ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 2545 http://ihppthaigov.net/DB/publication/attachbook/6/chapter1.pdf

1. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 5
บทที่ 1 ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย
หนา
บทนํา ……………………………………………………………………………………………………………… 7
1. การคัดเลือกยา …………………………………………………………………………………………………. 7
2. การจัดหาและกระจายยา ………………………………………………………………………………………. 9
3. การเงินการคลังที่เกี่ยวกับยา …………………………………………………………………………………… 11
4. การใชยา ………………………………………………………………………………………………………... 13
5. ยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพร ……………………………………………………………………………. 15
6. นโยบายแหงชาติดานยา ……………………………………………………………………………………….. 17
7. กฎหมายเกี่ยวกับยา ……………………………………………………………………………………………. 19
8. ระบบขอมูลขาวสารดานยา …………………………………………………………………………………….. 21
9. อุตสาหกรรมผลิตยาแผนปจจุบัน ………………………………………………………………………………. 23
10. การพัฒนาและการจัดการทรัพยากรมนุษยในระบบยา ……………………………………………………… 25
11. การคาระหวางประเทศกับระบบยา …………………………………………………………………………… 27
12. วิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ.2540 กับระบบยา ………………………………………………………………………. 29

2. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย6

3. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 7
บทที่ 1
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย
บทนํา
กระแสโลกาภิวัตนมีอิทธิพลเปนอยางมากตอระบบสุขภาพของไทยรวมทั้งระบบยา ทั้งนี้ สวนหนึ่งเนื่องมาจากการ
ยอมรับเอาแนวความคิดและเทคโนโลยีทางการแพทยแบบตะวันตกเขามาเปนกระแสหลักในการบําบัดรักษาและปองกันโรค
สําหรับประชาชนในประเทศมาเปนเวลานานหลายทศวรรษ จนเกิดภาวะพึ่งพิงเทคโนโลยีและสิ่งประดิษฐ เชน ยา หรืออุปกรณ
ตางๆ ที่พัฒนาขึ้นจากแนวทางและองคความรูตามแบบแผนดังกลาว ในขณะที่การวิจัยและพัฒนาเพื่อสรางสรรคองคความรู
เหลานั้นเกิดขึ้นในประเทศไทยนอยมาก การที่ตองนําเขาเทคโนโลยีและผลิตภัณฑทางการแพทยซึ่งสวนใหญมีราคาแพงจาก
ตางประเทศไดกอใหเกิดผลกระทบที่เห็นไดชัดระหวางภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจในป 2540 และนํามาซึ่งการปรับตัวของ
องคประกอบตางๆ ในระบบยาและระบบสุขภาพเพื่อรองรับผลกระทบตอสถานะทางการเงินการคลังที่เปลี่ยนแปลงไป
ผลสืบเนื่องจากโลกาภิวัตนที่มีตอระบบยาอีกประการหนึ่ง ไดแก การปฏิบัติตามขอตกลงระหวางประเทศ ซึ่งบาง
กรณีอาจสงผลเสียอยางรุนแรงตอระบบสุขภาพโดยรวมหากไมมีมาตรการแกไขที่เหมาะสม เชน ขอตกลงขององคการการคา
โลกวาดวยการคุมครองสิทธิในทรัพยสินทางปญญาที่เกี่ยวกับการคา (Agreement on Trade-Related Aspect on Intellectual
Property Rights – TRIPs) เปนตน นอกจากนี้ การไหลบาของขอมูลขาวสารในโลกยุคไรพรมแดน สวนหนึ่งไดเหนี่ยวนําใหเกิด
ปญหาการบริโภคยาและบริการทางการแพทยอยางไมสมเหตุผลขึ้น แตในทางตรงขาม ขอมูลขาวสารดานยาจากตางประเทศ
จํานวนไมนอยไดถูกนํามาใชเปนประโยชนในการกําหนดมาตรการเพื่อคุมครองผูบริโภคในประเทศไทย
รายงานการศึกษาวิเคราะหระบบยาของประเทศไทยฉบับนี้ แบงเนื้อหาตามองคประกอบของระบบยาออกเปน 12
หัวขอ ซึ่งสะทอนสถานการณปจจุบัน แนวโนมในอนาคต และขอเสนอแนะในการพัฒนาแตละองคประกอบไวอยางละเอียด
โดยสวนหนึ่งไดนําเสนอขอมูลที่ชี้ใหเห็นความเปลี่ยนแปลงที่เกิดกับระบบยาในระยะ 10 ปที่ผานมา
1. การคัดเลือกยา (1)
กระบวนการคัดเลือกยาในระดับประเทศ ไดแก การขึ้นทะเบียนตํารับยา ซึ่งรวมทั้งการทบทวนทะเบียนตํารับยานั้น
เปนกระบวนการที่มีหลักการ รายละเอียดและวิธีปฏิบัติตามที่บัญญัติไวในพระราชบัญญัติยา พระราชบัญญัติวัตถุที่ออกฤทธิ์ตอ
จิตและประสาท และพระราชบัญญัติยาเสพติดใหโทษ รวมทั้งกฎหมายอื่นๆ ที่ออกตามความในพระราชบัญญัติดังกลาว เชน
กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง และคําสั่งกระทรวงสาธารณสุข เปนตน ทั้งนี้ การขึ้นทะเบียนตํารับยามีวัตถุประสงคที่จะ
คัดเลือกยาที่มีประสิทธิผลในการรักษา ปลอดภัย และมีคุณภาพไดมาตรฐาน
หลักเกณฑและวิธีการขึ้นทะเบียนตํารับยาในประเทศไทยมีพัฒนาการมาเปนเวลายาวนาน แตในปจจุบันพบวายังมี
จุดออนหลายประการ เชน การอนุญาตใหขึ้นทะเบียนตํารับยาแบบตลอดชีพ โดยไมมีขอกําหนดใหมีการตออายุทะเบียนพรอม
กับการประเมินซ้ําในระยะเวลาที่ตายตัว ในขณะที่การขาดนโยบายที่ชัดเจนเกี่ยวกับการทบทวนทะเบียนตํารับยาทําใหไมมีการ
