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대통령 당선자, 재정 지출 시스템 제로베이스에서 다시 검토하라 건전재정포럼 4차토론회_20121127
- 3. 건전재정포럼 제4차 정책토론회 자료집 대통령 당선자, 재정 지출 시스템 제로베이스에서 다시 검토하라! 일 시: 11월 27일(화) 12시-14시 장 소: 한국프레스센터 19층 매화홀
- 5. 「건전재정포럼」 제4차 정책토론회 프 로 그 램 * 사 회 : 정동수 국가경영전략연구원 원장 11:30~12:00 등록 12:00~12:30 발제 (30분) 최종찬 건전재정포럼 공동대표 (前 건교부 장관) 12:30~13:00 지정토론 (각 10분씩) 김동건 서울대 경제학부 명예교수 안병우 (사)한반도발전연구원 이사장 (前 국무조정실장) 이계민 한국산업연구개발원 고문 (前 한국경제 주필) 13:00~14:00 오찬 및 자유토론
- 7. Contents Ⅰ. 주제발표 자료 ............................................................................... 1 대통령 당선자, 재정 지출 시스템 제로베이스에서 다시 검토하라! 최종찬 건전재정포럼 공동대표 ......................................................................... 3 Ⅱ. 지정토론자 토론 요지 ..................................................................... 17 .................................................................... 김 동 건 서울대 경제학부 명예교수 19 안병우 (사)한반도발전연구원 이사장 ................................................................. 21 Ⅲ. 참가자 약력 ................................................................................. 33 . . . . 이계민 한국산업연구개발원 고문 ..................................................................... 25
- 9. 건전재정포럼 제4차 정책토론회 주제발표 Ⅰ. 주제발표 자료 대통령 당선자, 재정 지출 시스템 제로베이스에서 다시 검토하라! 최종찬 건전재정포럼 공동대표 (前 건교부 장관)
- 11. 1. 아직까지 한국재정 외국에 비해 건전하다 ○ 2012년 세계적인 경제위기 속에 미국․일본 등 많은 국가들의 국가 신용등급이 내려갔는데 우리나라 신용등급은 올라가 우리경제의 국제신인도가 높아졌다. 신용등급 상향의 중요한 이유는 비교적 낮은 국가부채비율이었다. 2011년 우리나라 국가부채비율은 34%로서 OECD 평균 98% 수준에 비해 매우 낮은 수준이다. 그동안 우리나라가 건전재정을 유지하게 된 요인은 다음과 같이 분석된다. 우선 경제여건이 좋았다. 과거에는 7~8% 높은 경제 성장을 유지하여 세입증가도 지속되었다. 아울러 인구도 지속적 으로 늘어나는 등 전체적으로 경제가 나아지고 소득분배도 개선 되는 모습이었다. 따라서 오늘날과 같은 복지욕구도 크지 않았다. 또한 1989년 민주화 이전에는 재정지출 결정면에서 행정부가 국 회에 비해 우위에 있어 표를 의식한 정치권의 영향을 적게 받고 합리적으로 예산을 편성할 수 있었다. 또한, 재정 당국자들이 국가도 기업이나 가계와 같이 적자를 내 서는 안 된다는 건전재정 의식을 강하게 갖고 있었다. 실제로 1984년에는 국회의원 선거를 앞둔 상태에서 역사상 처음으로 선거를 의식하지 않고 전년도 예산과 금액이 같은 동결예산을 편성하기도 하였다. ○ 1998년 외환위기 이후 김대중 정부가 시작되면서 국가부채가 늘어나기 시작하였다. 급격한 경기침체로 경기부양과 사회안전망 강화를 위해 재정의 역할이 강조되면서 국채발행이 늘어났다. 노 무현 대통령과 이명박 대통령 시절에도 복지증대와 경기부양을 위한 예산이 급속하게 늘어나는 등으로 국가부채는 지속적으로 늘어났다. 3
- 12. 외환위기 이전 1997년 우리나라 국가부채비율은 GDP 12%였다. 최근 10여 년 동안 재정적자가 지속되었으나 과거 재정이 매우 건실하였기 때문에 아직도 외국에 비해 낮은 국가부채비율을 유 지하고 있다. 2. 건전재정유지 이제부터 우려된다. 지금까지 건전재정이 유지 되었지만 앞으로도 그럴 것인가? 미리 대비하지 않으면 급격히 나빠질 가능성이 크다. 첫째, 경제․사회 여건상 재정지출은 늘어나고 세입은 정체되어 국가 부채가 지속적으로 증가할 가능성이 크다. ○ 우선 인구의 급속한 노령화로 연금, 의료비 지출 등 복지비가 크게 늘어날 전망이다. 2016년 이후 생산가능 인구(15~64세 인구)가 줄어들고 2026년에는 65세 이상 인구비중이 전체 인구의 20%가 넘어설 전망이며 2030년 이후에는 총인구가 줄어들 전 망이다. 이것은 세계에서 가장 빠른 노령화 추세이다. 노령화로 인해 국민연금, 공무원․교원․군인연금지급과 의료비 지출 등이 급속히 늘어날 것이다. 공무원․군인연금은 이미 적자상태여서 국 고보조를 받고 있고 국민연금도 2060년에는 고갈될 전망이다. 아직 우리나라 국가부채비율이 비교적 낮다고 하나 걱정되는 것은 증가 속도가 매우 빠르다는 점이다. 1997년 국가부채가 60조원 에서 2011년에는 421조원이 되어 7배 증가하였고 GDP 대비 국가부채비율도 동기간 12%에서 34%로 급격히 늘어났다. 조세연구원 추계에 의하면 추가적인 복지 프로그램이 없이 노령 화만으로 인해 2050년에는 국가부채비율이 GDP의 128%가 될 4
