Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen selvitys toimeentulotukiuudistuksen vaikutuksista

1. 7.5.2019 1
Selvitys
toimeentulotukiuudistuksen
vaikutuksista
Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M
7.5.2019

2. STM:n selvityspyyntö THL:lle
 Eduskunnan lausumat (EV 374/2014 vp)
– Toimeentulotukiuudistuksen vaikutuksia seurattava ja arvioitava
– Toimeentulotukea uudistettava siten, että sen luonne
viimesijaisena, väliaikaisena ja itsenäistä suoriutumista tukevana
ja syrjäytymistä ehkäisevänä etuutena vahvistuu
 Arvio toimeentulotukiuudistuksen vaikutuksista
– toimeentulotukea saavien määrään
– toimeentulotukijaksojen kestoon
– toimeentulotuen kustannuksiin
– vaikutukset toimeentulotukeen väliaikaisena, itsenäistä
suoriutumista edistävänä ja syrjäytymistä ehkäisevänä
taloudellisena etuutena
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 2

3. Toimeentulotukiuudistus (2017)
 Perustoimeentulotuki siirtyi Kelaan 1.1.2017
 Ehkäisevä ja täydentävä toimeentulotuki jäivät kuntiin
 Siirtymävaihe päättyi 31.3.2017
 Uudistuksen tavoitteet:
– Etuuden keskittäminen mahdollistaa asiakkaiden kannalta
yksinkertaisemman asioinnin
– Etuuden keskittäminen yksinkertaistaa etuuden hallinnollista
käsittelyä
– Käytäntöjen yhtenäistyminen parantaa kansalaisten
yhdenvertaisuutta ja käytäntöjen yhtenäistymistä eri alueilla ja
kunnissa
– Uudistus vähentää alikäyttöä
– Etuuden siirto Kelaan vapauttaa aikuissosiaalityöstä resursseja
ns. varsinaiseen sosiaalityöhön
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 3

4. Esimerkkejä muista samaan aikaan tapahtuneista
muutoksista
 Työttömyyskorvaukset: työmarkkinatukeen liittyvä kuntien
maksuosuuksien kasvu (2015), omavastuuosuus viiteen päivään
(2017), ansio- ja peruspäivärahojen enimmäiskestoa lyhennetty
(2017), työttömyysturvan aktiivimalli (2018)
 Perusturvaetuuksien (ml. asumistuki) indeksikorotukset jäädytetty
(2017–2019)
 Kansaneläkettä, lapsilisää ja opintorahaa leikattu (2017)
 Lääkekustannusten vuosiomavastuuseen tehdyt heikennykset
(2018)
 Tasokorotukset: toimeentulotuen perusosa, nuoren kuntoutusraha,
opintolainan valtiontakaus, takuueläke (2017, 2018)
 Eläketuki pitkäaikaistyöttömille (2016, 2018)
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 4

5. Toimeentulotukiuudistuksen jälkeen saajien määrä
pysynyt korkeana
 Vuonna 2017 perustoimeentulotuen saaija oli 402 564 ja
vuonna 2018 heitä oli 408 393 henkilöä. (Kelasto 2019)
 Vuonna 2017 uusista kotitalouksista lisääntyi erityisesti
nuorempien ikäryhmien osuus toimeentulotuen saajina.
Eniten lisääntyi alle 17 –vuotiaiden määrä.
 Kelan tilastojen mukaan Suomessa oli tammikuun 2017 ja
kesäkuun 2018 välisenä aikana noin 91 000 kotitaloutta, jotka
olivat ainakin kuukauden tulottomia. Näistä noin 42 000:lla
tulottomuus kesti kolme kuukautta tai pidempään. (Jokela,
Kivipelto & Ylikännö 2019)
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 5

6. Ehkäisevä ja täydentävä toimeentulotuki
 Täydentävän toimeentulotuen saajien määrä laski
uudistuksen jälkeen (2017) 25%
 Ehkäisevän toimeentulotuen saajien määrä nousi uudistuksen
jälkeen (2017) (20%).
 Siirtymävaiheessa (2017) kunnat raportoivat myöntäneensä
ehkäisevänä ja täydentävänä toimeentulotukena menoja,
jotka kuuluisivat perustoimeentulotuen piiriin.
 Kuntien sosiaalityöntekijät ja sosiaaliohjaajat pitävät
ehkäisevää ja täydentävää toimeentulotukea tärkeänä
sosiaalityön välineenä.
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 6

