4. Tính minh bạch trong đấu thầu.............................................................................29
Hình 4.5. Các yếu tố ảnh hƣởng đến tính minh bạch trong đấu thầu...................................29
Hình 4.6. Rào cản chƣa đẩy mạnh thực hiện đấu thầu qua mạng........................................30
Hình 4.7. Sự tham gia ngƣời dân trong đấu thầu.................................................................31
Hình 4.8. Các yếu tố ảnh hƣởng sự tham gia ngƣời dân trong đấu thầu.............................32
Hình 4.9. Trách nhiệm giải trình của CĐT ..........................................................................33
Hình 4.10. Các yếu tố ảnh hƣởng trách nhiệm giải trình của CĐT.....................................33
Hình 4.11. Hiệu quả của công tác giám sát, kiểm tra trong đấu thầu...................................35
Hình 4.12. Thống kê số lƣợng gói thầu ...............................................................................36
Hình 4.13. Các yếu tố ảnh hƣởng hình thức chỉ định thầu ..................................................36
Hình 4.14. Các yếu tố ảnh hƣởng công tác giám sát, kiểm tra............................................37
12. -1-
CHƢƠNG 1: BỐI CẢNH VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách
Quá trình đổi mới phát triển nền kinh tế thị trƣờng, định hƣớng xã hội chủ nghĩa và xu
hƣớng hội nhập quốc tế tại Việt Nam đã tạo ra những tiền đề phân cấp quản lý nhà nƣớc
giữa chính quyền Trung ƣơng và địa phƣơng. Yêu cầu này nhằm phát huy tính năng động,
sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp trong quản lý, điều hành
thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội. Từ năm 20051, Chính phủ đã quyết tâm
đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa Trung ƣơng và địa phƣơng tập trung vào phân
cấp nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm trên 6 lĩnh vực chủ yếu: (i) quy hoạch, kế hoạch
và đầu tƣ phát triển; (ii) ngân sách nhà nƣớc; (iii) đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nƣớc;
(iv) doanh nghiệp nhà nƣớc; (v) các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công và (vi) tổ chức bộ
máy, cán bộ công chức.
Trong lĩnh vực đầu tƣ phát triển kinh tế xã hội, đầu tƣ công có vai trò rất quan trọng đối
với xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, đóng góp tích cực đảm bảo an sinh xã hội giữa các
vùng miền. Không chỉ là công cụ để Chính phủ duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, đầu tƣ công
còn là động lực chủ yếu thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam.
Hình 1.1. Vốn đầu tư thực hiện trong khu vực nhà nước
Tỷ đồng
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
Vốn DNNN
Vốn vay
Vốn ngân sách
Năm Năm Năm Năm Năm Năm
2010 2011 2012 2013 2014 2015*
Nguồn: Tổng cục Thống kê (Niên giám thống kê năm 2015).
1 Nghị quyết số08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004
13. -2-
Ngoài những tác động tích cực trên, đi sâu vào phân tích cho thấy hiệu quả đầu tƣ công
trong thời gian qua còn nhiều hạn chế. Bên cạnh việc lựa chọn, quyết định đầu tƣ các dự
án đầu tƣ công chƣa hiệu quả2, công tác đấu thầu thực hiện các dự án còn nhiều vấn đề
cần xem xét, đánh giá. Đặc biệt là hoạt động đấu thầu ở các địa phƣơng, nơi mà phần lớn
các dự án đầu tƣ công đang triển khai.
Theo xu hƣớng đẩy mạnh phân cấp theo tinh thần của Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP,
hoạt động đấu thầu các dự án đầu tƣ công cũng từng bƣớc tăng cƣờng phân cấp cho
CQĐP. Chính phủ đã thể chế hóa chủ trƣơng này bằng các Nghị định hƣớng dẫn về đấu
thầu, sau đó nâng cấp thành các Luật Đấu thầu. Đến nay, hoạt động đấu thầu đƣợc phân
cấp mạnh mẽ cho CQĐP nhằm hƣớng đến các mục tiêu trong đấu thầu là minh bạch, cạnh
tranh công bằng và hiệu quả kinh tế.
Tuy nhiên, thực tế hoạt động đấu thầu các dự án đầu tƣ công ở nhiều địa phƣơng đã
không phát huy hiệu quả mong đợi nhƣ tinh thần phân cấp. Bằng chứng cho thấy, mặc dù
Luật Đấu thầu đã quy định hạn chế hình thức chỉ định thầu nhƣng theo số liệu thống kê
trong toàn quốc, số lƣợng gói thầu thực hiện theo hình thức này vẫn chiếm tỷ trọng rất lớn
(Hình 4.12). Ngoài ra, đấu thầu rộng rãi có nhiều biểu hiện cho thấy tình trạng cấu kết,
thông đồng giữa CĐT và nhà thầu dẫn đến đấu thầu hình thức diễn ra khá phổ biến ở
không ít địa phƣơng3. Hậu quả là cuộc sống của ngƣời dân sẽ bị ảnh hƣởng khi sử dụng
các công trình kém chất lƣợng. Tăng trƣởng nền kinh tế chậm lại do hoạt động chi tiêu
công không hiệu quả, đồng thời môi trƣờng kinh doanh bị bóp méo ảnh hƣởng đến niềm
tin trong cộng đồng doanh nghiệp.
Từ đó, vấn đề chính sách đặt ra là việc phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu
dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng còn nhiều bất cập, hạn chế. Hoạt động đấu thầu chƣa tạo
ra môi trƣờng cạnh tranh thực sự gây ra thất thoát, lãng phí nguồn lực nhà nƣớc. Đây là sự
thất bại nhà nƣớc trong công tác quản lý, cần đƣợc nghiên cứu để đƣa ra những giải pháp
khắc phục.
2 Xem thêm Võ Đại Lƣợc (2012), Vũ Thành Tự Anh (2013)
3Trích ý kiến ông Nguyễn Xuân Đào, nguyên Phó Cục trƣởng Cục Quản lý đấu thầu thuộc Bộ Kế hoạch và
Đầu tƣ trong bài viết của tác giả Việt Anh (2016)
14. -3-
1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách
1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu của đề tài là phân tích, đánh giá việc phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác
đấu thầu thực hiện các dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng đã phù hợp hay chƣa. Qua đó,
tìm ra những hạn chế còn tồn tại để đƣa ra các khuyến nghị nhằm cải thiện chính sách
phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu.
1.2.2. Câu hỏi chính sách
Để đạt đƣợc mục tiêu nghiên cứu, đề tài cần trả lời các câu hỏi trọng tâm sau:
(i) Quá trình phân cấp trong công tác đấu thầu dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng đƣợc quy
định nhƣ thế nào?
(ii) Hiệu quả của quá trình phân cấp đấu thầu ra sao?
(iii) Các khuyến nghị chính sách nào để cơ quan quản lý nhà nƣớc khắc phục những hạn
chế, bất cập?
1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là các quy định phân cấp của CQTW (đại diện là TTg),
CQĐP (đại diện là NQĐĐT) và CĐT trong Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp
luật hƣớng dẫn thi hành.
Do điều kiện hạn chế thời gian và nguồn lực thực hiện nên phạm vi nghiên cứu của đề tài
chỉ giới hạn nghiên cứu quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc thuộc quy mô cấp CQĐP
(cấp tỉnh, huyện, xã).
Các bƣớc kỹ thuật thực hiện theo quy trình đấu thầu bao gồm: chuẩn bị đấu thầu, tổ chức
đấu thầu, phê duyệt kết quả đấu thầu và ký kết hợp đồng không nằm trong phạm vi nghiên
cứu.
1.4. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng kết hợp đồng thời cả 2 phƣơng pháp định tính (phỏng vấn chuyên gia)
và phƣơng pháp định lƣợng (điều tra khảo sát đại trà) hƣớng đến các đối tƣợng đã có kinh
nghiệm tham gia trong hoạt động đấu thầu.
15. -4-
1.5. Nhiệm vụ nghiên cứu
1.5.1. Rà soát khung pháp lý
Tiến hành rà soát, tổng hợp khung pháp lý liên quan đến phân cấp từ những nghiên cứu
trƣớc của quốc tế cũng nhƣ trong nƣớc bao gồm chủ trƣơng phân cấp của Đảng Cộng sản
Việt Nam đƣợc thể chế hóa bằng các bộ Luật, Nghị quyết, Nghị định hƣớng dẫn liên quan.
Đồng thời, đi sâu vào phân tích nội dung phân cấp trong hoạt động đấu thầu đã đƣợc cụ
thể hóa bằng Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp luật hƣớng dẫn thi hành.
Sau đó, áp dụng khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nƣớc nói chung vào trong
lĩnh vực đấu thầu, định hƣớng nghiên cứu khảo sát từ những chuyên gia có kinh nghiệm
trong lĩnh vực đấu thầu để nhận diện các hạn chế, bất cập. Từ những hạn chế này, tham
khảo kinh nghiệm hay từ thực tiễn đấu thầu quốc tế nhằm đƣa ra các khuyến nghị chính
sách phù hợp.
1.5.2. Nghiên cứu khảo sát
Thực hiện qua 2 giai đoạn:
Đầu tiên, khảo sát thử nghiệm bằng cách phỏng vấn chuyên gia làm rõ hơn thành công và
hạn chế trong hoạt động thực tiễn của quá trình phân cấp đấu thầu ở địa phƣơng, nhằm
chuẩn hóa nội dung bản câu hỏi khảo sát.
Sau đó, tiến hành khảo sát chính thức áp dụng đại trà cho các đối tƣợng cần khảo sát và sử
dụng phƣơng pháp thống kê mô tả để biểu thị kết quả (Cách thức, nội dung tiến hành được
nêu cụ thể trong Phụ lục 7-10).
1.5.3. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế
Không có giải pháp chung cho một vấn đề. Tùy theo điều kiện thể chế và thực tiễn hoạt
động chính trị, kinh tế mà mỗi nƣớc lựa chọn cách làm phù hợp. Nghiên cứu các quy định
pháp lý và cách thức thực thi pháp luật trong hoạt động đấu thầu từ các tổ chức quốc tế và
một số nƣớc phát triển sẽ tăng thêm cơ hội lựa chọn những gợi ý chính sách để đƣa ra các
khuyến nghị có tính khả thi.
Do điều kiện có hạn, quá trình nghiên cứu chỉ thực hiện nghiên cứu kinh nghiệm trong đấu
thầu của một số nƣớc Châu Á nhƣ Hàn Quốc, Singapore…. và các tổ chức quốc tế nhƣ Tổ
16. -5-
chức minh bạch quốc tế (Transparency International), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh
tế (OECD), Ngân hàng Thế giới (WB).