- 13. 것이라고 한다. ○ 현재 대선과정에서 각 후보들이 공약하고 있는 노령연금 인상, 무상보육, 고교 무상교육, 의료비 지원확대, 반값 등록금 등을 고려하면 재정적자는 급속히 늘어날 것이다. 최근 박근혜 후보의 대선공약을 추진하는데 135조원이 추가로 필요하다고 한다. 다른 후보 공약도 그 이상 될 것으로 보이며 앞으로 선거운동 과정에서 더 늘어날 가능성이 크다. ○ 지출증가에 비해 세입증가는 크게 기대할 수 없다. 노령화 등으로 잠재성장률은 계속 저하되어 2030년 이후 1% 미만이 될 것이 라고 전망된다. 성장이 정체되고 노령화되는 상황에서 많은 세 입을 확보하기는 어려울 것이다. 일본은 1990년 국가부채비율이 67%였었는데 2011년에는 230%가 되었다. 1990년 65세 이상 인구비중이 12%였는데 2010년 우리나라의 65세 이상 인구비중은 11%로서 당시 일본과 비슷하다. 일본은 1990년 이후 노령화 등으로 저성장을 벗어나지 못하고 국가부채도 급속히 늘어났는데 우리나라도 이를 타산 지석으로 삼아야 할 것이다. 둘째, 최근 정부역할 증대 분위기가 재정지출 확대를 초래할 것이다. 2008년 리먼 사태 이후 신자유주의와 시장기능에 대한 불신이 증대하고 있다. 각국이 금융규제를 강화하고 재정에 의한 경기 부양 등으로 정부개입을 확대하고 있다. 우리나라도 양극화 심화로 경제민주화, 복지증대, 기업 활동에 대한 규제강화 등 정부역할의 증대를 요구하는 분위기이다. 최근 리먼 사태에서 경험한 바와 같이 시장기능을 과신하는 것도 5
- 14. 문제이지만 그렇다고 반사적으로 정부가 나서면 모든 것이 잘될 것이라는 생각도 경계해야 한다. 기본적으로 자원배분은 시장기 능에 의한 것이 정부보다 더 효율적이라는 것은 잘 알려진 사실 이다. 시장기능이 제대로 작동 안하는 독과점이나 소득분배 개선 등에 정부 역할이 증대되는 것은 바람직하지만 지나친 기업 활동 규제는 지양되어야 한다. 예컨대 일자리는 기본적으로 기업 활동에서 창출되어야 하는데 재정지출에 의한 일자리는 필요한 분야로 한정되어야지 시급성 이나 타당성이 적은 분야까지 확대하는 것은 취로사업과 다를 바 없다. 일부 사회 안전망 강화나 한시적 경기 대응적 재정 지출 확대는 불가피 하겠지만 전반적인 정부규제 확대, 과도한 복지 재정 등 큰 정부론은 경계해야 한다. 셋째, 표를 의식한 포퓰리즘이 점점 심해져 재정규율이 무너지고 있다. 민주화 이후, 국정운영의 힘이 점진적으로 행정부에서 국회로 넘어가고 있다. 과거 권위주의 시대에는 재정운영이 행정부 주 도로 되었다. 이제는 국회의 역할이 더 커졌다. 매년 막대한 예 산이 소요되는 기초노령연금제도도 국회 주도로 시작되었고, 무 상급식, 무상보육도 정치권의 주도로 추진되고 있다. 예산심의 시 특정사업 예산을 직접 추가할 뿐만 아니라 장차 재 정지출을 초래할 입법도 급속도로 늘어나고 있다. 재정 부담을 수반하는 의원입법 제출 건수가 15대 국회의 13건에서 16대 76건, 17대 1404건, 18대 2782건으로 급증하고 있다. 최근 택 시를 대중교통 수단에 포함시키는 법도 추후 보조금지급 등의 재정지출소요를 증대시킬 법안인데 정부의 반대에도 불구하고 소관 상임위에서 통과되었다. 현재 국회에 계류 중인 법안 중 6
- 15. 향후 예산 소요가 1조원 이상이 되는 법안만 6개나 된다. 국회는 법적으로 예산을 심의‧확정하고 법률을 제정할 권한을 갖고 있다. 국회가 국민의 의사를 최종적으로 대표한다는 점에서는 예산심의권과 입법권을 갖는 것은 이론의 여지가 없지만 현실적 으로 국회의원이 지역이기주의나 집단이기주의에서 자유롭지 못 하다는 점에서 문제가 있다. 국가 전체를 생각하기 보다는 관련 이해관계자의 입장을 더 고 려하는 경우가 많다. 농림위원회는 농어민 이익을, 국토해양부나 지식경제위는 관련업체의 이익을 우선시하는 경우가 많다. 또한 정부 각 부처도 예산당국의 통제를 피하기 위해 소관 상임위 국 회의원에게 부탁해 의원 입법이나 국회 예산심의 과정에서 예산을 반영시키는 일들이 생기고 있다. 국회의 기능이 정부의 방만한 재정지출을 견제하는 것이지만 현 실적으로는 견제기능을 제대로 못한다. 총액으로 정부 예산안을 삭감 하지만 대부분은 정부가 삭감재원으로 마련한 것으로 실질 적인 국회의 삭감기능은 미미하다. 내용면에서는 특정지역이나 집단을 위한 예산을 충분한 검토 없이 추가하는 경우가 많다. 표를 의식할 수밖에 없는 국회의 권한이 커지고 대통령선거, 국 회의원선거 등 선거는 빈번해지는 상황에서 앞으로 재정운용이 방만하게 될 가능성이 크다. 금번 대통령선거 과정에서 후보들 모두 방대한 복지재정의 조달방안으로 기존예산의 낭비적 예산 을 조정해 재원을 마련하겠다고 한다. 그러나 기존예산 삭감 시 특정지역이나 특정집단의 많은 반발이 예상되는데 정치권이 이 해관계자 편에서 이와 같은 개혁을 방해만 하지 않아도 다행이 라고 생각한다. 7
