Dokumen tersebut membahas konsep perencanaan anggaran daerah dan pengelolaan keuangan daerah. Secara singkat, dibahas mengenai pengertian anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD), tujuan dan fungsi APBD, serta pedoman penyusunan APBD termasuk prinsip penganggaran terpadu dan kerangka pengeluaran jangka menengah.

1. MANAJEMEN KEUANGAN
Modul 2
DAERAH
Konsep Perencanaan Anggaran Daerah
Pengelolaan anggaran daerah merupakan salah satu perhatian utama para pengambil
keputusan di pemerintahan, baik di tingkat pusat maupun daerah. Sejalan dengan hal
tersebut, berbagai perundang-undangan dan produk hukum telah ditetapkan dan mengalami
perbaikan atau penyempurnaan untuk menciptakan sistem pengelolaan anggaran yang
mampu memenuhi berbagai tuntutan dan kebutuhan masyarakat, yaitu terbentuknya
semangat desentralisasi, demokratisasi, transparansi, dan akuntabilitas dalam proses
penyelenggaraan pemerintahan pada umumnya dan proses pengelolaan keuangan daerah.
Secara garis besar, pengelolaan (manajemen) keuangan daerah dapat dibagi menjadi dua
bagian, yaitu manajemen penerimaan daerah dan manajemen pengeluaran daerah. Kedua
komponen tersebut akan sangat menentukan kedudukan suatu pemerintah daerah dalam
rangka melaksanakan otonomi daerah.
Beberapa peraturan perundang-undangan yang menjadi acuan utama pengelolaan
keuangan daerah telah dipaparkan di Modul 1: Proses Otonomi Daerah dan Pengelolaan
Keuangan Daerah: Kajian Singkat. Penetapan berbagai peraturan tersebut merupakan wujud
dari reformasi pengelolaan keuangan pemerintah. Reformasi tersebut dilaksanakan di lima
bidang utama, yaitu:
1. Perencanaan dan penganggaran
2. Pelaksanaan anggaran
3. Perbendaharaan dan pembayaran
4. Akuntansi dan pertanggungjawaban
5. Pemeriksaan
Tujuan reformasi pengelolaan keuangan tersebut antara lain adalah untuk meningkatkan
efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber-sumber keuangan daerah, meningkatkan
kesejahteraan dan pelayanan kepada masyarakat dan partisipasi masyarakat secara aktif.
Berikut ini akan dibahas secara singkat konsep utama manajemen keuangan daerah
berdasarkan peraturan terbaru, yaitu PP Nomor 58 Tahun 2005 dan Permendagri Nomor 13
Tahun 2006.
Keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan
pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang, termasuk segala bentuk kekayaan
yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut. Pengelolaan Keuangan
Daerah kemudian adalah seluruh kegiatan yang meliputi perencanaan, pelaksanaan,
penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban, dan pengawasan keuangan daerah.
Adapun ruang lingkup keuangan daerah meliputi:
1. hak daerah untuk memungut pajak daerah dan retribusi daerah serta melakukan
pinjaman;
2. kewajiban daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah dan membayar
tagihan pihak ketiga;
3. penerimaan daerah;
20

2. 4. pengeluaran daerah;
5. kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga,
piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan
yang dipisahkan pada perusahaan daerah; dan
6. kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah daerah dalam rangka
penyelenggaraan tugas pemerintahan daerah dan/atau kepentingan umum.
Perencanaan anggaran daerah dapat dikaji dari sisi makro dan mikro sebagai berikut (PPE-
FE-UGM, 2005).
1. Konsep Makro Perencanaan Anggaran Daerah
Anggaran Daerah merupakan rencana kerja Pemerintah Daerah yang diwujudkan dalam
bentuk uang (rupiah) selama periode waktu tertentu (satu tahun). Anggaran ini digunakan
sebagai alat untuk menentukan besarnya pengeluaran, membantu pengambilan
keputusan dan perencanaan pembangunan, otorisasi pengeluaran di masa-masa yang
akan datang, sumber pengembangan ukuran-ukuran standar untuk evaluasi kinerja dan
sebagai alat untuk memotivasi para pegawai dan alat koordinasi bagi semua aktivitas
dari berbagai unit kerja.
2. Konsep Mikro Perencanaan Anggaran Daerah
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) pada hakekatnya merupakan salah
satu instrumen kebijakan yang dapat dipakai sebagai alat untuk meningkatkan pelayanan
umum dan kesejahteraan masyarakat di daerah. Oleh karena itu, DPRD dan Pemerintah
Daerah harus berupaya secara nyata dan terstruktur guna menghasilkan APBD yang
dapat mencerminkan kebutuhan riil masyarakat sesuai dengan potensi masing-masing
Daerah, serta dapat memenuhi tuntutan terciptanya anggaran daerah yang transparan,
berorientasi pada kepentingan dan akuntabilitas publik.
Harus diakui bahwa dalam struktur APBD yang lama, tuntutan di atas belum dapat
dipenuhi sepenuhnya. Struktur anggaran APBD hanya menyajikan informasi tentang
jumlah sumber pendapatan dan penggunaan dana. Sementara itu, informasi tentang
kinerja yang ingin dicapai, keadaan dan kondisi ekonomi serta potensinya tidak
tergambarkan dengan jelas. Informasi tersebut diperlukan sebagai tolok ukur yang harus
dijadikan acuan dalam perencanaan anggaran. Karena ketidakjelasan tersebut, maka
sistem perencanaan anggaran yang digunakan selama ini tidak dapat memberikan
gambaran yang komprehensif mengenai inisiatif, aspirasi dan kebutuhan riil masyarakat
dan potensi sumberdaya yang dimilikinya.
Untuk menghasilkan struktur anggaran yang sesuai dengan harapan dan kondisi normatif
tersebut, maka APBD yang pada hakekatnya merupakan penjabaran kuantitatif dari
tujuan dan sasaran Pemerintah Daerah serta tugas pokok dan fungsi Unit Kerja harus
disusun dalam struktur yang berorientasi pada suatu tingkat kinerja tertentu. Artinya,
APBD harus mampu memberikan gambaran yang jelas tentang tuntutan besarnya
pembiayaan atas berbagai sasaran yang hendak dicapai, tugas-tugas dan fungsi pokok
sesuai dengan kondisi, potensi, aspirasi dan kebutuhan riil di masyarakat untuk suatu
tahun tertentu. Dengan demikian alokasi dana yang digunakan untuk membiayai
berbagai program dan kegiatan dapat memberikan manfaat yang benar-benar dirasakan
masyarakat (value for money) dan kepuasan publik (public satisfaction) sebagai wujud
pertanggungjawaban penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan yang berorientasi
pada kepentingan publik (public accountability) dapat dicapai.
21

