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공기업 개혁의 지름길은 건전재정포럼 9차토론회_20140520

[건전재정포럼 4차 토론회] -일시/장소 : 2014년 5월 20일 / 프레스센터 매화홀 -주제발표 1) 공기업 경영혁신의 방향 김종석 홍익대학교 경영대학 교수 2) 공공기관 뭐가 문제이고 어떻게 해결해야 하나 박진 KDI 국제정책대학원 교수 - 지정토론 1) 허승호 한국신문협회 사무총장(전 동아일보 논설위원) 2) 김현석 국가경영연구원 원장(Terra Consulting Group 대표) [건전재정포럼] 은? 국가재정의 건전성을 지키고 정치권의 복지포퓰리즘을 견제하고자, 전직 재정 분야 경제관료, 전․현직 언론인, 재정학자 등 119명의 발기인단이 창립하였다. 건전재정포럼 대표는 최종찬 전 건교부 장관(국가경영전략연구원 원장)이 맡고, 김원식 한국재정학회장과 반장식 서강대 기술경영전문대학원 원장(전 기획예산처 차관)이 공동대표를 맡아 활동하고 있으며, 국가경영전략연구원(NSI, 이사장 강경식, 원장 최종찬)에서 운영 책임을 맡고 있다.

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건전재정포럼 제9차 공개 정책토론회 “공기업 개혁의 지름길은?” - 공기업의 기능조정, 지배구조, 개혁 추진체계 중심으로 - ▶일 시: 5월 20일(화) 10:00 - 12:30 ▶장 소: 한국프레스센터 19층 매화홀
「건전재정포럼」 제9차 공개 정책토론회 진 행 계 획 사회: 안병우 前 국무조정실장 09:30~10:00 등록 및 행사 전 간담 10:00~10:05 인사말(개회사) - 정동수 국가경영전략연구원 원장 10:05~10:10 진행 순서 및 참가자 소개 - 사회자 10:10~11:00 발제 (2인, 각 25분) □발제-1: ‘공기업 경영혁신의 방향’ - 김종석 홍익대 경영대학 경제학과 교수 □발제-2: ‘공공기관 뭐가 문제이고 어떻게 해결해야 하나’ - 박 진 KDI 국제정책대학원 교수 11:00~11:30 지정토론 (2인, 각 15분) □허승호 한국신문협회 사무총장 (前 동아일보 논설위원) □ 김현석 국가경영연구원 원장 Terra Consulting Group 대표 11:30~11:50 자유토론 11:50~12:00 마무리 말씀 - 최종찬 건전재정포럼 대표 12:00~12:30 오찬
Contents Ⅰ. 주제발표자료-1 1 발제 1: ‘공기업 경영혁신의 방향’ 3 · 김종석 홍익대학교 경영대학 교수 Ⅰ. 주제발표자료-2 15 발제 2: ‘공공기관 뭐가 문제이고 어떻게 해결해야 하나’ 17 · 박진 KDI 국제정책대학원 교수 Ⅱ. 지정토론자 토론요지 35 허승호 한국신문협회 사무총장 (前 동아일보 논설위원) 37 김현석 국가경영연구원 원장 40 Terra Consulting Group 대표 Ⅲ. 참가자 약력 45
건전재정포럼 제9차 공개 정책토론회 Ⅰ. 주제발표 자료 - 1 공기업 경영혁신의 방향 김종석 홍익대 경영대학 경제학과 교수
3 [요약문] 1. 현재 정부의 공기업 개혁은 과거의 잘못을 시정하는 징벌적 개혁 ○ 잘못된 경영 관행과 부채 누적을 초래한 종래의 지배구조와 공기업환경을 그대로 둔 채 과거로부터 누적된 비정상적인 증상만을 정상화하는 공기업 개혁은 근본적인 해결책이 될 수 없음 ○ 불필요한 자산을 시한을 정해 강제적으로 매각하는 것은 헐값 매각 또는 특혜 논란을 불 러올 수 있음. 한국경제의 침체국면을 고려할 때 공기업들이 계획한 매각 계획은 현실적 으로 실행가능할지 여부가 불확실 함 ○ 코레일 파업 과정에서 민영화를 마치 해서는 안 되는 나쁜 정책으로 인식되도록 한 것은 향후 다른 분야 공기업 개혁에 제약 요인이 될 것임 2. 잘못된 관행의 원인인 지배구조와 기업환경 요인을 개혁해야 ○ 공기업의 방만한 경영과 도덕적 해이는 공기업 종사자의 문제가 아니라 그들이 그렇게 행동해도 되도록 만든 지배구조와 기업환경 때문임 ○ 공익성, 효율성, 수익성을 동시에 추구해야 하는 공기업들은 역설적으로 민간기업 보다 더 고도의 창의력과 유연성, 자율성이 필요함에도 그동안의 공기업 정책은 성과보다는 절차, 효율 보다는 형평, 다양성보다는 획일성을 강조하고, 방만한 경영을 정상화하기 위해 강압적인 규제를 반복하여 공기업의 창의력과 혁신의지를 약화시키고 주인의식의 상실이라는 악순환을 반복한 것임 3. 지배구조의 개혁 ○ (대안1) 국영기업 지주회사의 설립: 싱가포르의 테마섹(Temasek) 모델로서, 사업성 국 영기업들을 자회사로 소유한 지주회사를 설립하고, 지주회사의 이사회가 산하 공기업들 의 임원을 임명하고, 지주회사가 산하 공기업의 경영을 상시적으로 감시 감독함. 테마섹 의 경우는 싱가폴 정부가 100% 투자한 회사지만, 상법상의 회사로서 민간기업의 지위를 가지고 있음. 경영목표도 투자가치의 극대화를 추구하고 있음
○ (대안2) 공공기관 운영위원회를 독립 행정위원회로 개편하여 국영기업의 경영을 상시적으 로 감시 감독하는 사실상의 통합 이사회로 개편. 임원의 선임과 예산 조직 관리를 담당. 국무총리실의 경제사회인문연구회가 국책연구기관을 감시 감독하는 것과 유사한 기능 ○ 이를 통해 소관 부처가 공기업을 산하기관으로 오남용하는 것을 억제하고, 임원의 정치 적 임명(소위 ‘낙하산’)을 억제하는 효과를 기대할 수 있음 ○ 지주회사의 이사회 또는 운영위원회는 전문성을 가진 민간전문가로 구성하고, 높은 수준 의 독립성을 가지고 대통령과 국회에 대해서만 책임을 짐 ○ 공기업이 담당했던 정부사업은 정부와 공기업 간의 투명한 위탁계약에 의해서만 수행하 도록 함 4. 공기업 기업환경의 개혁: 개방과 경쟁 ○ 공기업이 독과점적 지위를 가지고 있는 산업에 민간의 참여를 허용함으로써 경쟁을 촉진 (해당 분야: 발전, 철도, 가스, 수자원, 공항, 항만, 조폐, 우편 등) ○ 경영권은 정부가 유지 하더라도, 공기업의 주식을 상장하여, 자본시장과 주주들의 기업 감시 기능을 활용하여 공기업의 경영 정상화 도모 ○ 공기업 업무의 상당 부분을 민간에게 아웃소싱(out-sourcing)하여 인력증가와 비용 상 승 요인을 억제 ○ 정부 부처가 관행적으로 공기업에게 위탁하는 일감을 민간에게도 허용하여 비교경쟁을 통해 정부 예산을 절약하고 비효율적인 공기업은 점차 일감이 소멸되어 시장에서 퇴출되 도록 환경 조성 4
5 공기업 경영혁신의 방향 김 종 석 홍익대학교 www.profkim.com 1. 공기업 비효율의 일반적 요인 1.1. 내부요인: 조직문화 1.2. 외부요인: 기업환경 2
6 1.1. 내부요인: 조직문화 가. 조직목표의 불확실성 나. 조직의 경직성 다. 경영진의 비전문성 3 1.1. 공기업 비효율의 내부 요인: 조직문화 가. 조직목표의 불확실성 - 대부분의 공기업이 이윤 이외의 계량화하기 곤란한 경제 외적 목적을 설립목적으로 하고 있음. - 경영의사결정 과정이 성과보다는 공익의 명분으로 정치 적 고려가 가해짐. - 낮은 경영성과를 공익보호의 결과로 돌리는 경향 * 전기요금 인상을 억제하는 것이 공익을 위한 것인가? * 청년실업 해소를 위해 청년 의무고용이 공익을 위한 것인가? 4
