Luận Văn Đánh Giá Phân Cấp Quản Lý Nhà Nước Ở Địa Phương Trong Công Tác Đấu Thầu Dự Án Đầu Tư Công

DỊCH VỤ VIẾT THUÊ ĐỀ TÀI TRỌN GÓI ZALO TELEGRAM : 0934.536.149
TẢI FLIE TÀI LIỆU – TRANGLUANVAN.COM
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ
CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
---000---
TRẦN VĂN NINH
ĐÁNH GIÁ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG
TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG
LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG
TP. Hồ Chí Minh – Năm 2023

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC
KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH
GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
---000---
TRẦN VĂN NINH
ĐÁNH GIÁ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG
LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG
Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 60340402
Người hướng dẫn khoa học:
PGS.TS Phạm Duy Nghĩa
TP. Hồ Chí Minh – Năm 2023

-i-
LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các số liệu sử dụng trong luận văn
đều được tôi trích dẫn với mức độ tin cậy cao nhất trong phạm vi hiểu biết của mình. Luận
văn này chủ yếu phục vụ yêu cầu nghiên cứu và không nhất thiết phản ánh quan điểm của
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright hay Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí
Minh.
TP. Hồ Chí Minh, ngày tháng 4 năm 2023
Tác giả
Trần Văn Ninh

-ii-
LỜI CẢM ƠN
Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn thầy PGS.TS Phạm Duy Nghĩa, người trực tiếp
hướng dẫn tôi thực hiện Luận văn. Nhờ sự tận tình, góp ý thẳng thắn và gợi mở vấn đề
dưới góc nhìn đa chiều của Thầy đã giúp tôi có cơ hội hoàn thành đề tài nghiên cứu này.
Tôi trân trọng gửi lời tri ân đến Quý thầy, cô tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright,
những người đã truyền cảm hứng cho tôi phương pháp tiếp cận vấn đề, tư duy nghiên cứu
bằng sự tâm huyết và tầm nhìn quốc tế.
Tôi xin bày tỏ lòng cảm kích về sự quan tâm, giúp đỡ của các anh chị Lãnh đạo và đồng
nghiệp tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Ngãi đã tạo điều kiện thuận lợi về thời gian, chia
sẻ công việc cho tôi trong suốt thời gian học tập.
Cảm ơn các thành viên MPP8, những người bạn đến từ nhiều vùng miền khác nhau trong
cả nước đã hỗ trợ, gắn bó và nỗ lực hết mình vì những giá trị học thuật và trải nghiệm thực
tiễn để cùng nhau hướng về phía trước.
Và cuối cùng, lời biết ơn sâu sắc tôi xin dành cho Gia đình thân yêu của mình, nơi đây luôn
là hậu phương vững chắc để tôi yên tâm theo đuổi ước mơ của mình./.

-iii-
TÓM TẮT
Sau hơn 30 năm thực hiện phân cấp quản lý nhà nước, Việt Nam đã đạt được những thành
tựu nhất định, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư công nói chung và đấu thầu nói riêng. Quá
trình phân cấp quản lý nhà nước trong hoạt động đấu thầu dự án đầu tư công diễn tiến theo
xu hướng CQTW (đại diện là Thủ tướng Chính phủ - TTg) trao quyền xuống CQĐP (đại
diện là người quyết định đầu tư - NQĐĐT), sau đó NQĐĐT tiếp tục trao quyền cho Chủ
đầu tư (CĐT). Vai trò của NQĐĐT và CĐT ngày càng nâng cao khi có quyền quyết định
các nội dung quan trọng trong hoạt động đấu thầu. Điều này, một mặt tạo điều kiện thuận
lợi cho các địa phương chủ động, phản ứng kịp thời trong hoạt động đấu thầu. Nhờ đó, tiết
kiệm được thời gian, sớm đưa công trình vào khai thác sử dụng, phát huy hiệu quả. Mặt
khác, phân cấp mạnh mẽ nhưng thiếu cơ chế kiểm soát độc lập, cùng với một số quy định
chưa rõ ràng, hiệu lực thực thi hạn chế đã nảy sinh nhiều hệ lụy tiêu cực trong hoạt động
đấu thầu.
Luận văn này nghiên cứu hiệu quả quá trình phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu
thầu dự án đầu tư công với góc nhìn ở địa phương. Trên cơ sở vận dụng khung phân tích đánh
giá phân cấp quản lý nhà nước đã được chấp nhận rộng rãi trong nghiên cứu lý thuyết và thực
tiễn để rà soát lại khung pháp lý phân cấp trong hoạt động đấu thầu; đồng thời kết hợp phương
pháp điều tra khảo sát nhận diện những bất cập còn tồn tại trong thực tế. Từ những hạn chế đó,
tham khảo những kinh nghiệm hay trong hoạt động đấu thầu từ các tổ chức quốc tế có uy tín và
một số nước phát triển, đề xuất các khuyến nghị nhằm cải thiện chính sách phân cấp quản lý
nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu tại Việt Nam.

-iv-
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ...................................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN....................................................................................................................... ii
TÓM TẮT............................................................................................................................ iii
DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT..........................................................................vi
DANH MỤC BẢNG.......................................................................................................... viii
DANH MỤC HỘP............................................................................................................. viii
DANH MỤC HÌNH..............................................................................................................ix
CHƯƠNG 1: BỐI CẢNH VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU ................................................1
1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách....................................................................................1
1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách................................................................3
1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu ............................................................................................3
1.2.2. Câu hỏi chính sách...............................................................................................3
1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu...............................................................................3
1.4. Phương pháp nghiên cứu ............................................................................................3
1.5. Nhiệm vụ nghiên cứu..................................................................................................4
1.5.1. Rà soát khung pháp lý..........................................................................................4
1.5.2. Nghiên cứu khảo sát.............................................................................................4
1.5.3. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế..........................................................................4
1.6. Nguồn thông tin ..........................................................................................................5
1.7. Cấu trúc đề tài .............................................................................................................5
CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH..........................................6
2.1. Cơ sở lý thuyết............................................................................................................6
2.1.1. Lý thuyết phân cấp quản lý nhà nước..................................................................6
2.1.2. Tiến trình phân cấp quản lý nhà nước tại Việt Nam............................................8
2.1.3. Phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu..........................................10
2.2. Khung phân tích........................................................................................................12
CHƯƠNG 3: QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG
TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG ..........................................14
3.1. Một số khái niệm liên quan.......................................................................................14
3.2. Quy trình đấu thầu dự án đầu tư công.......................................................................16
3.3. Các nội dung chủ yếu được phân cấp trong đấu thầu ...............................................17

3.4. Khái quát lịch sử phân cấp đấu thầu dự án đầu tư công ở địa phương.....................17

-v-
CHƯƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU............................................................................23
4.1. Đánh giá phân cấp.....................................................................................................23
4.1.1. Thành công.........................................................................................................23
4.1.2. Hạn chế ..............................................................................................................24
4.1.2.1 Khả năng thực hiện .......................................................................................24
4.1.2.2. Minh bạch thông tin.....................................................................................27
4.1.2.3. Sự tham gia của người dân...........................................................................30
4.1.2.4. Trách nhiệm giải trình..................................................................................32
4.1.2.5. Giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên......................................................33
4.2. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế...............................................................................37
4.2.1. Tổ chức minh bạch quốc tế (TI) ........................................................................37
4.2.2. Ngân hàng thế giới (WB)...................................................................................39
4.2.3. Hàn Quốc ...........................................................................................................39
4.2.4. Singapore ...........................................................................................................40
CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ......................................41
5.1. Kết luận.....................................................................................................................41
5.2. Khuyến nghị chính sách............................................................................................42
5.2.1. Giải pháp kỹ thuật..............................................................................................42
5.2.2. Giải pháp chính sách..........................................................................................42
5.2.3. Giải pháp chính trị .............................................................................................43
TÀI LIỆU KHAM KHẢO...................................................................................................44
PHỤ LỤC.............................................................................................................................48
Phụ lục 1: Định nghĩa nguồn vốn đầu tư công.................................................................48
Phụ lục 2. Không bán HSMT...........................................................................................48
Phụ lục 3. Cài cắm HSMT...............................................................................................49
Phụ lục 4. Tham gia thực hiện của cộng đồng.................................................................49
Phụ lục 5. Quy định trách nhiệm giải trình trong hoạt động đấu thầu.............................49
Phụ lục 6. Chỉ định thầu...................................................................................................50
Phụ lục 7. Quy trình thiết kế mẫu khảo sát......................................................................50
Phụ lục 8. Thiết kế mẫu khảo sát .....................................................................................51
Phụ lục 9. Đặc điểm mẫu khảo sát...................................................................................52

-vi-
DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt Tên tiếng Anh Tên tiếng Việt
ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á
BQL Project Management Unit Ban quản lý
CĐT Investor Chủ đầu tư
CQĐP Local government Chính quyền địa phương
CQTW Central government Chính quyền trung ương
et al et alii/alia và những cộng sự
HSDT Bids Hồ sơ dự thầu
HSMT Bidding documents Hồ sơ mời thầu
KHLCNT Tendering plan Kế hoạch lựa chọn nhà thầu
KQLCNT Results of selection of contractor Kết quả lựa chọn nhà thầu
Luật Đấu thầu Law on Bidding 2005 Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11
2005 ngày 29/11/2005
Luật Đấu thầu Law on Bidding 2013 Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13
2013 ngày 26/11/2013
Luật số Law No.38/2009 Luật số 38/2009/QH12 ngày
38/2009 19/6/2009 sửa đổi, bổ sung một số
điều của các luật liên quan đến đầu

tư xây dựng cơ bản

-vii-
Nghị quyết số Resolution No.08/2004/NQ-CP Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP
08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về
tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý
nhà nước giữa Chính phủ và chính
quyền tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ương
NQĐĐT Authorized person Người quyết định đầu tư
OECD OrganizationforEconomic Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh
Cooperation and Development tế
TI Transparency International Tổ chức minh bạch quốc tế
TTg Prime Minister Thủ tướng Chính phủ
UBND People’s Committee Ủy ban nhân dân
WB World Bank Ngân hàng Thế giới