3. Secara umum, perencanaan anggaran daerah dapat dibedakan menjadi dua, yaitu :
1. Perencanaan dalam menentukan Arah dan Kebijakan Umum APBD, disebut
perencanaan kebijakan (policy planning) Anggaran Daerah. Dalam prakteknya, rencana
ini harus disusun dan disepakati secara bersama-sama oleh DPRD dan Pemerintah
Daerah. Perencanaan kebijakan harus memuat kejelasan mengenai tujuan dan sasaran
yang akan dicapai di tahun mendatang dan sekaligus juga harus menjadi acuan bagi
proses pertanggungjawaban (LPJ) kinerja keuangan Daerah pada akhir tahun anggaran.
2. Perencanaan serangkaian strategi, prioritas, program dan kegiatan yang diperlukan
dalam mencapai Arah dan Kebijakan Umum APBD, yang disebut juga Perencanaan
Operasional (Operational Planning) anggaran Daerah. Karena bersifat teknis dan
operasional, proses ini dibebankan kepada Pemerintah Daerah.
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) adalah rencana keuangan tahunan
pemerintahan daerah yang dibahas dan disetujui bersama oleh Pemerintah Daerah dan
DPRD. APBD, perubahan APBD, dan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD setiap tahun
ditetapkan dengan peraturan daerah.
APBD disusun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan dan kemampuan
pendapatan daerah. Penyusunan APBD berpedoman kepada RKPD dalam rangka
mewujudkan pelayanan kepada masyarakat untuk tercapainya tujuan bernegara. APBD
merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah dalam masa 1 (satu) tahun anggaran
terhitung mulai tanggal 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember.
Penetapan prioritas anggaran pengeluaran daerah harus mengacu pada prinsip
penganggaran terpadu (unified budgeting). Penganggaran terpadu adalah penyusunan
rencana keuangan tahunan yang dilakukan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja
guna melaksanakan kegiatan pemerintahan yang didasarkan pada prinsip pencapaian
efisiensi alokasi dana.
Sebagaimana ditetapkan dalam Permendagri Nomor 13 Tahun 2006, penyusunan APBD
2007 harus berdasar pada penganggaran terpadu. Penyusunan APBD dilakukan secara
terintegrasi untuk seluruh jenis belanja. Penyusunan APBD tersebut juga harus berorientasi
pada anggaran berbasis kinerja.
Penganggaran di daerah harus di susun dalam Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah
(Medium-Term Expenditure Framework). Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah adalah
pendekatan penganggaran berdasarkan kebijakan, dengan pengambilan keputusan
terhadap kebijakan tersebut dilakukan dalam perspektif lebih dari satu tahun anggaran,
dengan mempertimbangkan implikasi biaya akibat keputusan yang bersangkutan pada tahun
berikutnya yang dituangkan dalam prakiraan maju. Prakiraan Maju (forward estimate) adalah
perhitungan kebutuhan dana untuk tahun anggaran berikutnya dari tahun yang direncanakan
guna memastikan kesinambungan program dan kegiatan yang telah disetujui dan menjadi
dasar penyusunan anggaran tahun berikutnya.
1. Asas dan Fungsi APBD
Salah satu asas penting dalam menetapkan prioritas anggaran belanja yang dijabarkan
dalam APBD adalah bahwa penentuan anggaran disusun sesuai dengan kebutuhan
penyelenggaraan pemerintahan dan kemampuan pendapatan daerah. Secara khusus,
penganggaran pengeluaran harus didukung oleh adanya kepastian sumber pendanaan
yang cukup dan memiliki landasan hukum yang kuat (Pasal 18 PP Nomor 58 Tahun
2005).
APBD mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan
stabilisasi.
22