- 16. 넷째, 향후 막대한 통일비용 조달에 대비해야 한다. 통일시 북한 주민 지원과 북한 개발을 위해 막대한 비용이 소요 된다. 통일비용의 추계에 대해서는 수백조원부터 천조원 이상까지 전문가에 따라 다르다. 독일은 1990년부터 2003년까지 매년 약 100조원을 통일비용으로 지출하였다. 독일의 경우는 동독이 1989년 통일이전 일인당 GDP가 8천불로 비교적 소득이 높고 인구는 16백만 명인데 많은 통일비용이 소요되었다. 북한은 인 구가 2200만 명이고 일인당 GDP는 천불도 안 되는 세계에서 가장 가난한 나라 중의 하나이고 인프라등도 전무한 실정이다. 이와 같은 상황을 비추어보면 통일비용은 막대할 것으로 생각된다. 통일비용을 감당하려면 사전에 건전재정을 유지해야 할 것이다. 이상에서 살펴본 바와 같이 앞으로 재정수지가 급속도로 나빠지고 재정의 효율성이 떨어질 가능성이 매우 크다. 차기 대통령은 건 전재정에 대한 확고한 신념을 갖고 특단의 재정 개혁을 시급히 추진해야 한다. 3. 2014년 예산은 Zero Base에서 우선순위를 전면 재검토해야 ○ 대통령 당선자는 재정 제도개혁에 앞서 2014년 예산 개혁 작업을 바로 시작해야 한다. 기존 재정지출을 Zero Base에서 재검토해 우선순위를 조정해야 한다. 매년 예산을 편성할 때마다 모든 예 산을 Zero Base에서 검토한다고 하지만 현실적으로는 그렇게 되지 않는다. 160명의 예산실 직원이 일반회계 특별회계 각종기금 등 325조(2012년)의 예산을 불과 4~5개월 이내에 심의하게 된다. 예산편성지침이 4월말에 각 부처에 시달되고 6월말에 각 부처 8
- 17. 로부터 예산요구를 받으면 8월말까지 예산심의가 사실상 끝나고 그 이후 관계기관 협의 등을 거쳐 9월말에 국회에 예산안을 제 출한다. 우리나라 공무원의 순환보직제도에 따라 대부분의 예산실직원들도 동일업무를 2년 이상 하지 않는다. 방대한 예산이 어떻게 사용 되는지 알만하면 다른 보직으로 옮기게 된다. 90년 이후 예산실장 평균 재임기간은 16개월이다. 이런 상황에서 신규 사업의 타당성 검토하기에 바빠 기존사업의 타당성을 매년 제대로 보기 어렵다. 경제여건 변동으로 경제성이 현저히 떨어진 사업도 그대로 존속 되는 경우가 흔하다. 지방의 모 학교는 학생 30명에 교직원이 18명이다. 학생 2명에 교직원 1명인 셈이다. 학생 일인당 교육비가 수천만 원 드는 셈 이다. 군 지역의 학생이 줄어들어 이와 유사한 경우가 많은데 해마다 계속되는 일이므로 별 문제의식 없이 넘어간다. 따라서 새정부 출범을 계기로 대대적인 예산 청소작업을 할 필 요가 있다. 1984년 동결예산 편성이후 정권이 바뀔 때 마다 나 름대로 우선순위 조정이 있었으나 본격적인 예산개혁 작업은 없 었다. 민주화이후 집단이기주의로 많은 예산이 철저한 검토 없이 계상된 경우가 많다. 수많은 재정사업을 단기간에 모두 검토하 기는 불가능하므로 일정규모이상 사업을 대상으로 하되, 그것도 검토에는 많은 인력과 시간이 소요되므로 시급히 추진해야 한다. 따라서 대통령 당선자는 당선직후 예산개혁 작업을 최우선적으로 추진시켜야 할 것이다. 신정부가 취임하는 내년 2월 25일 이후는 너무 늦다. 대통령 당선자는 정권 인수위에 예산개혁 특별팀을 두고 팀장을 9
- 18. 장관급으로 하여 소신껏 개혁 작업을 할 수 있도록 힘을 실어주 어야 할 것이다. 예산개혁 작업은 기득권층의 수많은 반발이 예 상되므로 이를 설득할 철저한 준비가 있어야 한다. 과거 1984년 동결예산 작업 시 예산삭감에 항의하여 수사기관은 예산실무자 들을 미행하는 등으로 위협(?)하기도 하였다. 예산개혁 작업에 관계전문가와 각계각층의 인사 등을 많이 참여시켜 예산개혁에 대한 국민적 공감대를 형성하고 반발을 최소화하도록 해야 한 다. 아울러 예산당국자의 근무기간 연장 등으로 전문성을 강화 토록 하고 조세연구원을 개편하여 재정지출 효율성 연구를 뒷받침 하도록 해야 한다. 4. 재정운영의 투명성을 높여 국민의 압력에 의해 재정개혁이 지속 되도록 해야 ○ 금융실명제가 우리사회에 엄청난 변화를 가져왔다는 점은 누구나 인정할 것이다. 투명성의 효과이다. 재정이 어떻게 운영되고 있 는지 국민이 쉽게 알 수 있으면 방만한 재정운용은 지속될 수 없을 것이다. 문제는 일반 국민들은 물론 재정 전문가들도 수많은 재정사업들이 어떻게 진행되고 있는지 모른다는 점이다. 비효율 적인 사업이라도 이것을 삭감하는 것은 기득권층의 저항으로 쉽지 않다. 국민의 지원 없이 예산당국자의 애국심만으로 예산개혁이 지속될 수 없다. 따라서 재정의 투명성을 높여 국민여론에 의해 개혁이 추진되도록 해야 한다. 현재는 대부분의 재정사업이 비용이 얼마나 들고 어떤 효과가 나타나는지 일반국민 입장에서 알 수 없는 것이 대부분이다. 정 보공개가 된다고 하나 전문가가 일부러 자료를 요구해 힘들게 분석하기 전에는 재정사업의 효율성을 알기 어려운 것이 현실이다. 10