กําหนดแผนงานที่ชัดเจนและไมมีการปฏิบัติอยางสม่ําเสมอและจริงจัง เปนเหตุใหยังคงตองรับขึ้นทะเบียนตํารับยาที่มีตัวยา
สําคัญหรือสูตรตํารับที่ไมเหมาะสม (ตัวอยางในตารางที่ 1.1) ขอกําหนดเรื่องการศึกษาชีวสมมูลย (bioequivalence study) มี
ผลบังคับใชเฉพาะยาสามัญเลียนแบบยาใหมที่ขึ้นทะเบียนตํารับยาภายหลังป พ.ศ.2532 การพิจารณาตัดสินใจโดย

4. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย8
คณะอนุกรรมการและคณะทํางานที่เกี่ยวของโดยไมมีหลักเกณฑที่แนชัด ซึ่งทําใหผลการพิจารณาจากการประชุมแตกตางกันไป
ขึ้นกับวิจารณญาณของผูเขาประชุมแตละครั้ง เปนตน จุดออนเหลานี้ชี้ใหเห็นวากระบวนการคัดเลือกยาระดับประเทศอาจจะไม
สามารถบรรลุวัตถุประสงคตามที่กลาวขางตน
ตารางที่ 1.1 ตัวอยางสูตรตํารับยาที่ไมเหมาะสมแตยังคงไดรับอนุญาตใหจําหนายในประเทศไทย
(1) Dipyrone + Potassium citrate (aqueous solution for children, syrup)
(2) Dipyrone + Paracetamol (compressed tablet)
(3) Phenylbutazone + Dipyrone (sterile solution, hard capsule, film coated tablet)
(4) Phenylbutazone + Indomethacin (hard capsule)
(5) Phenylbutazone + Dimenhydrinate (compressed tablet)
(6) Phenylbutazone + Aluminium hydroxide gel (compressed tablet, hard capsule)
(7) Cyproheptadine + Methadiene (hard capsule, syrup)
(8) Chloramphenicol + streptomycin (suspension)
ที่มา : ดัดแปลงจากคณะทํางานศึกษาวิเคราะหการคัดเลือกยา (1)
เนื่องจากการขึ้นทะเบียนตํารับยาในประเทศไทยเปนแบบตลอดชีพ ตํารับยาที่ไดรับการขึ้นทะเบียนจึงสะสมมี
จํานวนเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในแตละป อัตราการขึ้นทะเบียนตํารับยาที่มิใชยาใหมระหวางป พ.ศ.2526 – 2544 โดยเฉลี่ย1,350 ตํารับ
ตอป สวนยาใหมมีการขึ้นทะเบียนตํารับยาโดยเฉลี่ย 103 ตํารับตอป ปจจุบันอัตราการขึ้นทะเบียนตํารับยาทุกประเภทมี
แนวโนมสูงขึ้น ในขณะที่มีการเพิกถอนทะเบียนตํารับยาระหวางป พ.ศ.2526 – 2544 เพียง 50 คําสั่ง ณ วันที่ 10 มกราคม
พ.ศ.2545 มีทะเบียนตํารับยาแผนปจจุบันสําหรับมนุษยอยูรวมทั้งสิ้น 25,616 ตํารับ
ภายหลังวิกฤตทางเศรษฐกิจในป พ.ศ.2540 บัญชียาหลักแหงชาติมีความสําคัญมากขึ้น เนื่องจากมีการนําบัญชียา
ดังกลาวไปใชเปนบัญชีอางอิงชุดสิทธิประโยชนของสวัสดิการรักษาพยาบาลขาราชการ ซึ่งเปนเหตุใหมีการแกไขปรับปรุงบัญชี
ยาหลักฯ ครั้งสําคัญในเวลาตอมา บัญชียาหลักฯ ฉบับใหมซึ่งประกาศใชในป พ.ศ.2542 ไดถูกจัดทําขึ้นโดยมีปรัชญาและแนวคิด
ที่แตกตางไปจากเดิม รวมทั้งมีการกําหนดหลักเกณฑการคัดเลือกยาเขาสูบัญชีขึ้นใหม โดยใหมีความครอบคลุมรายการยาที่
จําเปนในการรักษาโรคและแกไขปญหาสาธารณสุขของประเทศอยางกวางขวาง โดยเฉพาะอยางยิ่งเหมาะที่จะนําไปใชเปนบัญชี
รายการยาที่สามารถเบิกคายาจากสวัสดิการสุขภาพตางๆ และเนนใหนําหลักการทางดานเภสัชเศรษฐศาสตรมาใชในการคัดเลือก
ยา ในการจัดทําบัญชียาหลักฯ พ.ศ.2542 นี้ เปนครั้งแรกที่มีการแตงตั้งคณะทํางานที่มีความเชี่ยวชาญดานตางๆ รวม 23 คณะ
เพื่อทําหนาที่พิจารณากลั่นกรองรายการยากอนนําเสนอคณะอนุกรรมการพัฒนาบัญชียาหลักแหงชาติ อยางไรก็ตาม พบวาการ
พิจารณาของคณะทํางานคณะตางๆ มีความลักลั่นในการปฏิบัติตามหลักเกณฑ รวมทั้งมีการประเมินตนทุน – ผลไดของยาแตละ
รายการที่นํามาคัดเลือกนอยมาก ดวยหลักการที่จะใหบัญชียาหลักฯ ฉบับใหมมีความครอบคลุมรายการยาอยางกวางขวาง ทําให
รูปแบบของบัญชียาดังกลาวซึ่งมีลักษณะเปน minimal list มาตั้งแตเริ่มจัดทําในป พ.ศ. 2524 มาเปน maximal list โดยมีรายการ
ยาเพิ่มขึ้นจาก 408 รายการในป พ.ศ.2524 เปน 933 รายการ ในป พ.ศ.2542

5. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 9
การคัดเลือกยาเขาสูบัญชียาโรงพยาบาลอยูในความรับผิดชอบของโรงพยาบาลแตละแหง กระบวนการดังกลาวจึง
แตกตางกันไปในรายละเอียด แตก็มีหลักเกณฑบางประการคลายคลึงกัน ไดแก การพิจารณาประสิทธิผลและความเสี่ยงตอ
อันตรายจากการใชยา คาใชจายที่เกิดขึ้น ความสะดวกในการใชยา โดยพิจารณาเปรียบเทียบกับยาเดิมในกลุมเดียวกันที่ใชอยูใน
โรงพยาบาล ใบรับรองการปฏิบัติตามหลักเกณฑวิธีการที่ดีในการผลิตยา (Good Manufacturing Practices – GMP) เปน
หลักฐานยืนยันคุณภาพมาตรฐานของยาอยางหนึ่งที่โรงพยาบาลในสังกัดตางๆ ใหความสําคัญ ไมพบวามีโรงพยาบาลใดนํา
หลักการทางเภสัชเศรษฐศาสตรมาใช นอกจากนี้ สําหรับโรงพยาบาลสังกัดกระทรวงสาธารณสุขยังตองคัดเลือกยาใหเปนไป