-viii-
DANH MỤC BẢNG
Bảng 3.1. Thẩm quyền phê duyệt trong Nghị định số 43/CP ..............................................18
Bảng 3.2. Phân cấp đấu thầu theo Luật Đấu thầu 2005.......................................................20
Bảng 3.3. Phân cấp đấu đầu theo Luật Đấu thầu 2013 ........................................................21
Bảng 3.4. Tổng kết quá trình phân cấp trong đấu thầu........................................................22
DANH MỤC HỘP
Hộp 4.1. Năng lực của CĐT ................................................................................................26
Hộp 4.2. Cân bằng Thu – Chi ngân sách địa phương ..........................................................28
Hộp 4.3. Đạo đức người làm công tác đấu thầu...................................................................35

-ix-
DANH MỤC HÌNH
Hình 1.1. Vốn đầu tư thực hiện trong khu vực nhà nước ......................................................1
Hình 2.1. Quá trình phân cấp quản lý nhà nước ....................................................................7
Hình 2.2. Các lĩnh vực phân cấp theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ...............................10
Hình 2.3. Tóm tắc quy trình thực hiện dự án đầu tư công...................................................11
Hình 2.4. Khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nước ........................................12
Hình 3.1. Quy định CĐT dự án đầu tư công ở địa phương .................................................16
Hình 3.2. Quá trình hình thành văn bản pháp lý về đấu thầu ..............................................21
Hình 3.3. Các yếu tố chủ yếu ảnh hưởng đến phân cấp đấu thầu........................................22
Hình 4.1. Tác động của quá trình phân cấp trong đấu thầu .................................................23
Hình 4.2. Mục tiêu của đấu thầu dự án đầu tư công ............................................................24
Hình 4.3. Tác động khi phân cấp mạnh cho CĐT ...............................................................25
Hình 4.4. Tính minh bạch trong đấu thầu ............................................................................29
Hình 4.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến tính minh bạch trong đấu thầu ..................................29
Hình 4.6. Rào cản chưa đẩy mạnh thực hiện đấu thầu qua mạng........................................30
Hình 4.7. Sự tham gia người dân trong đấu thầu.................................................................31
Hình 4.8. Các yếu tố ảnh hưởng sự tham gia người dân trong đấu thầu .............................32
Hình 4.9. Trách nhiệm giải trình của CĐT ..........................................................................33
Hình 4.10. Các yếu tố ảnh hưởng trách nhiệm giải trình của CĐT .....................................33
Hình 4.11. Hiệu quả của công tác giám sát, kiểm tra trong đấu thầu ..................................35
Hình 4.12. Thống kê số lượng gói thầu ...............................................................................36
Hình 4.13. Các yếu tố ảnh hưởng hình thức chỉ định thầu ..................................................36
Hình 4.14. Các yếu tố ảnh hưởng công tác giám sát, kiểm tra ............................................37

-1-
CHƯƠNG 1: BỐI CẢNH VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách
Quá trình đổi mới phát triển nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa và xu
hướng hội nhập quốc tế tại Việt Nam đã tạo ra những tiền đề phân cấp quản lý nhà nước
giữa chính quyền Trung ương và địa phương. Yêu cầu này nhằm phát huy tính năng động,
sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp trong quản lý, điều hành
thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội. Từ năm 20051
, Chính phủ đã quyết tâm
đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương tập trung vào phân
cấp nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm trên 6 lĩnh vực chủ yếu: (i) quy hoạch, kế hoạch
và đầu tư phát triển; (ii) ngân sách nhà nước; (iii) đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nước; (iv)
doanh nghiệp nhà nước; (v) các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công và (vi) tổ chức bộ máy,
cán bộ công chức.
Trong lĩnh vực đầu tư phát triển kinh tế xã hội, đầu tư công có vai trò rất quan trọng đối
với xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, đóng góp tích cực đảm bảo an sinh xã hội giữa các
vùng miền. Không chỉ là công cụ để Chính phủ duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, đầu tư công
còn là động lực chủ yếu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của Việt Nam.
Hình 1.1. Vốn đầu tư thực hiện trong khu vực nhà nước
Tỷ đồng
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
Vốn DNNN
Vốn vay
Vốn ngân sách
Năm Năm Năm Năm Năm Năm
2010 2011 2012 2013 2014 2015*
Nguồn: Tổng cục Thống kê (Niên giám thống kê năm 2015).

1
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004

-2-
Ngoài những tác động tích cực trên, đi sâu vào phân tích cho thấy hiệu quả đầu tư công
trong thời gian qua còn nhiều hạn chế. Bên cạnh việc lựa chọn, quyết định đầu tư các dự án
đầu tư công chưa hiệu quả2
, công tác đấu thầu thực hiện các dự án còn nhiều vấn đề cần
xem xét, đánh giá. Đặc biệt là hoạt động đấu thầu ở các địa phương, nơi mà phần lớn các
dự án đầu tư công đang triển khai.
Theo xu hướng đẩy mạnh phân cấp theo tinh thần của Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP,
hoạt động đấu thầu các dự án đầu tư công cũng từng bước tăng cường phân cấp cho
CQĐP. Chính phủ đã thể chế hóa chủ trương này bằng các Nghị định hướng dẫn về đấu
thầu, sau đó nâng cấp thành các Luật Đấu thầu. Đến nay, hoạt động đấu thầu được phân
cấp mạnh mẽ cho CQĐP nhằm hướng đến các mục tiêu trong đấu thầu là minh bạch, cạnh
tranh công bằng và hiệu quả kinh tế.
Tuy nhiên, thực tế hoạt động đấu thầu các dự án đầu tư công ở nhiều địa phương đã không
phát huy hiệu quả mong đợi như tinh thần phân cấp. Bằng chứng cho thấy, mặc dù Luật
Đấu thầu đã quy định hạn chế hình thức chỉ định thầu nhưng theo số liệu thống kê trong
toàn quốc, số lượng gói thầu thực hiện theo hình thức này vẫn chiếm tỷ trọng rất lớn
(Hình 4.12). Ngoài ra, đấu thầu rộng rãi có nhiều biểu hiện cho thấy tình trạng cấu kết,
thông đồng giữa CĐT và nhà thầu dẫn đến đấu thầu hình thức diễn ra khá phổ biến ở
không ít địa phương3
. Hậu quả là cuộc sống của người dân sẽ bị ảnh hưởng khi sử dụng
các công trình kém chất lượng. Tăng trưởng nền kinh tế chậm lại do hoạt động chi tiêu
công không hiệu quả, đồng thời môi trường kinh doanh bị bóp méo ảnh hưởng đến niềm
tin trong cộng đồng doanh nghiệp.
Từ đó, vấn đề chính sách đặt ra là việc phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu
dự án đầu tư công ở địa phương còn nhiều bất cập, hạn chế. Hoạt động đấu thầu chưa tạo ra
môi trường cạnh tranh thực sự gây ra thất thoát, lãng phí nguồn lực nhà nước. Đây là sự
thất bại nhà nước trong công tác quản lý, cần được nghiên cứu để đưa ra những giải pháp
khắc phục.
2
Xem thêm Võ Đại Lược (2012), Vũ Thành Tự Anh (2013)

3
Trích ý kiến ông Nguyễn Xuân Đào, nguyên Phó Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu thuộc Bộ Kế hoạch và
Đầu tư trong bài viết của tác giả Việt Anh (2016)

-3-
1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách
1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu của đề tài là phân tích, đánh giá việc phân cấp quản lý nhà nước trong công tác
đấu thầu thực hiện các dự án đầu tư công ở địa phương đã phù hợp hay chưa. Qua đó, tìm
ra những hạn chế còn tồn tại để đưa ra các khuyến nghị nhằm cải thiện chính sách phân
cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu.
1.2.2. Câu hỏi chính sách
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, đề tài cần trả lời các câu hỏi trọng tâm sau:
(i) Quá trình phân cấp trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công ở địa phương được quy
định như thế nào?
(ii) Hiệu quả của quá trình phân cấp đấu thầu ra sao?
(iii) Các khuyến nghị chính sách nào để cơ quan quản lý nhà nước khắc phục những hạn
chế, bất cập?
1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các quy định phân cấp của CQTW (đại diện là TTg),
CQĐP (đại diện là NQĐĐT) và CĐT trong Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp
luật hướng dẫn thi hành.
Do điều kiện hạn chế thời gian và nguồn lực thực hiện nên phạm vi nghiên cứu của đề tài
chỉ giới hạn nghiên cứu quá trình phân cấp quản lý nhà nước thuộc quy mô cấp CQĐP (cấp
tỉnh, huyện, xã).
Các bước kỹ thuật thực hiện theo quy trình đấu thầu bao gồm: chuẩn bị đấu thầu, tổ chức
đấu thầu, phê duyệt kết quả đấu thầu và ký kết hợp đồng không nằm trong phạm vi nghiên
cứu.
1.4. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng kết hợp đồng thời cả 2 phương pháp định tính (phỏng vấn chuyên gia)
và phương pháp định lượng (điều tra khảo sát đại trà) hướng đến các đối tượng đã có kinh
nghiệm tham gia trong hoạt động đấu thầu.

-4-
1.5. Nhiệm vụ nghiên cứu
1.5.1. Rà soát khung pháp lý
Tiến hành rà soát, tổng hợp khung pháp lý liên quan đến phân cấp từ những nghiên cứu
trước của quốc tế cũng như trong nước bao gồm chủ trương phân cấp của Đảng Cộng sản
Việt Nam được thể chế hóa bằng các bộ Luật, Nghị quyết, Nghị định hướng dẫn liên quan.
Đồng thời, đi sâu vào phân tích nội dung phân cấp trong hoạt động đấu thầu đã được cụ thể
hóa bằng Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành.
Sau đó, áp dụng khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nước nói chung vào trong
lĩnh vực đấu thầu, định hướng nghiên cứu khảo sát từ những chuyên gia có kinh nghiệm
trong lĩnh vực đấu thầu để nhận diện các hạn chế, bất cập. Từ những hạn chế này, tham
khảo kinh nghiệm hay từ thực tiễn đấu thầu quốc tế nhằm đưa ra các khuyến nghị chính
sách phù hợp.
1.5.2. Nghiên cứu khảo sát
Thực hiện qua 2 giai đoạn:
Đầu tiên, khảo sát thử nghiệm bằng cách phỏng vấn chuyên gia làm rõ hơn thành công và
hạn chế trong hoạt động thực tiễn của quá trình phân cấp đấu thầu ở địa phương, nhằm
chuẩn hóa nội dung bản câu hỏi khảo sát.
Sau đó, tiến hành khảo sát chính thức áp dụng đại trà cho các đối tượng cần khảo sát và sử
dụng phương pháp thống kê mô tả để biểu thị kết quả (Cách thức, nội dung tiến hành được
nêu cụ thể trong Phụ lục 7-10).
1.5.3. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế
Không có giải pháp chung cho một vấn đề. Tùy theo điều kiện thể chế và thực tiễn hoạt
động chính trị, kinh tế mà mỗi nước lựa chọn cách làm phù hợp. Nghiên cứu các quy định
pháp lý và cách thức thực thi pháp luật trong hoạt động đấu thầu từ các tổ chức quốc tế và
một số nước phát triển sẽ tăng thêm cơ hội lựa chọn những gợi ý chính sách để đưa ra các
khuyến nghị có tính khả thi.