7 1.1. 공기업 비효율의 내부 요인: 조직문화 나. 조직의 경직성 - 공조직은 성과보다는 과정을 중시 * 창의성과 자율이 존중되지 못하는 풍토 * 연공서열과 순환보직의 원리가 지배 - 관리법에 의한 획일적 규제 * 공기업간 차이를 인정 받지 못함. • 경영환경 변화에 사전적이고 신축적으로 대응하기 곤란 - 조직의 비대화, 관료화, 인력과잉 초래 5 1.1. 공기업 비효율의 내부 요인: 조직문화 다. 경영진의 비전문성 - 정치적 고려에 의한 임원의 선임 * 집권당 또는 전직 관료의 하향식 임명 * 대정부 관계에서는 유리, 그러나 전문성은 부족 - 경영진의 보수와 임기가 성과와 무관 * 유사한 규모의 민간기업에 비해 낮은 대우 6
8 1.2. 외부요인: 기업환경 가. 연성예산제약 나. 정치적 간섭 다. 정부규제 라. 사회적 영향력 마. 독과점적 시장지배력 7 1.2. 공기업 비효율의 외부 요인: 기업환경 가. 연성 예산 제약 - 공기업은 도산의 위협이 없음. * “불사조”는 건강을 걱정할 필요가 없다. - 적자를 요금인상이나 정부보조로 보전 가능 * 비용극소화 유인 미약 - 이것은 민간기업이라도 마찬가지 * 예: 은행, 대기업 집단, 대중교통사업자 등 8
9 1.2. 공기업 비효율의 외부 요인: 기업환경 나. 정치적 간섭 - 경영의사결정에 정치적 고려 불가피 ⃰ 수익성과 효율성 이외에 고려해야 하는 요소가 많음. ⃰ 정치적 효과, 이익집단의 반응, 지역안배 등 ⃰ 국정감사에 대비 - 정치적 영향을 받는 민간기업도 마찬가지 ⃰ 예: 민영화 후에도 CEO 선임에 정부가 영향을 미치는 기업 9 1.2. 공기업 비효율의 외부 요인: 기업환경 다. 정부규제 - 설립 근거법에 의해 사업영역이 제한 * 가격결정, 마케팅, 다각화, 신상품의 제공 등에 제약 - 경영의사결정에 정부의 사전적 통제와 간섭 * 경영성과에 대한 책임소재 불분명: Moral Hazard 발생 - 규제를 받는 민간기업도 마찬가지 * 예: 금융기관, 대중교통, 10
10 1.2. 공기업 비효율의 외부 요인: 기업환경 라. 사회적 영향력 - 공기업들은 대부분 정치사회적 영향력이 막강 * 학계, 전문가, 협회, 언론 등의 네트워크 존재 * 여론형성과 정부정책에 상당한 영향력 행사 - 환경변화에 적응하기 보다는 경영환경을 자신에 게 유리하도록 변경 시도 - 영향력 있는 민간기업도 마찬가지 * 예: 대기업 집단, 언론사 11 1.2. 공기업 비효율의 외부 요인: 기업환경 마. 독과점적 시장 지배력 - 다수의 공기업은 해당 분야에서 독과점적 지위 를 누리고 있음. * 경쟁과 퇴출의 압력이 없고, 지배적 지위 남용 불공정 거래 행위 - “X 비효율”을 나타내는 경향 * 고비용, 저수익 생산구조 * 신제품, 신기술 개발 유인 저조 * 고객지향성 저조 등 - 독과점적 지위를 누리는 민간기업도 마찬가지 12
11 2. 공기업 경영성과에 대한 시사점 - 기업의 소유권이 누구에게 있는가 만으로는 공기업들의 일 반적으로 낮은 경영성과를 충분히 설명할 수 없음 - 민간소유의 기업 중에도 공기업과 유사한 형태의 비효율성 을 나타내는 경우가 존재하기 때문 * 또한 공기업 중에도 높은 경영성과를 내는 기업이 존재 (예: 과거 포항제철, 싱가폴의 국영기업들) - 결론: 기업의 경영성과는 소유권 보다는 지배구조와 기업 환경에 의해 결정된다. 13 그런데 왜 민영화인가? 공기업의 조직문화와 기업환경을 가장 효과적으로 바꿀 수 있는 실용적 선택으로서의 민영화 - 소유권의 민간이양을 통해 조직목표와 조직운영의 투명성, 경영 진의 전문성, 도산가능성을 높이고, 정치적 영향과 정부의 간섭을 최소화할 수 있음. • 어느 정부도 정부의 지분이 존재하는 한 그 기업에 대한 간섭과 정치 적 영향은 불가피. - 그러나 민영화된 기업이라도 (1) 정치적 영향력, 정부의 간섭에 계속 노출되고, (2) 인사와 예산의 독립성을 누리지 못하고, (3) 도산 의 가능성과 시장경쟁에 노출되지 않는다면, 민영화의 기대효과를 얻을 수 없을 것임. 14
12 3. 공기업 경영혁신의 방향 3.1. 지배구조의 개혁 3.2. 기업환경의 개혁 15 현 정부 공기업 개혁 정책에 대한 평가 - 과거로부터 누적된 비정상적인 관행과 증상을 해소하는 징벌적 개혁 - 그러한 결과를 초래한 지배구조와 환경요인의 개혁이 없으면 잘못된 행태는 반복될 것 - 민영화는 해서는 안 되는 잘못된 정책으로 국민에게 인 식시킨 것은 향후 정책 선택의 폭을 제약하게 될 것 16
13 3. 공기업 경영혁신의 방향 3.1. 지배구조의 개혁: 자율과 책임 대안 1: 국영기업 지주회사의 설립 - 사업성 공기업들을 자회사로 소유한 지주회사 설립 - 지주회사가 자회사의 임원을 임명하고 경영을 상시 감독 - 싱가폴의 Temasek 모델 대안 2: 공공기관 운영위원회를 독립행정위원회로 개편 - 공기업의 경영을 상시 감독하는 사실상의 통합 이사회 기능 - 총리실 경제인문사회연구회 모델 17 3.1. 지배구조의 개혁: 자율과 책임 - 공기업을 소관부처의 직접 관할로부터 벗어나도록 하여 소관부 처가 공기업을 산하기관으로 오남용 하는 것을 억제하고, - 모든 공기업을 상법상의 일반회사로 개편하는 것을 검토해야 - 공기업이 담당하던 정부 사업은 정부와 공기업이 투명한 계약관 계를 통해서만 수행 - 임원의 정치적 임명(소위 ‘낙하산’)을 억제하는 효과 기대 18
14 3. 공기업 경영혁신의 방향 3.2. 기업환경의 개혁: 개방과 경쟁 - 공기업이 독과점적 지위를 가지고 있는 산업에 민간의 참여 허 용. (예: 철도, 발전, 가스, 우편) - 공기업 주식의 상장을 통해 자본시장과 주주 등 이해관계자들의 기업 감시기능을 활용 - 공기업 업무의 상당부분을 외주화(out-sourcing)하여 인력증가 와 비용상승요인 억제 - 정부가 공기업에게 위탁하는 일감을 민간에게도 허용하여 비교 경쟁을 통해 정부 예산을 절약하고 비효율적 공기업은 점차 일 감이 소멸되어 시장에서 퇴출되도록 환경 조성 19 감사합니다. 20
건전재정포럼 제9차 공개 정책토론회 Ⅰ. 주제발표 자료 - 2 공공기관 뭐가 문제이고 어떻게 해결해야 하나 박진 KDI 국제정책대학원 교수
17 [요약문] 1. 공공기관 개혁의 목표 ○ 공공기관 부채감축: 대외신인도 추락 가능성 있으며 20~30년 후 재정위기 초래 위험 ○ 공공기관의 생산성 향상 ▶ 공공기관 부채 및 낮은 생산성을 야기하는 근본 원인은 공공기관의 기능과잉 (하지 않 아야 할 일을 하는 유형과 잘못된 방식으로 하는 유형으로 분류됨) 2. 공공기관 기능과잉의 문제점: 부채유발+공공기관 경쟁력 약화+경제전반의 활력저하 ○ 공공기관 부채의 직간접 원인 ○ 독점체제, 민간영역 침해로 경쟁 약화시켜 창조경제에 역행 ○ 낮은 공공요금, 과잉투자, 중복사업, 민간과 담합으로 자원낭비 ○ 진흥기능 과잉으로 자립의지 약화되고 대정부 의존심화 - 공공기관이 시장을 대신하여 자원배분 → 비효율, 담합 발생 ▶ 공공기관 부채문제 해결을 위해서는 공공부문 전반의 기능과 사업을 근본적으로 재검토 할 필요 3. 공공기관 개혁방향 1: 공공기관과 주무 부처의 기능축소 ○ 민간의 역량활용하고 역할 중단 내지 점진적 폐지: 임대주택(LH), 해외자원개발, 정책금융 등 ○ 창조경제에 역행하는 진흥기능 과잉해소: 정책금융 등 ○ 비핵심사업으로의 진출 중단: 단지사업·태양광 사업(수공)