ตามแนวทางที่กําหนดในแผนแมบทการพัฒนาสุขภาพที่ดีดวยตนทุนต่ํา (Good Health at Low Cost) ซึ่งนํามาใชในการบริหาร
เวชภัณฑ เพื่อควบคุมคาใชจายตั้งแตเกิดภาวะวิกฤตเศรษฐกิจอีกดวย
ขอเสนอเพื่อการพัฒนา :
(1) มีกลไกและกําลังคนที่มีประสิทธิภาพในการทบทวนทะเบียนตํารับยาและติดตามความปลอดภัย
(2) มีกรอบในการติดตามประเมินผลการใชบัญชียาหลักแหงชาติ
(3) มีกลไกและกําลังคนที่มีประสิทธิภาพในการประเมินเทคโนโลยีเพื่อสนับสนุนขอมูลดานเศรษฐศาสตรในการ
คัดเลือกยา
(4) ขอเสนอในการวิจัย :
• การวิจัยดําเนินการ (Operational research) เพื่อพัฒนาตัวแบบ (model) ของโครงสรางและกระบวนการ
ในการขึ้นทะเบียนตํารับยา การทบทวนทะเบียนตํารับยา และการคัดเลือกยาเขาบัญชียาของโรงพยาบาล
(ภาครัฐ) รวมทั้งพัฒนาฐานขอมูลการขึ้นทะเบียนตํารับยาและการคัดเลือกยาทั้งประเทศ
• การวิจัยอยางตอเนื่องดานเศรษฐศาสตร โดยเฉพาะการศึกษาตนทุน -ประสิทธิผลของยา
2. การจัดหาและกระจายยา (2)
ขนาดของตลาดยาในประเทศไทยมีแนวโนมขยายตัวอยางตอเนื่อง ถึงแมจะมีการหยุดชะงักในป พ.ศ.2541 ซึ่งเปน
ระยะแรกของวิกฤตเศรษฐกิจ แตหลังจากนั้นก็กลับขยายตัวเพิ่มขึ้นอีก นอกจากนี้ ในชวง 10 ปที่ผานมา สัดสวนมูลคายาที่นําเขา
จากตางประเทศมีแนวโนมเพิ่มสูงขึ้น กลาวคือ เพิ่มจากรอยละ 31 ในป พ.ศ.2533 เปนรอยละ 47 ในป 2543 ซึ่งชี้วายาที่ผลิตใน
ประเทศมีความสําคัญลดลงในเชิงมูลคา รวมทั้งเปนการบงชี้ถึงภาวะการพึ่งพิงยาที่ผลิตจากตางประเทศที่เพิ่มสูงขึ้น
ผูผลิตและผูนําเขายาในประเทศไทยมีทั้งหนวยงานในภาครัฐและผูประกอบการภาคเอกชน ในระยะ 3 ปหลัง
(พ.ศ.2542 – 2544) โรงงานผลิตยาของเอกชนมีจํานวนลดลงจาก 178 แหงเปน 171 แหง ในจํานวนบริษัทผลิตยาสําเร็จรูปที่มี
ยอดการจําหนายสูงสุด 10 อันดับแรก มีโรงงานยาของเอกชนไทยเพียงโรงงานเดียวที่ติดอันดับดังกลาว
การแขงขันของผูผลิตและผูนําเขายาในการจําหนายยาใหกับหนวยราชการเปนการแขงขันแบบไมสมบูรณ องคการ
เภสัชกรรมเปนรัฐวิสาหกิจที่ผลิตยาและเปนตัวแทนจําหนายยารายใหญปอนใหกับโรงพยาบาลของรัฐ โดยอาศัยขอไดเปรียบใน
การแขงขันกับผูผลิตและผูแทนจําหนายยารายอื่นจากเงื่อนไขเรื่องการจัดซื้อจัดหายาที่กําหนดในระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวา
ดวยการพัสดุ สัดสวนมูลคายาที่องคการเภสัชกรรมจําหนายใหแกภาครัฐสูงถึงรอยละ 85 ของยอดการจําหนายทั้งหมดในป
พ.ศ.2533 แลวเพิ่มขึ้นเปนรอยละ 92 และ 94 ในป พ.ศ.2540 และ 2544 ตามลําดับ จากการที่ยาสวนใหญที่องคการเภสัชกรรม
ผลิตเปนยาในบัญชียาหลักแหงชาติ ประกอบกับการเอื้อประโยชนจากขอกําหนดในระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีที่กลาวขางตน

6. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย10
เปนเหตุใหองคการเภสัชกรรมไดรับประโยชนจากการผูกขาดการจําหนายยาใหแกสวนราชการ ตลอดจนเปนปจจัยหนึ่งที่ทําให
องคการเภสัชกรรมไดรับผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจในป พ.ศ.2540 นอยที่สุด เมื่อเปรียบเทียบกับผูผลิตรายอื่น โดยพบวา
ยอดการจําหนายยาขององคการเภสัชกรรมไมลดลง
ยาที่ผลิตหรือนําเขามาในประเทศถูกกระจายสูผูบริโภคผานชองทางตางๆ ตามเงื่อนไขที่กําหนดในกฎหมายและ
มาตรการที่เกี่ยวของ เชน ยาควบคุมพิเศษหรือวัตถุที่ออกฤทธิ์ตอจิตและประสาทตองจําหนายโดยเภสัชกรเมื่อมีใบสั่งยาจาก
แพทย หามการจําหนายยาใหมที่ขึ้นทะเบียนตํารับยาแบบมีเงื่อนไขนอกสถานพยาบาล เปนตน ในภาพรวม โรงพยาบาลและราน
ยาเปนชองทางกระจายยาที่สําคัญที่สุด ถึงประมาณรอยละ 90 ของมูลคายาทั้งหมด (ภาพที่ 1.1) ยาที่กระจายผานโรงพยาบาลเปน
มูลคาสูงสุด ไดแก กลุมยาปฏิชีวนะและยารักษาโรคหัวใจและหลอดเลือด ในขณะที่ยาบรรเทาอาการ เชน ยาแกหวัดคัดจมูก ยา
อม ยาลดไขบรรเทาปวด เปนยาที่มีการกระจายผานรานยาเปนมูลคาสูงสุด
ภาพที่ 1.1 ชองทางหลักและสัดสวนการกระจายยาของประเทศไทย ป 2543
ผูผลิต/ผูนําเขา
(Manufacturers/Importers)
ผูแทนจําหนาย
(Agent/Distributor)
จัดจําหนายโดยตรง
(Own distribution)
ผูคาสง (Wholesalers)
องคการเภสัชกรรม
(Government Pharmaceutical
Organization, GPO)
คลินิก
(Private
clinics) (7%)
รานขายยา ขย.1 และ
2(Retail drug stores
A&B ) (32%)
อื่นๆ
(others)
(3%)
โรงพยาบาลภาครัฐ
สถานีอนามัย และศบส. (44%)
6%
6% 1% 4% 30% 1% 1% 55% 2%
3%
ที่มา : คณะทํางานศึกษาวิเคราะหการจัดหาและการกระจายยา (2)
หมายเหตุ: อื่นๆ หมายถึง ชองทางกระจายยานอกระบบ เชน รถเร รานสะดวกซื้อ รานชํา เปนตน
(Non-medical outlets e.g., Mobile units, supermarkets, groceries, etc.)