4. a. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi dasar untuk
melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan.
b. Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi pedoman
bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan.
c. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi pedoman
untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai
dengan ketentuan yang telah ditetapkan.
d. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran daerah harus diarahkan untuk
menciptakan lapangan kerja/ mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber
daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian.
e. Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran daerah harus
memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.
f. Fungsi stabilisasi mengandung arti bahwa anggaran pemerintah daerah menjadi alat
untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian
daerah.
Secara lebih spesifik, fungsi APBD dalam proses pembangunan di daerah adalah
sebagai:
a. Instrumen kebijakan (policy tools). Anggaran daerah adalah salah satu instrumen
formal yang menghubungkan Eksekutif Daerah dengan tuntutan dan kebutuhan
publik yang diwakili oleh Legislatif Daerah.
b. Instrumen kebijakan fiskal (fiscal tool). Dengan mengubah prioritas dan besar alokasi
dana, anggaran daerah dapat digunakan untuk mendorong, memberikan fasilitas dan
mengkoordinasikan kegiatan-kegiatan ekonomi masyarakat guna mempercepat
pertumbuhan ekonomi di daerah.
c. Instrumen perencanaan (planning tool). Di dalam anggaran daerah disebutkan tujuan
yang ingin dicapai, biaya dan output/hasil yang diharapkan dari setiap kegiatan di
masing-masing unit kerja.
d. Instrumen pengendalian (control tool). Anggaran daerah berisi rencana penerimaan
dan pengeluaran secara rinci setiap unit kerja. Hal ini dilakukan agar unit kerja tidak
melakukan overspending, underspending atau mengalokasikan anggaran pada
bidang yang lain.
Berdasarkan uraian di atas, jelas bahwa anggaran daerah tersebut tidak dapat berdiri
sendiri. Anggaran daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari seluruh proses
perencanaan pembangunan daerah.
2. Pedoman Penyusunan APBD
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 26 Tahun 2006 mengatur tentang Pedoman
Penyusunan APBD Tahun Anggaran 2007. Secara singkat, pedoman tersebut meliputi:
a. Sinkronisasi kebijakan pemerintah Pusat dengan kebijakan Pemerintah Daerah
Untuk mencapai sasaran prioritas pembangunan nasional tahun 2007, perlu
dilakukan sinkronisasi program dan kegiatan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah
Daerah. Selain itu, perlu ada keterkaitan antara sasaran program dan kegiatan
provinsi dengan kabupaten/kota untuk menciptakan sinergi sesuai dengan
kewenangan provinsi dan kabupaten/kota.
b. Prinsip dan kebijakan penyusunan APBD dan perubahan APBD
Penyusunan APBD perlu memperhatikan prinsip-prinsip sebagai berikut:
23

5. 1) Partisipasi masyarakat; pengambilan keputusan dalam proses penyusunan dan
penetapan APBD sedapat mungkin melibatkan partisipasi masyarakat, sehingga
masyarakat mengetahui akan hak dan kewajibannya dalam pelaksanaan APBD.
2) Transparansi dan akuntabilitas anggaran; APBD harus dapat menyajikan
informasi secara terbuka dan mudah diakses oleh masyarakat meliputi tujuan,
sasaran, sumber pendanaan pada setiap jenis/objek belanja serta korelasi
antara besaran anggaran dengan manfaat dan hasil yang ingin dicapai dari suatu
kegiatan yang dianggarkan.
3) Disiplin anggaran;
- Pendapatan yang direncanakan merupakan perkiraan yang terukur secara
rasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan, sedangkan
belanja yang dianggarkan merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja;
- Penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya kepastian
tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup dan tidak dibenarkan
melaksanakan kegiatan yang belum tersedia atau tidak mencukupi kredit
anggarannya dalam APBD/Perubahan APBD;
- Semua penerimaan dan pengeluaran daerah dalam tahun anggaran yang
bersangkutan harus dianggarkan dalam APBD dan dilakukan melalui
rekening kas umum daerah.
4) Keadilan anggaran; pajak daerah, retribusi daerah, dan pungutan daerah
lainnya yang dibebankan kepada masyarakat harus mempertimbangkan
kemampuan untuk membayar. Dalam mengalokasikan belanja daerah,
Pemerintah Daerah harus mempertimbangkan keadilan dan pemerataan agar
dapat dinikmati oleh seluruh lapisan masyarakat tanpa diskriminasi pemberian
pelayanan.
5) Efisiensi dan efektivitas anggaran; dana yang tersedia harus dimanfaatkan
dengan sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan pelayanan dan
kesejahteraan yang maksimal guna kepentingan masyarakat.
6) Taat azas; penyusunan APBD tidak boleh bertentangan dengan peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum, dan peraturan
daerah lainnya.
c. Teknik penyusunan APBD
Dalam menyusun APBD pada tahun anggaran 2007, langkah-langkah yang perlu
dilakukan oleh Pemerintah Daerah berdasarkan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006
dan Permendagri Nomor 26 Tahun 2006 adalah:
1) Penyusunan Kebijakan Umum APBD (KUA) dan dokumen Prioritas dan Plafon
Anggaran Sementara (PPAS)
2) Pembahasan KUA dan PPAS antara Pemerintah Daerah dengan DPRD
3) Penetapan Nota Kesepahaman KUA dan Prioritas dan Plafon Anggaran (PPA)
4) Penyusunan dan penyampaian surat edaran kepala daerah tentang pedoman
penyusunan RKA-SKPD kepada seluruh SKPD
5) PPKD melakukan kompilasi RKA-SKPD menjadi Raperda APBD untuk dibahas
dan memperoleh persetujuan bersama dengan DPRD sebelum diajukan dalam
proses Evaluasi
6) Pembahasan RKA-SKPD oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD)
dengan SKPD
24

6. 7) Penyusunan rancangan peraturan daerah (Raperda) tentang APBD
8) Pembahasan Raperda APBD
9) Proses penetapan Perda APBD baru dapat dilakukan jika Mendagri/Gubernur
menyatakan bahwa Perda APBD tidak bertentangan dengan kepentingan umum
dan peraturan perundangan yang lebih tinggi
10) Penyusunan rancangan peraturan kepala daerah tentang penjabaran APBD.
Tahap-tahap tersebut dapat dilihat dalam Gambar 1 sementara jadwal penyusunan
APBD dapat dilihat pada Tabel 1.
Gambar 1
Proses Penyusunan APBD
Sumber: Depdagri (2006).
25