1.6. Nguồn thông tin
Thông tin và số liệu phục vụ nghiên cứu chủ yếu từ các nguồn thứ cấp nhƣ Luật Đấu
thầu, Luật Đầu tƣ công, Luật Xây dựng và các Nghị định, Thông tƣ hƣớng dẫn thi hành;
các ấn phẩm đƣợc phát hành từ nguồn chính thống của các cơ quan quản lý nhà nƣớc của
Việt Nam nhƣ Tổng cục Thống kê, Báo Đấu thầu; các tổ chức quốc tế có uy tín nhƣ
ADB, WB, OECD, TI... Ngoài ra, còn sử dụng một số thông tin sơ cấp từ nguồn khảo sát
thực tế do tác giả thực hiện.
1.7. Cấu trúc đề tài
Đề tài đƣợc thiết kế gồm 5 chƣơng:
Chƣơng 1: Bối cảnh và nội dung nghiên cứu.
Chƣơng 2: Cơ sở lý thuyết và khung phân tích.
Chƣơng 3: Quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng trong công tác đấu thầu dự
án đầu tƣ công.
Chƣơng 4: Kết quả nghiên cứu.
Chƣơng 5: Kết luận và khuyến nghị chính sách.
17. -6-
CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH
2.1. Cơ sở lý thuyết
2.1.1. Lý thuyết phân cấp quản lý nhà nƣớc
Phân cấp quản lý nhà nƣớc (hay còn gọi là phi tập trung hóa theo thông lệ quốc tế) là sự
phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù
hợp giữa khối lƣợng, thẩm quyền xử lý với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp
nhằm tăng cƣờng hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nƣớc4.
Tùy theo đặc thù về yếu tố lịch sử, chính trị mà thuật ngữ CQĐP đƣợc hiểu khác nhau ở
mỗi quốc gia. Theo cách tiếp cận của ADB5, CQĐP là những đơn vị của chính quyền trực
tiếp cung cấp dịch vụ cho ngƣời dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất. Trong nghiên
cứu này, CQĐP đƣợc hiểu theo cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ của Việt Nam
bao gồm: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã6.
Đến nay, đã có nhiều học giả trong và ngoài nƣớc nghiên cứu về phân cấp. Ở phƣơng diện
quốc tế, quan điểm phân cấp đƣợc cổ súy khi tăng trƣởng kinh tế thế giới bắt đầu suy giảm
ở thập niên 1970. Từ đó, xuất hiện nghi vấn về tính hiệu quả của can thiệp nhà nƣớc khi
đối phó với những thách thức trong phát triển kinh tế. Áp lực cắt giảm chi tiêu công và thu
hẹp quy mô hành chính buộc các quốc gia phải cơ cấu lại bộ máy CQTW. Thêm vào đó,
tiến trình dân chủ hóa lan rộng, ngƣời dân ngày càng trở nên hiểu biết và đòi hỏi nhiều hơn
dẫn đến áp lực buộc CQTW phải trao bớt thẩm quyền và nguồn lực cho địa phƣơng. Dịch
vụ công nên để CQĐP cung cấp bởi nơi đây gần dân, hiểu dân và có đầy đủ thông tin để
giải quyết vấn đề7. Đồng thuận quan điểm này, nghiên cứu của Vũ Thành Tự Anh cũng chỉ
ra những quốc gia nơi mà CQTW bị quá tải trong cách thức điều hành quốc gia, đòi hỏi
phân cấp đƣợc đẩy mạnh8. Đây là cứu cánh với kỳ vọng sẽ giúp giải tỏa những ách tắc,
trục trặc trong quá trình ra quyết định. Đồng thời, nhờ đó giảm bớt sự phiền hà trƣớc sự
quan liêu của các thủ tục hành chính, tăng tính nhạy cảm của chính quyền trƣớc nhu cầu
cấp bách của ngƣời dân mang tính đặc thù của từng địa phƣơng. CQTW không còn giữ vai
4 Xem thêm Uông Chu Lƣu (2005)
5 Xem thêm ADB (2003)
6 Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh,
thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp huyện); xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung
là cấp xã)
7 Xem thêm Oates et al (1972) và World Bank (2006)
8 Vũ Thành Tự Anh (2012)
18. -7-
trò truyền thống nhƣ ngƣời ra quyết định mà trở thành ngƣời kiến tạo, định hƣớng cuộc
chơi. Điều này dẫn đến phân cấp quản lý đƣợc xem nhƣ là xu hƣớng chung, không thể
đảo ngƣợc.
Nhìn nhận ở góc độ quản lý giữa nhà nƣớc và thị trƣờng, phân cấp quản lý đƣợc mô tả
nhƣ quá trình “làm gầy nhà nƣớc”9. Với nguồn lực hữu hạn về tài chính, con ngƣời và
hạn chế khả năng quản lý, kiểm soát trong khi phải đối mặt với nhu cầu ngày càng cao của
ngƣời dân, đòi hỏi nhà nƣớc phải xác định rõ nhà nƣớc cần làm gì và nên trao lại những gì
để thị trƣờng tham gia. Nhà nƣớc chỉ giữ và làm những chức năng cần thiết hay nói khác
hơn nhà nƣớc nên làm những gì mà thị trƣờng không thể hoặc không muốn làm; còn lại
cho phép thị trƣờng tham gia bằng cách chuyển giao một số dịch vụ công hoặc tạo điều
kiện giảm các rào cản hành chính để khu vực tƣ nhân thực hiện.
Dựa theo lĩnh vực quản lý, quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc đƣợc chia tách nhƣ sau:
Hình 2.1. Quá trình phân cấp quản lý nhà nước
Phân cấp quản lý
Chính trị Hành chính Ngân sách Thị trƣờng
Phân cấp,
Ngân sách cấp tỉnh Tƣ nhân hóa
phân quyền
Ủy quyền
Ngân sách
Phi quy chế hóa
cấp huyện
Trao, tản quyền Ngân sách cấp xã
Nguồn: Trích ADB (2003).
Phân cấp chính trị: là quá trình chuyển giao một phần quyền hạn và trách nhiệm chính trị
từ CQTW xuống CQĐP, nhằm chuyển giao thẩm quyền ra quyết định cho cấp địa phƣơng.
Nhờ đó, thẩm quyền quyết định của CQĐP sẽ đƣợc tăng lên, đồng thời khuyến khích
9 PhạmDuy Nghĩa (2012)
19. -8-
ngƣời dân và đại biểu dân cử đƣợc tham gia trực tiếp và có tiếng nói trong quá trình quyết
định chính sách ở địa phƣơng10.
Phân cấp hành chính: nhằm chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp chính
quyền trong quá trình thực thi các nhiệm vụ hành chính gồm chỉ đạo điều hành kinh tế - xã
hội, quy hoạch, đầu tƣ, y tế, giáo dục … Phi tập trung hành chính thể hiện ở ba cấp độ cơ
bản là tản quyền, ủy quyền và phân quyền.
Phân cấp ngân sách: là sự phân bổ trách nhiệm quản lý về nguồn ngân sách giữa các cấp
chính quyền, đƣợc thể hiện bằng nhiều hình thức nhƣ: giao cho CQĐP tự chủ ngân sách;
cho phép CQĐP đƣợc phép quyết định các sắc thuế, phí, lệ phí tùy theo điều kiện kinh tế -
xã hội của vùng miền; đƣa ra các quy định phân chia nguồn thu giữa Trung ƣơng và địa
phƣơng…
Phân cấp thị trƣờng: là quá trình nhà nƣớc chuyển giao một số công việc từ khu vực nhà
nƣớc sang khu vực tƣ nhân thực hiện.
2.1.2. Tiến trình phân cấp quản lý nhà nƣớc tại Việt Nam
Trƣớc năm 1986, phân cấp quản lý nhà nƣớc còn chƣa rõ ràng ở Việt Nam. Là quốc gia
nằm trong số các nƣớc có nền kinh tế chuyển đổi, phân cấp chịu ảnh hƣởng truyền thống
tập trung hóa cao độ ở CQTW. Phân cấp đƣợc hình thành từ khi triển khai chính sách cải
cách kinh tế dƣới tên gọi Đổi Mới. Lần đầu tiên khái niệm phân cấp đƣợc ghi nhận chính
thức trong văn kiện có tính pháp lý nhƣ Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc11, cụ thể:
“...thực hiện phân cấp quản lý theo nguyên tắc tập trung dân chủ...bảo đảm hiệu lực quản
lý tập trung thống nhất của trung ương trong những vấn đề có tầm quan trọng đối với cả
nước; đồng thời bảo đảm quyền chủ động của các cấp địa phương trong việc quản lý kinh
tế, xã hội trên địa bàn lãnh thổ…”.
Tiếp theo, nội dung phân cấp đƣợc nhắc đến tại Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung
ƣơng Đảng khoá VII12
, trong đó nêu:“…Phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của mỗi
cấp chính quyền. Tập trung vào Trung ương quyền quyết định những vấn đề ở tầm vĩ mô.
10Xem thêm Nguyễn Minh Đoan (2012)
11Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt Nam ngày 18/12/1986
12Nghị quyết số 08-NQ/HNTWngày 23/1/1995 Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khoá
VII
20. -9-
Đồng thời phân cấp quản lý để phát huy tính chủ động và tinh thần trách nhiệm của
CQĐP...”.
Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khoá VIII13 đã đƣa ra quy định phân
cấp rõ ràng hơn:“…Cần tǎng trách nhiệm và thẩm quyền của CQĐP trong việc quyết định
những vấn đề của địa phương, đặc biệt là về quy hoạch phát triển và kế hoạch đầu tư cho
khu vực công cộng, về thu chi ngân sách, về tổ chức và nhân sự hành chính địa phương, về
xử lý các vụ việc hành chính.… giữa các cấp CQĐP cũng cần cụ thể hoá việc phân cấp
theo hướng nào do cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền
cho cấp đó… Trên cơ sở xác định rõ chức nǎng và đổi mới sự phân cấp, tiếp tục điều chỉnh
hợp lý tổ chức của các bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ và bộ máy CQĐP…”.
Tuy nhiên, đây chỉ mới là bƣớc chủ trƣơng có tính định hƣớng của Đảng. Quá trình triển
khai trong thực tiễn còn gặp nhiều trở ngại. Nhận thức giữa các cấp CQTW và địa phƣơng
chƣa nhất quán, lo ngại việc phân cấp sẽ dẫn đến tình trạng cát cứ, cục bộ địa phƣơng.
CQTW chần chừ không muốn chuyển giao quyền lực bởi trao quyền sẽ mất đi nhiều lợi
ích, quyền lực. Trong khi, CQĐP lại e dè, sợ trách nhiệm. Bên cạnh đó, phân cấp nhiệm vụ
nhƣng không đi kèm chuyển giao nguồn lực trọn vẹn, cũng nhƣ không đảm bảo năng lực
của cấp dƣới để thực thi. Chính vì vậy, quá trình phân cấp chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu,
chƣa giải quyết đƣợc những bức xúc đặt ra trong thực tiễn. Phải đợi đến khi Chính phủ
ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP thì vấn đề phân cấp dần trở nên tƣờng tận, mạch
lạc hơn.