ศบส. หมายถึง ศูนยบริการสาธารณสุข
รพ.เอกชน(Private
hospitals) (14%)

7. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 11
การจําหนายยาในรานขายของชํา ซูเปอรมารเกต รานสะดวกซื้อ การจําหนายยาอันตราย ยาควบคุมพิเศษ วัตถุที่ออก
ฤทธิ์ตอจิตและประสาทในรานขายยาแผนปจจุบันบรรจุเสร็จที่ไมใชยาอันตรายหรือยาควบคุมพิเศษ (ขย.2) รวมทั้งแหลงอื่นๆ ที่
ไมถูกตองตามกฎหมายเปนสิ่งที่พบไดทั่วไป การขายตรง (direct sale) และการขายยาผานอินเตอรเนตเปนชองทางการกระจาย
ที่สําคัญของยาบางกลุม ซึ่งปจจุบันยังไมมีวิธีควบคุมที่มีประสิทธิผล และสวนใหญเกิดขึ้นควบคูไปกับการโฆษณาสงเสริมการ
ขายโดยไมไดรับอนุญาต การกระจายยาผานแหลงที่กลาวนี้เปนปจจัยหนึ่งที่ทําใหเกิดการใชยาอยางไมสมเหตุผล
ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการพัสดุเปนกรอบที่โรงพยาบาลในภาครัฐตองปฏิบัติตามในการจัดซื้อจัดหายา
ดวยเงินงบประมาณ นอกจากนี้ สําหรับโรงพยาบาลสังกัดกระทรวงสาธารณสุขยังตองดําเนินการตามระเบียบและประกาศ
กระทรวงสาธารณสุขที่เกี่ยวของ รวมทั้งเมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในป พ.ศ.2540 กระทรวงฯ ยังไดดําเนินการปฏิรูประบบบริหาร
เวชภัณฑตามแผนแมบทการพัฒนาสุขภาพที่ดีดวยตนทุนต่ํา ซึ่งมีขอกําหนดตางๆ เพิ่มเติมจากระเบียบที่เคยปฏิบัติอยูเดิม เชน
การกําหนดจํานวนรายการยาสูงสุดสําหรับโรงพยาบาลแตละระดับ สัดสวนจํานวนรายการยาในบัญชียาหลักแหงชาติและยา
นอกบัญชียาหลักฯ การจัดซื้อยารวมกันในระดับจังหวัด และการสํารองยา เปนตน
ความเปลี่ยนแปลงของรานยาในประเทศไทยในชวงทศวรรษที่ผานมา ไดแก การจัดการรานยาระบบลูกโซ (chain
store) และรานยาระบบแฟรนไชสหรือแบบเอกสิทธิ์ (franchise) ซึ่งเริ่มแพรหลาย และมีแนวโนมวาจะเพิ่มจํานวนขึ้น พรอม
กับการเขามามีสวนแบงการตลาดสูงขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับรานยาแบบดั้งเดิม สวนการจัดหายาสําหรับโรงพยาบาลก็เริ่มจะมีการ
นํารูปแบบใหมเขามาใช โดยเฉพาะอยางยิ่งในโรงพยาบาลเอกชนบางเครือขาย เชน การจัดหายาผานตัวกลางที่เรียกวา ผูขายหลัก
(prime vender) หรือ supply chain ซึ่งเปนรูปแบบที่คาดวาจะแพรหลายตอไปในอนาคต
ขอเสนอเพื่อการพัฒนา : การพัฒนาระบบจัดหายาของสถานพยาบาลและรานยาควรดําเนินการใหสอดคลองและเกิด
ประโยชนกับการโครงการหลักประกันสุขภาพถวนหนาในระยะตอไป โดยการนําวิธีการจัดการวิธีใหมๆ ในการจัดหายาเพื่อเพิ่ม
ประสิทธิภาพของระบบบริการ ทั้งนี้ ตองคํานึงถึงรูปแบบและหนาที่ของระบบบริการสุขภาพแตละระดับ และความรวมมือ
ระหวางสถานพยาบาลทั้งภาครัฐและเอกชน นอกจากนี้ ควรเรงรัดการแกไขระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการพัสดุ
เกี่ยวกับการจัดซื้อยาโดยสวนราชการ รวมทั้งปรับปรุงบทบาทขององคการเภสัชกรรมควบคูกับการพัฒนาศักยภาพของผูผลิตยา
ภาคเอกชน โดยมีจุดมุงหมายทั้งการแขงขันที่สมบูรณในตลาดยาและความมั่นคงทางดานยาของประเทศ
ขอเสนอในการวิจัย : ศึกษาประสิทธิผลและประสิทธิภาพของระบบการจัดหายาดวยวิธีการจัดการรูปแบบตางๆ ที่
เหมาะสมสําหรับเครือขายบริการสุขภาพภายใตโครงการหลักประกันสุขภาพถวนหนา
3. การเงินการคลังที่เกี่ยวกับยา (3)
ปจจุบัน มีการศึกษาวิจัยที่เกี่ยวของกับการเงินการคลังดานยาในประเทศไทยอยูไมมาก การนําเสนอภาพในบาง
ประเด็นจึงตองอาศัยการอางอิงขอมูลการเงินการคลังดานสุขภาพเปนหลัก ตัวเลขดังกลาวเปนผลรวมของคาบริการ คาตรวจทาง
หองปฏิบัติการ คาหองพัก คาอาหาร และคายา ทั้งนี้ โดยอนุมานจากการที่ยาเปนองคประกอบที่สําคัญของการใหบริการใน
ระบบสุขภาพ เชน ถือวาแหลงที่มาของรายจายดานยาเปนไปในทิศทางเดียวกับรายจายดานสุขภาพ ดวยวิธีดังกลาวพบวาในป
2543 แหลงที่มาของรายจายดานยาสวนใหญ (รอยละ 64) มาจากครัวเรือนและนายจาง รองลงมาไดแกงบประมาณของรัฐที่
จัดสรรใหแกกระทรวงสาธารณสุขและกระทรวงอื่นๆ (รอยละ 23) สัดสวนของเงินที่จายโดยตรงเพื่อการรักษาพยาบาลสมาชิก

8. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย12
ในครัวเรือนนี้มีแนวโนมลดลงอยางตอเนื่อง ในขณะที่รายจายจากภาครัฐมีสัดสวนสูงขึ้น ตั้งแตป พ.ศ.2533 เปนตนมา โดย
เพิ่มขึ้นจากรอยละ 21 ในป พ.ศ.2533 เปนรอยละ 33 ในป พ.ศ.2543 (ภาพที่ 1.2)
ภาพที่ 1.2 รายจายดานสุขภาพของประเทศไทยและสัดสวนของรายจายจากภาครัฐและครัวเรือน, พ.ศ.2531 – 2541
ในมูลคา พ.ศ.2531
แหลงขอมูล : สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ (บรรณาธิการ) (4)
สําหรับการคํานวณคาใชจายดานยานั้นก็ประสบปญหาขาดขอมูลที่ชัดเจนเชนเดียวกัน ผลการคํานวณที่ไดจากวิธีการ
และการใชขอมูลพื้นฐานจากแหลงตางๆ ไมสามารถสอบทานความถูกตองซึ่งกันและกันได เนื่องจากใหผลแตกตางกันมากและ
สวนหนึ่งขาดการศึกษาในลักษณะอนุกรมเวลาทําใหขอมูลขาดหายไปในบางป อีกทั้งการแปลความขอมูลยังตองใชความ
ระมัดระวังและใหความสําคัญกับฐานราคาที่นํามาใช เชน ราคาหนาโรงงาน ราคาขายสง ราคาขายปลีก เปนตน แตไมวาจะ