- 19. 예컨대 대학교 지원예산은 형식상 공개되어 있다. 그러나 실제 국립과 사립에 따라 각 대학생들이 얼마나 지원받는지는 예산 전문가도 알기 어렵다. 그러므로 현재의 대학 예산지원이 합리 적인지 알 수 없다. 그런데 만일 대학지원금을 분석하여 국립대 학생보조금 500만원, 사립대 학생보조금 50만 원 등으로 공시하면 어떻게 될 것인 가? 당장 국민들 사이에 그와 같은 예산지원이 타당한지 토론이 벌어질 것이다. 대부분 지방공항이 적자상태인데 이것을 이용자 수로 나누어 보면 이용객 일인당 수 만원의 보조를 주는 셈이다. 이것을 국민들이 알게 되면 어떻게 생각할까? 현재 수도요금은 원가 이하다. 국 민들은 국가로부터 보조금을 받고 있다. 부자들일수록 수돗물을 많이 사용하므로 더 많은 보조금을 받고 있는 셈이다. 농어민들 도 원가이하의 전기요금, 저리 영농자금 등 많은 지원을 받으나 그 내용이 알기 쉽게 공시되지 않아 얼마나 지원 받는지 모른다. 위에서 언급한 것 같이 재정의 투명성에서 중요한 것은 어떤 사업이나 시책의 비용과 효과를 국민들이 알 수 있게 분석하여 공개하는 것이다. 예산뿐만 아니라 공기업, 정부 관련기관 운영도 알기 쉽게 공시하면 비효율의 경우 국민들로부터 엄청난 개혁요 구를 받게 될 것이다. 비효율적인 재정사업은 수많은 사람이 지적할 것인데 아무리 기득권층이라도 오래 버티지 못할 것이다. 문제는 국민들이 그 사업의 비용과 효과를 쉽게 알 수 있도록 분석해 공개토록 해야 한다. 관련기관은 자기들의 잘못된 점을 공개하려 하지 않을 것이므로 의미 있는 정보 공개를 기피할 것 11
- 20. 이다. 정부혁신 차원에서 제3의 기관이 공개내용을 정하여 관련 기관이 공개토록 의무화해야 한다. 이를 위해 정부 내에 투명성 제고 전담조직을 두어야 한다. 투명성 제고가 가장 강력하고 상 시적인 정부 ․ 재정 혁신 대책이다. ○ 국가부채 관련 정보 공개도 강화해야 한다. 현재 국제기준에 따라 국가부채는 중앙정부와 지자체의 부채만 포함되고 있다. 장차 정부 부채로 될 가능성이 큰 공기업이나 연금, 기금의 잠재적 적자 등은 포함되어 있지 않다. 규모가 큰 27개 공기업부채는 2002년 64 조원에서 2011년 361조원으로 5.6배 증가 하였다. 따라서 국가‧ 지자체뿐만 아니라 향후 잠재적으로 국가부채가 될 가능성이 큰 공기업의 부채와 채무보증, 국민연금․공무원연금의 재정수지 전망 등 향후 국가부채로 될 가능성이 큰 비용들은 모두 국가부채 자료에 포함하여 정기적으로 공시해야 한다. 5. 방만한 재정지출 억제할 제도적 장치 필요 ○ 향후 재정건전성 유지에 가장 걱정되는 부분이 국회에 의한 무분별한 입법과 예산추가이다. 선거를 치를 때마다 표를 의식하여 재정이 방만하게 늘어날 가능성이 있으므로 재정적자가 억제 되 도록 할 제도적 장치가 필요하다. ○ 매 5년 재정적자와 국채발행 한도를 법률 또는 예산 총칙으로 정해야 한다. ○ 재정지출 관련 법률은 원칙적으로 10년 한시법으로 하여 일정 기간이 지나면 지원 타당성을 자동적으로 재검토하도록 하여야 12
- 21. 한다. 경제여건은 변하는데 과거의 남은 제도가 관행적으로 지 속되는 경우가 많다. ○ 모든 법률은 법사위 심의를 의무화 하듯이 재정관련 법률은 예 결위 심의를 의무화해야 한다. 현재 국회법에 이와 같은 규정이 있으나 세부규정 미비로 시행이 되지 않고 있다. 무분별한 재정 지출 유발 관련 입법 방지를 위해 반드시 필요하다. ○ 재정지출 유발법안에는 재정소요 추계를 첨부하도록 의무화해야 한다. 현재도 이와 같은 규정이 있으나 잘 지켜지지 않고 있는데 재정소요 첨부서류가 없을 경우 동 법안 의결이 안되도록 하여야 한다. 재정소요 추계는 공신력 있는 국책연구기관이나 예산정책 처가 담당토록 하여야 한다. ○ 국정운영의 책임성을 강화하기위해 법률이나 중요시책의 경우 실명제를 추진해야 한다. 어떤 법안이나 시책을 거론할 때 법안의 대표 발의자나 정책을 주도적으로 추진한 사람이름을 불러준다. 예컨대 ‘홍길동법’, ‘마샬플랜’ 하는 식이다. 현재 문제가 되고 있는 지방 도시의 경전철 등 사업을 당시 그 사업을 주도적으로 추진한 인사의 이름을 붙여 부르면 많은 교훈이 될 것이다. ○ 재정규율을 저해하는 불합리한 의원 입법에 대해서는 대통령이 적극적으로 거부권 행사를 하여야 한다. ○ 도로, 철도, 건축물의 시설투자는 완공 위주로 해야 한다. 10Km 정도 지방도로의 경우 7~10년 소요되는 경우가 많다. 그 이유는 기존사업이 완공되기 전에 무리하게 새로운 사업을 끼워 넣기 때문이다. 일정규모의 사업은 계속비 제도를 의무화하여 기존사 업을 조기에 완공토록 한다. 대형 선거공약 사업도 반드시 엄격한 13