Do điều kiện có hạn, quá trình nghiên cứu chỉ thực hiện nghiên cứu kinh nghiệm trong đấu
thầu của một số nước Châu Á như Hàn Quốc, Singapore…. và các tổ chức quốc tế như Tổ

-5-
chức minh bạch quốc tế (Transparency International), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh
tế (OECD), Ngân hàng Thế giới (WB).
1.6. Nguồn thông tin
Thông tin và số liệu phục vụ nghiên cứu chủ yếu từ các nguồn thứ cấp như Luật Đấu thầu,
Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng và các Nghị định, Thông tư hướng dẫn thi hành; các ấn
phẩm được phát hành từ nguồn chính thống của các cơ quan quản lý nhà nước của Việt
Nam như Tổng cục Thống kê, Báo Đấu thầu; các tổ chức quốc tế có uy tín như ADB,
WB, OECD, TI... Ngoài ra, còn sử dụng một số thông tin sơ cấp từ nguồn khảo sát thực tế
do tác giả thực hiện.
1.7. Cấu trúc đề tài
Đề tài được thiết kế gồm 5 chương:
Chương 1: Bối cảnh và nội dung nghiên cứu.
Chương 2: Cơ sở lý thuyết và khung phân tích.
Chương 3: Quá trình phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu dự
án đầu tư công.
Chương 4: Kết quả nghiên cứu.
Chương 5: Kết luận và khuyến nghị chính sách.

Cơ Sở Lý Luận Luận Văn Đánh Giá Phân Cấp Quản Lý Nhà Nước Ở Địa
Phương Trong Công Tác Đấu Thầu Dự Án Đầu Tư Công
CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH
2.1. Cơ sở lý thuyết
2.1.1. Lý thuyết phân cấp quản lý nhà nước
Phân cấp quản lý nhà nước (hay còn gọi là phi tập trung hóa theo thông lệ quốc tế) là sự
phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù
hợp giữa khối lượng, thẩm quyền xử lý với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp
nhằm tăng cường hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước4
.
Tùy theo đặc thù về yếu tố lịch sử, chính trị mà thuật ngữ CQĐP được hiểu khác nhau ở
mỗi quốc gia. Theo cách tiếp cận của ADB5
, CQĐP là những đơn vị của chính quyền trực
tiếp cung cấp dịch vụ cho người dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất. Trong nghiên cứu
này, CQĐP được hiểu theo cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ của Việt Nam bao
gồm: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã6
.
Đến nay, đã có nhiều học giả trong và ngoài nước nghiên cứu về phân cấp. Ở phương diện
quốc tế, quan điểm phân cấp được cổ súy khi tăng trưởng kinh tế thế giới bắt đầu suy giảm
ở thập niên 1970. Từ đó, xuất hiện nghi vấn về tính hiệu quả của can thiệp nhà nước khi
đối phó với những thách thức trong phát triển kinh tế. Áp lực cắt giảm chi tiêu công và thu
hẹp quy mô hành chính buộc các quốc gia phải cơ cấu lại bộ máy CQTW. Thêm vào đó,
tiến trình dân chủ hóa lan rộng, người dân ngày càng trở nên hiểu biết và đòi hỏi nhiều hơn
dẫn đến áp lực buộc CQTW phải trao bớt thẩm quyền và nguồn lực cho địa phương. Dịch
vụ công nên để CQĐP cung cấp bởi nơi đây gần dân, hiểu dân và có đầy đủ thông tin để
giải quyết vấn đề7
. Đồng thuận quan điểm này, nghiên cứu của Vũ Thành Tự Anh cũng chỉ
ra những quốc gia nơi mà CQTW bị quá tải trong cách thức điều hành quốc gia, đòi hỏi
phân cấp được đẩy mạnh8
. Đây là cứu cánh với kỳ vọng sẽ giúp giải tỏa những ách tắc,
trục trặc trong quá trình ra quyết định. Đồng thời, nhờ đó giảm bớt sự phiền hà trước sự
quan liêu của các thủ tục hành chính, tăng tính nhạy cảm của chính quyền trước nhu cầu
cấp bách của người dân mang tính đặc thù của từng địa phương. CQTW không còn giữ vai
4
Xem thêm Uông Chu Lưu (2005)

5
Xem thêm ADB (2003)
6
Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh,
thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi chung là
cấp xã)
7
Xem thêm Oates et al (1972) và World Bank (2006)
8
Vũ Thành Tự Anh (2012)

-7-
trò truyền thống như người ra quyết định mà trở thành người kiến tạo, định hướng cuộc
chơi. Điều này dẫn đến phân cấp quản lý được xem như là xu hướng chung, không thể đảo
ngược.
Nhìn nhận ở góc độ quản lý giữa nhà nước và thị trường, phân cấp quản lý được mô tả như
quá trình “làm gầy nhà nước”9
. Với nguồn lực hữu hạn về tài chính, con người và hạn chế
khả năng quản lý, kiểm soát trong khi phải đối mặt với nhu cầu ngày càng cao của người
dân, đòi hỏi nhà nước phải xác định rõ nhà nước cần làm gì và nên trao lại những gì để thị
trường tham gia. Nhà nước chỉ giữ và làm những chức năng cần thiết hay nói khác hơn nhà
nước nên làm những gì mà thị trường không thể hoặc không muốn làm; còn lại cho phép
thị trường tham gia bằng cách chuyển giao một số dịch vụ công hoặc tạo điều kiện giảm
các rào cản hành chính để khu vực tư nhân thực hiện.
Dựa theo lĩnh vực quản lý, quá trình phân cấp quản lý nhà nước được chia tách như sau:
Hình 2.1. Quá trình phân cấp quản lý nhà nước
Phân cấp quản lý
Chính trị Hành chính Ngân sách Thị trường
Phân cấp,
Ngân sách cấp tỉnh Tư nhân hóa
phân quyền
Ủy quyền
Ngân sách
Phi quy chế hóa
cấp huyện
Trao, tản quyền Ngân sách cấp xã
Nguồn: Trích ADB (2003).
Phân cấp chính trị: là quá trình chuyển giao một phần quyền hạn và trách nhiệm chính trị
từ CQTW xuống CQĐP, nhằm chuyển giao thẩm quyền ra quyết định cho cấp địa phương.
Nhờ đó, thẩm quyền quyết định của CQĐP sẽ được tăng lên, đồng thời khuyến khích

9
Phạm Duy Nghĩa (2012)

-8-
người dân và đại biểu dân cử được tham gia trực tiếp và có tiếng nói trong quá trình quyết
định chính sách ở địa phương10
.
Phân cấp hành chính: nhằm chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp chính
quyền trong quá trình thực thi các nhiệm vụ hành chính gồm chỉ đạo điều hành kinh tế - xã
hội, quy hoạch, đầu tư, y tế, giáo dục … Phi tập trung hành chính thể hiện ở ba cấp độ cơ
bản là tản quyền, ủy quyền và phân quyền.
Phân cấp ngân sách: là sự phân bổ trách nhiệm quản lý về nguồn ngân sách giữa các cấp
chính quyền, được thể hiện bằng nhiều hình thức như: giao cho CQĐP tự chủ ngân sách;
cho phép CQĐP được phép quyết định các sắc thuế, phí, lệ phí tùy theo điều kiện kinh tế -
xã hội của vùng miền; đưa ra các quy định phân chia nguồn thu giữa Trung ương và địa
phương…
Phân cấp thị trường: là quá trình nhà nước chuyển giao một số công việc từ khu vực nhà
nước sang khu vực tư nhân thực hiện.
2.1.2. Tiến trình phân cấp quản lý nhà nước tại Việt Nam
Trước năm 1986, phân cấp quản lý nhà nước còn chưa rõ ràng ở Việt Nam. Là quốc gia
nằm trong số các nước có nền kinh tế chuyển đổi, phân cấp chịu ảnh hưởng truyền thống
tập trung hóa cao độ ở CQTW. Phân cấp được hình thành từ khi triển khai chính sách cải
cách kinh tế dưới tên gọi Đổi Mới. Lần đầu tiên khái niệm phân cấp được ghi nhận chính
thức trong văn kiện có tính pháp lý như Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc11
, cụ thể:
“...thực hiện phân cấp quản lý theo nguyên tắc tập trung dân chủ...bảo đảm hiệu lực quản
lý tập trung thống nhất của trung ương trong những vấn đề có tầm quan trọng đối với cả
nước; đồng thời bảo đảm quyền chủ động của các cấp địa phương trong việc quản lý kinh
tế, xã hội trên địa bàn lãnh thổ…”.
Tiếp theo, nội dung phân cấp được nhắc đến tại Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương
Đảng khoá VII12
, trong đó nêu:“…Phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của mỗi cấp
chính quyền. Tập trung vào Trung ương quyền quyết định những vấn đề ở tầm vĩ mô.
10
Xem thêm Nguyễn Minh Đoan (2012)
11
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt Nam ngày 18/12/1986