Nghị quyết này đƣợc xem nhƣ một bƣớc tiến mới về thể chế hoá việc phân cấp giữa
Trung ƣơng và địa phƣơng. CQĐP ngày càng thực quyền nhiều hơn. Theo đó, Chính phủ
đã nêu rõ 6 lĩnh vực quan trọng cần phân cấp ngay cho chính quyền cấp tỉnh (Hình 2.2). Từ
đây, một loạt các Luật định ra đời để thể chế hóa chủ trƣơng phân cấp quản lý nhà nƣớc
nhƣ Luật Ngân sách nhà nƣớc, Luật Cán bộ công chức, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật
Đấu thầu…
13Nghị quyết số 03-NQ/HNTW ngày 18/6/1997 Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khoá
VIII
21. -10-
Hình 2.2. Các lĩnh vực phân cấp theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP
Các lĩnh vực phân cấp theo
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP
Quy
Đất đai
hoạch,
Ngân tài
kế hoạch
sách nhà nguyên,
và đầu tƣ
nƣớc tài sản
phát
nhà nƣớc
triển
Nguồn: Nghịquyết số 08/2004/NQ-CP.
Doanh
nghiệp
nhà nƣớc
Các hoạt
động sự
nghiệp,
dịch vụ
công
Tổ chức
bộ máy
và cán
bộ công
chức
Hiện nay, quá trình phân cấp tiếp tục mở rộng sang nhiều lĩnh vực khác và đƣợc pháp chế
hóa ở mức độ pháp lý cao nhất14 và Chính phủ nỗ lực thực hiện15. Tuy nhiên, quá trình
phân cấp chỉ diễn ra mạnh mẽ trong lĩnh vực kinh tế, hành chính còn phân cấp chính trị vẫn
còn giới hạn16. Chính điều này, đã làm cho quá trình phân cấp chƣa triệt để. Mặc dù, về
nguyên tắc đã trao quyền quyết định cho cấp dƣới nhƣng bằng nhiều cách khác nhau cấp
trên vẫn can thiệp, tác động đến phạm vi công việc của cấp dƣới.
2.1.3. Phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu
Hoạt động đấu thầu thực hiện dự án đầu tƣ công là công đoạn trong số chuỗi công đoạn
trong quy trình thực hiện dự án đầu tƣ công (Hình 2.3). Đây là hoạt động của quá trình
cung cấp dịch vụ công. Thực hiện tiến trình phân cấp quản lý nói chung theo tinh thần của
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, phân cấp đấu thầu ngày càng đƣợc tăng cƣờng từ CQTW
xuống CQĐP, nội dung chi tiết sẽ đƣợc phân tích kỹ trong Chƣơng 3. Về tổng quan, theo
thời gian phân cấp các nội dung thực hiện trong đấu thầu diễn ra nhƣ sau: CQTW (đại diện
là TTg) phân cấp xuống CQĐP (đại diện là NQĐĐT) và CĐT.
14Xem thêm Hiến pháp Nƣớc Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, Luật Tổ chức chính
quyền địa phƣơng năm 2015
15Xem thêm Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016
16Xem thêm Vũ Thành Tự Anh (2016)
22. -11-
Công tác đấu thầu liên quan đến yếu tố nhân sự trong vai trò CĐT và chịu sự chi phối bởi
yếu tố nguồn tài trợ dự án nên phân cấp trong đấu thầu là sự pha trộn đan xen giữa phân
cấp hành chính, đầu tƣ xây dựng, ngân sách và chính trị.
Hình 2.3. Tóm tắc quy trình thực hiện dự án đầu tư công
Các bƣớc thực hiện Nội dung Văn bản pháp lý
1. Chuẩn bị đầu tƣ Chủ trƣơng đầu tƣ Luật Đầu tƣ công
Lựa chọn nhà thầu Luật Đấu thầu
2. Thực hiện đầu tƣ Thiết kế dự án Luật Xây dựng
Triển khai thi công Luật Xây dựng
3. Kết thúc đầu tƣ
Phạm vi nghiên cứu Phân cấp đấu thầu.
Nguồn: Tổng hợp trên cơ sở các Luật: Đầu tƣ công 2014, Xây dựng 2014, Đấu thầu 2013.
Tóm lại, các nghiên cứu cho thấy rằng phân cấp quản lý nhà nƣớc là xu hƣớng tất yếu và
không thể đảo ngƣợc. Quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ CQTW xuống cho
CQĐP sẽ giúp cho CQĐP có những chính sách nhanh nhạy, đáp ứng đƣợc sự mong đợi của
ngƣời dân. Phần lớn các nƣớc trên thế giới, phân cấp đƣợc nhìn nhận chủ yếu là loại bỏ những
công việc của nhà nƣớc không còn phù hợp trong nền kinh tế thị trƣờng. Sau đó, một lần nữa
vai trò nhà nƣớc đƣợc phân chia trách nhiệm giữa CQTW và CQĐP. Đối với Việt Nam vẫn
không nằm ngoài xu thế đó. Tuy nhiên, là quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi17
từ nền
kinh tế tập trung sang nền kinh tế thị trƣờng nên có những đặc thù nhất định. Quá trình phân
cấp quản lý nhà nƣớc của Việt Nam diễn ra từng bƣớc, thận trọng, có lộ trình. Đến nay, phân
cấp chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực liên quan đến kinh tế, hành
17World Bank (2001)
23. -12-
chính còn phân cấp chính trị vẫn còn nằm giới hạn cho phép. Điều này trong nhiều trƣờng
hợp tạo ra trở lực cho quá trình phân cấp hƣớng đến tính hiệu quả, minh bạch và trách
nhiệm giải trình trong khu vực công.
2.2. Khung phân tích
Nghiên cứu này vận dụng khung phân tích đã đƣợc chấp nhận rộng rãi trong nghiên cứu lý
thuyết cũng nhƣ trong thực tiễn18. Khung phân tích dựa trên một số giả định quan trọng
làm nền tảng cho lý thuyết phân cấp quản lý nhà nƣớc, cụ thể:
Hình 2.4. Khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nước
Đánh giá phân cấp
quản lý nhà nƣớc
Khả
năng
thực
hiện
Minh
bạch
thông
tin
Sự
tham
gia của
ngƣời
dân
Trách
nhiệm
giải
trình
Giám
sát,
kiểm
tra của
cấp trên
Nguồn: Vận dụng khung phân tích của ADB (2003), Vũ Thành Tự Anh (2012).
(i) Khả năng thực hiện: Việc phân cấp phải phù hợp với năng lực quản lý, điều hành của đối
tƣợng đƣợc phân cấp. Phân cấp không đúng đối tƣợng đồng nghĩa với buông lỏng quản
lý. Ngoài ra, cần xem xét khả năng cân đối các nguồn lực hỗ trợ cho đối tƣợng đƣợc phân
cấp thực thi nhiệm vụ.
(ii) Minh bạch thông tin: Xu hƣớng phân cấp làm cho đối tƣợng đƣợc phân cấp có cơ hội
cung cấp các dịch vụ công cho ngƣời dân. Tuy nhiên, họ phải đối mặt với đòi hỏi ngày càng
cao của ngƣời dân trong việc gia tăng hiệu quả và minh bạch các dịch vụ công. Ngƣời dân
mong muốn đƣợc tiếp cận đầy đủ, kịp thời các thông tin, chính sách, quyết định liên
18Xem thêm ADB (2003), Vũ Thành Tự Anh (2012), Vũ Thành Tự Anh (2013), Cộng đồng các nhà tài trợ
(2009)
24. -13-
quan đến dịch vụ công để làm cơ sở giám sát hiệu quả hoạt động của đối tƣợng đƣợc phân
cấp. Ngoài ra, minh bạch thông tin góp phần làm tăng tính cạnh tranh, công bằng trong quá
trình cung cấp dịch vụ công.
(iii) Sự tham gia của ngƣời dân: Thông tin minh bạch đƣợc cung cấp đầy đủ nhƣng quan
trọng hơn là phải có cơ chế để ngƣời dân tích cực tham gia vào trong quá trình ra quyết
định và giám sát đối với các hoạt động của đối tƣợng đƣợc phân cấp. Mức độ tham gia của
ngƣời dân tùy thuộc vào nhận thức, kiến thức của mỗi cá nhân và quy định pháp luật cho
phép.
(iv) Trách nhiệm giải trình: Quá trình phân cấp tuân thủ nguyên tắc quyền hạn gắn liền với
trách nhiệm, trong đó có trách nhiệm giải trình. Đối tƣợng đƣợc phân cấp phải có trách
nhiệm giải trình hƣớng lên trên và hƣớng xuống dƣới. Trách nhiệm giải trình hƣớng lên
trên tập trung vào tuân thủ các quy định, chỉ đạo của cấp trên. Trong khi, trách nhiệm giải
trình xuống dƣới chủ yếu là ngƣời dân, những ngƣời trực tiếp thụ hƣởng chính sách về
chất lƣợng phục vụ của mình.
(v) Giám sát, kiểm tra của cấp trên: Để đảm bảo cho đối tƣợng đƣợc phân cấp thực hiện
đúng trách nhiệm đƣợc giao, tránh trƣờng hợp lạm dụng quyền lực dẫn đến sai lệch mục
tiêu ban đầu đề ra, cần thiết phải tăng cƣờng việc giám sát, kiểm tra cơ quan cấp trên đối
với việc thực hiện phân cấp; đồng thời xử lý nghiêm trách nhiệm nếu có xảy ra sai phạm.
25. -14-
CHƢƠNG 3: QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG
TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG
3.1. Một số khái niệm liên quan
Nội dung nghiên cứu về phân cấp đấu thầu các dự án đầu tƣ công có tính chuyên ngành
cao liên quan đến các quy định về đầu tƣ, xây dựng và đấu thầu. Do đó, trong nghiên cứu
này thống nhất ở một số khái niệm sau:
Dự án đầu tƣ công
Dự án đầu tƣ công đƣợc hiểu là dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật phục vụ yêu cầu
phát triển kinh tế – xã hội19, đƣợc sử dụng toàn bộ hoặc một phần nguồn vốn đầu tƣ công
(Phụ lục 1).
Đấu thầu
Thuật ngữ đấu thầu trở nên quen thuộc tại Việt Nam với cách hiểu nôm na là quá trình lựa
chọn nhà thầu đáp ứng đƣợc các yêu cầu của CĐT trên cơ sở cạnh tranh giữa các nhà thầu.