- 22. 타당성 조사 등의 절차를 거치도록 해야 한다. ○ 현재 지자체 예산 사용에 지방의회의 통제가 미흡하다. 감사원 감사 확대 등 통제 시스템을 강화해야 한다. 6. 감사원이 경영마인드 기관으로 바뀌어야 한다. ○ 예산낭비를 줄이려면 사전심사를 철저히 하여 예산을 편성해야 하지만 한정된 인력으로 미리 타당성을 예측하는 데는 한계가 있다. 따라서 사후 결산 감사를 통해 실제 예산 집행이 계획된 효과를 나타냈는지 확인하고 그 결과가 예산당국에 환류 되어야 할 것이다. 우리나라에서 결산기능은 감사원이 담당하고 있다. 감사원은 연중 청와대, 검찰 등 모든 중앙부처는 물론 지자체, 공기업, 보조금을 받는 단체까지 광범위하게 감사한다. 방대한 전문 인력을 갖고 있다. 재정운영 실태에 대해 가장 많은 정보를 갖고 있다. 정부 예산이 효율적으로 쓰이고 있는지 파악할 수 있는 가장 적 합한 기관이다. 그런데 현재 감사원은 사정기관으로 인식되고 있다. 예산집행이나 업무 면에서 위법하거나 규정에 어긋난 일이 없는지, 고가매입이 없는지 등에 중점을 두고 있다. 재정의 효율적 활용 여부 보다는 위법여부에 관심이 있다. 공직 감사의 중점이 합목적성에 있기보다는 합법성 위주로 되고 있다. 공직자들이 법과 규정을 지키는 것은 중요하다. 그러나 그에 못 지않게 방대한 국가재정이 효율적으로 사용되고 있는지를 분석 하고 그 결과를 예산 당국에 환류 시키는 것도 중요하다. 예컨대 미술관을 지으면 규정에 맞게 저렴하게 건물을 짓는 것도 중요 14
- 23. 하지만 근본적으로는 위치 등이 적정하여 당초 목적대로 많은 국 민들이 이용하는지가 더 중요할 것이다. 현재 이기능이 미약하 다고 생각한다. 감사원은 좀더 이와 같은 점을 분석하여 그 정 보를 예산 당국에 주는데 역점을 두어야 할 것이다. 이런 점에서 감사원은 행정․재정이 효율적으로 집행되도록 시스템을 개혁하는 컨설팅 기관의 역할을 하여야 한다. 이를 위해 감사원의 조직문화가 적법행위 (legal mind) 문화에서 경영마인드 문화로 바뀌어야 한다. 이를 위해 감사원장도 경영 마인드가 강한 인사로 바뀌어야 한다. 그동안 역대 감사원장 중 경제계 인사는 전윤철 원장이 유일하고 대부분은 법조계 인사였다. 감사원을 사정기관으로 인식하기 때문이다. 공직사회에서 감사원의 영향력은 매우 크다. 장관 지시보다 더 무섭게 느끼는 것이 감사원 감사이다. 예컨대 감사의 중점도 “인‧허가를 왜 해주었느냐“에서 “왜 안 해주었느냐“로 바뀌어야 한다. 감사원이 바뀌면 공직 사회도 바뀌고 공공서비스도 좋아진다. 15
- 25. Ⅱ. 지정토론자 토론 요지 1. 김 동 건 서울대 경제학부 명예교수 2. 안 병 우 (사)한반도발전연구원 이사장 3. 이 계 민 한국산업연구개발원 고문
- 27. 토론 요지 - 1 김 동 건 서울대 경제학부 명예교수 1. 발표내용에 전적으로 동감한다. 즉, 2014년 예산을 Zero Base 에서 우선순위 전면 재검토 할 것, 재정운영을 투명하게 할 것, 방만한 재정지출 억제할 제도적 장치 마련할 것 등은 올바른 지 적이다. 물론 과거 정부에서도 이런 문제가 제기 되지 않은 것 은 아니다. 과거 정부에서도 나름대로 노력하여 어느 정도의 성 과도 있었다. 예컨대, 김대중 정부에서는 재정운영에 민간기법을 도입하려는 노력이 있었고, 노무현 정부에서는 IT기술을 도입한 통합재정정보시스템구축, 국가 재정법 제정 등이 이루어 졌고, 이 모든 것들은 재정운영을 투명하게 하고 재정규율을 강화시키 는 것들이었다. 이명박 정부에서는 뚜렷한 재정제도 개선은 없 으나 초기에 글로벌 금융위기를 극복하기 위해 막대한 재정적자 를 감수하였고, 이를 잘 극복하여 후반에 와서 재정운영을 비교 적 안정화 시키는데 기여하였다고 하겠다. 다만 발표내용에 지 적되었듯이 재정운영이 지금과 같은 방향으로 간다면 노령화, 저출산 및 통일 등의 상황에 처하여 재정 건전성이 급격히 악화 되기에 이에 대한 대처가 시급한 것이다. 2. 재정 건전성의 중요성은 새삼 강조할 필요 없이 대단히 중요한 것이다. 남유럽 국가들의 경험들이 주는 교훈을 잊어서는 안된 다. 남유럽 국가(스페인, 그리스, 이탈리아, 포르투갈 등)들은 복 지확대로 오래전부터 이미 적자재정상태로 있었는데, 2008년 글 로벌 금융위기가 와서 금융기관이 본연의 업무를 할 수 없게 되 자 국가재정이 그 몫을 담당해야 하는 상황에 처하게 되었다. 그러나 재정역시 여유가 없기에 세금을 올리든가 타 지출(주로 복지, 공무원 봉급 등)을 줄여야 가능한 일인데 국민들이 이를 19