7. Tabel 1
Jadwal Penyusunan APBD
NO URAIAN WAKTU KETERANGAN
A. APBD
1 Penyusunan RKPD Akhir bulan Mei
2 Penyampaian Rancangan KUA kepada Kepala Daerah Awal bulan Juni 1 bulan
3 Penyampaian Rancangan KUA dari Kepala Daerah kepada DPRD Pertengahan bulan Juni
3 minggu
4 KUA disepakati antara Kepala Daerah dengan DPRD Minggu pertama bulan Juli
5 Penyusunan Rancangan PPAS 1 minggu
6 Penyampaian Rancangan PPAS ke DPRD Minggu kedua bulan Juli
3 minggu
7 PPAS disepakati antara Kepala Daerah dengan DPRD Akhir bulan Juli
8 Penetapan Pedoman penyusunan RKA-SKPD oleh Kepala Daerah Awal bulan Agustus 1 minggu
9 Penyampaian Raperda APBD kepada DPRD Minggu pertama bulan Oktober
Paling lama 1 (satu) bulan sebelum 2 bulan
Pengambilan keputusan bersama DPRD dan Kepala Daerah
10 tahun anggaran yang bersangkutan
terhadap RAPBD
(awal bulan Desember)
15 hari kerja (pertengahan bulan
11 Penetapan hasil evaluasi
Desember)
Penetapan Perda tentang APBD & Raper KDH tentang penjabaran
12 Akhir Desember (31 Desember)
APBD bila sesuai hasil evaluasi
13 Penyempurnaan sesuai hasil evaluasi 7 hari kerja Akhir bulan Desember
7 hari kerja setelah
hasil evaluasi dari
14 Pembatalan berdasarkan hasil evaluasi
Menteri Dalam
Negeri/Gubernur
Penghentian dan pencanutan pelaksanaan Perda tentang APBD
15 7 hari kerja Awal bulan Januari
bersama DPRD
Penetapan keputusan pimpinan DPRD tetang penyempurnaan
3 hari kerja setelah keputusan
16 Perda APBD dan penyampaian hasil penyempurnaan berdasarkan
d i te ta p k a n
hasil evaluasi
Penetapan Perda APBD dan Peraturan Kepala Daerah tentang
17 31 Desember
penjabaran APBD
Penyampaian Perda APBD dan Peraturan Kepala Daerah tentang
18 7 hari kerja
Penjabaran APBD kepada Menteri Dalam Negeri/Gubernur
B. DALAM HAL DPRD TIDAK MENGAMBIL KEPUTUSAN BERSAMA TERHADAP RAPERDA TENTANG APBD
Penyampaian Rancangan Peraturan Kepala Daerah kepada
Paling lama 15 hari kerja setelah
Menteri Dalam Negeri/Gubernur dalam hal DPRD tidak mengambil
1 Raperda tidak disetujui DPRD
keputusan bersama terhadap Raperda tentang APBD sampai
(pertengahan bulan Desember)
dengan batas waktu yang ditetapkan undang-undang.
Pengesahan Menteri Dalam Negeri/Gubernur terhadap Rancangan Paling lama 30 hari kerja
2 1 bul an
Peraturan Kepala Daerah (pertengahan bulan Januari)
C. APBD bagi daerah yang belum memiliki DPRD
Penyampaian rancangan KUA dan PPAS kepada Menteri Dalam
1 Pertengahan bulan Juni
Negeri/Gubernur bagi daerah yang belum memiliki DPRD
2 Persetujuan Menteri Dalam Negeri/Gubernur Minggu pertama bulan Juli 15 hari
30 hari kerja sejak KUA dan PPAS
Minggu pertama
3 Penyampaian Rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang APBD disahkan Menteri Dalam
b u l a n A g u s tu s
Negeri/Gubernur
Sumber: Suwandi (a)
26

8. d. Teknis penyusunan perubahan APBD
Perubahan APBD harus dilandasi dengan perubahan KUA dan Prioritas dan Plafon
Anggaran (PPA) yang disepakati bersama antara Pimpinan DPRD dan Kepala
Daerah. Perubahan Peraturan Daerah tentang APBD hanya dapat dilakukan satu kali
dalam satu tahun anggaran, kecuali dalam keadaan luar biasa.
Perubahan APBD dapat dilakukan dengan kriteria sebagai berikut:
1) Perkembangan yang terjadi tidak sesuai dengan asumsi KUA, misalnya
perubahan asumsi makro, proyeksi pendapatan daerah terlampaui atau tidak
tercapai, terdapat faktor-faktor yang menyebabkan terjadinya peningkatan
belanja daerah, dan adanya perubahan kebijakan di bidang pembiayaan
2) Keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran antar unit
organisasi, antar program, antar kegiatan, dan antar jenis belanja
3) Keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun sebelumnya harus
digunakan dalam tahun anggaran berjalan
4) Keadaan darurat
5) Keadaan luar biasa.
e. Hal-hal khusus lainnya
Peraturan tentang pengelolaan keuangan daerah yang menjadi acuan saat ini belum
memiliki aturan pelaksanaan atas beberapa komponen penting dalam penyusunan
APBD, misalnya masalah kelembagaan, pembagian urusan kewenangan, petunjuk
teknis mengenai Standar Pelayanan Minimal (SPM), dan analisis standar belanja.
Guna memperlancar proses penyusunan APBD 2007 di masa transisi, maka
1) Tugas Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah (SKPKD) mengacu pada UU
Nomor 17 Tahun 2003, PP Nomor 58 Tahun 2005, dan Permendagri Nomor 13
Tahun 2006
2) Perlu peningkatan pengawasan dan akuntabilitas aparat pengawasan daerah
3) Perlu pemberdayaan pemerintahan desa dan masyarakat desa
4) Perlu pendidikan dan pelatihan profesionalisme aparatur pemerintahan daerah
5) Perlu pendidikan dan pelatihan kepemimpinan nasional dan wawasan
kebangsaan bagi pimpinan dan anggota DPRD
6) Perlu peningkatan dan pengembangan pengelolaan keuangan daerah.
Kebijakan Umum APBD (KUA) dan Prioritas dan Plafon Anggaran (PPA)
Kebijakan Umum APBD (KUA) dan Prioritas dan Plafon Anggaran (PPA) merupakan dua
dokumen utama dalam penyusunan APBD. KUA adalah dokumen yang memuat
kebijakan bidang pendapatan, belanja, dan pembiayaan serta asumsi yang
mendasarinya untuk periode 1 (satu) tahun.
KUA adalah salah satu alat perencanaan dalam penganggaran berbasis kinerja. Oleh
karena penyusunan rancangan KUA sedapat mungkin memuat target pencapaian kinerja
yang terukur dari setiap program dan kegiatan menurut urusan pemerintahan daerah
yang disertai dengan proyeksi pendapatan daerah, alokasi belanja daerah, sumber dan
penggunaan pembiayaan yang disertai dengan asumsi yang mendasarinya, yakni
perkembangan ekonomi makro dan perubahan pokok-pokok kebijakan fiskal yang
ditetapkan oleh pemerintah. KUA tersebut merupakan implementasi dari Rencana Kerja
27