คํานวณดวยวิธีใด มูลคายาที่บริโภคภายในประเทศมีแนวโนมสูงขึ้น โดยเฉพาะอยางยิ่งในชวงป พ.ศ.2539 – 2540 ซึ่งเศรษฐกิจ
ไทยมีการเจริญเติบโตสูงกวาปกติ แมมูลคาการบริโภคยาจะลดลงในป พ.ศ.2541 ซึ่งนาจะมีสาเหตุจากภาวะวิกฤตเศรษฐกิจ แต
ตัวเลขดังกลาวก็กลับเพิ่มสูงขึ้นอยางมากในปตอมา อยางไรก็ตาม คาดการณวาตั้งแตป พ.ศ.2544 – 2549 คาใชจายดานสุขภาพ
โดยรวมจะเพิ่มขึ้นในอัตราที่ลดลง โดยเพิ่มประมาณรอยละ 2 – 3 และคาดวาคาใชจายดานยาจะเปลี่ยนแปลงในทิศทางเดียวกัน
นอกจากนี้ ยังพบวาสัดสวนรายจายสําหรับยาที่นําเขาจากตางประเทศมีแนวโนมเพิ่มสูงขึ้น
คาใชจายดานยาของประเทศไทยคิดเปนสัดสวนประมาณรอยละ 31 ของรายจายดานสุขภาพทั้งหมด (เฉลี่ยตั้งแตป
พ.ศ.2526 – 2541) ซึ่งสูงมากเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่พัฒนาแลว แตก็นับวาไมสูงเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศกําลังพัฒนา
ดวยกัน ในขณะที่ไทยมีอัตราการเขาถึงยาจําเปนสูงถึงรอยละ 95 (ป พ.ศ.2542) แตเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มีระดับการ
พัฒนาใกลเคียงกันพบวา ถึงแมไทยจะมีอัตราการเขาถึงยาจําเปนสูงมาก แตไทยก็มีคาใชจายดานสุขภาพสูงกวาเชนกัน ตัวเลข
เหลานี้ชี้วาประสิทธิภาพของการคลังดานยาของประเทศไทยมีปญหาและมีโอกาสที่จะพัฒนาไดอีกมาก
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2531 2532 2533 2534 2535 2536 2537 2538 2539 2540 2541 2542 2543
รอยละ
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
พันลานบาท
ภาครัฐ ครัวเรือน รายจายรวม

9. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 13
จากการคาดการณแนวโนมของคาใชจายดานยาของประเทศไทยในอนาคต ปจจัยที่มีผลทําใหปริมาณการใชยาเพิ่ม
สูงขึ้นประกอบดวย สถานะเศรษฐกิจที่เริ่มฟนตัว ระบบประกันสุขภาพถวนหนา กลุมโรคที่ตองการการรักษาตอเนื่องรวมทั้ง
โรคเอดส และกลุมประชากรสูงอายุ สําหรับปจจัยที่มีผลทําใหยามีราคาเพิ่มขึ้น ไดแก ยาใหมและยาที่มีสิทธิบัตร และการขึ้น
ราคายาตามสถานะเศรษฐกิจ ปจจัยที่อาจมีผลทําใหปริมาณและมูลคาการใชยาไมเพิ่มขึ้นหรือเพิ่มนอย ไดแก วิธีการจายเงินแบบ
เหมาจายภายใตระบบหลักประกันสุขภาพ อยางไรก็ตาม หากประเทศไทยมีการจัดระบบการเงินการคลังดานยาและดานสุขภาพ
ที่ดีพอ จะสามารถควบคุมทั้งปริมาณการบริโภคยาและราคายาใหอยูในระดับที่เหมาะสมได
ขอเสนอเพื่อการพัฒนา : รัฐควรจัดใหมีหลักประกันสุขภาพที่ครอบคลุมการเจ็บปวยที่มีผลกระทบทางการเงินอยาง
รุนแรง (catastrophic illness) ทุกชนิด โดยการจัดระบบและกลไกการชดเชยแยกออกจากประกันสุขภาพอื่นๆ สําหรับใชกับ
ประชาชนทุกกลุม โดยเฉพาะอยางยิ่ง ตองมีการประมาณการคาใชจาย กําหนดแหลงทุน เงื่อนไข ชุดสิทธิประโยขน และมีการ
วางแผนการดําเนินงานตลอดจนระบบตรวจสอบที่ชัดเจน เพื่อใหเกิดประสิทธิภาพและยั่งยืน
ขอเสนอในการวิจัย :
(1) การวิจัยเศรษฐศาสตรสาธารณสุขและเภสัชเศรษฐศาสตรทุกรูปแบบเพื่อสนับสนุนโครงการหลักประกันสุขภาพ
ที่ครอบคลุมการเจ็บปวยที่มีผลกระทบทางการเงินอยางรุนแรง (catastrophic illness)
(2) การศึกษาวิจัยแนวทางและรูปแบบการควบคุมการเงินการคลังดานยาที่มีประสิทธิภาพ
(3) การพัฒนา National Drug Account
4. การใชยา (5)
จากการทบทวนเอกสารทางวิชาการที่มีอยูพบวาปญหาความไมสมเหตุผลในการใชยายังเปนปญหาสําคัญตั้งแต
ระดับการใชยาดวยตนเองจนถึงการใชยาโดยแพทยเฉพาะทางในโรงพยาบาลขนาดใหญ การประเมินการใชยา (Drug Use
Evaluation – DUE) มีบทบาทมากขึ้นในการศึกษาการใชยาในโรงพยาบาลภายหลังการประกาศใชบัญชียาหลักฯ พ.ศ.2542
ทั้งนี้ เนื่องจากเงื่อนไขการสั่งใชยาในบัญชี ง. (ยาที่อาจทําใหเกิดอาการอันไมพึงประสงคที่รายแรง การใชใหเกิดประสิทธิผล
ตองการการสั่งใชโดยแพทยผูเชี่ยวชาญเฉพาะโรค หรือยาตานจุลชีพที่สมควรควบคุมการใชอยางเขมงวดเพื่อปองกันการดื้อยา
และสวนใหญเปนยาที่มีราคาแพง) กําหนดใหสถานพยาบาลที่ใชยากลุมนี้ตองมีระบบติดตามประเมินการใชยา เปนเหตุให
สัดสวนของโรงพยาบาลศูนยและโรงพยาบาลทั่วไปที่ดําเนินการประเมินการใชยาเพิ่มสูงขึ้นเปนรอยละ 80 ยาที่มีการศึกษาและ
ติดตามประเมินการใชมากที่สุด ไดแก ยาตานจุลชีพ โดยเฉพาะอยางยิ่งกลุม third generation cephalosporins
ผลจากการทํา DUE รวมทั้งการศึกษาวิจัยรูปแบบอื่นๆ ชี้วา มีการสั่งใชยาอยางไมเหมาะสม ทั้งในแงขอบงใช ขนาด
วิธีใช และระยะเวลาการใชยา การจายยาที่มีอันตรกิริยาระหวางกัน (drug interaction) การไมใหคําแนะนําการใชยารวมทั้งการ
ปฏิบัติตนที่ถูกตองแกผูปวย มีความคลาดเคลื่อนเกิดขึ้นทั้งในขั้นตอนการสั่งใชยาและการจายยา ในสวนของผูปวยเองก็พบวา
สวนหนึ่งไมใหความรวมมือในการรักษา เชน ไมใชยาตามที่แพทยสั่ง หรือใชยาดวยวิธีที่ไมถูกตอง ปญหาการใชยาใน
โรงพยาบาลในบางกรณีมีอัตราสูงมาก เชน ผลการประเมินการใชยา pentoxiphylline ในโรงพยาบาลศูนยและโรงพยาบาล
ทั่วไป ในป พ.ศ.2543 พบการสั่งใชยาโดยไมสอดคลองกับขอบงใชที่กําหนดตามเกณฑถึงรอยละ 62 หรือพบการสั่งใชยา