Luật Đấu thầu 2013 định nghĩa đấu thầu chi tiết hơn với hàm ý là quá trình lựa chọn nhà
thầu để ký kết thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tƣ vấn, dịch vụ phi tƣ vấn, mua sắm
hàng hóa, xây lắp trên cơ sở bảo đảm minh bạch, cạnh tranh công bằng và hiệu quả kinh tế.
Cùng cách hiểu nhƣ thế nhƣng một số nƣớc lại sử dụng thuật ngữ Mua sắm công là quá
trình lựa chọn nhà thầu thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ, hàng hóa và công trình xây
dựng; lựa chọn nhà đầu tƣ thực hiện dự án, cung cấp dịch vụ công. Do đó, trong quá trình
nghiên cứu kinh nghiệm các nƣớc, thuật ngữ Đấu thầu và Mua sắm công đƣợc hiểu tƣơng
đồng nhƣ nhau.
Ngƣời quyết định đầu tƣ (gọi tắt là NQĐĐT)
NQĐĐT các dự án đầu tƣ công là cá nhân đứng đầu cơ quan quản lý nhà nƣớc có thẩm
quyền hoặc đƣợc uỷ quyền cho phép đầu tƣ dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ công. Luật
Đầu tƣ công quy định NQĐĐT ở địa phƣơng bao gồm: Chủ tịch UBND cấp tỉnh, huyện,
xã.
19Tổng hợp theoLuật Đầu tƣ công 2014
26. -15-
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu (gọi tắt là KHLCNT)
Là việc phân chia dự án thành các gói thầu và xác định nội dung của từng gói thầu đƣợc
NQĐĐT phê duyệt bằng văn bản làm căn cứ pháp lý để lựa chọn nhà thầu. KHLCNT đƣợc
ví nhƣ kịch bản tổng thể để thực hiện dự án.
Đấu thầu qua mạng
Khác với cách thức đấu thầu truyền thống, đấu thầu qua mạng đƣợc thực hiện thông qua sử
dụng hệ thống mạng đấu thầu quốc gia. Khi đó, quá trình đấu thầu chủ yếu thực hiện trên
mạng Internet. Cách thức này sẽ hạn chế thấp nhất sự can thiệp trực tiếp giữa CĐT và các
nhà thầu.
Chủ đầu tƣ (gọi tắt là CĐT)
Theo Luật Đấu thầu 2013, CĐT là tổ chức sở hữu vốn hoặc tổ chức đƣợc giao thay mặt
chủ sở hữu vốn, tổ chức vay vốn trực tiếp quản lý quá trình thực hiện dự án.
Theo Luật Đầu tƣ công, CĐT là cơ quan, tổ chức đƣợc giao quản lý dự án đầu tƣ công.
Trong khi đó Luật Xây dựng 2014 quy định CĐT là cơ quan, tổ chức, cá nhân sở hữu vốn,
vay vốn hoặc đƣợc giao trực tiếp quản lý, sử dụng vốn để thực hiện hoạt động đầu tƣ xây
dựng.
Trong nghiên cứu này, CĐT đƣợc hiểu là các cơ quan, tổ chức có chức năng sở hữu vốn
hoặc ủy quyền sở hữu vốn đƣợc giao quản lý dự án đầu tƣ công.
Thực tiễn quản lý ở Việt Nam cho thấy CĐT các dự án đầu tƣ công rất đa dạng, phân tán
gắn liền với cơ quan sử dụng. NQĐĐT là ngƣời quyết định lựa chọn CĐT. Đó có thể là
các tổ chức quản lý, sử dụng công trình nhƣ trƣờng học, trạm y tế… hay các tổ chức
chuyên nghiệp trong quản lý dự án nhƣ các BQL chuyên nghiệp. Chính vì quy định không
rõ ràng, nhất quán về CĐT dẫn đến tình trạng lạm phát CĐT trong lĩnh vực đầu tƣ xây
dựng, thậm chí có cả nhà thơ, bác sỹ cũng trở thành CĐT20.
20Xem thêmHƣơng Giang (2013)
27. -16-
Hình 3.1. Quy định CĐT dự án đầu tư công ở địa phương
Các BQL chuyên ngành
Cấp tỉnh Chủ đầu tƣ
Các sở,ban, ngành
BQL chuyên ngành
Cấp huyện Chủ đầu tƣ
Các phòng chuyên môn
Cấp xã Chủ đầu tƣ Thuê tƣ vấn quản lý
Nguồn: Tổng hợp trên cơ sở các Luật: Xây dựng 2014, Đấu thầu 2013.
3.2. Quy trình đấu thầu dự án đầu tư công
Để triển khai công tác đấu thầu thực hiện dự án đầu tƣ công bắt buộc phải tuân thủ qua
nhiều bƣớc. Sau khi dự án đƣợc NQĐĐT phê duyệt, CĐT tiến hành lập KHLCNT. Trong
bảng kế hoạch này thể hiện rõ việc phân chia dự án thành các gói thầu khác nhau (gói thầu
tƣ vấn, phi tƣ vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp) và xác định nội dung của từng gói thầu
(gồm tên gói thầu, giá gói thầu, nguồn vốn, hình thức và phƣơng thức lựa chọn nhà thầu,
loại hợp đồng, thời gian lựa chọn nhà thầu). Sau đó, NQĐĐT phê duyệt bằng văn bản làm
căn cứ pháp lý để lựa chọn nhà thầu.
Trên cơ sở KHLCNT đƣợc duyệt, tùy theo thời điểm nguồn vốn đƣợc bố trí, CĐT tổ chức
triển khai đấu thầu cho từng gói thầu gồm các công đoạn chính sau:
(i) Phê duyệt HSMT.
(ii) Phát hành HSMT.
(iii) Đánh giá HSDT.
(iv) Phê duyệt KQLCNT.
(v) Công bố KQLCNT.
(vi) Thƣơng thảo và ký kết hợp đồng.
28. -17-
3.3. Các nội dung chủ yếu được phân cấp trong đấu thầu
Trong hoạt động đấu thầu nội dung đƣợc quan tâm nhiều nhất là hình thức lựa chọn nhà
thầu. Luật Đấu thầu quy định nhiều hình thức lựa chọn nhà thầu, trong đó 2 hình thức ảnh
hƣởng lớn đến kết quả lựa chọn nhà thầu là Chỉ định thầu và Đấu thầu rộng rãi. Chỉ định
thầu là hình thức đấu thầu có mức độ cạnh tranh thấp nhất và ngƣợc lại là hình thức Đấu
thầu rộng rãi. Kinh nghiệm thực tiễn chỉ ra có 6 nội dung chủ yếu tác động đến kết quả
hoạt động đấu thầu gồm:
(i) Phê duyệt hình thức chỉ định thầu.
(ii) Phê duyệt KHLCNT21.
(iii) Phê duyệt HSMT.
(iv) Phê duyệt KQLCNT22.
(v) Xử lý tình huống trong đấu thầu.
(vi) Xử lý vi phạm trong đấu thầu.
Xuyên suốt Chƣơng này sẽ làm rõ quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng
trong hoạt động đấu thầu dự án đầu tƣ công đối với 6 nội dung nêu trên.
3.4. Khái quát lịch sử phân cấp đấu thầu dự án đầu tư công ở địa phương
Hoạt động đấu thầu tại Việt Nam diễn tiến theo sự thay đổi trong cách thức quản lý, điều
hành nền kinh tế. Giống nhƣ nhiều nƣớc theo đuổi nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung,
khái niệm đấu thầu không tồn tại trong các giai đoạn trƣớc năm 1986. Bấy giờ, các dịch vụ
công đều do nhà nƣớc thực hiện trong vai trò tự cung, tự cấp. Trong bối cảnh xã hội chƣa
thừa nhận nền kinh tế thị trƣờng, các hoạt động kinh tế ngoài nhà nƣớc cũng nhỏ lẻ, manh
mún đã không tạo điều kiện cho công tác đấu thầu cung cấp dịch vụ công phát triển về
phƣơng diện pháp lý lẫn thực tiễn.
Sau những năm thời kỳ Đổi Mới (1986) khi nhà nƣớc chấp nhận nền kinh tế thị trƣờng, các
dịch vụ công trƣớc đây đƣợc cung cấp bởi kế hoạch hóa tập trung nay từng bƣớc nhƣờng lại
cho thị trƣờng cung cấp. Từ đó, xuất hiện nhu cầu cạnh tranh trong cung cấp các dịch vụ công
theo yêu cầu của các cơ quan quản lý nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Vì
21Trƣớc Luật Đấu thầu 2013 có hiệu lực gọilà Kế hoạch đấu thầu
22Trƣớc Luật Đấu thầu 2013 có hiệu lực gọi là Kết quả đấu thầu
29. -18-
vậy, về góc độ chính sách cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý
thống nhất công tác đấu thầu trong phạm vi cả nƣớc.
Văn bản pháp lý đầu tiên về đấu thầu đƣợc Chính phủ ban hành là Nghị định số 43/CP23.
Khi đó, quá trình phân cấp đấu thầu còn sơ khai, việc phân định thẩm quyền của TTg và
NQĐĐT (ở cấp CQĐP là Chủ tịch UBND tỉnh, huyện, xã) chủ yếu dựa trên cơ sở quy mô
dự án sử dụng nguồn vốn nhà nƣớc (phân chia nhóm dự án A, B, C theo tổng mức đầu tƣ)
mà không phân biệt nguồn vốn ngân sách thuộc cấp Trung ƣơng hay địa phƣơng quản lý.
Bảng 3.1. Thẩm quyền phê duyệt trong Nghị định số 43/CP
Nội dung
Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu Tất cả các dự án
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu Dự án nhóm A Dự án nhóm B, C
Hồ sơ mời thầu Tất cả các dự án
Các gói thầu tƣ
vấn >10 tỷ đồng; Các gói thầu
Kết quả lựa chọn nhà thầu các gói thầu mua
còn lại
sắm thiết bị, xây
lắp > 50 tỷ đồng.
Xử lý tình huống đấu thầu Tất cả các dự án
Xử lý vi phạm đấu thầu
Quy định chƣa rõ, thông thƣờng các địa phƣơng xin ý
kiến chỉ đạo của TTg.
Nguồn: Nghịđịnh số 43/CP.
Sau hơn 1 năm triển khai thi hành Nghị định số 43/CP, số lƣợng các gói thầu ở địa phƣơng
trình TTg ký phê duyệt KQLCNT quá lớn gây áp lực cho Chính phủ, đồng thời làm ách tắc
công tác triển khai dự án ở địa phƣơng do kéo dài thời gian chờ phê duyệt kết quả trúng
thầu. Để giải quyết trục trặc, Chính phủ ban hành Nghị định số 93/CP24, sửa đổi bổ sung
Nghị định số 43/CP. Theo đó, TTg không phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu các gói thầu
tƣ vấn từ 10 tỷ đồng trở lên; các gói thầu mua sắm thiết bị hoặc xây lắp từ 50 tỷ đồng trở
lên mà phân cấp cho NQĐĐT phê duyệt nhƣng phải có ý kiến thẩm định của Bộ Kế hoạch
và Đầu tƣ. Điều này cho thấy, tƣ duy phân cấp trong đấu thầu còn hạn chế khi các Bộ,
23Nghị định số 43/CP ngày 16/7/1996
24Nghị định số 93/CP ngày 23/8/1997
30. -19-
ngành chƣa thật sự muốn giao về cho các địa phƣơng nhƣng qua đó cũng hé lộ ra tín hiệu
tích cực nếu nhƣ địa phƣơng biết cách gây áp lực, thuyết phục Chính phủ thì phân cấp sẽ
diễn ra.