7. Toimeentulotuen kustannukset
 Toimeentulotuen kustannukset ovat nousseet tasaisesti
kuluneen kymmenen vuoden aikana.
 Toimeentulotuen kokonaismenot olivat vuonna 2017 noin 821
miljoonaa euroa. Edelliseen vuoteen verrattuna menot
kasvoivat reaalisesti 11 prosenttia.
 Vuonna 2017 bruttomenoista perustoimeentulotuen osuus oli
91,8 prosenttia, täydentävän toimeentulotuen 4,9 prosenttia,
ehkäisevän toimeentulotuen 2,5 prosenttia ja kuntouttavan
työtoiminnan korvausten osuus 1,2 prosenttia.
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 7

8. Toimeentulotuen kustannukset
 Vuonna 2017 täydentävän toimeentulotuen keskimääräiset
kustannukset vähenivät tiettyjen kustannuserien siirryttyä
täydentävään toimeentulotukeen. Ehkäisevän
toimeentulotuen keskimääräiset kustannukset kasvoivat
yhdellä eurolla asukasta kohden.
 Yli puolet (55%) perustoimeentulotuen kustannuksista liittyy
pitkäaikaiseeen toimeentulotuen tarpeeseen (450,4 miljoonaa
euroa).
 Toimeentululotuen 2018 ennakkotietojen pohjalta tehdyn
arvion mukaan toimeentulotuen kokonaiskustannukset
vähenivät hieman vuonna 2018 verrattuna vuoteen 2017.
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 8

9. Toimeentulotukijaksojen kesto kasvanut
 Vuonna 2017 toimeentulotukea pitkäaikaisesti saavien 18–24
–vuotiaiden määrä väheni 0,1 prosenttiyksiköllä vuoteen 2016
verrattuna.
 25–64-vuotiaiden toimeentulotukea pitkäaikaisesti saavien
määrä lähes kaksinkertaistui vuodesta 2016 vuoteen 2017.
 65 vuotta täyttäneiden toimeentulotukea pitkäaikaisesti
saavien määrä pysyi vuonna 2017 edelliseen vuoteen
verrattuna samana.
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 9

10. Toimeentulotukiuudistuksen vaikutukset etuuden
saamiseen
 Uudistuksen vaikutukset ovat varsin yhdenmukaisia THL:n tekemien
ennakkoarviointien kanssa (Blomgren ym. 2016).
 Uudistus on yhdenmukaistanut käytäntöjä ja menettelytapoja, mitkä
ovat lisänneet yhdenvertaisuutta.
 Kelan etuuksia saavien kohdalla uudistus on helpottanut asiointia,
kun eri etuudet on voinut hakea samasta paikasta.
 Käsittelyajat ovat pysyneet pääsääntöisesti lain vaatimissa rajoissa.
 Uudistus on parantanut niiden asiakkaiden asiointia, jotka ovat jo
aiemminkin pystyneet asioimaan sujuvasti erilaisissa
viranomaisissa.
 Uudistuksesta ovat hyötyneet eniten ne, joilla on pelkkä
taloudellisen tuen tarve ilman muita palvelutarpeita.
 Etuuden hakeminen on vaikeutunut niiden kohdalla, jotka tarvitsevat
etuuden hakemiseen paljon henkilökohtaista tukea ja ohjausta.
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 10

11. Toimeentulotukiuudistuksen vaikutukset
asiakkaisiin
 Uudistuksesta hyötyivät erityisesti toimintakykyiset henkilöt, joilla on
tarvittavat välineet ja osaaminen mm. sähköiseen asiointiin.
 Uudistuksesta hyötyivät myös sellaiset tuen tarvitsijat, jotka välttivät
sosiaalityössä asiointia leimaantumisen pelossa.
 THL:n ennakkoarvioinnissa (2016) esiintuodut riskit näyttäisivät
toteutuneen: uudistuksesta kärsivät eniten mahanmuuttajat,
päihdeongelmaiset, mielenterveyskuntoutujat ja ikäihmiset, joille
siirtyminen uuteen järjestelmään oli liian vaikeaa tai monimutkaista.
 Toimeentulotuen perusosan alennukset tehdään asiakkaiden
kannalta liian kaavamaisesti. Lain mahdollistamaa
sosiaaliviranomaisten konsultointia tehdään vain vähän.
 Kelan palveluverkon karsiminen vaikeutti niiden asiakkaiden
asiointia, jotka olisivat tarvinneet henkilökohtaista tukea etuuden
hakemiseen.
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 11