ceftazidime โดยไมปรับขนาดยาในผูปวยที่มีการทํางานของไตบกพรองรอยละ 32 เปนตน นอกจากนี้ การใชยาตานจุลชีพ
อยางไมสมเหตุผลในโรงพยาบาลยังปรากฏในรายงานการศึกษาวิจัยเปนจํานวนมาก (ตารางที่ 1.2)

10. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย14
ตารางที่ 1.2 การใชยาปฏิชีวนะโดยไมมีขอบงชี้ที่เหมาะสม รวบรวมจากรายงาน 11 ฉบับ
กลุมยา สถานที่ศึกษา ชวงเวลาที่ศึกษา
จํานวนผูปวย ไมมีขอบงชี้ที่เหมาะสม
(รอยละ)
Ceftriaxone รพ.พระปกเกลา ต.ค.41 – ก.ย.42 9 77.8
Parenteral antibioticsก
รพ.บานหมี่ มิ.ย.- พ.ย.40 203 39.4
Ciprofloxacin รพ.ลําปาง พ.ย.- ธ.ค.38 24 50.0
Parenteral antibioticsก
รพ.ชัยนาท ม.ค. – มิ.ย. 36 219 44.7
Ceftazidime รพ.ยโสธร ก.ค. – ก.ย.42 48 60.4
Ceftazidime รพ.ลําปาง ก.ค. – ก.ย.39 49 40.0
Cephalosporinsข
รพ.ตากสิน มี.ค.34 – ก.พ.35 144 13.2 – 15.3
Ceftazidime รพ.มหาราชนครราชสีมา พ.ค. – ส.ค.39 114 25.0
Ceftazidime รพ.พระพุทธชินราช มี.ค – เม.ย.43 59 37.5
Ceftriaxone รพ.ลําปาง ต.ค. 37 17 41.0
Cephalosporinsค
รพ.อุตรดิตถ ต.ค.38 – ก.ย.39 258 70.2
ที่มา : คณะทํางานศึกษาวิเคราะหการคัดเลือกยา (5)
หมายเหตุ : ก หมายถึง aminopenicillin, 2nd
& 3rd
generation cephalosporins, new beta-lactam, quinolones ข หมายถึง cefazolin,
cefamandol, cefotaxime, ceftazidime, ceftriaxone ค หมายถึง ceftriaxone, cefotaxime, ceftizoxime
สําหรับการใชยานอกสถานพยาบาลนั้นพบวามีลักษณะปญหาที่คลายคลึงกับการใชยาในโรงพยาบาล แมจะมีความ
แตกตางกันอยูบางในแงของชนิดยาที่ใช และลักษณะการใชยาของผูบริโภคซึ่งสวนใหญเปนการใชยารักษาตนเอง (self
medication) การขายยาในสถานที่ที่ไมไดรับอนุญาต การขายยาไมตรงตามประเภทใบอนุญาต การจายยาโดยผูที่ไมมีหนาที่
ปฏิบัติการ หรือการจําหนายยาโดยไมเปนไปตามมาตรฐานการประกอบวิชาชีพ ไดกอใหเกิดปญหาการใชยาอยางไมสมเหตุผล
ตลอดจนการใชยาในทางที่ผิด (misuse) ในบางกรณี ยาที่มีการศึกษาความไมเหมาะสมในการใชนอกสถานพยาบาลสวนใหญ
ไดแก ยาปฏิชีวนะ ยาแกปวดและยาตานการอักเสบที่ไมใชสเตียรอยด รวมทั้งยาจําพวกคอรติโคสเตียรอยด
งานวิจัยหลายฉบับชี้ใหเห็น การเลือกปฏิบัติของสถานพยาบาลและผูสั่งใชยา ซึ่งทําใหเกิดความไมเปนธรรมในการ
ไดรับยาของผูปวยที่มีสวัสดิการรักษาพยาบาลหรือมีความสามารถในการจายคายาแตกตางกัน ตลอดจนมีการนําเสนอผลกระทบ
ที่เกิดจากการใชยาอยางไมสมเหตุผล เชน การเกิดอันตรายและอาการอันไมพึงประสงคจากการใชยาที่รายแรงซึ่งสวนหนึ่ง
สามารถปองกันได รวมทั้งการคํานวณความสูญเสียเชิงเศรษฐศาสตรในกรณีตนทุนการรักษาพยาบาลที่เพิ่มขึ้นจากการเกิด
อันตรายจากการใชยา หรือคาใชจายดานยาที่สูญเปลา ซึ่งจากการคาดการณ ความสูญเสียเหลานี้ที่เกิดขึ้นในโรงพยาบาลทั่ว
ประเทศนาจะคิดเปนมูลคามหาศาล
ถึงแมการใชยาจะเปนพฤติกรรมของบุคคลสองกลุม ไดแก ผูสั่งใช และ/หรือผูจายยา กับผูใชยาหรือผูบริโภค แต
กระบวนการดังกลาวถูกกําหนดจากองคประกอบอื่นๆ ของระบบยา รวมทั้งยังไดรับอิทธิพลจากปจจัยภายนอกระบบอีกดวย จะ
เห็นไดวา กระบวนการทางนโยบาย การบังคับใชกฎหมาย การคัดเลือกยา การจัดหาและกระจายยา ระบบขอมูลขาวสาร ระบบ

11. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 15
การเงินการคลัง คุณภาพและคุณธรรมของผูประกอบวิชาชีพและบุคลากรที่เกี่ยวของ หรือแมแตขอตกลงทางการคาระหวาง
ประเทศตางก็มีสวนกําหนดชนิด ปริมาณ ความสมเหตุผล ตลอดจนความเปนธรรมของการใชยาในประเทศทั้งสิ้น ดังนั้น ความ
พยายามของผูที่เกี่ยวของในการพัฒนาการใชยาซึ่งสวนใหญดําเนินการอยูในโรงพยาบาลโดยลําพัง ตามที่ปรากฏในรายงานการ
วิจัยหลายฉบับจึงนาจะประสบผลสําเร็จอยางยั่งยืนไดยาก เนื่องจากเปนการดําเนินการที่มีขอบเขตจํากัดและไมไดรับการ
สนับสนุนเชิงนโยบายระดับประเทศ จึงไมสามารถแกไขสาเหตุที่แทจริงของปญหาซึ่งมีความซับซอนได
ขอเสนอเพื่อการพัฒนา : จัดตั้งองคกรอิสระเพื่อพัฒนาการใชยาในประเทศไทย โดยใหมีหนาที่ประสานงานการ
ศึกษาวิจัย กําหนดวิสัยทัศน นโยบายและมาตรการ วางแผนปฏิบัติการที่มีตัวชี้วัดและเปาหมายที่ชัดเจน รวมทั้งติดตาม
ประเมินผลการพัฒนาการใชยาทั้งในและนอกสถานพยาบาล ทั้งนี้ ในโครงสรางขององคกรและการดําเนินงานทุกขั้นตอนตองมี
กลไกที่เปดโอกาสใหหนวยงานทั้งภาครัฐและเอกชน สภาวิชาชีพ องคกรอื่นๆ และภาคประชาชนเขามามีสวนรวม
ขอเสนอในการวิจัย : ประเมินตนทุนและประสิทธิผลของมาตรการทางกฎหมายขอบังคับ การบริหารจัดการ และการ
ใหความรู / ขอมูลขาวสาร และการจัดการในระบบประกันสุขภาพถวนหนา เพื่อใหขอเสนอแนะที่เปนรูปธรรมในการพัฒนา
ระบบการใชยาในประเทศไทย
5. ยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพร (6)
ยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพรเปนหนึ่งในภูมิปญญาดั้งเดิมของไทยที่สืบทอดตอกันมา โดยสามารถสืบคน