Quá trình phân cấp đƣợc tiếp tục khi Chính phủ ban hành Nghị định số 88/1999/NĐ-CP25.
Trách nhiệm phê duyệt trong đấu thầu ở địa phƣơng đƣợc thực hiện theo nguyên tắc
NQĐĐT chịu trách nhiệm phê duyệt KHLCNT và KQLCNT gói thầu có giá trị lớn, có thể
phân cấp cho cấp dƣới phê duyệt KQLCNT có giá trị nhỏ hơn. Tuy nhiên, Nghị định này
vẫn còn quy định phê duyệt hình thức chỉ định thầu thuộc trách nhiệm của TTg. Phải đợi
đến khi Chính phủ ban hành Nghị định số 14/2000/NĐ-CP26 và Nghị định số 66/2003/NĐ-
CP27 thì TTg mới phân cấp cho NQĐĐT có quyền quyết định hình thức chỉ định thầu.
Nhƣ đã trình bày tại Chƣơng 2, phân cấp đấu thầu tiếp tục đƣợc khẳng định và nằm trong
chuỗi phân cấp theo tinh thần Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP. Đáng lƣu ý là quá trình phân
cấp đấu thầu luôn song hành cùng quá trình phân cấp đầu tƣ phát triển, ngân sách nhà
nƣớc và cải cách thủ tục hành chính. Với xu hƣớng đó, quy định về đấu thầu đƣợc thể chế
hóa từ Nghị định lên thành Luật Đấu thầu 2005 nhằm tăng cƣờng tính pháp lý và mở rộng
phạm vi, đối tƣợng áp dụng trong hoạt động đấu thầu.
Luật Đấu thầu 2005 và Nghị định số 58/200828 đã thiết lập hệ thống phân cấp rõ ràng hơn
trong thẩm quyền phê duyệt trong đấu thầu cho NQĐĐT và CĐT nhƣ sau:
25Nghị định số 88/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999
26Nghị định số 14/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000
27Nghị định số 66/2003/NĐ-CP ngày 12/6/2003
28Nghị định số 58/2008/NĐ-CP ngày 5/5/2008
31. -20-
Bảng 3.2. Phân cấp đấu thầu theo Luật Đấu thầu 2005
Nội dung
Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu x
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu x
Hồ sơ mời thầu x
Kết quả lựa chọn nhà thầu x
Xử lý tình huống đấu thầu x
Xử lý vi phạm đấu thầu x
Nguồn: Luật Đấu thầu 2005.
Tiếp đó, Luật số 38/2009 ban hành trong đó sửa đổi 21 Điều của Luật Đấu thầu 2005, đồng
thời Nghị định số 85/2009/NĐ-CP29 cũng đã bổ sung thêm một số nội dung phân cấp
mạnh hơn cho CĐT. Từ đây, vai trò của CĐT đã đƣợc thay đổi cơ bản trong quá trình
quản lý, đƣợc quyền quyết định các nội dung quan trọng trong đấu thầu (phê duyệt HSMT,
phê duyệt KQLCNT, xử lý tình huống trong đấu thầu). Trƣớc đây, những chức năng này
thuộc trách nhiệm của NQĐĐT thì nay đã chuyển sang cho CĐT. Quá trình phân cấp tiếp
tục đƣợc củng cố và duy trì tại Luật Đấu thầu 2013 và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP30.
Bên cạnh phân cấp mạnh mẽ cho CĐT, còn phân cấp triệt để việc quyết định hình thức chỉ
định thầu cho NQĐĐT mà không yêu cầu trình TTg xem xét, quyết định; ngoại trừ các
hình thức lựa chọn nhà thầu đặc biệt.
29Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009
30Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/06/2014
32. -21-
Bảng 3.3. Phân cấp đấu đầu theo Luật Đấu thầu 2013
Nội dung
Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu x
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu x
Hồ sơ mời thầu x
Kết quả lựa chọn nhà thầu x
Xử lý tình huống đấu thầu x
Xử lý vi phạm đấu thầu x
Nguồn: Luật Đấu thầu 2013.
Tóm lại, quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng trong đấu thầu diễn tiến qua
các lần thay đổi, điều chỉnh các văn bản quy phạm pháp luật về đấu thầu (Hình 3.2).
Hình 3.2. Quá trình hình thành văn bản pháp lý về đấu thầu
Nguồn: Thống kê các văn bản pháp lý về đấu thầu qua 20 năm 1996–2016.
Theo đó, quá trình phân cấp theo trình tự từ CQTW (đại diện là TTg) xuống CQĐP (đại
diện là NQĐĐT) và CĐT. NQĐĐT là Chủ tịch UBND cấp tỉnh, huyện, xã đƣợc TTg trao
quyền cho phê duyệt KHLCNT, phê duyệt hình thức chỉ định thầu. Đồng thời, có quyền
trong việc hủy, đình chỉ đấu thầu, không công nhận kết quả lựa chọn nhà thầu nếu CĐT vi
phạm pháp luật về đấu thầu. Bên cạnh đó, phân cấp cho CĐT ngày càng mạnh mẽ, trƣớc
33. -22-
đây chỉ cho phép CĐT thực hiện một số công đoạn thì nay đã trao cho CĐT thực hiện và
quyết định hầu hết các công đoạn quan trọng của quá trình đấu thầu (Bảng 3.4).
Bảng 3.4. Tổng kết quá trình phân cấp trong đấu thầu
Nội dung
Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu
Hồ sơ mời thầu
Kết quả lựa chọn nhà thầu
Xử lý tình huống đấu thầu
Xử lý vi phạm đấu thầu
Nguồn: Thống kê các văn bản pháp lý về đấu thầu qua 20 năm 1996–2016.
Ngoài ra, công tác đấu thầu liên quan đến hoạt động của tổ chức, cá nhân trong vai trò
CĐT và chịu sự chi phối bởi nguồn tài trợ dự án nên phân cấp trong đấu thầu bị tác động
bởi các quy định phân cấp hành chính, đầu tƣ công, ngân sách và chính trị (Hình 3.3).
Hình 3.3. Các yếu tố chủ yếu ảnh hưởng đến phân cấp đấu thầu
Chính trị
Ngân sách Phân cấp đấu thầu Đầu tƣ
công
Hành chính
Nguồn: Tổng hợp từ nhiều nguồn.
34. -23-
CHƢƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
4.1. Đánh giá phân cấp
Kết quả phân tích tại Chƣơng 3 cho thấy xu hƣớng phân cấp trong đấu thầu thực hiện
theo trình tự CQTW (đại diện là TTg) trao quyền xuống CQĐP (đại diện là NQĐĐT), sau
đó NQĐĐT tiếp tục trao quyền CĐT. Vai trò NQĐĐT và CĐT ngày càng nâng lên khi có
quyền ra quyết định các nội dung quan trọng trong quá trình đấu thầu.
Trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết về phân cấp quản lý nhà nƣớc, đúc kết thực tiễn hoạt
động đấu thầu và nghiên cứu khách quan bằng dữ liệu điều tra khảo sát, có thể đánh giá
quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng trong công tác đấu thầu các dự án đầu
tƣ công nhƣ sau:
4.1.1. Thành công
Phân cấp trong đấu thầu đã làm tăng thêm tính tự chủ cho NQĐĐT và CĐT, thể hiện rõ vai
trò của các bên trong tham gia quá trình đấu thầu. Nhờ đó, giảm thiểu đáng kể các thủ tục
hành chính và thời gian trình duyệt các nội dung trong đấu thầu. Bên cạnh, phân cấp còn
góp phần cải thiện năng lực và trách nhiệm của các bên trong quá trình đấu thầu, hạn chế
tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các đơn vị có liên quan khi xảy ra các tình huống cần
xử lý. Tất cả điều này, đã tăng khả năng phản ứng linh hoạt cho NQĐĐT và CĐT trƣớc
các vấn đề phát sinh trong quá trình đấu thầu, làm rút ngắn thời gian lựa chọn nhà thầu sớm
đƣa công trình vào khai thác, sử dụng.
Hình 4.1. Tác động của quá trình phân cấp trong đấu thầu
Khác
Còn buông lỏng quản lý nhà nƣớc
Tăng trách nhiệm cho địa phƣơng
Giảm thiểu thủ tục hành chính
2,94%
5,88%
66,18%
25,00%
0% 50% 100%
Nguồn: Kết quả khảo sát.
35. -24-
4.1.2. Hạn chế
Nhƣ đã thảo luận ở chƣơng 2, lý thuyết và thực tiễn phân cấp cho thấy, để phân cấp trong
đấu thầu ở địa phƣơng đạt đƣợc mục tiêu đề ra đảm bảo tính minh bạch, cạnh tranh công
bằng và hiệu quả kinh tế thì phân cấp phải đƣợc gắn liền với các điều kiện chủ yếu nhƣ
khả năng thực hiện, minh bạch thông tin, sự tham gia của ngƣời dân, trách nhiệm giải trình
và giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên. Nhằm đánh giá khách quan thực trạng phân cấp
trong đấu thầu cần thiết phải có số liệu so sánh giữa trƣớc và sau khi thời kỳ phân cấp. Tuy
nhiên, quá trình phân cấp đấu thầu diễn tiến theo từng giai đoạn và thời điểm xảy ra chƣa
có công cụ đo lƣờng31, do đó có thể chấp nhận việc so sánh đánh giá quá trình phân cấp so
với mục tiêu kỳ vọng mà hoạt động đấu thầu hƣớng đến là minh bạch, cạnh tranh công
bằng và hiệu quả kinh tế32.
Hình 4.2. Mục tiêu của đấu thầu dự án đầu tư công
Minh bạch
Hiệu quả Cạnh tranh
kinh tế công bằng
Nguồn: Luật Đấu thầu 2013.