9. Pemerintah Daerah (RKPD) bersumber dari dana APBD sebagai acuan dalam
penyusunan rancangan APBD.
PPA adalah program prioritas dan patokan batas maksimal anggaran yang diberikan
kepada SKPD untuk setiap program sebagai acuan dalam penyusunan RKA-SKPD
setelah disepakati dengan DPRD. PPA memuat:
1. skala prioritas untuk urusan wajib dan urusan pilihan
2. urutan program untuk masing-masing urusan, dan
3. plafon anggaran sementara untuk masing-masing program.
3. Struktur APBD
Berdasarkan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006, APBD terdiri dari tiga komponen
utama, yaitu pendapatan daerah, belanja daerah, dan pembiayaan daerah.
a. Pendapatan Daerah
Pendapatan daerah meliputi semua penerimaan uang melalui rekening kas umum
daerah, yang menambah ekuitas dana, merupakan hak daerah dalam satu tahun
anggaran dan tidak perlu dibayar kembali oleh daerah. Pendapatan Daerah adalah
hak Pemerintah Daerah yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih.
Pendapatan daerah tersebut merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang
dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan.1
Pendapatan daerah dikelompokan atas:
1). Pendapatan Asli Daerah (PAD); kelompok PAD dibagi menurut jenis pendapatan
yang terdiri atas:
- pajak daerah;
- retribusi daerah;
- hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan; dan
- lain-lain pendapatan asli daerah yang sah
2). Dana perimbangan; kelompok pendapatan dana perimbangan dibagi menurut
jenis pendapatan yang terdiri atas:
- Dana Bagi Hasil: terdiri dari bagi hasil pajak dan bagi hasil bukan pajak.
- Dana Alokasi Umum; dan
- Dana Alokasi Khusus.
3). Lain-lain pendapatan daerah yang sah; Kelompok lain-lain pendapatan daerah
yang sah dibagi menurut jenis pendapatan yang mencakup:
- hibah berasal dari pemerintah, pemerintah daerah lainnya, badan/lembaga/
organisasi swasta dalam negeri, kelompok masyarakat/perorangan, dan
lembaga luar negeri yang tidak mengikat;
- dana darurat dari pemerintah dalam rangka penanggulangan
korban/kerusakan akibat bencana alam;
- dana bagi hasil pajak dari provinsi kepada kabupaten/kota;
1
Pendapatan daerah tidak sama dengan penerimaan daerah. Penerimaan Daerah adalah uang yang masuk ke kas
daerah. Penerimaan daerah terdiri dari pendapatan daerah dan penerimaan pembiayaan daerah.
28

10. - dana penyesuaian dan dana otonomi khusus yang ditetapkan oleh
pemerintah; dan
- bantuan keuangan dari provinsi atau dari pemerintah daerah lainnya.
b. Belanja Daerah
Belanja daerah adalah kewajiban Pemerintah Daerah yang diakui sebagai
pengurang nilai kekayaan bersih. Belanja daerah merupakan perkiraan beban
pengeluaran daerah yang dialokasikan secara adil dan merata agar relatif dapat
dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa diskriminasi, khususnya dalam
pemberian pelayanan umum. Belanja daerah meliputi semua pengeluaran dari
Rekening Kas Umum Daerah yang mengurangi ekuitas dana lancar, yang
merupakan kewajiban daerah dalam satu tahun anggaran yang tidak akan diperoleh
pembayarannya kembali oleh daerah2.
Belanja daerah dapat dibedakan menurut urusan pemerintahan daerah, organisasi,
program, kegiatan, kelompok, jenis, obyek, dan rincian obyek belanja. Belanja
daerah menurut urusan pemerintahan dibedakan atas belanja urusan wajib dan
belanja urusan pilihan. Menurut organisasi, belanja daerah dibedakan berdasarkan
susunan organisasi pemerintahan daerah. Sementara itu, belanja daerah menurut
program dan kegiatan ditetapkan sesuai dengan urusan pemerintahan yang menjad
kewenangan daerah.
Menurut fungsinya, belanja daerah dibedakan atas:
1) pelayanan umum,
2) ketertiban dan keamanan,
3) ekonomi,
4) lingkungan hidup,
5) perumahan dan fasilitas umum,
6) kesehatan,
7) pariwisata dan budaya,
8) agama,
9) pendidikan, dan
10) perlindungan sosial.
Menurut Pasal 39 PP Nomor 58 Tahun 2005, setiap jenis belanja yang dianggarkan
harus memperhatikan keterkaitan pendanaan dengan keluaran dan hasil yang
diharapkan dari program dan kegiatan yang dianggarkan, termasuk efisiensi dalam
pencapaian keluaran dan hasil tersebut.
Berdasarkan ketentuan tersebut, Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 juga
membedakan Belanja Daerah menjadi Belanja Langsung dan Belanja Tidak
Langsung. Belanja Langsung merupakan belanja yang dianggarkan terkait secara
langsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan, sementara Belanja Tidak
Langsung adalah belanja yang dianggarkan tidak terkait langsung dengan
pelaksanaan program dan kegiatan.
2
Belanja daerah tidak sama dengan pengeluaran daerah. Pengeluaran daerah adalah uang yang masuk ke kas
daerah. Pengeluaran daerah terdiri dari belanja daerah dan pengeluaran pembiayaan daerah.
29