○ 민간시장 잠식기능 중단: 분양주택사업(LH), 면세점(관광공사) - 민간과 경쟁이 불가피할 경우 경쟁중립성 유지 ○ 독점시장에 대한 경쟁도입: 코레일, 가스공사, 한국전력 등 ○ 투자규모 축소: 신도시 및 택지사업(LH), 각종 해외사업 ○ 타 공공기관과의 유사중복 해소: KOTRA-중소기업진흥공단 등 4. 공공기관 개혁방향 2: 정부의 공공기관 관련 정책수정 ○ 불요불급한 경기진작용 투자사업 중단: 도로공사, 4대강 사업 ○ 수익성 낮은 부실사업을 공공기관에 전가하는 사례 중단 : 인천공항철도(코레일) 인수가 대표적 ○ 정치보다는 경제논리에 의한 공공요금 결정 - 구분회계 등 공기업 회계투명성과 철저한 원가검증 선행 ○ 정책사업에 대해서는 공공기관 부채 대신 정부재정으로 추진 : 4대강 사업, 아라뱃길 등 5. 현재의 정상화 추진으로는 위의 진정한 공공기관 개혁이 불가능 ○ 현재의 정상화 계획은 기능점검을 주무 부처와 공공기관의 자율적인 개혁방안 제출에 의 존하고 있기 때문 ○ 방만경영해소, 자산매각 등으로는 공공기관 개혁의 목표(부채감축, 생산성 향상)를 달성 할 수 없음 18
19 6. 새로운 개혁추진체계가 필요: 대통령 직속 위원회 ○ 대안 1: 공공기관운영위원회를 확대 개편 (공공기관 운영 및 개혁) ○ 대안 2: 미래비전 및 국가 아젠다 설정 + 공공부문 개혁추진
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건전재정포럼 제9차 공개 정책토론회 Ⅱ.지정토론자 토론 요지 1. 허승호 한국신문협회 사무총장(前 동아일보 논설위원) 2. 김현석 국가경영연구원 원장 Terra Consulting Group 대표
37 토론 요지 - 1 허 승 호 한국신문협회 사무총장 (前 동아일보 논설위원) 1. 테마섹 모델 김종석 교수님은 싱가포르의 공기업 지주회사인 테마섹 모델을 개혁 대안으로 제시했다. 테 마섹은 정말 부러운 경영 성과를 자랑하고 있다. 예를 들어 테마섹의 자회사인 싱가포르 창이공항은 자기자본수익률(ROE), 순이익 등 경영 효율성에서 세계 공항 중 1위다. 비록 이용 편의성에서는 ‘8년 연속 세계 1위’인 인천공항에 못 미치지만, 경영 효율은 훨씬 앞선다. 이같은 경영능력 덕분에 창이공항은 2014 겨울올림 픽을 치른 러시아 소치 주변의 4개 공항을 개발해 운영하고 있다. 베이징 등 중국의 9개 공 항을 포함해 12개국 25개 공항을 컨설팅한다. 싱가포르항 역시 가장 이익을 많이 내는 항만이다. 세계 25개 항구가 이 항만공사의 시스템 을 도입하거나 컨설팅을 받으면서 로열티를 지불한다. 이 역시 ‘테마섹’ 산하에 있는 자회사 다. 테마섹에 속한 대부분 공기업의 효율성이 이들과 비슷한 수준이다. 2. 비결은 뭘까 테마섹(지주회사) 이사회가 전권(全權)을 갖고 창이공항 등 자회사의 사장을 뽑는다. 검증된 민간 전문가들이 주류다. 그리고 테마섹은 경영에 일절 간섭하지 않는다. 단 매년 경영을 평 가해 사장의 유임 여부는 물론 임원진 보너스까지 결정한다. 경영을 평가할 때는 ROE 등 순 수 경영지표만 본다. 그러다보니 자회사들은 민간회사처럼 창의적이고 역동적으로 움직인다. 공기업이냐 여부도 중요하지만 결국은 얼마나 역동적으로 움직이느냐가 회사의 모습, 회사 의 미래를 결정한다. 스웨덴 노르웨이 등 북유럽 공기업도 효율성 높기로 유명하다. 원리는 똑같다. 경영자율을 철저히 보장한 후 결과에 대해서만 책임을 따진다. 민영기업처럼 경영하 게 하려면 사실 민영화만한 해법은 없다. 하지만 꼭 공기업으로 남겨야 할 필요가 있다면, 이 렇듯 지배구조를 바꾸어 조직문화를 효율지향적으로 변화시킬 수 있다.
3. 우리 공기업은 그렇게 변신할 수 없을까 “안 된다. 취임 직후부터 ‘기업이라면 도저히 선택할 수 없는 일’을 집행하라는 지시가 주무 부처에서 내려온다. 장관이 나를 임명했는데, 대통령이 시켜줬는데 내가 거역하기 힘들다. 사장의 지도력이 일단 훼손되고 나면 노사개혁, 경영혁신은 거의 불가능하다.” 민간기업 출 신으로 지난 정권 때 공기업 사장을 지낸 분의 증언이다. 4. 공공기관의 핵심문제는 ①누적 부채, ②과잉 복지 등 경영비효율, ③낙하산 인사다. 여기서 꼭 짚어야 할 것은 ①, ②를 구분해야 한다는 거다. 지금 공기업 부채는 정부 예산의 1.4배 규모(493조 원)다. 영업이익으로 이자조차 못 갚는 다. 여러 공기업에서 방만경영 등 비효율이 발견되고 있지만 복지나 임원 성과급 때문에 이 토록 빚을 질 수는 없다. 이것을 그냥 놔둘 대한민국 공무원들이 아니다. 발제자들이 입을 모 아 지적했지만 부채의 진짜 주범은 4대강과 경인운하, 세종시와 혁신도시, 임대주택, 해외자 원개발 등 예전 정권이 추진한 국책사업이다. 공공요금 억누르기도 큰 축이다. 대부분 이명 박 정부 때의 일이다. 5. ‘타산은 안 맞지만 꼭 필요한’ 국책사업은? 그런 사업이 당연히 있다. 공공임대, 오지 SOC, 정책금융 등. 이 경우 공기업은 사업대행에 따른 용역비 받는 것으로 끝내야 한다. 사업주인 정부가 손익에 대해 책임지도록 용역 계약 해야 한다. 그러면 손실로 인한 정부의 재정결손은 국회의 사전 사후 통제를 받게 된다. 정부 로서는 신중할 수밖에 없다. 그러나 지금까지는 공기업을 윽박질러 회사채를 찍게 하고 이자 비용도 떠안겼다. 국회 통제를 회피하기 위한 편법이다. 정부의 잘못이다. 6. 지금 엉터리 진단이 횡행하고 있다 공기업 부채를 정책 탓이 아니라 임직원 복지 탓으로 돌리는 진단이다. 그러면 ‘공기업=나 쁜 놈’이 돼 공기업에 대한 정부 간섭을 강화하는 쪽으로 간다. 하지만 지금의 기획재정부엔 경영효율을 끌어올릴 만한 ‘간섭 능력’이 전혀 없다. 38
주무 부처들의 간섭은? 간섭이 많아질수록 공기업 효율은 떨어진다. 엉터리 진단은 엉터리 처방을 낳는다. 문제의 해결은커녕 배가 산으로 간다. 39 7. 나쁜 지배구조 엉터리 국책사업의 강요가 가능한 것은 나쁜 지배구조 탓이다. “‘해서는 안 될 일’을 하라는 지시가 내려온다. 장관이 나를 임명했는데 거역하기 힘들다.”는 말에서 보듯 나쁜 지배구조 의 뿌리는 ‘낙하산 인사’다. 정치 오염과 부처 외풍을 완전 절연(絶緣)하는 것이 공기업 개혁 의 핵심이다. 다시 테마섹의 사례를 보자. 테마섹은 공기업이지만 낙하산이 없다. ‘독립성이 강한 민간인 전문가’들로만 지주회사 이사회를 구성해 인사 등에 대한 전권을 행사하기 때문이다. 이렇게 낙하산이 없어지면 문제가 절반은 해결된다. 절망할 것 없다. 우리에게도 유사한 사례가 있 다. 국민연금 기금운용위원회다. 총리실 산하의 경제인문사회연구회도 비슷하다. 이를 모델 로 해 좀 더 독립성과 기능을 강화하고 공기업에 맞게 손질해 적용하면 된다. 8. ‘관피아’ vs 낙하산 관피아 논란은 파괴적이며 소모적이다. 공무원은 재취업하면 안 되는가. 죄악인가. 역량 있 고 경험 풍부한 공무원을 눈여겨보고 있다가 민간의 필요에 의해 발탁해가는 것은 인적 자원 활용의 측면에서 결코 막을 일이 아니다. 문제는 유착이다. 정치 권력과 정책 권력의 바람을 타고 위에서 떨어지는 ‘낙하산 방식’을 집 중적으로 시비해야 한다. 9. 부총리는 파티 끝, 대통령은 파티 중 낙하산의 진원(震源)은 대통령이다. 현오석 경제부총리는 공공기관 개혁을 선언하며 이들을 향해 “파티는 끝났다”고 선언했다. 그러나 대통령의 파티는 예외다. 낙하산 파티다. 박근혜 대통령은 당선자 시절 MB정부의 낙하산을 정면 비난했다. 하지만 취임 후 누구보다 집요하게, 누구보다 고강도로 낙하산 파티를 즐기고 있다. 기재부 대책에 낙하산 대책이 빠 져 있는 이유다. 기재부 외 다른 부처들은 꿍꿍이가 전혀 다르다. 혹여 ‘공무원 낙하산 기회’ 가 줄어들까 봐 오히려 전전긍긍이다. 공기업을 개혁하고 싶다면 지배구조 개혁부터 시작해야 한다. 대통령이 “나부터 파티 중독을 끊겠다”고 선언해야 한다. 그게 시작이다. ‘파티 끝. 나만 빼고’ 방식은 절대로 성공 못한다.