4.1.2.1 Khả năng thực hiện
Theo quy định hiện hành, CĐT phải thực hiện đồng thời hai nhóm công việc khác nhau,
liên quan trực tiếp với nhau là quản lý dự án và đấu thầu. Trong quản lý dự án, CĐT thực
hiện các công việc theo quy định của Luật Xây dựng. Trong hoạt động đấu thầu, trách
nhiệm của CĐT đƣợc hƣớng dẫn tại Luật Đấu thầu. Phân cấp mạnh mẽ trong đấu thầu đã
giúp cho các CĐT có nhiều quyền hơn trong việc thực hiện và ra quyết định các nội dung
31Đến nay,chƣa có báo cáo tổng kết cụ thể về tính hiệu quả của quá trình phân cấp trong đấu thầu tại Việt
Nam
32Tựa nhƣ việc so sánh thực trạng tăng trƣởng kinh tế không chỉ dừng lại so sánh với chính bản thân nền
kinh tế trong khá khứ mà còn so sánh với tiềm năng phát triển và sự kỳ vọng của đất nƣớc.
36. -25-
quan trọng trong đấu thầu nhƣ phê duyệt HSMT (ra đề bài thi), phê duyệt KQLCNT (chấm
bài thi) và xử lý kiến nghị trong đấu thầu (phúc khảo). Đây là quy trình khép kín do CĐT
định đoạt dễ dẫn đến CĐT lạm dụng, phát sinh tiêu cực. Vấn đề đặt ra là việc quy định
phân cấp trong đấu thầu ở các địa phƣơng có theo xu hƣớng đại trà mà bỏ qua khả năng
thực hiện của các CĐT.
Hình 4.3. Tác động khi phân cấp mạnh cho CĐT
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
60,29%
35,29%
4,41%
Tăng tính chủ động choCĐT lạm quyền Buông lỏng quản lý
CĐT nhà nƣớc
Nguồn: Kết quả khảo sát.
Thực tế cho thấy, năng lực thực hiện của các CĐT không đồng nhất33, tùy theo từng lĩnh
vực, địa bàn quản lý. Thông thƣờng, các dự án có quy mô đầu tƣ lớn CĐT là các tổ chức
quản lý chuyên nghiệp; các dự án có quy mô nhỏ, đơn lẻ ở vùng xa xôi thì CĐT là các đơn
vị kiêm nhiệm. Về nguyên tắc, CĐT đáp ứng yêu cầu năng lực có thể tự mình tổ chức đấu
thầu. Trƣờng hợp CĐT không đủ nhân sự hoặc nhân sự không đáp ứng các điều kiện theo
quy định thì thuê tổ chức tƣ vấn đấu thầu chuyên nghiệp thực hiện. Tại các đơn vị sự
nghiệp công ích, vùng xa, vùng sâu, cấp xã năng lực CĐT còn hạn chế, chƣa đáp ứng kịp
với tình hình phân cấp. Khi đƣợc trao quyền CĐT trở nên lúng túng trong việc tổ chức đấu
thầu. Một phần nguyên nhân là do đồng nhất vai trò CĐT giữa Luật Xây dựng và Luật Đấu
thầu, trong khi pháp luật về xây dựng cho phép CĐT đƣợc giao cho ngƣời sử dụng công
trình. Ở nhiều địa phƣơng, một số CĐT với danh nghĩa là ngƣời sử dụng công trình nhƣ
33
Báo cáo tổng hợp đánhgiá tình hình thực hiện Luật Đấu thầu, Luật Sửa đổicủa Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ
37. -26-
Giám đốc bệnh viện, Hiệu trƣởng trƣờng học, Chủ tịch UBND xã… tỏ ra e ngại khi phê
duyệt KQLCNT khi không có chuyên môn về nghiệp vụ đấu thầu. Tuy nhiên, do sức hấp
dẫn trong vai trò CĐT, họ vẫn bất chấp thực hiện và trông chờ vào trợ giúp của các tổ chức
tƣ vấn cũng nhƣ sự hỗ trợ từ phía các cơ quan quản lý nhà nƣớc về đấu thầu. Dƣới đây là
một trong số các trƣờng hợp.
Hộp 4.1. Năng lực của CĐT
Trích Báo Đấu thầu ngày 2/9/2014, “Vĩnh Phúc: Năng lực của nhiều chủ đầu tư, nhà
thầu còn hạn chế”34.
… Năng lực CĐT tại một số đơn vị còn yếu, chƣa đáp ứng việc phân cấp đúng nhƣ yêu
cầu của Luật Đấu thầu, dẫn đến lúng túng trong việc tổ chức đấu thầu, nhất là các CĐT ở
cấp xã, khu vực miền núi, các bệnh viện, trƣờng học. Nhiều CĐT còn thụ động, trông
chờ ỷ lại ở đơn vị tƣ vấn mà không xem xét, kiểm tra kỹ các hồ sơ, thủ tục trƣớc khi
phê duyệt. Những hạn chế nêu trên dẫn đến không đảm bảo đƣợc mục tiêu phân cấp để
rút ngắn thời gian thực hiện dự án. Quá trình đấu thầu từ khâu lập HSMT đến ký hợp
đồng phần lớn đều do CĐT tổ chức thực hiện, toàn bộ quá trình đấu thầu chủ yếu do
CĐT quyết định, gần nhƣ khép kín và không có cơ quan giám sát, thẩm tra, thẩm định
dẫn đến phát sinh tiêu cực trong đấu thầu ở một vài nơi. Các cơ quan quản lý đấu thầu
nếu có phát hiện thì đã muộn, thƣờng phải sau đấu thầu, sau thanh tra, thậm chí sau khi
thực hiện xong gói thầu.
UBND tỉnh Vĩnh Phúc cũng thẳng thắn thừa nhận, vấn đề quản lý sau đấu thầu chƣa
đƣợc quan tâm đúng mức, hầu hết các hợp đồng đều sơ sài, không đầy đủ các điều
khoản cần thiết để có thể ứng phó, giải quyết khi xảy ra tình huống trong quá trình thực
hiện hợp đồng, đặc biệt là các nội dung về điều chỉnh giá, xử phạt hợp đồng, thay thế
nhân sự, giao thầu phụ. Theo UBND tỉnh Vĩnh Phúc, các CĐT trên địa bàn thiếu kinh
nghiệm trong việc tham khảo, vận dụng các tài liệu mẫu để soạn thảo hợp đồng cho
mình. Cá biệt có hiện tƣợng một số trƣờng hợp, nội dung hợp đồng đƣợc giao cho nhà
thầu chủ động soạn thảo, CĐT không kiểm tra, nghiên cứu kỹ trƣớc khi ký kết nên nội
dung gây bất lợi cho phía CĐT…
34Xem thêm Ngô Trần (2014)
38. -27-
4.1.2.2. Minh bạch thông tin
Minh bạch có thể hiểu là không “che đậy, dấu giếm”, không bí mật vì lợi ích của một cá
nhân hoặc tổ chức nào đó. Trong đấu thầu, minh bạch đồng nghĩa với các thông tin về kế
hoạch, quyết định, thủ tục, tiêu chuẩn đánh giá liên quan đến gói thầu, dự án đƣợc thể hiện
công khai rõ ràng cho ngƣời dân quan tâm đƣợc biết. Minh bạch có ý nghĩa quan trọng
trong đấu thầu, góp phần làm tăng cơ hội cho các nhà thầu tham gia dự thầu. Số lƣợng nhà
thầu tham gia càng nhiều là chỉ báo cho thấy mức độ cạnh tranh càng lớn.
Tuy nhiên, thực tế làm đƣợc điều đó không hề đơn giản. Đấu thầu dự án đầu tƣ công đƣợc
đánh giá là một trong những hoạt động gây nhiều xung đột lợi ích nhất trong khu vực công
với biểu hiện phổ biến nhận quà, tiền và giúp đỡ nhà thầu sân sau35. Sự thông đồng giữa
CĐT và các nhà thầu sẽ làm sai lệch kết quả đấu thầu. Một trong những biểu hiện đó nổi
lên là hạn chế tiếp cận HSMT. Tình trạng không bán HSMT ở một số CĐT đã trở nên phổ
biến đến mức chỉ cần gõ từ khóa “Không bán HSMT” vào trang tìm kiếm
www.google.com.vn, trong vòng 0,37 giây hiện lên 195.000 kết quả36, với nhiều câu
chuyện cả bi lẫn hài. Nhà thầu chƣa “quen biết” CĐT, muốn mua HSMT phải vƣợt qua
nhiều cửa ải (Phụ lục 2 là một điển hình). Lý do mà CĐT đƣa ra vô số nhƣ: photo hồ sơ
chƣa kịp, ngƣời trực tiếp bán hồ sơ đi vắng, thay đổi địa điểm bán hồ sơ…
Phân cấp mạnh CĐT đƣợc quyền phê duyệt HSMT, đánh giá HSDT nên không ít trƣờng
hợp CĐT lạm dụng đặc quyền này. Nhằm hạn chế sự tham gia của các nhà thầu hoặc tạo
lợi thế cho số nhà thầu thân thuộc, CĐT thƣờng chủ ý cài cắm điều kiện trong HSMT khi
đƣa các yếu tố đặc thù, riêng có về yêu cầu pháp lý, kỹ thuật, tài chính của nhà thầu đƣợc
chọn trƣớc (Phụ lục 3).
Ngoài các trƣờng hợp CĐT tự tung tự tác, lạm quyền không ít CĐT chịu sức ép từ nhiều phía.
Đấu thầu có sự gửi gắm từ lãnh đạo cấp trên không còn là hiện tƣợng đơn lẻ. Các CĐT phải tự
hiểu đơn vị trúng thầu là nhà thầu đến từ đâu, làm ngƣợc lại rất có thể sẽ ảnh hƣởng đến công
việc37
. Bên cạnh sức ép của CĐT còn đến từ cách thức tài trợ dự án đầu tƣ
35Ngân hàng thế giới và Thanh tra Chính phủ (2016)
36Truy cập ngày 31/3/2017
37 Xem thêm Việt Thắng(2016)
39. -28-
công. Theo quy định về nguồn vốn ngân sách38, ngân sách của địa phƣơng tuân thủ theo
công thức sau:
Hộp 4.2. Cân bằng Thu – Chi ngân sách địa phương
A = B + t*C + D, trong đó:
A: Tổng chi ngân sách địa phƣơng.
B: Khoản thu trong cân đối của địa phƣơng.
t: Tỷ lệ phân chia giữa Trung ƣơng và địa phƣơng.
C: Khoản thu phân chia giữa Trung ƣơng và địa phƣơng.
D: Khoản chuyển giao từ ngân sách cấp trên hỗ trợ cho ngân sách cấp dƣới bằng hình
thức tài trợ chi thƣờng xuyên hay đầu tƣ phát triển qua các chƣơng trình mục tiêu39.
Nguồn: Luật Ngân sách nhà nƣớc 2015.
Thông thƣờng các trị số khoản thu ngân sách địa phƣơng B, C cố định trong thời kỳ ổn
định ngân sách. Mức độ gia tăng thu, chi tùy thuộc vào trị số D, tài trợ từ ngân sách cấp
trên xuống ngân sách cấp dƣới thông qua đầu tƣ các chƣơng trình mục tiêu. Đây là sự
phân cấp không đồng bộ giữa thẩm quyền và ngân sách40. Phân cấp về thẩm quyền cho địa
phƣơng ngày càng lớn, song phân cấp nguồn thu lại không đƣợc điều chỉnh tƣơng ứng.