ประวัติยอนหลังไปไดถึงสมัยสุโขทัย เมื่อมีการเปดรับวิทยาการจากตางประเทศตั้งแตรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลา
เจาอยูหัวเปนตนมา ยาแบบตะวันตกก็เขามามีบทบาทในการบําบัดรักษาโรคสําหรับประชาชนทั่วไป ในขณะเดียวกันตํารับยา
ของไทยก็เสื่อมความนิยมลงอยางมาก จนกระทั่งไดมีความพยายามจะฟนฟูและนํากลับมาใชอีกในรัชกาลปจจุบัน
การพัฒนายาแผนโบราณและยาจากสมุนไพรไดถูกระบุไวในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ตั้งแตฉบับที่ 6
(พ.ศ.2530 – 2534) นโยบายแหงชาติดานยาฉบับปจจุบันไดกําหนดใหมีการสนับสนุนการศึกษาและวิจัยศักยภาพการใช
สมุนไพรอยางปลอดภัยและมีประสิทธิภาพ พรอมกับกําหนดมาตรการที่สอดคลองกับนโยบายแตละขอ นอกจากนี้นโยบายของ
รัฐบาลทุกคณะตั้งแตป พ.ศ.2535 ก็ไดกลาวถึงยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพรทั้งทางตรงและทางออม เชน การนําพืช
สมุนไพรไปใชในงานสาธารณสุขมูลฐาน การแปรรูปผลิตผลทางการเกษตรในโครงการหนึ่งตําบลหนึ่งผลิตภัณฑ เปนตน
กฎหมายที่เกี่ยวของกับผลิตภัณฑสมุนไพรอาจแบงออกไดเปน กฎหมายดานการคุมครองผูบริโภค และกฎหมาย
ทรัพยสินทางปญญา การพัฒนาของกฎหมายเหลานี้อยูในระดับที่แตกตางกันไป และอยูในความรับผิดชอบของหลายหนวยงาน
ซึ่งทําใหมีความลักลั่นไมสอดคลองกัน และขาดความชัดเจนในทิศทางการพัฒนา การที่การยกราง รวมทั้งการแกไขปรับปรุง
กฎหมายดังกลาวสวนใหญริเริ่มโดยหนวยราชการ และขาดการมีสวนรวมของฝายอื่นๆ ที่เกี่ยวของยังเปนสาเหตุหนึ่งที่ทําใหเกิด
กระแสคัดคาน และนําไปสูปญหาการบังคับใชในบางประเด็น
ความพยายามที่จะนําสมุนไพรไทยมาใชประโยชนนั้นประสบความสําเร็จไมมาก ทั้งนี้ มีสาเหตุจากปญหาในการวิจัย
และพัฒนา เชน งานวิจัยไมครบวงจร ขาดหนวยงานที่ทําหนาที่รวบรวม วิเคราะห ประเมินผล และกําหนดทิศทางการวิจัย ขาด
แคลนนักวิจัย และขาดการประสานงานระหวางแหลงทุนสนับสนุนการวิจัย สําหรับการพัฒนายกระดับการผลิตยาสําเร็จรูป
รวมทั้งการสงเสริมสนับสนุนการใชยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพรนั้นมีการดําเนินการอยูหลายสวน เชน การจัดทํา
หลักเกณฑ GMP การจัดแบงประเภทยาจากสมุนไพรเปน 4 กลุมเพื่อความสะดวกและสมเหตุผลในการตรวจสอบควบคุม

12. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย16
สถานที่ผลิตและการขึ้นทะเบียนตํารับยา ก
การปรับปรุงรายการยาสามัญประจําบานแผนโบราณ การจัดทําบัญชียาจากสมุนไพร
เปนสวนหนึ่งของบัญชียาหลักแหงชาติ พ.ศ.2542 เปนตน
ถึงแมในปจจุบันประชาชนทั่วไปจะนิยมใชผลิตภัณฑยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพรกันมากขึ้น แตยาดังกลาวก็
ยังไมเปนที่ยอมรับอยางแพรหลาย โดยเฉพาะอยางยิ่งในการใหบริการสุขภาพโดยผูประกอบวิชาชีพแผนปจจุบัน ดังจะเห็นได
จากการที่มีสถานพยาบาลเพียงจํานวนนอย (เกือบทั้งหมดเปนสถานีอนามัยและโรงพยาบาลชุมชน) นํายาสมุนไพรไปใชในการ
บําบัดรักษาโรคแกผูปวย (ตารางที่ 1.3) ทั้งนี้ อาจเปนเพราะแพทยไมมั่นใจในประสิทธิผลและความปลอดภัยของสมุนไพรที่
ผลิตเปนยาสําเร็จรูป สวนหนึ่งเนื่องมาจากขาดผลการศึกษาวิจัยรองรับและไมมีระบบการติดตามเฝาระวังอาการอันไมพึง
ประสงคจากการใชยาที่ดีพอ อีกสวนหนึ่งอาจเปนเพราะความไมเขาใจในปรัชญาและหลักการพื้นฐานของการแพทยแผนโบราณ
ซึ่งแตกตางจากการแพทยแผนปจจุบันเปนอยางมาก
ปญหาที่สําคัญอีกประการหนึ่งที่เปนอุปสรรคตอการสงเสริมการใชยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพร ไดแก
คุณภาพมาตรฐานของผลิตภัณฑที่จําหนายในทองตลาด ซึ่งจากการเก็บตัวอยางสงตรวจวิเคราะหพบวามีปญหาในอัตราที่สูงมาก
ทั้งในแงการปนเปอนของจุลินทรีย ความไมคงตัว การปนปลอมดวยตัวยาแผนปจจุบันที่เปนยาอันตรายหรือยาควบคุมพิเศษ (เชน
คอรติโคสเตียรอยด ยาขยายหลอดลม) รวมทั้งการผสมสมุนไพรชนิดอื่นที่ไมใชของแทหรือไมมีสรรพคุณตามที่ระบุ ซึ่งทั้งหมด
นี้เกิดจากหลายสาเหตุ เชน ความไมรู ขาดจริยธรรม ขาดเทคโนโลยีการเพาะปลูกหรือเทคโนโลยีการผลิตที่เหมาะสม ใชวัตถุดิบ
ที่มีคุณภาพต่ํา เปนตน
ตารางที่ 1.3 จํานวนสถานพยาบาลจําแนกตามประเภทของบริการดานการแพทยแผนไทย, 2543
สัดสวนสถานพยาบาลที่ใหบริการแตละประเภท (รอยละ)จํานวน
สถานพยาบาลที่
สํารวจ
ใชยาสมุนไพร นวด อบ ประคบ ผลิตยา
หมายเหตุ
รพช. 335 แหง 83.3 87.2 65.7 66.6 25.1 ผลิตทั้งยาเดี่ยวและ
ยาตํารับ
สอ. 1,210 แหง 83.9 38.2 30.6 21.7 1.8 ผลิตลูกประคบ
ที่มา : ปรับปรุงคณะทํางานศึกษาวิเคราะหยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพร (6)
ขอเสนอเพื่อการพัฒนา : รัฐบาลควรถือวาการวิจัยและพัฒนาผลิตภัณฑจากสมุนไพรในประเทศ รวมทั้งการใหความ
คุมครองและพัฒนาองคความรูเกี่ยวกับการแพทยแผนไทย แพทยพื้นบาน รวมทั้งสูตรตํารับและวิธีการปรุงยาที่เปนภูมิปญญา
ดั้งเดิมของไทยเปนวาระที่สําคัญยิ่งของชาติ ตองจัดใหมีการประสานงานระหวางหนวยงานที่เกี่ยวของทุกๆ สวน ตั้งแตการวิจัย