12
Nghị quyết số 08-NQ/HNTW ngày 23/1/1995 Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá
VII

-9-
Đồng thời phân cấp quản lý để phát huy tính chủ động và tinh thần trách nhiệm của
CQĐP...”.
Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII13
đã đưa ra quy định phân
cấp rõ ràng hơn:“…Cần tǎng trách nhiệm và thẩm quyền của CQĐP trong việc quyết định
những vấn đề của địa phương, đặc biệt là về quy hoạch phát triển và kế hoạch đầu tư cho
khu vực công cộng, về thu chi ngân sách, về tổ chức và nhân sự hành chính địa phương, về
xử lý các vụ việc hành chính.… giữa các cấp CQĐP cũng cần cụ thể hoá việc phân cấp
theo hướng nào do cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền
cho cấp đó… Trên cơ sở xác định rõ chức nǎng và đổi mới sự phân cấp, tiếp tục điều chỉnh
hợp lý tổ chức của các bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ và bộ máy CQĐP…”.
Tuy nhiên, đây chỉ mới là bước chủ trương có tính định hướng của Đảng. Quá trình triển
khai trong thực tiễn còn gặp nhiều trở ngại. Nhận thức giữa các cấp CQTW và địa phương
chưa nhất quán, lo ngại việc phân cấp sẽ dẫn đến tình trạng cát cứ, cục bộ địa phương.
CQTW chần chừ không muốn chuyển giao quyền lực bởi trao quyền sẽ mất đi nhiều lợi
ích, quyền lực. Trong khi, CQĐP lại e dè, sợ trách nhiệm. Bên cạnh đó, phân cấp nhiệm vụ
nhưng không đi kèm chuyển giao nguồn lực trọn vẹn, cũng như không đảm bảo năng lực
của cấp dưới để thực thi. Chính vì vậy, quá trình phân cấp chưa đáp ứng được yêu cầu,
chưa giải quyết được những bức xúc đặt ra trong thực tiễn. Phải đợi đến khi Chính phủ ban
hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP thì vấn đề phân cấp dần trở nên tường tận, mạch lạc
hơn.
Nghị quyết này được xem như một bước tiến mới về thể chế hoá việc phân cấp giữa Trung
ương và địa phương. CQĐP ngày càng thực quyền nhiều hơn. Theo đó, Chính phủ đã nêu
rõ 6 lĩnh vực quan trọng cần phân cấp ngay cho chính quyền cấp tỉnh (Hình 2.2). Từ đây,
một loạt các Luật định ra đời để thể chế hóa chủ trương phân cấp quản lý nhà nước như
Luật Ngân sách nhà nước, Luật Cán bộ công chức, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Đấu
thầu…

13
Nghị quyết số 03-NQ/HNTW ngày 18/6/1997 Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá
VIII

-10-
Hình 2.2. Các lĩnh vực phân cấp theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP
Các lĩnh vực phân cấp theo
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP
Quy
Đất đai
hoạch,
Ngân tài
kế hoạch
sách nhà nguyên,
và đầu tư
nước tài sản
phát
nhà nước
triển
Nguồn: Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP.
Doanh
nghiệp
nhà nước
Các hoạt
động sự
nghiệp,
dịch vụ
công
Tổ chức
bộ máy
và cán
bộ công
chức
Hiện nay, quá trình phân cấp tiếp tục mở rộng sang nhiều lĩnh vực khác và được pháp chế
hóa ở mức độ pháp lý cao nhất14
và Chính phủ nỗ lực thực hiện15
. Tuy nhiên, quá trình
phân cấp chỉ diễn ra mạnh mẽ trong lĩnh vực kinh tế, hành chính còn phân cấp chính trị vẫn
còn giới hạn16
. Chính điều này, đã làm cho quá trình phân cấp chưa triệt để. Mặc dù, về
nguyên tắc đã trao quyền quyết định cho cấp dưới nhưng bằng nhiều cách khác nhau cấp
trên vẫn can thiệp, tác động đến phạm vi công việc của cấp dưới.
2.1.3. Phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu
Hoạt động đấu thầu thực hiện dự án đầu tư công là công đoạn trong số chuỗi công đoạn
trong quy trình thực hiện dự án đầu tư công (Hình 2.3). Đây là hoạt động của quá trình
cung cấp dịch vụ công. Thực hiện tiến trình phân cấp quản lý nói chung theo tinh thần của
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, phân cấp đấu thầu ngày càng được tăng cường từ CQTW
xuống CQĐP, nội dung chi tiết sẽ được phân tích kỹ trong Chương 3. Về tổng quan, theo
thời gian phân cấp các nội dung thực hiện trong đấu thầu diễn ra như sau: CQTW (đại diện
là TTg) phân cấp xuống CQĐP (đại diện là NQĐĐT) và CĐT.
14
Xem thêm Hiến pháp Nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, Luật Tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015

15
Xem thêm Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016
16
Xem thêm Vũ Thành Tự Anh (2016)

-11-
Công tác đấu thầu liên quan đến yếu tố nhân sự trong vai trò CĐT và chịu sự chi phối bởi
yếu tố nguồn tài trợ dự án nên phân cấp trong đấu thầu là sự pha trộn đan xen giữa phân
cấp hành chính, đầu tư xây dựng, ngân sách và chính trị.
Hình 2.3. Tóm tắc quy trình thực hiện dự án đầu tư công
Các bước thực hiện Nội dung Văn bản pháp lý
1. Chuẩn bị đầu tư Chủ trương đầu tư Luật Đầu tư công
Lựa chọn nhà thầu Luật Đấu thầu
2. Thực hiện đầu tư Thiết kế dự án Luật Xây dựng
Triển khai thi công Luật Xây dựng
3. Kết thúc đầu tư
Phạm vi nghiên cứu Phân cấp đấu thầu.
Nguồn: Tổng hợp trên cơ sở các Luật: Đầu tư công 2014, Xây dựng 2014, Đấu thầu 2013.
Tóm lại, các nghiên cứu cho thấy rằng phân cấp quản lý nhà nước là xu hướng tất yếu và
không thể đảo ngược. Quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ CQTW xuống cho
CQĐP sẽ giúp cho CQĐP có những chính sách nhanh nhạy, đáp ứng được sự mong đợi của
người dân. Phần lớn các nước trên thế giới, phân cấp được nhìn nhận chủ yếu là loại bỏ những
công việc của nhà nước không còn phù hợp trong nền kinh tế thị trường. Sau đó, một lần nữa
vai trò nhà nước được phân chia trách nhiệm giữa CQTW và CQĐP. Đối với Việt Nam vẫn
không nằm ngoài xu thế đó. Tuy nhiên, là quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi17
từ nền
kinh tế tập trung sang nền kinh tế thị trường nên có những đặc thù nhất định. Quá trình phân
cấp quản lý nhà nước của Việt Nam diễn ra từng bước, thận trọng, có lộ trình. Đến nay, phân
cấp chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực liên quan đến kinh tế, hành

17
World Bank (2001)

-12-
chính còn phân cấp chính trị vẫn còn nằm giới hạn cho phép. Điều này trong nhiều trường
hợp tạo ra trở lực cho quá trình phân cấp hướng đến tính hiệu quả, minh bạch và trách
nhiệm giải trình trong khu vực công.
2.2. Khung phân tích
Nghiên cứu này vận dụng khung phân tích đã được chấp nhận rộng rãi trong nghiên cứu lý
thuyết cũng như trong thực tiễn18
. Khung phân tích dựa trên một số giả định quan trọng
làm nền tảng cho lý thuyết phân cấp quản lý nhà nước, cụ thể:
Hình 2.4. Khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nước
Đánh giá phân cấp
quản lý nhà nước
Khả
năng
thực
hiện
Minh
bạch
thông
tin
Sự
tham
gia của
người
dân
Trách
nhiệm
giải
trình
Giám
sát,
kiểm
tra của
cấp trên
Nguồn: Vận dụng khung phân tích của ADB (2003), Vũ Thành Tự Anh (2012).
(i) Khả năng thực hiện: Việc phân cấp phải phù hợp với năng lực quản lý, điều hành của đối
tượng được phân cấp. Phân cấp không đúng đối tượng đồng nghĩa với buông lỏng quản
lý. Ngoài ra, cần xem xét khả năng cân đối các nguồn lực hỗ trợ cho đối tượng được phân
cấp thực thi nhiệm vụ.
(ii) Minh bạch thông tin: Xu hướng phân cấp làm cho đối tượng được phân cấp có cơ hội cung
cấp các dịch vụ công cho người dân. Tuy nhiên, họ phải đối mặt với đòi hỏi ngày càng cao của
người dân trong việc gia tăng hiệu quả và minh bạch các dịch vụ công. Người dân mong muốn
được tiếp cận đầy đủ, kịp thời các thông tin, chính sách, quyết định liên

18
Xem thêm ADB (2003), Vũ Thành Tự Anh (2012), Vũ Thành Tự Anh (2013), Cộng đồng các nhà tài trợ
(2009)

-13-
quan đến dịch vụ công để làm cơ sở giám sát hiệu quả hoạt động của đối tượng được phân
cấp. Ngoài ra, minh bạch thông tin góp phần làm tăng tính cạnh tranh, công bằng trong quá
trình cung cấp dịch vụ công.
(iii) Sự tham gia của người dân: Thông tin minh bạch được cung cấp đầy đủ nhưng quan
trọng hơn là phải có cơ chế để người dân tích cực tham gia vào trong quá trình ra quyết
định và giám sát đối với các hoạt động của đối tượng được phân cấp. Mức độ tham gia của
người dân tùy thuộc vào nhận thức, kiến thức của mỗi cá nhân và quy định pháp luật cho
phép.
(iv) Trách nhiệm giải trình: Quá trình phân cấp tuân thủ nguyên tắc quyền hạn gắn liền với
trách nhiệm, trong đó có trách nhiệm giải trình. Đối tượng được phân cấp phải có trách
nhiệm giải trình hướng lên trên và hướng xuống dưới. Trách nhiệm giải trình hướng lên
trên tập trung vào tuân thủ các quy định, chỉ đạo của cấp trên. Trong khi, trách nhiệm giải
trình xuống dưới chủ yếu là người dân, những người trực tiếp thụ hưởng chính sách về chất
lượng phục vụ của mình.
(v) Giám sát, kiểm tra của cấp trên: Để đảm bảo cho đối tượng được phân cấp thực hiện
đúng trách nhiệm được giao, tránh trường hợp lạm dụng quyền lực dẫn đến sai lệch mục
tiêu ban đầu đề ra, cần thiết phải tăng cường việc giám sát, kiểm tra cơ quan cấp trên đối
với việc thực hiện phân cấp; đồng thời xử lý nghiêm trách nhiệm nếu có xảy ra sai phạm.