- 28. 순순히 받아들이지 못하고 정부불신으로 이어지고 결국 경제가 살아나지 못하고 혼란만 가중된 것이다. 이에 비해 우리나라는 그래도 재정능력에 여유가 있었기에 2008년 금융위기를 넘길 수 있었다. 이것이 바로 재정 건전성 유지가 얼마나 중요한 가 를 보여주는 교훈이다. 3. 재정 건전성을 유지한다고 하여 매년 재정을 흑자 혹은 균형으 로 유지할 필요는 없다. 때에 따라 필요하다면 적자를 편성해야 한다. 그러나 경제가 회복되면 흑자로 돌아서게 하여 장기적으 로 재정이 균형 및 안정되도록 해야 한다. 이렇게 할 때 경제 성장 및 안정을 동시에 달성할 수 있다는 것이 케인즈 이론의 핵심이다. 이렇게 하기 위해서는 재정운영을 시스템화 시켜야 한다. 즉, 정치적 요소들을 제거시키고 재정이 시스템적으로 작 동되게 하는 것이다. 4. 차기정부에서는 재정의 시스템적 운영이 강조되어야 한다. 새로 선출되는 대통령 스스로가 재정운영에 깊은 관심과 지식정보를 공유하기를 요망한다. 그리고 차기정부가 출범하면서 필연적으 로 정치개혁안이 발표되고 추진될 터인데 이 정치개혁안 속에 재정개혁이 한 꼭지 포함 되어야 한다. 재정개혁이야 말로 정치 개혁적인 특성이 강하게 배어있기 때문이다. 20
- 29. 토론 요지 - 2 건전재정을 위한 12가지 원칙 안 병 우 (사)한반도발전연구원 이사장 1. 예산담당자의 자세 예산담당자는 재정이 국가 관리의 최후 보루라는 소명의식을 가 지고 알뜰한 살림꾼의 자세로 재정규율을 세우고 열정과 헌신을 가져야 한다. 2. 국가부채 관리 국가부채의 증가속도가 빠른 상황 하에서 관리를 철저히 해야 한다. 중앙정부, 지방정부, 공기업 등 기관별로 정확한 부채규모를 조속히 파악하고 이를 주기적으로 국민에게 공표하여야 한다. 3. 세출구조 조정 SOC투자비, 행정경비 등 재량적 지출을 2년 이내에 10% 절감 하여 예산의 낭비와 비효율을 최소화해야 한다. 4. 칸막이 예산구조 재점검 SOC, 농업, 교육 등 예산구조의 칸막이나 성역예산을 인구 고령화 또는 통일 등 재정수요의 변화에 대비하여 정책 Zero Base의 차 원에서 재점검해야 한다. 특정분야의 지원규모를 GDP나 재정의 일정비율에 연계하는 방 식의 재원배분은 지양해야 한다. 21
- 30. 5. 엄격한 타당성조사 시행 대규모 재원이 수반되는 시책을 추진하거나 제도를 신설하는 경우, 소요비용 및 효과에 대한 철저한 검증과 국민적 합의를 얻은 후 추진해야 한다. 대형사업의 타당성 조사기관에 대해서는 조사결 과에 대한 책임을 끝까지 물어야 한다. 6. 세입기반 확충 고령화 및 증가하는 복지수요에 대비하기 위하여 상대적으로 낮은 현 조세부담률을 점진적으로 높여나가야 한다. 소득과 재산관련 세제의 개편과 함께 조세감면의 단계적 축소, 탈루소득 체납세 금의 징세노력 등을 강화해야 한다. 7. 복지정책의 방향 향후 복지제도는 국민부담, 국가우선순위 등을 고려하여 ‘복지프 로그램 5개년 청사진’ 을 수립하고 재원대책과 함께 검증절차를 거쳐야 한다. 복지전달체계를 전면적으로 재검토하여 누수, 낭비, 중복 등 불합리한 복지비용을 최소화해야 한다. 8. 국민연금 등 개혁 급격한 고령화 등으로 지출이 급증할 것으로 예상되는 국민연금과 건강보험의 재정을 철저히 관리해야 한다. 특히 의료비 증가를 억제할 수 있는 제도적 장치를 마련하여 건강보험의 잠재적 적자 요인에 대처해야 한다. 9. 지방자치단체 재정관리 강화 지자체의 전시성 국제회의나 행사에 대한 철저한 사전심사와 함께 22
- 31. 대형 신규사업에 대한 사전 타당성 조사를 강화해야 한다. 지방 정부의 재정혁신, 부채관리 등을 위해 새정부 출범 후 전면적인 경영진단을 실시하고 재정이 파탄된 지방자치단체는 자치권을 회수하는 방안을 검토해야 한다. 10. 공기업 개혁 개별 공기업의 역할과 책임을 분명히 해야 한다. 공기업 개혁을 반복적, 단기적으로 접근하면 개혁에 대한 내성과 방어력만 키우게 되므로 종합적이고 체계적인 중장기 전략을 세우고 시스템화 하여 지속적으로 추진해야 한다. 11. 재원대책 마련 후 대형 신규사업 추진 구체적 재원대책이 없는 새로운 법이나 제도는 원칙적으로 도입 해서는 안 된다. 복지 등 국가의 의무적 지출을 유발하는 새로운 법이나 제도를 도입할 경우, 반드시 구체적인 재원대책을 마련 해야 한다. 국회 예산심의 과정에서 예비타당성 조사가 없는 신규 대형 사업에 대한 예산반영을 제한해야 한다. 12. 재정건전화 특별법 제정 국가부채 관리강화 및 국가부채 한도설정, 재원대책의 의무화 등 건전재정의 길을 제도화하기 위해 ‘재정건전화특별법’ 을 제 정해야 한다. *기타 기획재정부장관에게 경제부총리 기능을 다시 부여하여, 정책의 조 정기능을 강화시켜주고 대국민 대정치권 등에 대한 위상을 높여야 하며, 내부직제를 보완하여 정책이나 제도검토 역량을 더 키울 필 요가 있다. 23
- 32. 토론 요지 – 3 재정준칙 제정, 적극 활용 바람직하다 이 계 민 한국산업연구개발원 고문 1. 건전재정 유지, 지금부터가 걱정 가. 대한민국은 현재까지 비교적 건전한 재정운용을 해왔던 것으로 평가 받고 있다. <OECD 주요국(미국, 영국, 독일, 프랑스, 일본, 한국) IMD, WEF 재정건전성 순위 비교> 구분 미국 영국 독일 프랑스 일본 한국 공공재정 순위 (IMD, ‘10년) 50 51 35 48 56 19 정부재정수지 순위 (WEF, ‘10년) 118 117 26 87 134 17 정부부채 순위 (WEF,‘10년) 122 108 114 116 137 58 *자료 : 통계청 나. 연도별 국가채무규모 추이 구분/연도 1997 2000 2004 2008 2011 국가채무 (조원) 60.3 111.2 203.7 309.0 420.7 GDP대비(%) 11.9 18.4 24.6 30.1 34.0 25