Và đây cũng là kẻ hở tạo ra cơ chế xin – cho trong đầu tƣ công. Không ít trƣờng hợp cơ
chế này làm cho đấu thầu trở nên hình thức.
38Luật ngân sách nhà nƣớc 2015
39Chƣơng trình mục tiêu quốc gia, Chƣơng trình hỗ trợ có mục tiêu cho từng dự án cụ thể
40Vũ Thành Tự Anh (2012)
40. -29-
Hình 4.4. Tính minh bạch trong đấu thầu
11,76%
48,53%
Có
Không
39,71% Khó nói
Nguồn: kết quả khảo sát.
Kết quả khảo sát thực tế về nhận định tính minh bạch trong đấu thầu, chỉ có 11,76% những
ngƣời có kinh nghiệm đƣợc hỏi cho rằng có sự minh bạch, thống kê dƣới đây đƣa ra một
số nguyên nhân chủ yếu.
Hình 4.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến tính minh bạch trong đấu thầu
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
48,53%
29,41%
14,71%
7,35%
CĐT tạo ra rào CĐT đánh giáLợi ích nhóm Khác
cản HSDT chƣa
khách quan
Nguồn: Kết quả khảo sát.
Nhằm hạn chế sự lạm quyền của CĐT, tăng tính cạnh tranh trong đấu thầu, đáp ứng yêu
cầu hội nhập kinh tế quốc tế, Chính phủ đã có chủ trƣơng đấu thầu qua mạng ngay từ năm
201041. Theo đó, đấu thầu qua mạng triển khai dƣới hình thức thí điểm ở một số địa
41Thông tƣ số 17/2010/TT-BKH ngày 22/7/2010
41. -30-
phƣơng, đơn vị nhƣ Thành phố Hà Nội, Tập đoàn Điện lực Việt Nam và Tập đoàn Bƣu
chính Viễn thông Việt Nam. Đồng thời, đƣa ra quy định về lộ trình áp dụng đấu thầu qua
mạng. Tuy nhiên, do cách làm chƣa nhất quán nên đến nay đấu thầu qua mạng chỉ dừng lại
ở mức độ khuyến khích mà chƣa có chế tài đủ mạnh bắt buộc áp dụng.
Hình 4.6. Rào cản chưa đẩy mạnh thực hiện đấu thầu qua mạng
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
39,71%
29,41%
19,12%
11,76%
Hạ tầng kỹ thuật Năng lực hạn chế Quy định không Chủ đầu tƣ không
của chủ đầu tƣ, nhà bắt buộc mong muốn
thầu
Nguồn: Kết quả khảo sát.
4.1.2.3. Sự tham gia của người dân
Xuyên suốt quá trình đấu thấu, sự tham gia giám sát của ngƣời dân là điều mới mẻ, chƣa
đƣợc thể chế hóa. Hiện tại, quy định giám sát đầu tƣ của cộng đồng42, chỉ dừng ở mức
cho phép ngƣời dân tham gia giám sát các nội dung sau khi đấu thầu, bao gồm theo dõi,
kiểm tra CĐT phải tuân thủ các quy định triển khai thi công dự án không đƣợc xâm hại lợi
ích cộng đồng, tránh gây thất thoát vốn, tài sản nhà nƣớc.
Bên cạnh quy định chƣa rõ ràng về giám sát của ngƣời dân trong quá trình đấu thầu, rào
cản lớn cho ngƣời dân tham gia bởi tính chuyên môn cao. Không phải ngƣời dân bình
thƣờng nào cũng am hiểu về các thủ tục pháp lý quy định đấu thầu và dễ dàng tiếp cận
đƣợc vì những nguyên tắc quá rắm rối và phức tạp. Đến nay, quy định tham gia của ngƣời
dân chỉ dừng lại ở mức độ cho phép ngƣời dân trực tiếp tham gia triển khai gói thầu có quy
mô nhỏ, yếu tố kỹ thuật không phức tạp. Đây là các dự án thuộc chƣơng trình mục tiêu
42Nghị định số 84/2015/NĐ-CP ngày 30/9/2015
42. -31-
quốc gia, chƣơng trình xóa đói giảm nghèo cho các huyện, xã miền múi, vùng sâu, vùng
xa, hải đảo, vùng kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn (Phụ lục 4).
Chính vì hạn chế này, thiếu hẳn không gian để thực hiện quy trình “dân biết, dân bàn, dân
làm, dân kiểm tra”, nhằm giám sát quá trình đấu thầu các dự án có quy mô lớn ảnh hƣởng
trực tiếp đến đời sống của họ. Do không có quy định cụ thể nên ngay cả ngƣời dân có am
hiểu chuyên sâu về công tác đấu thầu khi phát hiện sai phạm cũng không biết phản ánh với
ai, ở đâu. Hơn thế nữa, cơ chế thực thi chƣa rõ nên ngƣời dân cũng không có động cơ
khuyến khích để làm vì đối mặt với rủi ro đạo đức.
Hình 4.7. Sự tham gia người dân trong đấu thầu
14,71%
41,18%
Có
Còn hạn chế
44,12%
Không
Nguồn: Kết quả khảo sát.
Thực tế ghi nhận, ngƣời dân tham gia vào trong hoạt động đấu thầu chỉ xảy ra trong phạm
vi hẹp, chủ yếu là các nhà thầu tham gia hoạt động đấu thầu cung ứng dịch vụ công. Họ chính
là những ngƣời giám sát hoạt động của CĐT. Các nhà thầu tham gia cạnh tranh trong cùng gói
thầu khi thấy quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị ảnh hƣởng có thể gửi đơn kiến nghị đấu
thầu đến cơ quan chức năng xử lý hoặc khởi kiện Tòa án (Điều 91, 92 Luật Đấu thầu 2013).
Tuy nhiên, thống kê cho thấy nhà thầu ít chọn lựa kênh khởi kiện Tòa án
vì sợ va chạm và còn e ngại với tổ chức này.
43. -32-
Hình 4.8. Các yếu tố ảnh hưởng sự tham gia người dân trong đấu thầu
Khác
Ngƣời dân không quan tâm
Trình độ chuyên môn của ngƣời dân
còn hạn chế
Quy định không rõ ràng
4,41%
26,47%
25,00%
44,12%
0% 10% 20% 30% 40% 50%
Nguồn: Kết quả khảo sát.
4.1.2.4. Trách nhiệm giải trình
Trách nhiệm giải trình của NQĐĐT và CĐT chỉ thực hiện qua các lần kiểm tra, thanh tra
chuyên ngành về đấu thầu. Không riêng ở lĩnh vực đấu thầu, yêu cầu về giải trình vẫn còn
khá mới trong nhận thức xã hội Việt Nam. Về nguyên tắc chung, trách nhiệm giải trình bao
gồm hai yếu tố khả năng giải thích đƣợc và chịu trách nhiệm về hành vi của mình trƣớc
ngƣời dân43. Trách nhiệm giải trình là đảm bảo cho ngƣời dân có cơ sở pháp lý và khả
năng buộc các tổ chức, cá nhân làm việc trong khu vực nhà nƣớc giải thích về những gì đã
làm, chƣa làm hoặc không làm trong quá trình thực thi công vụ.
Trong khi đó, quy định giải trình tại Việt Nam mới dừng lại ở khả năng giải thích công
việc của cá nhân, tổ chức trong khu vực nhà nƣớc liên quan đến trách nhiệm quản lý của
mình khi đƣợc yêu cầu, cụ thể giải trình là việc cơ quan nhà nƣớc cung cấp, giải thích, làm
rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc giao và trách nhiệm của mình
trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó44. Trong lĩnh vực chuyên ngành, Luật Đấu
thầu 2013 cũng có quy định yêu cầu về giải trình (Phụ lục 5). Trên cơ sở đó NQĐĐT, CĐT
chỉ chịu trách nhiệm giải trình cho các cấp trên (giải trình hƣớng lên trên) mà chƣa thực
hiện đầy đủ nội hàm về trách nhiệm giải trình đối với ngƣời dân (giải trình hƣớng xuống
dƣới).
43Phạm Duy Nghĩa (2015)
44Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 8/8/2013
44. -33-
Hình 4.9. Trách nhiệm giải trình của CĐT
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
60,29%
32,35%
7,35%
0,00%
Thực hiện khi có yêu Thực hiện theo yêu Thực hiện theo yêu Khác
cầu của cấp trên cầu của ngƣời dân cầu của cấp trên và
ngƣời dân
Nguồn: Kết quả khảo sát.
Kết quả khảo sát phản ánh thực trạng trách nhiệm giải trình của CĐT khá tƣơng đồng với
những quy định của pháp luật hiện hành. Phần lớn giải trình của CĐT xuất phát từ yêu cầu
của cơ quan quản lý nhà nƣớc qua các lần thực thi công vụ nhƣ Kiểm toán nhà nƣớc,
Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra chuyên ngành…
Hình 4.10. Các yếu tố ảnh hưởng trách nhiệm giải trình của CĐT
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
69,12%
23,53%
7,35%
Chƣa quy định rõ ràng Có quy định nhƣng thực Khác
thi chƣa nghiêm
Nguồn: Kết quả khảo sát.
4.1.2.5. Giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên
Quy định về giám sát, kiểm tra hoạt động đấu thầu của cơ quan quản lý nhà nƣớc ở địa
phƣơng đã đƣợc phân cấp theo quy định tại Luật Đấu thầu 2013 (Điều 73, Điều 81, Điều
87) và Điều 126 Nghị định số 63/2014. Theo đó, giám sát hoạt động đấu thầu là công việc
45. -34-
mang tính thƣờng xuyên của NQĐĐT nhằm bảo đảm quá trình lựa chọn nhà thầu tuân thủ
đúng pháp luật. Kiểm tra đấu thầu bao gồm các công việc kiểm tra: công tác đào tạo về đấu
thầu; lập và phê duyệt KHLCNT; tổ chức lựa chọn nhà thầu; ký kết hợp đồng và các hoạt
động khác liên quan đến đấu thầu. Kiểm tra về đấu thầu đƣợc tiến hành thƣờng xuyên
hoặc đột xuất theo quyết định của ngƣời đứng đầu cơ quan có thẩm quyền kiểm tra. Sở Kế
hoạch và Đầu tƣ là đơn vị chịu trách nhiệm giúp UBND tỉnh chủ trì, tổ chức kiểm tra hoạt
động đấu thầu tại địa phƣơng.