12. Asiakkaiden ohjaus sosiaalityöhön
 Kela ohjaa asiakkaita kunnalliseen sosiaalityöhön pääsääntöisesti
sähköisen eTotu-järjestelmän kautta. Vuonna 2018 suurin osa
ohjauksista koski kuntaan ohjattuja hakemuksia (70 670 hakemusta)
ja alennettua perusosaa (27 584 ilmoitusta).
 Hakemusten määrä on vähentynyt vuodesta 2017 vuoteen 2018,
perusosan alennusilmoitusten ja sosiaalityön tarveilmoitusten määrä
on puolestaan lisääntynyt.
 Kuntien käytännöt Kelalta tulevien ilmoitusten käsittelyssä ovat
kirjavia ja joissain kunnissa monivaiheisia. Tällöin asiakas joutuu
odottamaan kohtuuttoman pitkään, ennen kuin pääsee
ilmoitusmenettelyn kautta sosiaalityöhön.
 Ilmoitusten johdosta tavoiteltujen asiakkaiden saaminen palveluun
on ollut hankalaa. Asiakkaat ovat jättäneet käyttämättä heille
sosiaalityöhön varattuja aikoja.
 Asiakkaiden tilanteet kriisiytyvät, jos tapahtuu väliinputoamista.
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 12

13. Kelan ja kuntien yhteistyö
 Kelan eTotu-järjestelmä on yhdensuuntainen. Kunnasta ei voi
sen avulla olla yhteydessä Kelaan.
 Kaikissa kunnissa ei ole tarpeeksi resursseja Kelasta tulleiden
ilmoitusten käsittelyyn ja asiakkaiden tavoitteluun.
 Kelan ja kuntien välisiä yhteistyökäytäntöjä on kehitetty mm.
ProSOS-hankkeessa.
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 13

14. Johtopäätökset ja suositukset (1/3)
1. Viimesijaisen turvan varassa olemista vähennetään
seuraavin toimenpitein:
a. Sosiaalityössä selvitetään pitkään toimeentulotuen tarpeessa
olevien työkyky, terveys ja mahdollinen kuntoutuksen ja hoidon
tarve.
b. Asiakkaiden pääsy sosiaalityöhön turvataan palveluita
vahvistamalla. Järjestelmien väliin putoaminen estetään tarjoamalla
lisää henkilökohtaista tukea ja apua niille, jotka sitä kaipaavat.
c. Sosiaalityöhön hakeutumisesta tehdään nykyistä vaivattomampaa;
tukea ja apua tarjotaan myös muualla kuin sosiaalitoimistoissa.
d. Kunnissa tarkistetaan palvelutarveilmoitusten käsittelyprosessit.
Kiireellisen avun tarve arvioidaan välittömästi ja SHL:n mukainen
palvelutarpeen arviointi aloitetaan viipymättä.
e. Palveluketjuista tehdään saumattomia Kelasta kuntaan ja toisinpäin.
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 14

15. Johtopäätökset ja suositukset (2/3)
2. Erityistä tukea tarvitsevien palvelujen kehittäminen.
a) Palvelutarpeen varhainen tunnistaminen; data-analytiikan
kehittäminen ja sen riskien ja aukkopaikkojen kartoittaminen.
b) Paljon palveluja tarvitseville / yhteisasiakkuuksille suunnattujen
mallien ja käytäntöjen käyttöönotto.
c) Henkilökohtainen tukihenkilö syrjäytymisvaarassa oleville
nuorille –kokeilun käynnistäminen .
d) Oma etuuskäsittelijä erityistä tukea ja ohjausta tarvitseville
asiakkaille.
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 15

16. Johtopäätökset ja suositukset (3/3)
3. Aikuisille suunnattuja palveluja ja etuuksia uudistetaan
kokonaisvaltaisen kehittämisohjelman avulla.
a) Sosiaalityölle taataan laaja autonomia kuntapalveluissa ja
sote-palvelujen kentässä.
b) Sosiaalityöhön suunnataan lisäresursseja, jotka kohdistuvat
vähimmäisturvan tarpeen vähentämiseen.
c) Sosiaalityön osaamista parannetaan koulutuksellisten
interventioiden avulla.
d) Toimeentulotuen uudistaminen tehdään asteittain samalla,
kun palveluita kehitetään vaikuttavammiksi.
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 16