-14-
CHƯƠNG 3: QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG
3.1. Một số khái niệm liên quan
Nội dung nghiên cứu về phân cấp đấu thầu các dự án đầu tư công có tính chuyên ngành
cao liên quan đến các quy định về đầu tư, xây dựng và đấu thầu. Do đó, trong nghiên cứu
này thống nhất ở một số khái niệm sau:
Dự án đầu tư công
Dự án đầu tư công được hiểu là dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật phục vụ yêu cầu
phát triển kinh tế – xã hội19
, được sử dụng toàn bộ hoặc một phần nguồn vốn đầu tư công
(Phụ lục 1).
Đấu thầu
Thuật ngữ đấu thầu trở nên quen thuộc tại Việt Nam với cách hiểu nôm na là quá trình lựa
chọn nhà thầu đáp ứng được các yêu cầu của CĐT trên cơ sở cạnh tranh giữa các nhà thầu.
Luật Đấu thầu 2013 định nghĩa đấu thầu chi tiết hơn với hàm ý là quá trình lựa chọn nhà
thầu để ký kết thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm
hàng hóa, xây lắp trên cơ sở bảo đảm minh bạch, cạnh tranh công bằng và hiệu quả kinh tế.
Cùng cách hiểu như thế nhưng một số nước lại sử dụng thuật ngữ Mua sắm công là quá
trình lựa chọn nhà thầu thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ, hàng hóa và công trình xây
dựng; lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án, cung cấp dịch vụ công. Do đó, trong quá trình
nghiên cứu kinh nghiệm các nước, thuật ngữ Đấu thầu và Mua sắm công được hiểu tương
đồng như nhau.
Người quyết định đầu tư (gọi tắt là NQĐĐT)
NQĐĐT các dự án đầu tư công là cá nhân đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước có thẩm
quyền hoặc được uỷ quyền cho phép đầu tư dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư công. Luật
Đầu tư công quy định NQĐĐT ở địa phương bao gồm: Chủ tịch UBND cấp tỉnh, huyện,
xã.

19
Tổng hợp theo Luật Đầu tư công 2014

-15-
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu (gọi tắt là KHLCNT)
Là việc phân chia dự án thành các gói thầu và xác định nội dung của từng gói thầu được
NQĐĐT phê duyệt bằng văn bản làm căn cứ pháp lý để lựa chọn nhà thầu. KHLCNT được
ví như kịch bản tổng thể để thực hiện dự án.
Đấu thầu qua mạng
Khác với cách thức đấu thầu truyền thống, đấu thầu qua mạng được thực hiện thông qua sử
dụng hệ thống mạng đấu thầu quốc gia. Khi đó, quá trình đấu thầu chủ yếu thực hiện trên
mạng Internet. Cách thức này sẽ hạn chế thấp nhất sự can thiệp trực tiếp giữa CĐT và các
nhà thầu.
Chủ đầu tư (gọi tắt là CĐT)
Theo Luật Đấu thầu 2013, CĐT là tổ chức sở hữu vốn hoặc tổ chức được giao thay mặt
chủ sở hữu vốn, tổ chức vay vốn trực tiếp quản lý quá trình thực hiện dự án.
Theo Luật Đầu tư công, CĐT là cơ quan, tổ chức được giao quản lý dự án đầu tư công.
Trong khi đó Luật Xây dựng 2014 quy định CĐT là cơ quan, tổ chức, cá nhân sở hữu vốn,
vay vốn hoặc được giao trực tiếp quản lý, sử dụng vốn để thực hiện hoạt động đầu tư xây
dựng.
Trong nghiên cứu này, CĐT được hiểu là các cơ quan, tổ chức có chức năng sở hữu vốn
hoặc ủy quyền sở hữu vốn được giao quản lý dự án đầu tư công.
Thực tiễn quản lý ở Việt Nam cho thấy CĐT các dự án đầu tư công rất đa dạng, phân tán
gắn liền với cơ quan sử dụng. NQĐĐT là người quyết định lựa chọn CĐT. Đó có thể là các
tổ chức quản lý, sử dụng công trình như trường học, trạm y tế… hay các tổ chức chuyên
nghiệp trong quản lý dự án như các BQL chuyên nghiệp. Chính vì quy định không rõ ràng,
nhất quán về CĐT dẫn đến tình trạng lạm phát CĐT trong lĩnh vực đầu tư xây dựng, thậm
chí có cả nhà thơ, bác sỹ cũng trở thành CĐT20
.

20
Xem thêm Hương Giang (2013)

-16-
Hình 3.1. Quy định CĐT dự án đầu tư công ở địa phương
Các BQL chuyên ngành
Cấp tỉnh Chủ đầu tư
Các sở, ban, ngành
BQL chuyên ngành
Cấp huyện Chủ đầu tư
Các phòng chuyên môn
Cấp xã Chủ đầu tư Thuê tư vấn quản lý
Nguồn: Tổng hợp trên cơ sở các Luật: Xây dựng 2014, Đấu thầu 2013.
3.2. Quy trình đấu thầu dự án đầu tư công
Để triển khai công tác đấu thầu thực hiện dự án đầu tư công bắt buộc phải tuân thủ qua
nhiều bước. Sau khi dự án được NQĐĐT phê duyệt, CĐT tiến hành lập KHLCNT. Trong
bảng kế hoạch này thể hiện rõ việc phân chia dự án thành các gói thầu khác nhau (gói thầu
tư vấn, phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp) và xác định nội dung của từng gói thầu
(gồm tên gói thầu, giá gói thầu, nguồn vốn, hình thức và phương thức lựa chọn nhà thầu,
loại hợp đồng, thời gian lựa chọn nhà thầu). Sau đó, NQĐĐT phê duyệt bằng văn bản làm
căn cứ pháp lý để lựa chọn nhà thầu.
Trên cơ sở KHLCNT được duyệt, tùy theo thời điểm nguồn vốn được bố trí, CĐT tổ chức
triển khai đấu thầu cho từng gói thầu gồm các công đoạn chính sau:
(i) Phê duyệt HSMT.
(ii) Phát hành HSMT.
(iii) Đánh giá HSDT.
(iv) Phê duyệt KQLCNT.
(v) Công bố KQLCNT.

(vi) Thương thảo và ký kết hợp đồng.

-17-
3.3. Các nội dung chủ yếu được phân cấp trong đấu thầu
Trong hoạt động đấu thầu nội dung được quan tâm nhiều nhất là hình thức lựa chọn nhà
thầu. Luật Đấu thầu quy định nhiều hình thức lựa chọn nhà thầu, trong đó 2 hình thức ảnh
hưởng lớn đến kết quả lựa chọn nhà thầu là Chỉ định thầu và Đấu thầu rộng rãi. Chỉ định
thầu là hình thức đấu thầu có mức độ cạnh tranh thấp nhất và ngược lại là hình thức Đấu
thầu rộng rãi. Kinh nghiệm thực tiễn chỉ ra có 6 nội dung chủ yếu tác động đến kết quả
hoạt động đấu thầu gồm:
(i) Phê duyệt hình thức chỉ định thầu.
(ii) Phê duyệt KHLCNT21
.
(iii) Phê duyệt HSMT.
(iv) Phê duyệt KQLCNT22
.
(v) Xử lý tình huống trong đấu thầu.
(vi) Xử lý vi phạm trong đấu thầu.
Xuyên suốt Chương này sẽ làm rõ quá trình phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong
hoạt động đấu thầu dự án đầu tư công đối với 6 nội dung nêu trên.
3.4. Khái quát lịch sử phân cấp đấu thầu dự án đầu tư công ở địa phương
Hoạt động đấu thầu tại Việt Nam diễn tiến theo sự thay đổi trong cách thức quản lý, điều
hành nền kinh tế. Giống như nhiều nước theo đuổi nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, khái
niệm đấu thầu không tồn tại trong các giai đoạn trước năm 1986. Bấy giờ, các dịch vụ công
đều do nhà nước thực hiện trong vai trò tự cung, tự cấp. Trong bối cảnh xã hội chưa thừa
nhận nền kinh tế thị trường, các hoạt động kinh tế ngoài nhà nước cũng nhỏ lẻ, manh mún
đã không tạo điều kiện cho công tác đấu thầu cung cấp dịch vụ công phát triển về phương
diện pháp lý lẫn thực tiễn.
Sau những năm thời kỳ Đổi Mới (1986) khi nhà nước chấp nhận nền kinh tế thị trường, các
dịch vụ công trước đây được cung cấp bởi kế hoạch hóa tập trung nay từng bước nhường lại
cho thị trường cung cấp. Từ đó, xuất hiện nhu cầu cạnh tranh trong cung cấp các dịch vụ công
theo yêu cầu của các cơ quan quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Vì

21
Trước Luật Đấu thầu 2013 có hiệu lực gọi là Kế hoạch đấu thầu
22
Trước Luật Đấu thầu 2013 có hiệu lực gọi là Kết quả đấu thầu

-18-
vậy, về góc độ chính sách cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý
thống nhất công tác đấu thầu trong phạm vi cả nước.
Văn bản pháp lý đầu tiên về đấu thầu được Chính phủ ban hành là Nghị định số 43/CP23
.
Khi đó, quá trình phân cấp đấu thầu còn sơ khai, việc phân định thẩm quyền của TTg và
NQĐĐT (ở cấp CQĐP là Chủ tịch UBND tỉnh, huyện, xã) chủ yếu dựa trên cơ sở quy mô
dự án sử dụng nguồn vốn nhà nước (phân chia nhóm dự án A, B, C theo tổng mức đầu tư)
mà không phân biệt nguồn vốn ngân sách thuộc cấp Trung ương hay địa phương quản lý.
Bảng 3.1. Thẩm quyền phê duyệt trong Nghị định số 43/CP
Nội dung
Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu Tất cả các dự án
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu Dự án nhóm A Dự án nhóm B, C
Hồ sơ mời thầu Tất cả các dự án
Các gói thầu tư
vấn >10 tỷ đồng; Các gói thầu
Kết quả lựa chọn nhà thầu các gói thầu mua
còn lại
sắm thiết bị, xây
lắp > 50 tỷ đồng.
Xử lý tình huống đấu thầu Tất cả các dự án
Xử lý vi phạm đấu thầu
Quy định chưa rõ, thông thường các địa phương xin ý
kiến chỉ đạo của TTg.
Nguồn: Nghị định số 43/CP.
Sau hơn 1 năm triển khai thi hành Nghị định số 43/CP, số lượng các gói thầu ở địa phương
trình TTg ký phê duyệt KQLCNT quá lớn gây áp lực cho Chính phủ, đồng thời làm ách tắc
công tác triển khai dự án ở địa phương do kéo dài thời gian chờ phê duyệt kết quả trúng
thầu. Để giải quyết trục trặc, Chính phủ ban hành Nghị định số 93/CP24
, sửa đổi bổ sung
Nghị định số 43/CP. Theo đó, TTg không phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu các gói thầu
tư vấn từ 10 tỷ đồng trở lên; các gói thầu mua sắm thiết bị hoặc xây lắp từ 50 tỷ đồng trở
lên mà phân cấp cho NQĐĐT phê duyệt nhưng phải có ý kiến thẩm định của Bộ Kế hoạch
và Đầu tư. Điều này cho thấy, tư duy phân cấp trong đấu thầu còn hạn chế khi các Bộ,