- 33. <국가채무규모의 국제비교> (‘11년 전망치 기준, GDP대비(%)) 한국 미국 일본 독일 프랑스 영국 OECD평균 33.3 101.1 212.7 87.3 97.3 88.5 102.4 *해외자료 출처 : OECD Economic Outlook No.89(’11.05월) ⇒ 일단 나타난 지표와 현상으로 보면 아직은 건전하다고 볼 수 있다. 그러나 결코 안심해도 된다는 판단은 금물이다. 국가경 제의 규모나 처하고 있는 국제적인 환경 등에 비춰보면 결코 방심할 일은 아니다. 주제발표에서 지적한 4가지 요인 이외에 ◈ 우리경제는 대외의존도가 높은 경제여서 대외충격에 취약한 소규모 개방경제국가다. 따라서 다른 나라보다 재무건전성을 엄격히 따져보아야 한다. ◈ 국가채무비율의 상대적 수준 뿐 아니라 국가채무의 증가 속도를 감안해 보아야 한다. 한국의 증가 속도는 매우 빠르다.(1997년 60조원에서 2011년 420조원 14년 만에 7배로 급증) ◈ 재정의 속성상 한번 위기상황에 들어서면 탈출이 무척 힘겨워 세금은 늘리기 어렵고, 지출은 줄이기 어려운 것 결과적으로 빚내서 빚 갚는 나라살림의 악순환 우려 2. “차기 대통령은 건전재정에 대한 확고한 신념을 갖고 특단의 재정개혁을 시급히 추진해야 한다” 26
- 34. 가. 2014년 예산 제로베이스 우선순위 재조정 - 대대적 예산 청소작업이 절실한 과제이기는 하지만 - 현실적으로 가능한가? ⇒ 사업타당성 검토, 보통작업 아니다. 더구나 정부 출범 이전은 불가능 ⇒ 1982년 제로베이스 도입 시 문제점 ⇒ 당시 권위주의 정부시대, 정부주도 국정 운영에도 엄 청난 부작용, 당시 11개 현장 점검반 편성, 주요 100 대사업 조사. 권력기관 반발 ⇒ 최고통치자의 적극 지원 ⇒ 지금의 대통령 5년 단임제 하에서 추진하기는 위험부 담이 너무 크다. ⇒ 예산개혁에 착수할 경우 ‘온 동네에서 아우성’- 과연 실행할 정권이 있을지 의문 나. 감사원 기능 재정립 필요하다 - 재정낭비 사례를 알기 쉽게 공개해서 국민여론 압박 제기, 자신들이 공개하지 않을 것, 제3의 기관 공개 - 재정운영 투명성 높여 국민 여론에 의한 재정 개혁 이뤄 지도록 하기 위해서는 감사원의 감사결과 활용이 적절 - 감사원은 행정 재정이 효율적으로 집행되도록 시스템을 개혁하는 컨설팅 기관의 역할을 해야 한다. - 현재의 감사원은 회계감사 보다 정책감사 직무감사에 치 중된 느낌. ⇒ 즉 재정의 효율적 활용 여부 보다 위법 여부에 관심 27
- 35. ⇒ 사정기관으로 인식 - 우리나라 규제개혁이 잘 안 되는 가장 큰 이유, 감사 때 문, 인허가 사업을 처리기한 내에 서둘러 처리해주면 “특 혜 준 것 아니냐?” - 당장 처리해도 될 일을 처리기한을 기다려 마지막에 처리, “인허가를 왜 해주었느냐”에서 “왜 안 해주었느냐”로 바 뀌어야 - 업무처리 우선순위; “감사에 걸리지 않겠느냐”부터 고심 하는 소극적 업무처리 풍토 - 감사원 기능 회계감사 위주로 바꾸는 방안은 어떨지 회계감사 ,예산감사는 결국 정책감사 직무감사. 예산은 정책을 돈으로 바꿔 놓았을 뿐 다. 방만한 재정지출 억제할 제도적 장치 필요 - 매 5년 재정적자와 국채발행한도를 법률로 제정, 재정지출 유발 법안은 재정소요 추계를 첨부 의무화, 법률이나 정 책의 실명제 도입 등 - 재정건전성 확보를 위해 법적 강제성을 가진 재정준칙 (Fiscal Rules) 제정 필요 참고: <삼성경제연구소,CEO information,재정위기 방지의 유용한 수단, 재정준칙, 2011.7.27> ⇒ 재정준칙은 △총량적인 재정지표에 대한 △ 구체적이며 △ 법적 구속력이 있는 △ 장기 목표수치로 △ 재정규 율을 확보하기 위해 각국이 도입해 운용하고 있는 재정 28
- 36. 정책 수단 ⇒ 적용 대상은 재정수지, 재정지출 규모, 국가채무, 정부 차입 등 다양 ⇒ 1980년대부터 재정적자 해소를 위해 각국이 재정준칙 을 도입하기 시작 ⇒ 재정준칙은 재정건전성을 확보하는 한편 , 지속성장이 가능한 적정한 수준의 준칙을 설정할 필요 - 경기변동에 유연하게 대응하는 재정준칙을 운용한 국가가 성공, 너무 경직적으로 운용할 경우 경제성장에 악영향, 실패 가능성 높아 <각국의 성공과 실패사례> 구분 국가 준칙명 적용연도 핵심내용 특징 성 공 스 웨 덴 춘계재정 안정계획 1996년 -현재 ‧ 재정수지 GDP 대비 2%흑자 ‧ 27개 지출 분야별 한도 설정 예산여유분 제도로 경기변동에 대응 네 덜 란 드 지출총액 관리방식 1994년 -현재 ‧ 세출과 세입별 목표 설정으로 균형재정 달성 세수가 증가해도 지출을 억제할 수 있는 제도 호 주 예산정직법 1998년 -현재 ‧ 재정수지 흑자 유지 ‧ 연방정부 순 부채 10%대 감축 재정정책 평가의 구체적 기준 제시 실 패 미 국 재정적자 통제법 1986- 1993년 재정적자한도 설정 ‧‧ 초과 경우 의무적으로 지출을 자동 삭감 경기변동에 대한 탄력성 부족 일 본 재정구조 개혁법 1997- 2003년 ‧ 증세와 지출억제를 동시 실시 경기상황과 인구 구조를 고려하지 않은 목표설정 EC 안정성장 협약 1996년 -현재 ‧ 재정적자 GDP 3% 이내 ‧ 국가채무 GDP 60% 이내 획일적인 준칙 기준과 구속력 부족 ⇒ 적절한 재정준칙 필요, 동시에 실효성 확보 장치 강구 29