17. Lisätietoja
 Minna Kivipelto, tutkimuspäällikkö, p. 0295247760
 Hannele Tanhua, erikoissuunnittelija, p. 0295246126
 Merita Jokela, erikoistutkija, p. 0295247310
Sähköposti: etunimi.sukunimi@thl.fi
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 17

18. Lähteitä
 Blomgren S & Karjalainen J & Karjalainen P & Kivipelto M & Saikkonen P & Saikku P (2016a)
Sosiaalityö, palvelut ja etuudet muutoksessa. Raportti 4/2016. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin
laitos.
 Blomgren S & Karjalainen J & Karjalainen P & Kivipelto M (2016) Kuntien valmistautuminen
perustoimeentulotuen Kela-siirtoon –THL:n kysely -ja haastattelututkimuksen tuloksia. THL,
Tutkimuksesta tiiviisti 33/2016.
 Blomgren, Sanna & Karjalainen, Jouko & Karjalainen, Pekka & Kivipelto, Minna & Saikkonen,
Paula & Saikku, Peppi (2016c) Perustoimeentulotuki siirtyy Kelaan – miten asiakas saa
sosiaalityön palvelut. Päätösten tueksi 1/2016. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
 Blomgren, S. & Saikkonen, P. (2018a) Toimeentulotukiuudistus haastoi kuntien ja Kelan:
kuntakyselyn tuloksia. Tutkimuksesta tiiviisti 7/2018. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
http://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/136129/URN_ISBN_978-952–343-093-
8.pdf?sequence=1&isAllowed=y [14.5.2018]
 Blomgren, S. & Saikkonen, P. (2018b) Viimesijaisen turvan palveluissa on parannettavaa.
toimeentulotukiuudistuksen kuntakyselyn tuloksia. Tutkimuksesta tiiviisti 12/2018. Helsinki:
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
http://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/136341/URN_ISBN_978-952-343-116-
4.pdf?sequence=1&isAllowed=y [14.5.2018]
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 18

19.  Jokela M & Kivipelto M & Ylikännö M (2019) Tulottomat toimeentulotuen ja sosiaalityön
asiakkaina. Perustoimeentulotuen alentaminen, asiakkaiden ohjaus ja kuntien käytännöt.
Työpapereita. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. (Ilmestyy kesällä 2019)
 Karjalainen J & Kivipelto M (2018) Diakoniatyön näkemyksiä toimeentulotuen myöntämisestä.
Diakonian tutkimus –aikakauskirja (1) 2018, 35-47.
 Kela (2017) Perustoimeentulotuen siirto Kelaan. Kelan sisäinen arviointi 2017. Helsinki: Kela.
http://www.kela.fi/documents/10180/3571044/toturaportti0806.pdf/06f4fd6b-50de-4302-b6ea-
ac5c2adb0ae9
 Kivipelto M & Karjalainen J & Jokela M & Liukko E & Ilmakunnas I & Moisio P (2018) Osallistavan
sosiaaliturvan kuntakokeilu. https://www.julkari.fi/handle/10024/137075
 Kivipelto M & Kestilä L & Tanhua H (2018) Perustoimeentulotuen Kela-siirron vaikutukset
kunnissa. Vuotta 2017 koskeva peruspalvelujen alueellisen saatavuuden arviointi.
https://www.patio.fi/web/pepa-2017-valtakunnallinen/perustoimeentulotuen-kela-siirto.
 Kuntaliitto (2017) Kuntien kustannus- ja resurssikysely Kela-siirrossa 1-4/2017. Erilliskyselyn
keskeiset tulokset. https://www.kuntaliitto.fi/sites/default/files/media/file/Kuntien%20kustannus-
%20ja%20resurssikysely%20Kela-siirrossa%20tuloksia%201-4.2017%20final.pdfMukkila S &
Hannikainen K & Ilmakunnas I & Moisio P & Saikkonen P (2018) Vuoden 2018 talousarvion
vaikutukset perusturvaan. Työpaperi 10/2018. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-343-080-8
 Mukkila, S.; Ilmakunnas, I.; Moisio, P. & Saikkonen, P. (2019) Köyhyys ja perusturvan riittävyys.
Julkaisussa: Kestilä, L. & Karvonen, S. (toim.) Suomalaisten hyvinvointi 2018. Terveyden ja
hyvinvoinnin laitos.
7.5.2019 Kivipelto M & Tanhua H & Jokela M 19