토론 요지 - 2 40 김현석 국가경영연구원 원장 Terra Consulting Group 대표 1. 환류 중심의 공기업 관리 선순환 체계 구축 ○ 공기업 관리를 위한 당면과제들이 여전히 존재 - 최근의 공기업 ‘부채관리’와 ‘방만경영’ 외, 공기업 점검에서부터 환류까지 체계적으로 관리할 수 있는 종합적 관리기반 구축 필요 - 경영평가의 경우, 최근 많은 문제점이 대두되고 있는 상황으로 기존 관리체계에 대한 재 검토 요구가 높아지고 있는 상황 - 낙하산 인사 등으로 인한 국민 신뢰 추락 및 공공기관 인사적체 등의 인력 운영에 대한 고민도 풀어야 할 과제 - 실질적인 정책 Brain 역할을 수행할 수 있는 기관 부재로 정책 모니터링 및 환류 기능 취약 - 일부 공기업들의 정체성 모호로 유사·중복 기능 논란 지속 ○ 공기업 관리 정책을 통한 실질적인 환류가 가장 취약 - 경영평가, 방만경영, 부채관리 등 다양한 방식으로 공기업 관리가 이루어지고 있으나, 이러한 정책들의 결과가 실질적인 공기업 혁신과 효율화로 연계될 수 있는 환류 시스템 이 매우 취약 ○ 따라서 공기업 등 공공기관의 지속적인 효율화 및 혁신을 위한 환류 중심의 관리방안 필요
41 2. (성과관리)“실효성 있는 평가” ○ Agenda 01. 경영평가체계 개선 - 현행 공공기관 경영평가는 평가군 설정 미흡, 과다한 성과지표, 지표의 변별력 취약, 평 가단 규모·전문성 미흡, 평가결과의 환류 미흡 등 다양한 문제점이 지적되고 있는 상황 - 명확하고 단순한 방식의 경영평가체계 개선이 필요하며, 특히 공공기관별 미션과 사업 특성에 맞는 평가체계 마련 시급 ○ Agenda 02. 고객만족도 지표 개선 - 경영평가의 일환으로 평가되고 있는 고객만족도 지표는 이미 변별력을 상실한 상황(고 객만족도 점수가 90점대 이상인 기관 다수) - 기존 고객만족도 지표를 대체할 새로운 지표 개발이 필요한 상황 ※ 단순 고객만족 평가를 벗어나 국민신뢰도, 생산성 등 다양한 관점의 평가가 이루어질 수 있도록 개선 필요 3. (경영 효율화)“변화하는 공공기관” ○ Agenda 03. 공공기관 신뢰 회복 - 낙하산 인사 등 공공기관 신뢰가 추락하는 상황에서 신뢰 회복을 위한 ‘인사 검증조직’을 새롭게 신설하는 방안 검토가 필요함 ※ 민관으로 구성된 검증조직을 새롭게 신설하되, 검증조직의 1차 검증으로 국민들의 신뢰를 확보할 수 있도록 초기 기반(기능, 역할, 구성 등) 마련이 중요함 - 공공기관 주요 성과에 대한 ‘알기쉬운 대국민 공유 자료’ 작성 의무화를 통해 국민들의 공공기관에 대한 긍정적 인식 제고 ※ 미국의 경우, Performance Report 외 다양한 대국민 자료를 생산하여 국민들에게 해당 기관의 미션 과 그에 따른 성과, 그리고 예산이 어떤 방식으로 쓰여졌는지를 공유
○ Agenda 04. 인력 운영 효율화 - 일부 고위급 관리직의 역할 모호, 지속적인 인사 적체 등 인력 운영 관련 해결되지 못하 42 는 문제들이 대두되고 있음 - 일례로, ‘정년 프로그램’의 일환으로 접근하여 ‘나이 든 사람’에 대한 관리방안이 검토될 수 있음 ※ 곧 정년을 앞두고 있는 직원 대상 ‘공공기관 R&D 인력’으로 흡수하는 방안 가능 ※ 정년을 앞두고 있는 직원들에게 Two Track Career Path 제시(이중경력제도 성격) ·(예) 해당 프로그램의 R&D Career Path 신청 시, 박사 학위과정으로 훈련시켜 국가 차원의 고급인력 으로 육성하는 방안(향후 정책 자문역할 수행 가능) 4. (사업 구조조정)“선택과 집중” ○ Agenda 05. 상시 사업 구조조정 - 현재 경영평가의 문제 중 하나는 평가결과가 실질적인 피드백과 연계되지 않는다는 점 (기관장 인사, 성과급 지급률 등 부수적 활용에 치우침) - 현재의 단기 실적 관리에서 벗어나 평가 결과가 기관별 상시 사업 구조조정과 연계될 수 있는 기반 확충이 필요 ※ 공공기관 경영평가가 상시 사업구조조정과 어떻게 연계시킬 것인가에 대한 고민 필요 ·일례로 평가 저조한 사업에 대한 사업 구조조정 대상사업으로 적용하는 방안 등 - 상시 사업 구조조정 체계는 공공기관의 미션에 부합하는 사업에 대한 선택과 집중을 높 여 보다 효율적이고 생산적인 경영을 가능케 할 것임 5. (정책 환류)“국민이 공감하는 정책 피드백” ○ Agenda 06. 정책 Brain 강화 - ‘공공정책센터’가 정책 Brain과 유사한 역할을 수행하고 있으나, 단순 연구 중심으로 운 영되고 있어 실질적인 정책 분석 및 아이디어 발굴 역할 한계
- Policy-Storming, Policy Maker, Policy Choice 체계1)를 담당할 수 있는 새로운 정책 43 Brain 수행기관 필요 ○ Agenda 07. 정책 모니터링 기능 확대 - 단순 실적 점검이 아닌 종합적이고 체계적인 정책 모니터링 기반 확대 - 대국민 대상, 정책 설문조사를 지속적으로 추진하여 현 정책에 대한 국민인식도를 측정 하고, 나아가 새로운 정책 니즈를 발굴하는 노력이 필요 6. (정체성 강화)“명확한 미션과 기능” ○ Agenda 08. 기능점검 정례화 - 공공기관의 유사·중복 기능을 검토하고 대안을 마련하는 일련의 과정들이 정례적으로 이루어질 필요가 있음 - 경영평가체계 개선을 통해 기능점검이 정례화될 수 있도록 연계 고려 ※ 불필요한 기능을 제거한다는 관점과 더불어, 유사·중복 기능을 통합한 새로운 공공기관을 설립한다 는 새로운 관점을 더하는 ‘Zero-base’ 기반 접근 필요 1) 사회적으로 필요하거나 이슈가 되고 있는 정책 논의 및 의견수렴을 바탕으로 새로운 또는 대안으로서의 정책을 개발·제안하는 기능
건전재정포럼 제9차 공개 정책토론회 Ⅲ. 참가자 약력
47 사회자 안병우 前 국무조정실장 [ 학 력 ] - 서울대학교 법과대학 졸업 [ 주요 경력 ] - 재정경제원 차관보 기획관리실장 예산실장(1995~ 1998) - 초대 예산청장(1998~1999) - 중소기업특별위원회 위원장(1999~2000) - 국무조정실장(2000~2001) - 국립충주대 총장(2005~2009) - 현) 국립대법인 서울대학교 이사(2011~현재) - 현) (사)한반도발전연구원 이사장(2010~현재) 발제자 김종석 홍익대 경영대학 경제학과 교수 [ 학 력 ] - 서울대 경제학과 졸업 - 미국 프린스톤(PRINCETON)대학교 경제학 석사 - 미국 프린스톤(PRINCETON)대학교 경제학 박사 [ 주요 경력 ] - 한국개발연구원(KDI) 연구위원 (1988~1991) - 미국 다트머스(Dartmouth)대학교 경제학과 교수 (1984~1987) - 한국경제연구원 원장 (2007~2009) - 국민경제자문회의 위원 (2011~2013) - 현) 바른사회 시민회의 공동대표 (2010~현재) - 현) 홍익대학교 경영대학 학장
발제자 박 진 KDI 국제정책대학원 교수 [ 학 력 ] - 서울대 경제학과 졸업 - 미국 Univ. of Pennsylvania 대학원 경제학 박사 [ 주요 경력 ] - 한국개발연구원 부연구위원(1992~1998) - 기획예산처 정부개혁실 행정개혁팀장 (1998~2001) - 한국조세재정연구원 공공기관연구센터 소장 (2012~2013) - 현) KDI 국제정책대학원 교수 토론자 허승호 한국신문협회 사무총장 [ 학 력 ] - 서울대 경영학과 졸업 [ 주요 경력 ] - 동아일보 입사(1983) - 동아일보 경제부장 - 동아일보 부국장 - 동아일보 논설위원 - 현) 한국신문협회 사무총장 48
49 토론자 김현석 현) 국가경영연구원 원장, Terra Consulting Group 대표 [ 학 력 ] - 중앙대 경영대학 경영학과 졸업 - 중앙대 대학원 경영학 석사 - 중앙대 대학원 경영학 박사 - 중앙대 대학원 행정학 박사 [ 주요 경력 ] - 정책 투명성 평가모델 개발 자문위원 (2005~2006) - 안산시 지속가능발전위원회 위원 (2007~2010) - 대통령직속 지역발전위원회 사업평가 위원 (2009~2011) - 기획재정부 공공기관 운영위원회 정책자문단 자문위원 (2008~2012) - 현) 대통령직속 지역발전위원회 연계협력전문위원회 위원 (2011~현재) - 현) Terra Consulting Group 대표
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공기업 개혁의 지름길은 건전재정포럼 9차토론회_20140520

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    건전재정포럼 제9차 공개정책토론회 “공기업 개혁의 지름길은?” - 공기업의 기능조정, 지배구조, 개혁 추진체계 중심으로 - ▶일 시: 5월 20일(화) 10:00 - 12:30 ▶장 소: 한국프레스센터 19층 매화홀
  • 4.