Nhƣ vậy, về nguyên tắc các quy định đã nêu khá đầy đủ việc giám sát, kiểm tra của các cơ
quan quản lý nhà nƣớc đối với CĐT trong quá trình đấu thầu. Tuy nhiên, vấn đề của các
nƣớc đang trong quá chuyển đổi, không chỉ dừng lại chất lƣợng ban hành các văn bản
pháp luật mà quan trọng hơn là khả năng thực thi và tính kỷ luật.
Công tác giám sát, kiểm tra đấu thầu thực hiện theo nguyên tắc hậu kiểm còn nhiều hạn
chế. Thực tế cho thấy, phân cấp mạnh trong đấu thầu mang lại rủi ro khi CĐT lạm dụng
quyền lực dẫn đến sự thông đồng khó kiểm soát giữa CĐT và các nhà thầu trong việc dàn
xếp trúng thầu. Mặc dù theo báo cáo của các CĐT hoạt động đấu thầu diễn ra tốt nhƣng
khó đánh giá cụ thể. Nguyên nhân là do số lƣợng CĐT nhiều, hoạt động trong phạm vi
rộng trong khi lực lƣợng cơ quan giám sát mỏng, tính chuyên nghiệp chƣa cao và thiếu
động cơ khuyến khích. Quan trọng hơn, cơ chế phân cấp giám sát, kiểm tra trong đấu thầu
cho địa phƣơng dễ xảy ra xung đột lợi ích bởi NQĐĐT là ngƣời ra quyết định rồi lại tổ
chức giám sát, đánh giá kết quả. Trong khi sự giám sát, kiểm tra của cơ quan quản lý Trung
ƣơng không thể thực hiện đƣợc vì đã phân cấp và cũng thiếu nguồn lực thực hiện.
Bên cạnh đó, cơ chế giám sát của các cơ quan dân cử địa phƣơng gồm Hội đồng nhân dân
các cấp cũng chƣa có chế tài rõ ràng. Vai trò giám sát của các cơ quan dân cử còn nhiều
bất cập. Nguyên nhân cũng không mới, chủ yếu do tính độc lập, hạn chế chuyên môn và
động cơ khuyến khích. Hầu hết các đại biểu dân cử thực hiện trong vai trò kiêm nhiệm45,
tỷ lệ đại biểu chuyên trách thấp bên cạnh ít am hiểu chuyên sâu về công tác đấu thầu nên
hiệu lực và hiệu quả trong giám sát hoạt động đấu thầu thấp.
45Ngân hàng thế giớivà Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ (2016)
46. -35-
Hình 4.11. Hiệu quả của công tác giám sát, kiểm tra trong đấu thầu
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
79,41%
7,35% 7,35% 5,88%
Phát huy tác Còn hình thức Buông lỏng quản Khác
dụng lý nhà nƣớc
Nguồn: Kết quả khảo sát.
Rõ ràng, hoạt động giám sát, kiểm tra đấu thầu ở địa phƣơng chƣa thật sự hữu hiệu do
thiếu vắng cơ chế giám sát độc lập nên các mục tiêu đạt đƣợc trong đấu thầu chủ yếu trông
chờ vào đạo đức của CĐT. Nơi nào ngƣời đứng đầu gƣơng mẫu, quyết liệt chỉ đạo thì hiệu
quả công tác đấu thầu đƣợc thể hiện rõ.
Hộp 4.3. Đạo đức người làm công tác đấu thầu
Trích Báo Đấu thầu ngày 20/4/2016, Nhà thầu không đẹp như hồ sơ46
...Điều quan trọng nhất trong công tác đấu thầu hiện nay là phải nâng cao năng lực và
phẩm chất đạo đức của những ngƣời làm công tác này để giảm thiểu tiêu cực trong đấu
thầu. Chừng nào những tiêu cực trong đấu thầu chƣa đƣợc xử lý thích đáng thì những
mục tiêu công khai, minh bạch, hiệu quả kinh tế của Luật Đấu thầu vẫn sẽ chỉ nằm trên
giấy...
TS. Nguyễn Việt Hùng, Nguyên Vụ trưởng Vụ Quản lý đấu thầu thuộc Bộ Kế hoạch và
Đầu tư
Ngoài việc hạn chế kiểm soát CĐT, vấn đề kiểm soát NQĐĐT cũng chƣa đƣợc quan tâm.
Mặc dù Chính phủ hạn chế tình trạng chỉ định thầu vì đây là hình thức kém cạnh tranh
46Bích Thảo (2016c)
47. -36-
nhất. Tuy nhiên, theo thống kê hàng năm số lƣợng gói thầu chỉ định thầu vẫn tăng hàng
năm và chiếm tỷ trọng lớn.
Hình 4.12. Thống kê số lượng gói thầu
Số gói thầu
50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Chỉ định thầu
Đấu thầu hạn chế
Đấu thầu rộng rãi
Hình thức khác
Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015
Nguồn: Báo cáo Giám sát, đánh giá đầu tƣ các năm 2010-2015 (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ).
Về góc độ pháp lý, một phần nguyên nhân là do phân cấp cho NQĐĐT đƣợc quyền phê
duyệt hình thức chỉ định thầu. Bên cạnh, cũng phải kể đến việc quy định không rõ ràng các
trƣờng hợp đƣợc áp dụng hình thức chỉ định thầu (Điều 22 Luật Đấu thầu 2013) đã tạo ra
kẻ hở dễ lạm dụng, đi ngƣợc lại tinh thần phân cấp (Phụ lục 6). Cơ quan quản lý đấu thầu
cấp trên nếu có phát hiện cũng đã muộn, thông thƣờng phải sau đấu thầu, thậm chí đã thực
hiện xong gói thầu.
Hình 4.13. Các yếu tố ảnh hưởng hình thức chỉ định thầu
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
23,53%
32,35%
36,76%
7,35%
Quy định phân cấp Quy định không rõ Lợi ích nhóm Khác
cho ngƣời quyết ràng các trƣờng hợp
định đầu tƣ áp dụng hình thức
chỉ định thầu
Nguồn: Kết quả khảo sát.
48. -37-
Nhƣ vậy, cơ chế phân cấp giám sát, kiểm tra trong đấu thầu cho địa phƣơng chƣa hiệu quả
còn nhiều bất cập, đôi khi dẫn đến tình trạng buông lỏng quản lý nhà nƣớc. Nguyên nhân
chủ yếu là do thiếu nguồn lực, chƣa có cơ chế giám sát độc lập, không có động lực khuyến
khích và xung đột lợi ích.
Hình 4.14. Các yếu tố ảnh hưởng công tác giám sát, kiểm tra
Thiếu sự quan tâm
Quy định chƣa rõ ràng
Xung đột lợi ích
Lực lƣợng cơ quan chức năng mỏng
23,53%
26,47%
41,18%
8,82%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
Nguồn: Kết quả khảo sát.
4.2. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế
Từ những hạn chế trong phân cấp đấu thầu, tiến hành nghiên cứu kinh nghiệm từ các tổ
chức quốc tế có uy tín và một số nƣớc phát triển nhằm tìm kiếm những giải pháp bổ sung,
thay thế hữu ích.
4.2.1. Tổ chức minh bạch quốc tế (TI)
Trong cuốn sách “Hƣớng dẫn thực hành chống tham nhũng trong mua sắm công”47, tổ
chức minh bạch thế giới đã thừa nhận mua sắm công là quy trình mua sắm phức tạp, chính
sự phức tạp này hạn chế sự minh bạch dễ nảy sinh tham nhũng. Trên thế giới hàng năm
Chính phủ các nƣớc phải chi ra khoảng 9.500 tỷ đô la mua sắm công, chiếm khoảng 13%-
20% tổng sản phẩm quốc nội. Hằng năm, tính toán của Ủy ban Châu Âu, các nƣớc thành
viên thất thoát khoảng 163 tỷ Đôla Mỹ do tham nhũng trong mua sắm công.
Thiệt hại do tham nhũng không dừng lại ở những thất thoát về tiền bạc, nó làm mất tính
cạnh tranh, giảm chất lƣợng, tính bền vững, an toàn của các công trình công cộng, các
hàng hóa, dịch vụ không đáp ứng đƣợc yêu cầu đặt ra khi mua sắm. Nghiêm trọng hơn, khi
47Transparency International (2014)
49. -38-
mua sắm công trở thành công cụ phục vụ cho lợi ích cá nhân thay vì lợi ích công thì niềm
tin của ngƣời dân đối với chính phủ bị xói mòn.
Để giảm thiểu tham nhũng trong mua sắm công, nguyên tắc chung là tôn trọng các nguyên
tắc liêm chính, minh bạch, trách nhiệm giải trình, công bằng, hiệu quả và chuyên nghiệp
trong suốt quá trình mua sắm. Điểm khác biệt so với Luật Đấu thầu Việt Nam là coi trọng
đấu thầu là công việc chuyên nghiệp.
Liêm chính đƣợc hiểu nôm na "những hành vi, hành động phù hợp với các nguyên tắc
hoặc chuẩn mực đạo đức, đƣợc chấp nhận bởi các cá nhân cũng nhƣ các tổ chức, nhằm tạo
ra một rào cản đối với tham nhũng". Nguyên tắc này phải đƣợc áp dụng cho tất cả các chủ
thể tham gia và với toàn bộ quy trình mua sắm công. Để thực hiện nguyên tắc này, cần
thực hiện:
(i) Đặt ra các giới hạn cần thiết ngăn chặn sự lạm quyền của ngƣời có thẩm quyền khi tùy
ý ra quyết định.
(ii) Yêu cầu các công chức thực thi mua sắm công cam kết làm việc liêm chính và tuân thủ
đạo đức nghề nghiệp, trong đó có nghĩa vụ tránh thông đồng, đƣa, nhận hối lộ để không
gây khó khăn cho các nhà thầu tham gia mua sắm.
(iii) Mô tả và quản lý vấn đề xung đột lợi ích;
(iv) Ban hành cơ chế rõ ràng giải quyết khiếu nại trong quá trình mua sắm công;
(v) Bảo đảm bí mật về thông tin và an toàn cho ngƣời tố cáo sai phạm.
Chuyên nghiệp trong cách thức tổ chức mua sắm công có vai trò quan trọng giảm thiểu
nguy cơ tham nhũng và tối đa hóa lợi ích kinh tế, xã hội. Muốn vậy, mua sắm công phải
đƣợc xem trọng là một nghề chuyên nghiệp, chứ không đơn thuần là công việc hành chính.
Chính phủ cần phải quan tâm thu hút các cá nhân có trình độ cao tham gia vào các vị trí
thực hiện mua sắm công; đồng thời có cơ chế đãi ngộ xứng đáng và tạo cơ hội phát triển
trong sự nghiệp.
Ngoài ra, tổ chức minh bạch quốc tế còn tham vấn đối với tổ chức giám sát cộng đồng
trong mua sắm công phải đảm bảo 3 nguyên tắc sau:
(i) Có độ tin cây cao đối với ngƣời dân.