23
Nghị định số 43/CP ngày 16/7/1996
24
Nghị định số 93/CP ngày 23/8/1997

-19-
ngành chưa thật sự muốn giao về cho các địa phương nhưng qua đó cũng hé lộ ra tín hiệu
tích cực nếu như địa phương biết cách gây áp lực, thuyết phục Chính phủ thì phân cấp sẽ
diễn ra.
Quá trình phân cấp được tiếp tục khi Chính phủ ban hành Nghị định số 88/1999/NĐ-CP25
.
Trách nhiệm phê duyệt trong đấu thầu ở địa phương được thực hiện theo nguyên tắc
NQĐĐT chịu trách nhiệm phê duyệt KHLCNT và KQLCNT gói thầu có giá trị lớn, có thể
phân cấp cho cấp dưới phê duyệt KQLCNT có giá trị nhỏ hơn. Tuy nhiên, Nghị định này
vẫn còn quy định phê duyệt hình thức chỉ định thầu thuộc trách nhiệm của TTg. Phải đợi
đến khi Chính phủ ban hành Nghị định số 14/2000/NĐ-CP26
và Nghị định số 66/2003/NĐ-
CP27
thì TTg mới phân cấp cho NQĐĐT có quyền quyết định hình thức chỉ định thầu.
Như đã trình bày tại Chương 2, phân cấp đấu thầu tiếp tục được khẳng định và nằm trong
chuỗi phân cấp theo tinh thần Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP. Đáng lưu ý là quá trình phân
cấp đấu thầu luôn song hành cùng quá trình phân cấp đầu tư phát triển, ngân sách nhà nước
và cải cách thủ tục hành chính. Với xu hướng đó, quy định về đấu thầu được thể chế hóa từ
Nghị định lên thành Luật Đấu thầu 2005 nhằm tăng cường tính pháp lý và mở rộng phạm
vi, đối tượng áp dụng trong hoạt động đấu thầu.
Luật Đấu thầu 2005 và Nghị định số 58/200828
đã thiết lập hệ thống phân cấp rõ ràng hơn
trong thẩm quyền phê duyệt trong đấu thầu cho NQĐĐT và CĐT như sau:
25
Nghị định số 88/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999
26

27
28

-20-
Bảng 3.2. Phân cấp đấu thầu theo Luật Đấu thầu 2005
Nội dung
Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu x
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu x
Hồ sơ mời thầu x
Kết quả lựa chọn nhà thầu x
Xử lý tình huống đấu thầu x
Xử lý vi phạm đấu thầu x
Nguồn: Luật Đấu thầu 2005.
Tiếp đó, Luật số 38/2009 ban hành trong đó sửa đổi 21 Điều của Luật Đấu thầu 2005, đồng
thời Nghị định số 85/2009/NĐ-CP29
cũng đã bổ sung thêm một số nội dung phân cấp
mạnh hơn cho CĐT. Từ đây, vai trò của CĐT đã được thay đổi cơ bản trong quá trình quản
lý, được quyền quyết định các nội dung quan trọng trong đấu thầu (phê duyệt HSMT, phê
duyệt KQLCNT, xử lý tình huống trong đấu thầu). Trước đây, những chức năng này thuộc
trách nhiệm của NQĐĐT thì nay đã chuyển sang cho CĐT. Quá trình phân cấp tiếp tục
được củng cố và duy trì tại Luật Đấu thầu 2013 và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP30
. Bên
cạnh phân cấp mạnh mẽ cho CĐT, còn phân cấp triệt để việc quyết định hình thức chỉ định
thầu cho NQĐĐT mà không yêu cầu trình TTg xem xét, quyết định; ngoại trừ các hình
thức lựa chọn nhà thầu đặc biệt.

29
30

-21-
Bảng 3.3. Phân cấp đấu đầu theo Luật Đấu thầu 2013
Nội dung
Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu x
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu x
Hồ sơ mời thầu x
Kết quả lựa chọn nhà thầu x
Xử lý tình huống đấu thầu x
Xử lý vi phạm đấu thầu x
Tóm lại, quá trình phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong đấu thầu diễn tiến qua
các lần thay đổi, điều chỉnh các văn bản quy phạm pháp luật về đấu thầu (Hình 3.2).
Hình 3.2. Quá trình hình thành văn bản pháp lý về đấu thầu
Nguồn: Thống kê các văn bản pháp lý về đấu thầu qua 20 năm 1996–2016.
Theo đó, quá trình phân cấp theo trình tự từ CQTW (đại diện là TTg) xuống CQĐP (đại
diện là NQĐĐT) và CĐT. NQĐĐT là Chủ tịch UBND cấp tỉnh, huyện, xã được TTg trao
quyền cho phê duyệt KHLCNT, phê duyệt hình thức chỉ định thầu. Đồng thời, có quyền

trong việc hủy, đình chỉ đấu thầu, không công nhận kết quả lựa chọn nhà thầu nếu CĐT vi
phạm pháp luật về đấu thầu. Bên cạnh đó, phân cấp cho CĐT ngày càng mạnh mẽ, trước

-22-
đây chỉ cho phép CĐT thực hiện một số công đoạn thì nay đã trao cho CĐT thực hiện và
quyết định hầu hết các công đoạn quan trọng của quá trình đấu thầu (Bảng 3.4).
Bảng 3.4. Tổng kết quá trình phân cấp trong đấu thầu
Nội dung
Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu
Hồ sơ mời thầu
Kết quả lựa chọn nhà thầu
Xử lý tình huống đấu thầu
Xử lý vi phạm đấu thầu
Nguồn: Thống kê các văn bản pháp lý về đấu thầu qua 20 năm 1996–2016.
Ngoài ra, công tác đấu thầu liên quan đến hoạt động của tổ chức, cá nhân trong vai trò
CĐT và chịu sự chi phối bởi nguồn tài trợ dự án nên phân cấp trong đấu thầu bị tác động
bởi các quy định phân cấp hành chính, đầu tư công, ngân sách và chính trị (Hình 3.3).
Hình 3.3. Các yếu tố chủ yếu ảnh hưởng đến phân cấp đấu thầu
Chính trị
Ngân sách Phân cấp đấu thầu Đầu tư
công
Hành chính
Nguồn: Tổng hợp từ nhiều nguồn.

-23-
CHƯƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
4.1. Đánh giá phân cấp
Kết quả phân tích tại Chương 3 cho thấy xu hướng phân cấp trong đấu thầu thực hiện theo
trình tự CQTW (đại diện là TTg) trao quyền xuống CQĐP (đại diện là NQĐĐT), sau đó
NQĐĐT tiếp tục trao quyền CĐT. Vai trò NQĐĐT và CĐT ngày càng nâng lên khi có
quyền ra quyết định các nội dung quan trọng trong quá trình đấu thầu.
Trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết về phân cấp quản lý nhà nước, đúc kết thực tiễn hoạt
động đấu thầu và nghiên cứu khách quan bằng dữ liệu điều tra khảo sát, có thể đánh giá
quá trình phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu các dự án đầu
tư công như sau:
4.1.1. Thành công
Phân cấp trong đấu thầu đã làm tăng thêm tính tự chủ cho NQĐĐT và CĐT, thể hiện rõ vai
trò của các bên trong tham gia quá trình đấu thầu. Nhờ đó, giảm thiểu đáng kể các thủ tục
hành chính và thời gian trình duyệt các nội dung trong đấu thầu. Bên cạnh, phân cấp còn
góp phần cải thiện năng lực và trách nhiệm của các bên trong quá trình đấu thầu, hạn chế
tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các đơn vị có liên quan khi xảy ra các tình huống cần
xử lý. Tất cả điều này, đã tăng khả năng phản ứng linh hoạt cho NQĐĐT và CĐT trước các
vấn đề phát sinh trong quá trình đấu thầu, làm rút ngắn thời gian lựa chọn nhà thầu sớm
đưa công trình vào khai thác, sử dụng.
Hình 4.1. Tác động của quá trình phân cấp trong đấu thầu
Khác
Còn buông lỏng quản lý nhà nước
Tăng trách nhiệm cho địa phương
Giảm thiểu thủ tục hành chính
2,94%
5,88%
66,18%
25,00%
0% 50% 100%

Nguồn: Kết quả khảo sát.

-24-
4.1.2. Hạn chế
Như đã thảo luận ở chương 2, lý thuyết và thực tiễn phân cấp cho thấy, để phân cấp trong
đấu thầu ở địa phương đạt được mục tiêu đề ra đảm bảo tính minh bạch, cạnh tranh công
bằng và hiệu quả kinh tế thì phân cấp phải được gắn liền với các điều kiện chủ yếu như khả
năng thực hiện, minh bạch thông tin, sự tham gia của người dân, trách nhiệm giải trình và
giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên. Nhằm đánh giá khách quan thực trạng phân cấp
trong đấu thầu cần thiết phải có số liệu so sánh giữa trước và sau khi thời kỳ phân cấp. Tuy
nhiên, quá trình phân cấp đấu thầu diễn tiến theo từng giai đoạn và thời điểm xảy ra chưa
có công cụ đo lường31
, do đó có thể chấp nhận việc so sánh đánh giá quá trình phân cấp so
với mục tiêu kỳ vọng mà hoạt động đấu thầu hướng đến là minh bạch, cạnh tranh công
bằng và hiệu quả kinh tế32
.
Hình 4.2. Mục tiêu của đấu thầu dự án đầu tư công
Minh bạch
Hiệu quả Cạnh tranh
kinh tế công bằng
4.1.2.1 Khả năng thực hiện
Theo quy định hiện hành, CĐT phải thực hiện đồng thời hai nhóm công việc khác nhau,
liên quan trực tiếp với nhau là quản lý dự án và đấu thầu. Trong quản lý dự án, CĐT thực
hiện các công việc theo quy định của Luật Xây dựng. Trong hoạt động đấu thầu, trách
nhiệm của CĐT được hướng dẫn tại Luật Đấu thầu. Phân cấp mạnh mẽ trong đấu thầu đã
giúp cho các CĐT có nhiều quyền hơn trong việc thực hiện và ra quyết định các nội dung
31
Đến nay, chưa có báo cáo tổng kết cụ thể về tính hiệu quả của quá trình phân cấp trong đấu thầu tại Việt
Nam

32
Tựa như việc so sánh thực trạng tăng trưởng kinh tế không chỉ dừng lại so sánh với chính bản thân nền
kinh tế trong khá khứ mà còn so sánh với tiềm năng phát triển và sự kỳ vọng của đất nước.