    「건전재정포럼」 제9차 공개정책토론회 진 행 계 획 사회: 안병우 前 국무조정실장 09:30~10:00 등록 및 행사 전 간담 10:00~10:05 인사말(개회사) - 정동수 국가경영전략연구원 원장 10:05~10:10 진행 순서 및 참가자 소개 - 사회자 10:10~11:00 발제 (2인, 각 25분) □발제-1: ‘공기업 경영혁신의 방향’ - 김종석 홍익대 경영대학 경제학과 교수 □발제-2: ‘공공기관 뭐가 문제이고 어떻게 해결해야 하나’ - 박 진 KDI 국제정책대학원 교수 11:00~11:30 지정토론 (2인, 각 15분) □허승호 한국신문협회 사무총장 (前 동아일보 논설위원) □ 김현석 국가경영연구원 원장 Terra Consulting Group 대표 11:30~11:50 자유토론 11:50~12:00 마무리 말씀 - 최종찬 건전재정포럼 대표 12:00~12:30 오찬
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    건전재정포럼 제9차 공개정책토론회 Ⅰ. 주제발표 자료 - 1 공기업 경영혁신의 방향 김종석 홍익대 경영대학 경제학과 교수
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    3 [요약문] 1.현재 정부의 공기업 개혁은 과거의 잘못을 시정하는 징벌적 개혁 ○ 잘못된 경영 관행과 부채 누적을 초래한 종래의 지배구조와 공기업환경을 그대로 둔 채 과거로부터 누적된 비정상적인 증상만을 정상화하는 공기업 개혁은 근본적인 해결책이 될 수 없음 ○ 불필요한 자산을 시한을 정해 강제적으로 매각하는 것은 헐값 매각 또는 특혜 논란을 불 러올 수 있음. 한국경제의 침체국면을 고려할 때 공기업들이 계획한 매각 계획은 현실적 으로 실행가능할지 여부가 불확실 함 ○ 코레일 파업 과정에서 민영화를 마치 해서는 안 되는 나쁜 정책으로 인식되도록 한 것은 향후 다른 분야 공기업 개혁에 제약 요인이 될 것임 2. 잘못된 관행의 원인인 지배구조와 기업환경 요인을 개혁해야 ○ 공기업의 방만한 경영과 도덕적 해이는 공기업 종사자의 문제가 아니라 그들이 그렇게 행동해도 되도록 만든 지배구조와 기업환경 때문임 ○ 공익성, 효율성, 수익성을 동시에 추구해야 하는 공기업들은 역설적으로 민간기업 보다 더 고도의 창의력과 유연성, 자율성이 필요함에도 그동안의 공기업 정책은 성과보다는 절차, 효율 보다는 형평, 다양성보다는 획일성을 강조하고, 방만한 경영을 정상화하기 위해 강압적인 규제를 반복하여 공기업의 창의력과 혁신의지를 약화시키고 주인의식의 상실이라는 악순환을 반복한 것임 3. 지배구조의 개혁 ○ (대안1) 국영기업 지주회사의 설립: 싱가포르의 테마섹(Temasek) 모델로서, 사업성 국 영기업들을 자회사로 소유한 지주회사를 설립하고, 지주회사의 이사회가 산하 공기업들 의 임원을 임명하고, 지주회사가 산하 공기업의 경영을 상시적으로 감시 감독함. 테마섹 의 경우는 싱가폴 정부가 100% 투자한 회사지만, 상법상의 회사로서 민간기업의 지위를 가지고 있음. 경영목표도 투자가치의 극대화를 추구하고 있음
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    ○ (대안2) 공공기관운영위원회를 독립 행정위원회로 개편하여 국영기업의 경영을 상시적으 로 감시 감독하는 사실상의 통합 이사회로 개편. 임원의 선임과 예산 조직 관리를 담당. 국무총리실의 경제사회인문연구회가 국책연구기관을 감시 감독하는 것과 유사한 기능 ○ 이를 통해 소관 부처가 공기업을 산하기관으로 오남용하는 것을 억제하고, 임원의 정치 적 임명(소위 ‘낙하산’)을 억제하는 효과를 기대할 수 있음 ○ 지주회사의 이사회 또는 운영위원회는 전문성을 가진 민간전문가로 구성하고, 높은 수준 의 독립성을 가지고 대통령과 국회에 대해서만 책임을 짐 ○ 공기업이 담당했던 정부사업은 정부와 공기업 간의 투명한 위탁계약에 의해서만 수행하 도록 함 4. 공기업 기업환경의 개혁: 개방과 경쟁 ○ 공기업이 독과점적 지위를 가지고 있는 산업에 민간의 참여를 허용함으로써 경쟁을 촉진 (해당 분야: 발전, 철도, 가스, 수자원, 공항, 항만, 조폐, 우편 등) ○ 경영권은 정부가 유지 하더라도, 공기업의 주식을 상장하여, 자본시장과 주주들의 기업 감시 기능을 활용하여 공기업의 경영 정상화 도모 ○ 공기업 업무의 상당 부분을 민간에게 아웃소싱(out-sourcing)하여 인력증가와 비용 상 승 요인을 억제 ○ 정부 부처가 관행적으로 공기업에게 위탁하는 일감을 민간에게도 허용하여 비교경쟁을 통해 정부 예산을 절약하고 비효율적인 공기업은 점차 일감이 소멸되어 시장에서 퇴출되 도록 환경 조성 4
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    5 공기업 경영혁신의방향 김 종 석 홍익대학교 www.profkim.com 1. 공기업 비효율의 일반적 요인 1.1. 내부요인: 조직문화 1.2. 외부요인: 기업환경 2
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    6 1.1. 내부요인:조직문화 가. 조직목표의 불확실성 나. 조직의 경직성 다. 경영진의 비전문성 3 1.1. 공기업 비효율의 내부 요인: 조직문화 가. 조직목표의 불확실성 - 대부분의 공기업이 이윤 이외의 계량화하기 곤란한 경제 외적 목적을 설립목적으로 하고 있음. - 경영의사결정 과정이 성과보다는 공익의 명분으로 정치 적 고려가 가해짐. - 낮은 경영성과를 공익보호의 결과로 돌리는 경향 * 전기요금 인상을 억제하는 것이 공익을 위한 것인가? * 청년실업 해소를 위해 청년 의무고용이 공익을 위한 것인가? 4
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    7 1.1. 공기업비효율의 내부 요인: 조직문화 나. 조직의 경직성 - 공조직은 성과보다는 과정을 중시 * 창의성과 자율이 존중되지 못하는 풍토 * 연공서열과 순환보직의 원리가 지배 - 관리법에 의한 획일적 규제 * 공기업간 차이를 인정 받지 못함. • 경영환경 변화에 사전적이고 신축적으로 대응하기 곤란 - 조직의 비대화, 관료화, 인력과잉 초래 5 1.1. 공기업 비효율의 내부 요인: 조직문화 다. 경영진의 비전문성 - 정치적 고려에 의한 임원의 선임 * 집권당 또는 전직 관료의 하향식 임명 * 대정부 관계에서는 유리, 그러나 전문성은 부족 - 경영진의 보수와 임기가 성과와 무관 * 유사한 규모의 민간기업에 비해 낮은 대우 6
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    8 1.2. 외부요인:기업환경 가. 연성예산제약 나. 정치적 간섭 다. 정부규제 라. 사회적 영향력 마. 독과점적 시장지배력 7 1.2. 공기업 비효율의 외부 요인: 기업환경 가. 연성 예산 제약 - 공기업은 도산의 위협이 없음. * “불사조”는 건강을 걱정할 필요가 없다. - 적자를 요금인상이나 정부보조로 보전 가능 * 비용극소화 유인 미약 - 이것은 민간기업이라도 마찬가지 * 예: 은행, 대기업 집단, 대중교통사업자 등 8