- 37. - (주제발표)재정지출을 유발할 법안의 재정소요 추계 첨부 의무화 [참고] 미국의 PAYGO 원칙 * PAYGO (Pay-As-You-GO)원칙이란 직접지출 증가 또는 세입감소를 내용으로 하는 새로운 입법을 할 때는 반드시 이에 대응되는 세입증가나 다른 직접 지출 감소 등 재원조달 방안이 동시에 입법되도록 의무화함으로써 재정수지에 미치는 영향이 상쇄되도록 하는 준칙 * 이 원칙은 1990년 예산집행법에서 처음 도입되었으며 2002 년까지 연장됐다가 2010년 다시 제정됨 * 2010PAYGO법은 지출과 수입의 균형을 유지하기 위해 의무 지출증가에 따른 상쇄안을 함께 제시하도록 하는 것이 중심 내용 * PAYGO입법의 예산영향은 의회가 정하고 , 그 규모가 정해지면 관리예산처(OMB)는 5년과 10년의 PAYGO 점검표를 관리 * 의회가 PAYGO 원칙을 지키지 못하여 재정수지가 영향을 받 으면 대통령은 해당규모만큼 직접지출을 감소시키는 명령을 내려야 함 라. 재정 운용, 주로 예산 편성하고 세수 확보하는데 초점, 그러나 얼마나 알뜰하게 쓰느냐가 더 큰 문제 - 사업 타당성 검토 철저히 하고, 철저한 성과분석을 반영 해 다음 예산사업에 반영, 사업 우선순위 재조정 - 반복되는 연말 예산 집중집행, 막을 방도가 없나? 멀쩡한 보도블록 뜯어내고 갈고, 잘 크고 있는 가로수 주변 파헤치고 나무심고, 뒷동산에 산사태 방지한다고 구조물 설치하는 등의 관행 30
- 38. 마. 정치혁신이 재정건전성의 근본처방 - 표를 의식한 포퓰리즘-집단이기주의, 지역이기주의 극성 - 선거만 없으면 재정개혁 가능, 그러나 선거는 재정개혁보다 더 중요. - 정치가 제도를 만들고 , 정부는 그 제도를 집행하기 때문 - 자유민주주의를 채택하는 한 정치적 의사결정의 속성 (집 단이기주의, 지역이기주의)을 완전 도외시하기는 어려울 듯 - 재정준칙을 통한 통합규제 효과 노려야. 31
- 40. Ⅲ. 참가자 약력
- 42. 사회자 정 동 수 국가경영전략연구원 원장 [ 학 력 ] - 서울대학교 상과대학 상학과 학사 - 미국 위스콘신대 대학원 공공정책학 석사 [ 주요 경력 ] - 재정경제원 예산실 총괄심의관(1994~1996) - 기획예산처 기획관리실 실장(1999~2000) - 제5대 환경부 차관(2000~2002) - 현) 상명대학교 경영대학 석좌교수(2003~현재) - 국민은행 이사회 의장(2005~2008) - 현) 환경부 정책평가위원회 위원장(2009~현재) - 현) 국가경영전략연구원 원장(7대: 2011~현재) 발제자 최 종 찬 건전재정포럼 공동대표 [ 학 력 ] - 서울대학교 무역학 학사 - 미국 펜실베니아대 Wharton School 경영학 석사 [ 주요 경력 ] - 재정경제원 경제정책국 국장 (1994~1996) - 제4대 건설교통부 차관(1998~1999) - 제1대 기획예산처 차관(1999~2000) - 대통령 비서실 정책기획수석비서관(2002) - 제11대 건설교통부 장관(2003) 35
- 43. 토론자 김 동 건 서울대 명예교수 [ 학 력 ] - 서울대학교 경제학 학사 - 미국 조지아대학교 경제학 석사, 박사 [ 주요 경력 ] - 서울대 행정대학원 교수(1984~2009) - 한국환경경제학회 회장(1993~1994) - 한국재정학회 회장(1995~1996) - 대통령자문 정책기획위원회 위원(1995~1997) - 현) (사)한국재정연구회 이사장(1990~현재) - 현) 한국철도문화재단 초대 이사장(2009~현재) 토론자 안 병 우 (사)한반도발전연구원 이사장 [ 학 력 ] - 서울대학교 법과대학 졸업 [ 주요 경력 ] - 재정경제원 차관보 기획관리실장 예산실장 (1995~ 1998) - 초대 예산청장(1998~1999) - 중소기업특별위원회 위원장(1999~2000) - 국무조정실장(2000~2001) - 국립충주대 총장(2005~2009) - 현) 국립대법인 서울대학교 이사(2011~현재) - 현) (사)한반도발전연구원 이사장(2010~현재) 36
- 44. 토론자 이 계 민 한국산업연구개발원 고문 [ 학 력 ] - 경희대학교 경제학 학사 - 서강대학교 대학원 경제학 석사 - 경희대학교 대학원 경제학 박사 [ 주요 경력 ] - 한국경제신문 편집국장, 논설실장, 전무이사 주필(1995~2008) - 정부규제개혁위원회 민간위원(1998~2002) - 우리금융지주 사외이사(2001~2004) - 정부투자기관 운영위원회 민간위원(2002-2004) - 현) 한국산업개발연구원 고문 37