11. Belanja Langsung terdiri dari belanja pegawai, belanja barang dan jasa, dan belanja
modal. Sementara itu, Belanja Tidak Langsung diklasifikasikan menjadi:
1) belanja pegawai,
2) bunga,
3) subsidi,
4) hibah,
5) bantuan sosial,
6) belanja bagi hasil,
7) bantuan keuangan, dan
8) belanja tak terduga.
Struktur belanja berdasarkan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 relatif berbeda
dengan struktur belanja menurut Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002.
Tabel 2
Perbedaan Jenis Belanja
antara Kepmendagri Nomor 29/2002 dan Permendagri 13/2006
Kepmendagri 29/2002 Permendagri 13/2006
1. Belanja Aparatur dan Pelayanan Publik 1. Belanja Tidak Langsung
Belanja Administrasi Umum Belanja Pegawai
Belanja Pegawai Belanja Bunga
Belanja Barang dan Jasa Belanja Subsidi
Belanja Perjalanan Dinas Belanja Hibah
Belanja Pemeliharaan Belanja Bantuan Sosial
Belanja Bagi Hasil
Belanja Operasi dan Pemeliharaan Belanja Bantuan Keuangan
Belanja Pegawai Belanja Tak Terduga
Belanja Barang dan Jasa
Belanja Perjalanan Dinas 2. Belanja Langsung
Belanja Pemeliharaan Belanja Pegawai
Belanja Barang dan Jasa
Belanja Modal Belanja Modal
2. Belanja Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan
3. Belanja Tidak Tersangka
c. Pembiayaan Daerah
Pembiayaan Daerah adalah semua penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau
pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang
bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya. Dengan demikian,
Pembiayaan Daerah terdiri dari Penerimaan Pembiayaan dan Pengeluaran
Pembiayaan. Selisih dari Penerimaan Pembiayaan dan Pengeluaran Pembiayaan
disebut Pembiayaan neto dan jumlahnya harus dapat menutup defisit anggaran.
1) Penerimaan Pembiayaan mencakup:
- sisa lebih perhitungan anggaran tahun anggaran sebelumnya (SiLPA),
- pencairan dana cadangan,
30

12. - hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan
- penerimaan pinjaman daerah
- penerimaan kembali pemberian pinjaman, dan
- penerimaan piutang daerah.
2) Pengeluaran Pembiayaan
- pembentukan dana cadangan
- penanaman modal Pemerintah Daerah
- pembayaran pokok utang, dan
- pemberian pinjaman daerah
Beberapa Kendala Utama dalam Pengelolaan APBD
APBD merupakan suatu instrumen kebijakan bagi Pemerintah Daerah. Selain itu, APBD juga
merupakan perencanaan strategik yang memiliki ukuran-ukuran kinerja. Dengan demikian,
APBD dapat digunakan sebagai acuan dalam mengevaluasi apakah program yang telah
dilakukan oleh Pemenrintah Daerah telah sesuai dengan ketentuan yang telah disepakati
(Perda APBD).
Sebagai instrumen kebijakan, APBD menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan
kapabilitas dan efektifitas pemerintah daerah dalam melaksanakan pembangunan daerah.
APBD digunakan sebagai alat untuk menentukan besaran pendapatan dan pengeluaran,
membantu pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, otorisasi pengeluaran
di masa-masa yang akan datang, sumber pengembangan ukuran-ukuran standar untuk
evaluasi kinerja, alat untuk memotivasi para pengawai dan alat kordinasi bagi semua
aktivitas dari berbagai unit kerja.
Idealnya, APBD merupakan perwujudan aspirasi dan keinginan masyarakat mengenai
pembangunan di daerah. Hal ini mengandung makna bahwa semua tahapan yang dimulai
dari perencanaan dan persiapan, ratifikasi, implementasi dan pelaporan serta evaluasi
APBD, sebaiknya bersifat terbuka bagi masyarakat umum. Dengan demikian, tuntutan dan
kebutuhan publik menjadi bagian yang terintegrasi dalam APBD.
Hal tersebut belum sepenuhnya dapat diwujudkan. Bahkan, APBD belum dapat dikelola
secara efektif dan efisien, serta berorientasi pada pemenuhan kebutuhan publik dasar.
Beberapa masalah utama utama yang menyebabkan hal tersebut adalah:
1. Rendahnya tingkat partisipasi publik
Di satu sisi, Pemerintah Daerah belum menemukan suatu metode yang dapat menjaring
partisipasi publik secara efektif. Di sisi lain, sebagian masyarakat masih mempunyai
anggapan bahwa APBD adalah persoalan elit yang tidak perlu diketahui masyarakat.
Untuk mengatasi hal tersebut, prinsip transparansi dalam pengelolaan APBD menjadi
sebuah agenda yang harus terus dikembangkan guna membuka akses seluas-luasnya
bagi masyarakat.
2. Kurang berorientasi pada tujuan jangka panjang
Pemerintah Daerah mempunyai kewajiban untuk turut serta memberikan rangsangan
(stimulus) dalam perekonomian apabila kondisi ekonomi sedang mengalami kelesuan.
Hal ini dapat dilakukan apabila APBD dikelola secara benar. Akan tetapi, Pemerintah
Daerah tampaknya kurang memahami hal tersebut. Terdapat banyak kasus dimana
kebijakan Pemerintah Daerah tidak mempunyai tujuan menggerakkan perekonomian
daerah.
31