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    9 1.2. 공기업비효율의 외부 요인: 기업환경 나. 정치적 간섭 - 경영의사결정에 정치적 고려 불가피 ⃰ 수익성과 효율성 이외에 고려해야 하는 요소가 많음. ⃰ 정치적 효과, 이익집단의 반응, 지역안배 등 ⃰ 국정감사에 대비 - 정치적 영향을 받는 민간기업도 마찬가지 ⃰ 예: 민영화 후에도 CEO 선임에 정부가 영향을 미치는 기업 9 1.2. 공기업 비효율의 외부 요인: 기업환경 다. 정부규제 - 설립 근거법에 의해 사업영역이 제한 * 가격결정, 마케팅, 다각화, 신상품의 제공 등에 제약 - 경영의사결정에 정부의 사전적 통제와 간섭 * 경영성과에 대한 책임소재 불분명: Moral Hazard 발생 - 규제를 받는 민간기업도 마찬가지 * 예: 금융기관, 대중교통, 10
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    10 1.2. 공기업비효율의 외부 요인: 기업환경 라. 사회적 영향력 - 공기업들은 대부분 정치사회적 영향력이 막강 * 학계, 전문가, 협회, 언론 등의 네트워크 존재 * 여론형성과 정부정책에 상당한 영향력 행사 - 환경변화에 적응하기 보다는 경영환경을 자신에 게 유리하도록 변경 시도 - 영향력 있는 민간기업도 마찬가지 * 예: 대기업 집단, 언론사 11 1.2. 공기업 비효율의 외부 요인: 기업환경 마. 독과점적 시장 지배력 - 다수의 공기업은 해당 분야에서 독과점적 지위 를 누리고 있음. * 경쟁과 퇴출의 압력이 없고, 지배적 지위 남용 불공정 거래 행위 - “X 비효율”을 나타내는 경향 * 고비용, 저수익 생산구조 * 신제품, 신기술 개발 유인 저조 * 고객지향성 저조 등 - 독과점적 지위를 누리는 민간기업도 마찬가지 12
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    11 2. 공기업경영성과에 대한 시사점 - 기업의 소유권이 누구에게 있는가 만으로는 공기업들의 일 반적으로 낮은 경영성과를 충분히 설명할 수 없음 - 민간소유의 기업 중에도 공기업과 유사한 형태의 비효율성 을 나타내는 경우가 존재하기 때문 * 또한 공기업 중에도 높은 경영성과를 내는 기업이 존재 (예: 과거 포항제철, 싱가폴의 국영기업들) - 결론: 기업의 경영성과는 소유권 보다는 지배구조와 기업 환경에 의해 결정된다. 13 그런데 왜 민영화인가? 공기업의 조직문화와 기업환경을 가장 효과적으로 바꿀 수 있는 실용적 선택으로서의 민영화 - 소유권의 민간이양을 통해 조직목표와 조직운영의 투명성, 경영 진의 전문성, 도산가능성을 높이고, 정치적 영향과 정부의 간섭을 최소화할 수 있음. • 어느 정부도 정부의 지분이 존재하는 한 그 기업에 대한 간섭과 정치 적 영향은 불가피. - 그러나 민영화된 기업이라도 (1) 정치적 영향력, 정부의 간섭에 계속 노출되고, (2) 인사와 예산의 독립성을 누리지 못하고, (3) 도산 의 가능성과 시장경쟁에 노출되지 않는다면, 민영화의 기대효과를 얻을 수 없을 것임. 14
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    12 3. 공기업경영혁신의 방향 3.1. 지배구조의 개혁 3.2. 기업환경의 개혁 15 현 정부 공기업 개혁 정책에 대한 평가 - 과거로부터 누적된 비정상적인 관행과 증상을 해소하는 징벌적 개혁 - 그러한 결과를 초래한 지배구조와 환경요인의 개혁이 없으면 잘못된 행태는 반복될 것 - 민영화는 해서는 안 되는 잘못된 정책으로 국민에게 인 식시킨 것은 향후 정책 선택의 폭을 제약하게 될 것 16
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    13 3. 공기업경영혁신의 방향 3.1. 지배구조의 개혁: 자율과 책임 대안 1: 국영기업 지주회사의 설립 - 사업성 공기업들을 자회사로 소유한 지주회사 설립 - 지주회사가 자회사의 임원을 임명하고 경영을 상시 감독 - 싱가폴의 Temasek 모델 대안 2: 공공기관 운영위원회를 독립행정위원회로 개편 - 공기업의 경영을 상시 감독하는 사실상의 통합 이사회 기능 - 총리실 경제인문사회연구회 모델 17 3.1. 지배구조의 개혁: 자율과 책임 - 공기업을 소관부처의 직접 관할로부터 벗어나도록 하여 소관부 처가 공기업을 산하기관으로 오남용 하는 것을 억제하고, - 모든 공기업을 상법상의 일반회사로 개편하는 것을 검토해야 - 공기업이 담당하던 정부 사업은 정부와 공기업이 투명한 계약관 계를 통해서만 수행 - 임원의 정치적 임명(소위 ‘낙하산’)을 억제하는 효과 기대 18
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    14 3. 공기업경영혁신의 방향 3.2. 기업환경의 개혁: 개방과 경쟁 - 공기업이 독과점적 지위를 가지고 있는 산업에 민간의 참여 허 용. (예: 철도, 발전, 가스, 우편) - 공기업 주식의 상장을 통해 자본시장과 주주 등 이해관계자들의 기업 감시기능을 활용 - 공기업 업무의 상당부분을 외주화(out-sourcing)하여 인력증가 와 비용상승요인 억제 - 정부가 공기업에게 위탁하는 일감을 민간에게도 허용하여 비교 경쟁을 통해 정부 예산을 절약하고 비효율적 공기업은 점차 일 감이 소멸되어 시장에서 퇴출되도록 환경 조성 19 감사합니다. 20
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    건전재정포럼 제9차 공개정책토론회 Ⅰ. 주제발표 자료 - 2 공공기관 뭐가 문제이고 어떻게 해결해야 하나 박진 KDI 국제정책대학원 교수
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    17 [요약문] 1.공공기관 개혁의 목표 ○ 공공기관 부채감축: 대외신인도 추락 가능성 있으며 20~30년 후 재정위기 초래 위험 ○ 공공기관의 생산성 향상 ▶ 공공기관 부채 및 낮은 생산성을 야기하는 근본 원인은 공공기관의 기능과잉 (하지 않 아야 할 일을 하는 유형과 잘못된 방식으로 하는 유형으로 분류됨) 2. 공공기관 기능과잉의 문제점: 부채유발+공공기관 경쟁력 약화+경제전반의 활력저하 ○ 공공기관 부채의 직간접 원인 ○ 독점체제, 민간영역 침해로 경쟁 약화시켜 창조경제에 역행 ○ 낮은 공공요금, 과잉투자, 중복사업, 민간과 담합으로 자원낭비 ○ 진흥기능 과잉으로 자립의지 약화되고 대정부 의존심화 - 공공기관이 시장을 대신하여 자원배분 → 비효율, 담합 발생 ▶ 공공기관 부채문제 해결을 위해서는 공공부문 전반의 기능과 사업을 근본적으로 재검토 할 필요 3. 공공기관 개혁방향 1: 공공기관과 주무 부처의 기능축소 ○ 민간의 역량활용하고 역할 중단 내지 점진적 폐지: 임대주택(LH), 해외자원개발, 정책금융 등 ○ 창조경제에 역행하는 진흥기능 과잉해소: 정책금융 등 ○ 비핵심사업으로의 진출 중단: 단지사업·태양광 사업(수공)
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    ○ 민간시장 잠식기능중단: 분양주택사업(LH), 면세점(관광공사) - 민간과 경쟁이 불가피할 경우 경쟁중립성 유지 ○ 독점시장에 대한 경쟁도입: 코레일, 가스공사, 한국전력 등 ○ 투자규모 축소: 신도시 및 택지사업(LH), 각종 해외사업 ○ 타 공공기관과의 유사중복 해소: KOTRA-중소기업진흥공단 등 4. 공공기관 개혁방향 2: 정부의 공공기관 관련 정책수정 ○ 불요불급한 경기진작용 투자사업 중단: 도로공사, 4대강 사업 ○ 수익성 낮은 부실사업을 공공기관에 전가하는 사례 중단 : 인천공항철도(코레일) 인수가 대표적 ○ 정치보다는 경제논리에 의한 공공요금 결정 - 구분회계 등 공기업 회계투명성과 철저한 원가검증 선행 ○ 정책사업에 대해서는 공공기관 부채 대신 정부재정으로 추진 : 4대강 사업, 아라뱃길 등 5. 현재의 정상화 추진으로는 위의 진정한 공공기관 개혁이 불가능 ○ 현재의 정상화 계획은 기능점검을 주무 부처와 공공기관의 자율적인 개혁방안 제출에 의 존하고 있기 때문 ○ 방만경영해소, 자산매각 등으로는 공공기관 개혁의 목표(부채감축, 생산성 향상)를 달성 할 수 없음 18