-25-
quan trọng trong đấu thầu như phê duyệt HSMT (ra đề bài thi), phê duyệt KQLCNT (chấm
bài thi) và xử lý kiến nghị trong đấu thầu (phúc khảo). Đây là quy trình khép kín do CĐT
định đoạt dễ dẫn đến CĐT lạm dụng, phát sinh tiêu cực. Vấn đề đặt ra là việc quy định
phân cấp trong đấu thầu ở các địa phương có theo xu hướng đại trà mà bỏ qua khả năng
thực hiện của các CĐT.
Hình 4.3. Tác động khi phân cấp mạnh cho CĐT
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
60,29%
35,29%
4,41%
Tăng tính chủ động choCĐT lạm quyền Buông lỏng quản lý
CĐT nhà nước
Thực tế cho thấy, năng lực thực hiện của các CĐT không đồng nhất33
, tùy theo từng lĩnh
vực, địa bàn quản lý. Thông thường, các dự án có quy mô đầu tư lớn CĐT là các tổ chức
quản lý chuyên nghiệp; các dự án có quy mô nhỏ, đơn lẻ ở vùng xa xôi thì CĐT là các đơn
vị kiêm nhiệm. Về nguyên tắc, CĐT đáp ứng yêu cầu năng lực có thể tự mình tổ chức đấu
thầu. Trường hợp CĐT không đủ nhân sự hoặc nhân sự không đáp ứng các điều kiện theo
quy định thì thuê tổ chức tư vấn đấu thầu chuyên nghiệp thực hiện. Tại các đơn vị sự
nghiệp công ích, vùng xa, vùng sâu, cấp xã năng lực CĐT còn hạn chế, chưa đáp ứng kịp
với tình hình phân cấp. Khi được trao quyền CĐT trở nên lúng túng trong việc tổ chức đấu
thầu. Một phần nguyên nhân là do đồng nhất vai trò CĐT giữa Luật Xây dựng và Luật Đấu
thầu, trong khi pháp luật về xây dựng cho phép CĐT được giao cho người sử dụng công
trình. Ở nhiều địa phương, một số CĐT với danh nghĩa là người sử dụng công trình như

33
Báo cáo tổng hợp đánh giá tình hình thực hiện Luật Đấu thầu, Luật Sửa đổi của Bộ Kế hoạch và Đầu tư

-26-
Giám đốc bệnh viện, Hiệu trưởng trường học, Chủ tịch UBND xã… tỏ ra e ngại khi phê
duyệt KQLCNT khi không có chuyên môn về nghiệp vụ đấu thầu. Tuy nhiên, do sức hấp
dẫn trong vai trò CĐT, họ vẫn bất chấp thực hiện và trông chờ vào trợ giúp của các tổ chức
tư vấn cũng như sự hỗ trợ từ phía các cơ quan quản lý nhà nước về đấu thầu. Dưới đây là
một trong số các trường hợp.
Hộp 4.1. Năng lực của CĐT
Trích Báo Đấu thầu ngày 2/9/2014, “Vĩnh Phúc: Năng lực của nhiều chủ đầu tư, nhà
thầu còn hạn chế”34
.
… Năng lực CĐT tại một số đơn vị còn yếu, chưa đáp ứng việc phân cấp đúng như yêu
cầu của Luật Đấu thầu, dẫn đến lúng túng trong việc tổ chức đấu thầu, nhất là các CĐT ở
cấp xã, khu vực miền núi, các bệnh viện, trường học. Nhiều CĐT còn thụ động, trông
chờ ỷ lại ở đơn vị tư vấn mà không xem xét, kiểm tra kỹ các hồ sơ, thủ tục trước khi phê
duyệt. Những hạn chế nêu trên dẫn đến không đảm bảo được mục tiêu phân cấp để rút
ngắn thời gian thực hiện dự án. Quá trình đấu thầu từ khâu lập HSMT đến ký hợp đồng
phần lớn đều do CĐT tổ chức thực hiện, toàn bộ quá trình đấu thầu chủ yếu do CĐT
quyết định, gần như khép kín và không có cơ quan giám sát, thẩm tra, thẩm định dẫn đến
phát sinh tiêu cực trong đấu thầu ở một vài nơi. Các cơ quan quản lý đấu thầu nếu có
phát hiện thì đã muộn, thường phải sau đấu thầu, sau thanh tra, thậm chí sau khi thực
hiện xong gói thầu.
UBND tỉnh Vĩnh Phúc cũng thẳng thắn thừa nhận, vấn đề quản lý sau đấu thầu chưa
được quan tâm đúng mức, hầu hết các hợp đồng đều sơ sài, không đầy đủ các điều khoản
cần thiết để có thể ứng phó, giải quyết khi xảy ra tình huống trong quá trình thực hiện
hợp đồng, đặc biệt là các nội dung về điều chỉnh giá, xử phạt hợp đồng, thay thế nhân
sự, giao thầu phụ. Theo UBND tỉnh Vĩnh Phúc, các CĐT trên địa bàn thiếu kinh nghiệm
trong việc tham khảo, vận dụng các tài liệu mẫu để soạn thảo hợp đồng cho mình. Cá
biệt có hiện tượng một số trường hợp, nội dung hợp đồng được giao cho nhà thầu chủ
động soạn thảo, CĐT không kiểm tra, nghiên cứu kỹ trước khi ký kết nên nội dung gây
bất lợi cho phía CĐT…

34
Xem thêm Ngô Trần (2014)

-27-
4.1.2.2. Minh bạch thông tin
Minh bạch có thể hiểu là không “che đậy, dấu giếm”, không bí mật vì lợi ích của một cá
nhân hoặc tổ chức nào đó. Trong đấu thầu, minh bạch đồng nghĩa với các thông tin về kế
hoạch, quyết định, thủ tục, tiêu chuẩn đánh giá liên quan đến gói thầu, dự án được thể hiện
công khai rõ ràng cho người dân quan tâm được biết. Minh bạch có ý nghĩa quan trọng
trong đấu thầu, góp phần làm tăng cơ hội cho các nhà thầu tham gia dự thầu. Số lượng nhà
thầu tham gia càng nhiều là chỉ báo cho thấy mức độ cạnh tranh càng lớn.
Tuy nhiên, thực tế làm được điều đó không hề đơn giản. Đấu thầu dự án đầu tư công được
đánh giá là một trong những hoạt động gây nhiều xung đột lợi ích nhất trong khu vực công
với biểu hiện phổ biến nhận quà, tiền và giúp đỡ nhà thầu sân sau35
. Sự thông đồng giữa
CĐT và các nhà thầu sẽ làm sai lệch kết quả đấu thầu. Một trong những biểu hiện đó nổi
lên là hạn chế tiếp cận HSMT. Tình trạng không bán HSMT ở một số CĐT đã trở nên phổ
biến đến mức chỉ cần gõ từ khóa “Không bán HSMT” vào trang tìm kiếm
www.google.com.vn, trong vòng 0,37 giây hiện lên 195.000 kết quả36
, với nhiều câu
chuyện cả bi lẫn hài. Nhà thầu chưa “quen biết” CĐT, muốn mua HSMT phải vượt qua
nhiều cửa ải (Phụ lục 2 là một điển hình). Lý do mà CĐT đưa ra vô số như: photo hồ sơ
chưa kịp, người trực tiếp bán hồ sơ đi vắng, thay đổi địa điểm bán hồ sơ…
Phân cấp mạnh CĐT được quyền phê duyệt HSMT, đánh giá HSDT nên không ít trường
hợp CĐT lạm dụng đặc quyền này. Nhằm hạn chế sự tham gia của các nhà thầu hoặc tạo
lợi thế cho số nhà thầu thân thuộc, CĐT thường chủ ý cài cắm điều kiện trong HSMT khi
đưa các yếu tố đặc thù, riêng có về yêu cầu pháp lý, kỹ thuật, tài chính của nhà thầu được
chọn trước (Phụ lục 3).
Ngoài các trường hợp CĐT tự tung tự tác, lạm quyền không ít CĐT chịu sức ép từ nhiều phía.
Đấu thầu có sự gửi gắm từ lãnh đạo cấp trên không còn là hiện tượng đơn lẻ. Các CĐT phải tự
hiểu đơn vị trúng thầu là nhà thầu đến từ đâu, làm ngược lại rất có thể sẽ ảnh hưởng đến công
việc37
. Bên cạnh sức ép của CĐT còn đến từ cách thức tài trợ dự án đầu tư
35
Ngân hàng thế giới và Thanh tra Chính phủ (2016)
36
Truy cập ngày 31/3/2023

37
Xem thêm Việt Thắng (2016)

-28-
công. Theo quy định về nguồn vốn ngân sách38
, ngân sách của địa phương tuân thủ theo
công thức sau:
Hộp 4.2. Cân bằng Thu – Chi ngân sách địa phương
A = B + t*C + D, trong đó:
A: Tổng chi ngân sách địa phương.
B: Khoản thu trong cân đối của địa phương.
t: Tỷ lệ phân chia giữa Trung ương và địa phương.
C: Khoản thu phân chia giữa Trung ương và địa phương.
D: Khoản chuyển giao từ ngân sách cấp trên hỗ trợ cho ngân sách cấp dưới bằng hình
thức tài trợ chi thường xuyên hay đầu tư phát triển qua các chương trình mục tiêu39
.
Nguồn: Luật Ngân sách nhà nước 2015.
Thông thường các trị số khoản thu ngân sách địa phương B, C cố định trong thời kỳ ổn
định ngân sách. Mức độ gia tăng thu, chi tùy thuộc vào trị số D, tài trợ từ ngân sách cấp
trên xuống ngân sách cấp dưới thông qua đầu tư các chương trình mục tiêu. Đây là sự phân
cấp không đồng bộ giữa thẩm quyền và ngân sách40
. Phân cấp về thẩm quyền cho địa
phương ngày càng lớn, song phân cấp nguồn thu lại không được điều chỉnh tương ứng. Và
đây cũng là kẻ hở tạo ra cơ chế xin – cho trong đầu tư công. Không ít trường hợp cơ chế
này làm cho đấu thầu trở nên hình thức.
38
Luật ngân sách nhà nước 2015