13. Misalnya dalam menentukan anggaran pembangunan, banyak proyek Pemerintah
Daerah yang tidak memiliki dampak berantai (multiplier effect) bagi perekonomian. Di
daerah miskin, pembangunan (fisik dan nonfisik) tidak berjalan dengan baik karena
APBD defisit sehingga hanya cukup untuk membiayai anggaran rutin. Sebaliknya, di
daerah kaya yang memiliki APBD surplus, juga menghadapi kesulitan menentukan
prioritas pembangunan.
Pengelolaan APBD yang tidak efisien dapat dilihat dari dua sisi. Defisit APBD berdampak
negatif bagi perekonomian daerah karena Pemerintah Daerah tidak mampu memberikan
stimulus bagi perekonomian. Di sisi lain, daerah yang mempunyai APBD surplus ternyata
juga tidak mampu memberikan stimulus bagi perekonomian dengan APBD karena
anggaran pembangunan tidak dikelola dengan efisien.
3. Praktek Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme
Hasil penelitian Transparency International Indonesia (TII) menunjukkan, 40-60 persen
APBD terserap aksi korupsi, kolusi dan nepotisme di kalangan birokrat, legislatif, dan
aparat keamanan. Bahkan, daerah pengelolaan APBD lebih rawan akibat makin
renggangnya pengawasan dari pusat maupun dari masyarakat.3
Menurut Ketua BPK Anwar Nasution, dari Laporan Keuangan Pemerintah Daerah
(LKPD) 2005, terdapat 44 daerah dimana terdapat pendapatan, bagi hasil, dan dana
bantuan pusat yang dikelola pemimpin daerah atau instansi di luar sistem APBD.
Jumlahnya cukup besar, Rp3,03 triliun (Jawa Pos, 30 November 2006).
Temuan lainnya, terdapat pengendapan dana daerah senilai Rp214,75 miliar pada 60
Pemerintah Daerah. Pada 77 Pemerintah Daerah juga terjadi pemborosan keuangan
daerah Rp170,68 miliar. Pemborosan disebabkan belanja daerah yang digunakan untuk
instansi vertikal, bantuan, honor, dan tunjangan kepada pimpinan dan anggota DPRD,
pejabat negara, dan pejabat daerah.
BPK juga menemukan 23 Pemerintah Daerah yang memiliki saham dan penyertaan
modal pada bank dan perusahaan daerah senilai Rp1,17 triliun yang belum jelas status
hukumnya serta tidak sesuai dengan perda. Penguasaan aset daerah dan penyertaan
modal pemerintah desa pada 23 Pemerintah Daerah senilai Rp2,83 triliun juga
dinyatakan tidak dapat ditelusuri.
Prinsip Pengelolaan APBD
Terkait dengan kondisi tersebut, menurut Permendagri No.13 Tahun 2006, APBD perlu
dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efektif, efisien, ekonomis,
transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan azas keadilan, kepatutan, dan
manfaat untuk masyarakat.
1. Secara tertib adalah bahwa keuangan daerah dikelola secara tepat waktu dan tepat guna
yang didukung dengan bukti-bukti administrasi yang dapat dipertanggungjawabkan.
2. Taat pada peraturan perundang-undangan adalah bahwa pengelolaan keuangan daerah
harus berpedoman pada peraturan perundang-undangan.
3. Efektif merupakan pencapaian hasil program dengan target yang telah ditetapkan, yaitu
dengan cara membandingkan keluaran dengan hasil.
4. Efisien merupakan pencapaian keluaran yang maksimum dengan masukan tertentu atau
penggunaan masukan terendah untuk mencapai keluaran tertentu.
5. Ekonomis merupakan pemerolehan masukan dengan kualitas dan kuantitas tertentu
pada tingkat harga yang terendah.
3
http://www.transparansi.or.id/?pilih=lihatberita&id=2408
32

14. 6. Transparan merupakan prinsip keterbukaan yang memungkinkan masyarakat untuk
mengetahui dan mendapatkan akses informasi seluas-Iuasnya tentang keuangan
daerah.
7. Bertanggung jawab merupakan perwujudan kewajiban seseorang untuk
mempertanggungjawabkan pengelolaan dan pengendalian sumber daya dan
pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepadanya dalam rangka pencapaian tujuan
yang telah ditetapkan.
8. Keadilan adalah keseimbangan distribusi kewenangan dan pendanaannya dan/atau
keseimbangan distribusi hak dan kewajiban berdasarkan pertimbangan yang obyektif.
9. Kepatutan adalah tindakan atau suatu sikap yang dilakukan dengan wajar dan
proporsional.
10. Manfaat untuk masyarakat bahwa keuangan daerah diutamakan untuk pemenuhan
kebutuhan masyarakat.
Manajemen keuangan dan anggaran daerah perlu mengikuti beberapa prinsip-prinsip utama
berikut (Bank Dunia, 1998).
a. Komprehensif dan disiplin
Anggaran Daerah adalah satu-satunya mekanisme yang akan menjamin terciptanya
disiplin pengambilan keputusan. Oleh karena itu, Anggaran Daerah harus disusun secara
komprehensif, yaitu menggunakan pendekatan yang holistik dalam mendiagnosis
permasalahan yang dihadapi, analisis keterkaitan antarmasalah yang mungkin muncul,
evaluasi kapasitas kelembagaan yang dimiliki, dan mencari cara-cara terbaik untuk
memecahkannya. Anggaran harus meliputi semua operasi fiskal pemerintah dan harus
mendorong keputusan kebijakan yang mempunyai implikasi keuangan untuk mengatasi
kendala anggaran belanja dalam persaingan dengan permintaan (demand) lain. Disiplin
juga mengimplikasikan bahwa anggaran seharusnya hanya menyerap sumber daya yang
perlu untuk melaksanakan kebijakan pemerintah.
b. Fleksibilitas
Sampai tingkat tertentu, Pemerintah Daerah harus diberi diskresi yang memadai sesuai
dengan ketersediaan informasi-informasi relevan yang dimilikinya. Arahan dari
Pemerintah Pusat memang harus ada tetapi harus diterapkan secara hati-hati, dalam arti
tidak sampai mematikan inisiatif dan prakarsa Daerah.
c. Terprediksi
Terprediksinya kebijakan yang akan diambil merupakan faktor penting dalam
peningkatan kualitas implementasi Anggaran Daerah. Sebaliknya, bila kebijakan sering
berubah-ubah, maka Daerah akan menghadapi ketidakpastian yang sangat besar hingga
prinsip efisiensi dan efektivitas pelaksanaan suatu program yang didanai oleh Anggaran
Daerah cenderung terabaikan.
d. Dapat Diperbandingkan
Perencanaan anggaran yang baik, harus dapat diperbandingkan, baik antar waktu
maupun antar unit atau daerah. Perbandingan juga dilakukan dengan melihat rencana
dengan realisasi. Hal ini dilakukan melalui proses monitoring dan evaluasi, sehingga
dapat dinilai tingkat kemajuan yang telah dicapai dan proses umpan balik (feedback) bagi
perbaikan perencanaan anggaran periode berikutnya.
33