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    19 6. 새로운개혁추진체계가 필요: 대통령 직속 위원회 ○ 대안 1: 공공기관운영위원회를 확대 개편 (공공기관 운영 및 개혁) ○ 대안 2: 미래비전 및 국가 아젠다 설정 + 공공부문 개혁추진
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    건전재정포럼 제9차 공개정책토론회 Ⅱ.지정토론자 토론 요지 1. 허승호 한국신문협회 사무총장(前 동아일보 논설위원) 2. 김현석 국가경영연구원 원장 Terra Consulting Group 대표
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    37 토론 요지- 1 허 승 호 한국신문협회 사무총장 (前 동아일보 논설위원) 1. 테마섹 모델 김종석 교수님은 싱가포르의 공기업 지주회사인 테마섹 모델을 개혁 대안으로 제시했다. 테 마섹은 정말 부러운 경영 성과를 자랑하고 있다. 예를 들어 테마섹의 자회사인 싱가포르 창이공항은 자기자본수익률(ROE), 순이익 등 경영 효율성에서 세계 공항 중 1위다. 비록 이용 편의성에서는 ‘8년 연속 세계 1위’인 인천공항에 못 미치지만, 경영 효율은 훨씬 앞선다. 이같은 경영능력 덕분에 창이공항은 2014 겨울올림 픽을 치른 러시아 소치 주변의 4개 공항을 개발해 운영하고 있다. 베이징 등 중국의 9개 공 항을 포함해 12개국 25개 공항을 컨설팅한다. 싱가포르항 역시 가장 이익을 많이 내는 항만이다. 세계 25개 항구가 이 항만공사의 시스템 을 도입하거나 컨설팅을 받으면서 로열티를 지불한다. 이 역시 ‘테마섹’ 산하에 있는 자회사 다. 테마섹에 속한 대부분 공기업의 효율성이 이들과 비슷한 수준이다. 2. 비결은 뭘까 테마섹(지주회사) 이사회가 전권(全權)을 갖고 창이공항 등 자회사의 사장을 뽑는다. 검증된 민간 전문가들이 주류다. 그리고 테마섹은 경영에 일절 간섭하지 않는다. 단 매년 경영을 평 가해 사장의 유임 여부는 물론 임원진 보너스까지 결정한다. 경영을 평가할 때는 ROE 등 순 수 경영지표만 본다. 그러다보니 자회사들은 민간회사처럼 창의적이고 역동적으로 움직인다. 공기업이냐 여부도 중요하지만 결국은 얼마나 역동적으로 움직이느냐가 회사의 모습, 회사 의 미래를 결정한다. 스웨덴 노르웨이 등 북유럽 공기업도 효율성 높기로 유명하다. 원리는 똑같다. 경영자율을 철저히 보장한 후 결과에 대해서만 책임을 따진다. 민영기업처럼 경영하 게 하려면 사실 민영화만한 해법은 없다. 하지만 꼭 공기업으로 남겨야 할 필요가 있다면, 이 렇듯 지배구조를 바꾸어 조직문화를 효율지향적으로 변화시킬 수 있다.
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    3. 우리 공기업은그렇게 변신할 수 없을까 “안 된다. 취임 직후부터 ‘기업이라면 도저히 선택할 수 없는 일’을 집행하라는 지시가 주무 부처에서 내려온다. 장관이 나를 임명했는데, 대통령이 시켜줬는데 내가 거역하기 힘들다. 사장의 지도력이 일단 훼손되고 나면 노사개혁, 경영혁신은 거의 불가능하다.” 민간기업 출 신으로 지난 정권 때 공기업 사장을 지낸 분의 증언이다. 4. 공공기관의 핵심문제는 ①누적 부채, ②과잉 복지 등 경영비효율, ③낙하산 인사다. 여기서 꼭 짚어야 할 것은 ①, ②를 구분해야 한다는 거다. 지금 공기업 부채는 정부 예산의 1.4배 규모(493조 원)다. 영업이익으로 이자조차 못 갚는 다. 여러 공기업에서 방만경영 등 비효율이 발견되고 있지만 복지나 임원 성과급 때문에 이 토록 빚을 질 수는 없다. 이것을 그냥 놔둘 대한민국 공무원들이 아니다. 발제자들이 입을 모 아 지적했지만 부채의 진짜 주범은 4대강과 경인운하, 세종시와 혁신도시, 임대주택, 해외자 원개발 등 예전 정권이 추진한 국책사업이다. 공공요금 억누르기도 큰 축이다. 대부분 이명 박 정부 때의 일이다. 5. ‘타산은 안 맞지만 꼭 필요한’ 국책사업은? 그런 사업이 당연히 있다. 공공임대, 오지 SOC, 정책금융 등. 이 경우 공기업은 사업대행에 따른 용역비 받는 것으로 끝내야 한다. 사업주인 정부가 손익에 대해 책임지도록 용역 계약 해야 한다. 그러면 손실로 인한 정부의 재정결손은 국회의 사전 사후 통제를 받게 된다. 정부 로서는 신중할 수밖에 없다. 그러나 지금까지는 공기업을 윽박질러 회사채를 찍게 하고 이자 비용도 떠안겼다. 국회 통제를 회피하기 위한 편법이다. 정부의 잘못이다. 6. 지금 엉터리 진단이 횡행하고 있다 공기업 부채를 정책 탓이 아니라 임직원 복지 탓으로 돌리는 진단이다. 그러면 ‘공기업=나 쁜 놈’이 돼 공기업에 대한 정부 간섭을 강화하는 쪽으로 간다. 하지만 지금의 기획재정부엔 경영효율을 끌어올릴 만한 ‘간섭 능력’이 전혀 없다. 38
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    주무 부처들의 간섭은?간섭이 많아질수록 공기업 효율은 떨어진다. 엉터리 진단은 엉터리 처방을 낳는다. 문제의 해결은커녕 배가 산으로 간다. 39 7. 나쁜 지배구조 엉터리 국책사업의 강요가 가능한 것은 나쁜 지배구조 탓이다. “‘해서는 안 될 일’을 하라는 지시가 내려온다. 장관이 나를 임명했는데 거역하기 힘들다.”는 말에서 보듯 나쁜 지배구조 의 뿌리는 ‘낙하산 인사’다. 정치 오염과 부처 외풍을 완전 절연(絶緣)하는 것이 공기업 개혁 의 핵심이다. 다시 테마섹의 사례를 보자. 테마섹은 공기업이지만 낙하산이 없다. ‘독립성이 강한 민간인 전문가’들로만 지주회사 이사회를 구성해 인사 등에 대한 전권을 행사하기 때문이다. 이렇게 낙하산이 없어지면 문제가 절반은 해결된다. 절망할 것 없다. 우리에게도 유사한 사례가 있 다. 국민연금 기금운용위원회다. 총리실 산하의 경제인문사회연구회도 비슷하다. 이를 모델 로 해 좀 더 독립성과 기능을 강화하고 공기업에 맞게 손질해 적용하면 된다. 8. ‘관피아’ vs 낙하산 관피아 논란은 파괴적이며 소모적이다. 공무원은 재취업하면 안 되는가. 죄악인가. 역량 있 고 경험 풍부한 공무원을 눈여겨보고 있다가 민간의 필요에 의해 발탁해가는 것은 인적 자원 활용의 측면에서 결코 막을 일이 아니다. 문제는 유착이다. 정치 권력과 정책 권력의 바람을 타고 위에서 떨어지는 ‘낙하산 방식’을 집 중적으로 시비해야 한다. 9. 부총리는 파티 끝, 대통령은 파티 중 낙하산의 진원(震源)은 대통령이다. 현오석 경제부총리는 공공기관 개혁을 선언하며 이들을 향해 “파티는 끝났다”고 선언했다. 그러나 대통령의 파티는 예외다. 낙하산 파티다. 박근혜 대통령은 당선자 시절 MB정부의 낙하산을 정면 비난했다. 하지만 취임 후 누구보다 집요하게, 누구보다 고강도로 낙하산 파티를 즐기고 있다. 기재부 대책에 낙하산 대책이 빠 져 있는 이유다. 기재부 외 다른 부처들은 꿍꿍이가 전혀 다르다. 혹여 ‘공무원 낙하산 기회’ 가 줄어들까 봐 오히려 전전긍긍이다. 공기업을 개혁하고 싶다면 지배구조 개혁부터 시작해야 한다. 대통령이 “나부터 파티 중독을 끊겠다”고 선언해야 한다. 그게 시작이다. ‘파티 끝. 나만 빼고’ 방식은 절대로 성공 못한다.