39
Chương trình mục tiêu quốc gia, Chương trình hỗ trợ có mục tiêu cho từng dự án cụ thể
40
Vũ Thành Tự Anh (2012)

-29-
Hình 4.4. Tính minh bạch trong đấu thầu
11,76%
48,53% Có
Không
39,71% Khó nói
Nguồn: kết quả khảo sát.
Kết quả khảo sát thực tế về nhận định tính minh bạch trong đấu thầu, chỉ có 11,76% những
người có kinh nghiệm được hỏi cho rằng có sự minh bạch, thống kê dưới đây đưa ra một số
nguyên nhân chủ yếu.
Hình 4.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến tính minh bạch trong đấu thầu
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
48,53%
29,41%
14,71%
7,35%
CĐT tạo ra rào CĐT đánh giáLợi ích nhóm Khác
cản HSDT chưa
khách quan
Nhằm hạn chế sự lạm quyền của CĐT, tăng tính cạnh tranh trong đấu thầu, đáp ứng yêu
cầu hội nhập kinh tế quốc tế, Chính phủ đã có chủ trương đấu thầu qua mạng ngay từ năm
201041
. Theo đó, đấu thầu qua mạng triển khai dưới hình thức thí điểm ở một số địa

41
Thông tư số 17/2010/TT-BKH ngày 22/7/2010

-30-
phương, đơn vị như Thành phố Hà Nội, Tập đoàn Điện lực Việt Nam và Tập đoàn Bưu
chính Viễn thông Việt Nam. Đồng thời, đưa ra quy định về lộ trình áp dụng đấu thầu qua
mạng. Tuy nhiên, do cách làm chưa nhất quán nên đến nay đấu thầu qua mạng chỉ dừng lại
ở mức độ khuyến khích mà chưa có chế tài đủ mạnh bắt buộc áp dụng.
Hình 4.6. Rào cản chưa đẩy mạnh thực hiện đấu thầu qua mạng
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
39,71%
29,41%
19,12%
11,76%
Hạ tầng kỹ thuật Năng lực hạn chế Quy định không Chủ đầu tư không
của chủ đầu tư, nhà bắt buộc mong muốn
thầu
4.1.2.3. Sự tham gia của người dân
Xuyên suốt quá trình đấu thấu, sự tham gia giám sát của người dân là điều mới mẻ, chưa
được thể chế hóa. Hiện tại, quy định giám sát đầu tư của cộng đồng42
, chỉ dừng ở mức cho
phép người dân tham gia giám sát các nội dung sau khi đấu thầu, bao gồm theo dõi, kiểm
tra CĐT phải tuân thủ các quy định triển khai thi công dự án không được xâm hại lợi ích
cộng đồng, tránh gây thất thoát vốn, tài sản nhà nước.
Bên cạnh quy định chưa rõ ràng về giám sát của người dân trong quá trình đấu thầu, rào
cản lớn cho người dân tham gia bởi tính chuyên môn cao. Không phải người dân bình
thường nào cũng am hiểu về các thủ tục pháp lý quy định đấu thầu và dễ dàng tiếp cận
được vì những nguyên tắc quá rắm rối và phức tạp. Đến nay, quy định tham gia của người
dân chỉ dừng lại ở mức độ cho phép người dân trực tiếp tham gia triển khai gói thầu có quy
mô nhỏ, yếu tố kỹ thuật không phức tạp. Đây là các dự án thuộc chương trình mục tiêu

42

-31-
quốc gia, chương trình xóa đói giảm nghèo cho các huyện, xã miền múi, vùng sâu, vùng
xa, hải đảo, vùng kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn (Phụ lục 4).
Chính vì hạn chế này, thiếu hẳn không gian để thực hiện quy trình “dân biết, dân bàn, dân
làm, dân kiểm tra”, nhằm giám sát quá trình đấu thầu các dự án có quy mô lớn ảnh hưởng
trực tiếp đến đời sống của họ. Do không có quy định cụ thể nên ngay cả người dân có am
hiểu chuyên sâu về công tác đấu thầu khi phát hiện sai phạm cũng không biết phản ánh với
ai, ở đâu. Hơn thế nữa, cơ chế thực thi chưa rõ nên người dân cũng không có động cơ
khuyến khích để làm vì đối mặt với rủi ro đạo đức.
Hình 4.7. Sự tham gia người dân trong đấu thầu
14,71%
41,18%
Có
Còn hạn chế
44,12%
Không
Thực tế ghi nhận, người dân tham gia vào trong hoạt động đấu thầu chỉ xảy ra trong phạm
vi hẹp, chủ yếu là các nhà thầu tham gia hoạt động đấu thầu cung ứng dịch vụ công. Họ chính
là những người giám sát hoạt động của CĐT. Các nhà thầu tham gia cạnh tranh trong cùng gói
thầu khi thấy quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị ảnh hưởng có thể gửi đơn kiến nghị đấu
thầu đến cơ quan chức năng xử lý hoặc khởi kiện Tòa án (Điều 91, 92 Luật Đấu thầu 2013).
Tuy nhiên, thống kê cho thấy nhà thầu ít chọn lựa kênh khởi kiện Tòa án
vì sợ va chạm và còn e ngại với tổ chức này.

-32-
Hình 4.8. Các yếu tố ảnh hưởng sự tham gia người dân trong đấu thầu
Khác
Người dân không quan tâm
Trình độ chuyên môn của người dân
còn hạn chế
Quy định không rõ ràng
4,41%
26,47%
25,00%
44,12%
0% 10% 20% 30% 40% 50%
4.1.2.4. Trách nhiệm giải trình
Trách nhiệm giải trình của NQĐĐT và CĐT chỉ thực hiện qua các lần kiểm tra, thanh tra
chuyên ngành về đấu thầu. Không riêng ở lĩnh vực đấu thầu, yêu cầu về giải trình vẫn còn
khá mới trong nhận thức xã hội Việt Nam. Về nguyên tắc chung, trách nhiệm giải trình bao
gồm hai yếu tố khả năng giải thích được và chịu trách nhiệm về hành vi của mình trước
người dân43
. Trách nhiệm giải trình là đảm bảo cho người dân có cơ sở pháp lý và khả
năng buộc các tổ chức, cá nhân làm việc trong khu vực nhà nước giải thích về những gì đã
làm, chưa làm hoặc không làm trong quá trình thực thi công vụ.
Trong khi đó, quy định giải trình tại Việt Nam mới dừng lại ở khả năng giải thích công
việc của cá nhân, tổ chức trong khu vực nhà nước liên quan đến trách nhiệm quản lý của
mình khi được yêu cầu, cụ thể giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm
rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình
trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó44
. Trong lĩnh vực chuyên ngành, Luật Đấu
thầu 2013 cũng có quy định yêu cầu về giải trình (Phụ lục 5). Trên cơ sở đó NQĐĐT, CĐT
chỉ chịu trách nhiệm giải trình cho các cấp trên (giải trình hướng lên trên) mà chưa thực
hiện đầy đủ nội hàm về trách nhiệm giải trình đối với người dân (giải trình hướng xuống
dưới).

43
Phạm Duy Nghĩa (2015)
44

-33-
Hình 4.9. Trách nhiệm giải trình của CĐT
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
60,29%
32,35%
7,35%
0,00%
Thực hiện khi có yêu Thực hiện theo yêu Thực hiện theo yêu Khác
cầu của cấp trên cầu của người dân cầu của cấp trên và
người dân
Kết quả khảo sát phản ánh thực trạng trách nhiệm giải trình của CĐT khá tương đồng với
những quy định của pháp luật hiện hành. Phần lớn giải trình của CĐT xuất phát từ yêu cầu
của cơ quan quản lý nhà nước qua các lần thực thi công vụ như Kiểm toán nhà nước,
Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra chuyên ngành…
Hình 4.10. Các yếu tố ảnh hưởng trách nhiệm giải trình của CĐT
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
69,12%
23,53%
7,35%
Chưa quy định rõ ràng Có quy định nhưng thực Khác
thi chưa nghiêm
4.1.2.5. Giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên

Quy định về giám sát, kiểm tra hoạt động đấu thầu của cơ quan quản lý nhà nước ở địa
phương đã được phân cấp theo quy định tại Luật Đấu thầu 2013 (Điều 73, Điều 81, Điều
87) và Điều 126 Nghị định số 63/2014. Theo đó, giám sát hoạt động đấu thầu là công việc

Luận Văn Đánh Giá Phân Cấp Quản Lý Nhà Nước Ở Địa Phương Trong Công Tác Đấu Thầu Dự Án Đầu Tư Công

Luận Văn Đánh Giá Phân Cấp Quản Lý Nhà Nước Ở Địa Phương Trong Công Tác Đấu Thầu Dự Án Đầu Tư Công

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Luận Văn Đánh Giá Phân Cấp Quản Lý Nhà Nước Ở Địa Phương Trong Công Tác Đấu Thầu Dự Án Đầu Tư Công

Similar to Luận Văn Đánh Giá Phân Cấp Quản Lý Nhà Nước Ở Địa Phương Trong Công Tác Đấu Thầu Dự Án Đầu Tư Công (20)

More from Dịch Vụ Viết Thuê Đề Tài Trangluanvan.com / 0934.536.149

More from Dịch Vụ Viết Thuê Đề Tài Trangluanvan.com / 0934.536.149 (20)

Recently uploaded

Recently uploaded (20)

Luận Văn Đánh Giá Phân Cấp Quản Lý Nhà Nước Ở Địa Phương Trong Công Tác Đấu Thầu Dự Án Đầu Tư Công