15. e. Kejujuran
Kejujuran tidak hanya menyangkut moral dan etika manusianya tetapi juga menyangkut
adanya bias proyeksi penerimaan dan pengeluaran. Sumber bias yang memunculkan
ketidakjujuran ini dapat berasal dari aspek teknis dan politis. Proyeksi yang terlalu
optimis akan mengurangi kendala anggaran, sehingga memungkinkan munculnya
inefisiensi dan inefektivitas pelaksanaan kebijakan-kebijakan yang menjadi prioritas
daerah.
f. Informasi
Informasi adalah basis dari kejujuran dan proses pengambilan keputusan yang baik.
Karenanya, pelaporan yang teratur tentang input, output, dan outcome (hasil, manfaat
dan dampak) suatu program dan kegiatan adalah sangat penting.
g. Transparan dan akuntabilitas
Transparansi mensyaratkan bahwa perumus kebijakan memiliki pengetahuan tentang
permasalahan dan informasi yang relevan sebelum kebijakan dijalankan. Selanjutnya,
akuntabilitas mensyaratkan bahwa pengambil keputusan berperilaku sesuai dengan
mandat yang diterimanya. Untuk ini, perumusan kebijakan, bersama-sama dengan cara
dan hasil kebijakan tersebut harus dapat diakses dan dikomunikasikan (secara vertikal
maupun horisontal) dengan baik.
Perubahan dalam pengelolaan keuangan daerah harus tetap berpegang pada prinsip-prinsip
pengelolaan keuangan daerah (anggaran) yang baik. Oleh karena itu, Mardiasmo (2002)
menyebutkan bahwa praktik manajemen keuangan daerah juga perlu berdasarkan value for
money dan harus terdapat pengendalian yang berkesinambungan.
1. Value for Money
Value for money berarti diterapkannya tiga prinsip dalam proses penganggaran yaitu
ekonomi, efisiensi, dan efektivitas. Ekonomi berkaitan dengan pemilihan dan
penggunaan sumber daya dalam jumlah dan kualitas tertentu pada harga yang paling
murah. Efisiensi berarti bahwa penggunaan dana masyarakat (public money) tersebut
dapat menghasilkan output yang maksimal (berdaya guna). Efektivitas berarti bahwa
penggunaan anggaran tersebut harus mencapai target-target atau tujuan kepentingan
publik.
Dalam konteks otonomi daerah, value for money merupakan jembatan bagi Pemerintah
Daerah mencapai good governance. Value for money tersebut harus dioperasionalkan
dalam pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah. Untuk mendukung
dilakukannya pengelolaan dana publik (public money) yang mendasarkan konsep value
for money, maka diperlukan sistem pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah
yang baik. Hal tersebut dapat tercapai apabila Pemerintah Daerah memiliki sistem
akuntansi yang baik.
2. Pengendalian
Penerimaan dan pengeluaran daerah (APBD) harus selalu dimonitor, yaitu dibandingkan
antara yang dianggarkan dengan yang dicapai. Untuk itu perlu dilakukan analisis varians
(selisih) terhadap penerimaan dan pengeluaran daerah agar dapat sesegera mungkin
dicari penyebab timbulnya varians dan tindakan antisipasi ke depan.
34

16. Referensi Utama
Departemen Dalam Negeri, 2006, Bagan Alir Siklus Pengelolaan Keuangan Daerah
Berdasarkan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan
Keuangan Daerah.
http://www.ekonomirakyat.org/edisi_4/artikel_3.htm
Jawa Pos, 30 November 2006, Penyimpangan Keuangan Daerah.
http://www.jawapos.com/index.php?act=detail_c&id=259100
Mardiasmo, 2002, “Otonomi Daerah sebagai Upaya Memperkokoh Basis Perekonomian
Daerah,” Jurnal Ekonomi Rakyat, No. 4.
Penelitian dan Pengembangan Ekonomi Universitas Gadjah Mada (PPE-FE-UGM), 2005,
Modul Pelatihan “Strenghthening Core Local Government Competencies.”
Suwandi, Made (a) “Gambaran Umum Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 tentang
Pengelolaan Keuangan Daerah.”
Suwandi, Made (b) “Data Alokasi APBD dalam Kaitannya dengan UU Nomor 32 Tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah.”
World Bank, 1998, “Public Expenditure Management Handbook, Washington D.C., Amerika
Serikat.
http://www.transparansi.or.id/?pilih=lihatberita&id=2408
35