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    토론 요지 -2 40 김현석 국가경영연구원 원장 Terra Consulting Group 대표 1. 환류 중심의 공기업 관리 선순환 체계 구축 ○ 공기업 관리를 위한 당면과제들이 여전히 존재 - 최근의 공기업 ‘부채관리’와 ‘방만경영’ 외, 공기업 점검에서부터 환류까지 체계적으로 관리할 수 있는 종합적 관리기반 구축 필요 - 경영평가의 경우, 최근 많은 문제점이 대두되고 있는 상황으로 기존 관리체계에 대한 재 검토 요구가 높아지고 있는 상황 - 낙하산 인사 등으로 인한 국민 신뢰 추락 및 공공기관 인사적체 등의 인력 운영에 대한 고민도 풀어야 할 과제 - 실질적인 정책 Brain 역할을 수행할 수 있는 기관 부재로 정책 모니터링 및 환류 기능 취약 - 일부 공기업들의 정체성 모호로 유사·중복 기능 논란 지속 ○ 공기업 관리 정책을 통한 실질적인 환류가 가장 취약 - 경영평가, 방만경영, 부채관리 등 다양한 방식으로 공기업 관리가 이루어지고 있으나, 이러한 정책들의 결과가 실질적인 공기업 혁신과 효율화로 연계될 수 있는 환류 시스템 이 매우 취약 ○ 따라서 공기업 등 공공기관의 지속적인 효율화 및 혁신을 위한 환류 중심의 관리방안 필요
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    41 2. (성과관리)“실효성있는 평가” ○ Agenda 01. 경영평가체계 개선 - 현행 공공기관 경영평가는 평가군 설정 미흡, 과다한 성과지표, 지표의 변별력 취약, 평 가단 규모·전문성 미흡, 평가결과의 환류 미흡 등 다양한 문제점이 지적되고 있는 상황 - 명확하고 단순한 방식의 경영평가체계 개선이 필요하며, 특히 공공기관별 미션과 사업 특성에 맞는 평가체계 마련 시급 ○ Agenda 02. 고객만족도 지표 개선 - 경영평가의 일환으로 평가되고 있는 고객만족도 지표는 이미 변별력을 상실한 상황(고 객만족도 점수가 90점대 이상인 기관 다수) - 기존 고객만족도 지표를 대체할 새로운 지표 개발이 필요한 상황 ※ 단순 고객만족 평가를 벗어나 국민신뢰도, 생산성 등 다양한 관점의 평가가 이루어질 수 있도록 개선 필요 3. (경영 효율화)“변화하는 공공기관” ○ Agenda 03. 공공기관 신뢰 회복 - 낙하산 인사 등 공공기관 신뢰가 추락하는 상황에서 신뢰 회복을 위한 ‘인사 검증조직’을 새롭게 신설하는 방안 검토가 필요함 ※ 민관으로 구성된 검증조직을 새롭게 신설하되, 검증조직의 1차 검증으로 국민들의 신뢰를 확보할 수 있도록 초기 기반(기능, 역할, 구성 등) 마련이 중요함 - 공공기관 주요 성과에 대한 ‘알기쉬운 대국민 공유 자료’ 작성 의무화를 통해 국민들의 공공기관에 대한 긍정적 인식 제고 ※ 미국의 경우, Performance Report 외 다양한 대국민 자료를 생산하여 국민들에게 해당 기관의 미션 과 그에 따른 성과, 그리고 예산이 어떤 방식으로 쓰여졌는지를 공유
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    ○ Agenda 04.인력 운영 효율화 - 일부 고위급 관리직의 역할 모호, 지속적인 인사 적체 등 인력 운영 관련 해결되지 못하 42 는 문제들이 대두되고 있음 - 일례로, ‘정년 프로그램’의 일환으로 접근하여 ‘나이 든 사람’에 대한 관리방안이 검토될 수 있음 ※ 곧 정년을 앞두고 있는 직원 대상 ‘공공기관 R&D 인력’으로 흡수하는 방안 가능 ※ 정년을 앞두고 있는 직원들에게 Two Track Career Path 제시(이중경력제도 성격) ·(예) 해당 프로그램의 R&D Career Path 신청 시, 박사 학위과정으로 훈련시켜 국가 차원의 고급인력 으로 육성하는 방안(향후 정책 자문역할 수행 가능) 4. (사업 구조조정)“선택과 집중” ○ Agenda 05. 상시 사업 구조조정 - 현재 경영평가의 문제 중 하나는 평가결과가 실질적인 피드백과 연계되지 않는다는 점 (기관장 인사, 성과급 지급률 등 부수적 활용에 치우침) - 현재의 단기 실적 관리에서 벗어나 평가 결과가 기관별 상시 사업 구조조정과 연계될 수 있는 기반 확충이 필요 ※ 공공기관 경영평가가 상시 사업구조조정과 어떻게 연계시킬 것인가에 대한 고민 필요 ·일례로 평가 저조한 사업에 대한 사업 구조조정 대상사업으로 적용하는 방안 등 - 상시 사업 구조조정 체계는 공공기관의 미션에 부합하는 사업에 대한 선택과 집중을 높 여 보다 효율적이고 생산적인 경영을 가능케 할 것임 5. (정책 환류)“국민이 공감하는 정책 피드백” ○ Agenda 06. 정책 Brain 강화 - ‘공공정책센터’가 정책 Brain과 유사한 역할을 수행하고 있으나, 단순 연구 중심으로 운 영되고 있어 실질적인 정책 분석 및 아이디어 발굴 역할 한계
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    - Policy-Storming, PolicyMaker, Policy Choice 체계1)를 담당할 수 있는 새로운 정책 43 Brain 수행기관 필요 ○ Agenda 07. 정책 모니터링 기능 확대 - 단순 실적 점검이 아닌 종합적이고 체계적인 정책 모니터링 기반 확대 - 대국민 대상, 정책 설문조사를 지속적으로 추진하여 현 정책에 대한 국민인식도를 측정 하고, 나아가 새로운 정책 니즈를 발굴하는 노력이 필요 6. (정체성 강화)“명확한 미션과 기능” ○ Agenda 08. 기능점검 정례화 - 공공기관의 유사·중복 기능을 검토하고 대안을 마련하는 일련의 과정들이 정례적으로 이루어질 필요가 있음 - 경영평가체계 개선을 통해 기능점검이 정례화될 수 있도록 연계 고려 ※ 불필요한 기능을 제거한다는 관점과 더불어, 유사·중복 기능을 통합한 새로운 공공기관을 설립한다 는 새로운 관점을 더하는 ‘Zero-base’ 기반 접근 필요 1) 사회적으로 필요하거나 이슈가 되고 있는 정책 논의 및 의견수렴을 바탕으로 새로운 또는 대안으로서의 정책을 개발·제안하는 기능
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    건전재정포럼 제9차 공개정책토론회 Ⅲ. 참가자 약력
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    47 사회자 안병우前 국무조정실장 [ 학 력 ] - 서울대학교 법과대학 졸업 [ 주요 경력 ] - 재정경제원 차관보 기획관리실장 예산실장(1995~ 1998) - 초대 예산청장(1998~1999) - 중소기업특별위원회 위원장(1999~2000) - 국무조정실장(2000~2001) - 국립충주대 총장(2005~2009) - 현) 국립대법인 서울대학교 이사(2011~현재) - 현) (사)한반도발전연구원 이사장(2010~현재) 발제자 김종석 홍익대 경영대학 경제학과 교수 [ 학 력 ] - 서울대 경제학과 졸업 - 미국 프린스톤(PRINCETON)대학교 경제학 석사 - 미국 프린스톤(PRINCETON)대학교 경제학 박사 [ 주요 경력 ] - 한국개발연구원(KDI) 연구위원 (1988~1991) - 미국 다트머스(Dartmouth)대학교 경제학과 교수 (1984~1987) - 한국경제연구원 원장 (2007~2009) - 국민경제자문회의 위원 (2011~2013) - 현) 바른사회 시민회의 공동대표 (2010~현재) - 현) 홍익대학교 경영대학 학장
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    발제자 박 진KDI 국제정책대학원 교수 [ 학 력 ] - 서울대 경제학과 졸업 - 미국 Univ. of Pennsylvania 대학원 경제학 박사 [ 주요 경력 ] - 한국개발연구원 부연구위원(1992~1998) - 기획예산처 정부개혁실 행정개혁팀장 (1998~2001) - 한국조세재정연구원 공공기관연구센터 소장 (2012~2013) - 현) KDI 국제정책대학원 교수 토론자 허승호 한국신문협회 사무총장 [ 학 력 ] - 서울대 경영학과 졸업 [ 주요 경력 ] - 동아일보 입사(1983) - 동아일보 경제부장 - 동아일보 부국장 - 동아일보 논설위원 - 현) 한국신문협회 사무총장 48
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    49 토론자 김현석현) 국가경영연구원 원장, Terra Consulting Group 대표 [ 학 력 ] - 중앙대 경영대학 경영학과 졸업 - 중앙대 대학원 경영학 석사 - 중앙대 대학원 경영학 박사 - 중앙대 대학원 행정학 박사 [ 주요 경력 ] - 정책 투명성 평가모델 개발 자문위원 (2005~2006) - 안산시 지속가능발전위원회 위원 (2007~2010) - 대통령직속 지역발전위원회 사업평가 위원 (2009~2011) - 기획재정부 공공기관 운영위원회 정책자문단 자문위원 (2008~2012) - 현) 대통령직속 지역발전위원회 연계협력전문위원회 위원 (2011~현재) - 현) Terra Consulting Group 대표