และพัฒนา การปลูกพืชสมุนไพร การผลิตขั้นอุตสาหกรรม การตลาด การใช การนําการแพทยแผนไทยและผลิตภัณฑยาจาก
ก
(1) ยาจากสมุนไพรที่เปนแผนโบราณ (2) ยาจากสมุนไพรแผนโบราณที่มีการพัฒนารูปแบบยาไปจากเดิม (3) ยาจากสมุนไพร (แผน
ปจจุบัน) ซึ่งเปนยาที่ไดวิจัยและพัฒนาดวยกระบวนการทางวิทยาศาสตรจนไดสารสกัดที่เปนสารประกอบกึ่งบริสุทธิ์ (Semi-purified
compounds) และ (4) ยาแผนปจจุบันจากสมุนไพรที่เปนยาใหม ซึ่งไดจากการวิจัยและพัฒนาดวยกระบวนการทางวิทยาศาสตรจนไดตัว
ยาสําคัญที่เปนสารบริสุทธิ์

13. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 17
สมุนไพรเขาสูระบบบริการสุขภาพ และการสงออกผลิตภัณฑพรอมบริการ นอกจากนี้ ตองจัดใหมีการกํากับติดตามการ
ดําเนินการในเรื่องดังกลาวอยางจริงจังกวาที่ผานมา รูปธรรมที่สําคัญคือการจัดตั้งสํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัยและพัฒนา
ยาแผนโบราณและสมุนไพรขึ้น ใหเปนองคกรอิสระ มีเงินกองทุนขนาดใหญและตอเนื่อง มุงเนนการวิจัยและพัฒนาที่ครบวงจร
ขอเสนอในการวิจัย :
(1) ประเมินประสิทธิผลและผลกระทบจากมาตรการที่รัฐกําหนดขึ้นเพื่อสงเสริมการใชยาแผนโบราณและยาจาก
สมุนไพร เชน การอนุญาตใหใชเภสัชเคมีภัณฑแผนปจจุบันบางชนิดผสมในยาแผนโบราณ ประกาศกระทรวง
สาธารณสุข เรื่อง ยาสามัญประจําบานแผนโบราณ การนํายาจากสมุนไพรบรรจุไวในบัญชียาหลักแหงชาติ
พ.ศ.2542 รวมทั้งโครงการที่มีวัตถุประสงคอื่นแตเกี่ยวของกับยาและผลิตภัณฑจากสมุนไพร เชน โครงการ 1
ตําบล 1 ผลิตภัณฑ เปนตน
(2) การวิจัยและพัฒนายาสมุนไพรบางตัวที่เกือบครบวงจรใหครบวงจรสามารถนําผลไปใชผลิตเชิงอุตสาหกรรม
6. นโยบายแหงชาติดานยา (7)
การจัดทํานโยบายดานยาในระดับประเทศเปนแนวคิดที่เกิดขึ้นในการประชุมสมัชชาองคการอนามัยโลกในป 2518
ที่ตองการใหแตละประเทศใชกระบวนการทางนโยบายในการแกปญหาภายในระบบยา โดยองคการฯ ใหการสนับสนุนดาน
วิชาการ ผูเชี่ยวชาญ และงบประมาณ ประเทศไทยประกาศใชนโยบายแหงชาติดานยาฉบับแรกในป 2524 โดยมีปจจัยหลาย
ประการที่นําไปสูการจัดทํานโยบายดังกลาว ไดแก การบริหารจัดการทางดานยาที่ไมมีประสิทธิภาพ การกระจายยาไมทั่วถึงเปน
เหตุใหประชาชนในเขตชนบทหางไกลยังขาดแคลนยาจําเปน การใชยาอยางไมสมเหตุผล และความไมสามารถพึ่งพาตนเองของ
อุตสาหกรรมยาในประเทศ เนื่องจากตองนําเขาทั้งวัตถุดิบและยาสําเร็จรูปคิดเปนมูลคามหาศาล
ในการนํานโยบายแหงชาติดานยา พ.ศ.2524 ไปสูการปฏิบัติ คณะรัฐมนตรีไดประกาศแตงตั้งคณะกรรมการคณะ
หนึ่งเรียกวา “คณะกรรมการแหงชาติทางดานยา” โดยมีรัฐมนตรีวาการกระทรวงสาธารณสุขเปนประธาน และสํานักงาน
คณะกรรมการอาหารและยาเปนฝายเลขานุการ ทําหนาที่กําหนดนโยบาย ทิศทางและเปาหมายในการพัฒนาระบบยาให
สอดคลองกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ รวมทั้งกํากับ ดูแล ควบคุม และใหคําปรึกษา ขอแนะนําแกหนวยงาน
ตางๆ ในการดําเนินงานที่เกี่ยวของกับระบบยาและการวิจัยและพัฒนายาสมุนไพร คณะกรรมการดังกลาวไดแตงตั้ง
คณะอนุกรรมการหลายคณะเพื่อดําเนินการในเรื่องที่เกี่ยวของกับนโยบายแหงชาติดานยาตามที่คณะกรรมการมอบหมาย
การดําเนินการตามนโยบายฯ ตั้งแตป 2524 – 2536 นับไดวามียุทธศาสตรที่ชัดเจน โดยมีการกําหนดแผนงาน
โครงการภายใตแผนพัฒนาสาธารณสุข ตั้งแตฉบับที่ 5 (พ.ศ.2525 – 2529) ตอเนื่องมาจนถึงฉบับที่ 7 (พ.ศ.2535 – 2539) เห็น
ไดชัดวากิจกรรมที่ริเริ่มดําเนินการในชวงนี้เกิดจากการปฏิบัติตามนโยบายดานยาของประเทศ เชน การจัดทําบัญชียาหลัก
แหงชาติและบัญชียาสําหรับงานสาธารณสุขมูลฐาน การจัดทําราคากลางของยาตามบัญชียาหลักแหงชาติ การจัดทํามาตรฐาน
การบําบัดรักษาโรคโดยการใชยา การพัฒนาหองปฏิบัติการดานการตรวจวิเคราะหคุณภาพยา การศึกษาวิจัยยาและยาสมุนไพร
ของกรมวิทยาศาสตรการแพทย เปนตน
การทบทวนเพื่อปรับปรุงนโยบายแหงชาติดานยาไดเริ่มขึ้นในป 2526 แตการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่เกิดขึ้น
บอยครั้งทําใหกระบวนการดังกลาวหยุดชะงักไปเปนระยะๆ เนื่องจากคณะกรรมการแหงชาติดานยาเปนคณะกรรมการที่แตงตั้ง
โดยมติคณะรัฐมนตรีจึงตองแตงตั้งใหมทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล นโยบายแหงชาติดานยาฉบับที่ 2 ซึ่งประกาศใชในป

14. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย18
พ.ศ.2536 มีสาระสําคัญบางประการที่ถูกปรับเปลี่ยนไปจากนโยบายฯ ฉบับแรก รวมทั้งมีการกําหนดมาตรการในการ
ดําเนินการและหนวยงานรับผิดชอบแตละหัวขอนโยบายไวอยางละเอียด อยางไรก็ตาม ความแตกตางที่สําคัญนาจะไดแกการนํา
นโยบายไปสูการปฏิบัติ
ถึงแมโครงสรางองคกรที่ทําหนาที่กํากับดูแลการปฏิบัติตามนโยบายจะยังคงอยูในรูปคณะกรรมการ ซึ่งมีสํานักงาน
คณะกรรมการอาหารและยาเปนฝายเลขานุการ ตลอดจนมีการกําหนดแผนงาน โครงการไวภายใตแผนพัฒนาสาธารณสุข ฉบับที่
8 (พ.ศ.2540 – 2544) แตพบวา โดยเฉลี่ยตั้งแตป 2537 – 2541 มีการประชุมคณะกรรมการดังกลาวเพียงปละครั้ง รวมทั้งเนื้อหา
สวนใหญของการประชุมเปนเรื่องการแกไขปญหาเรงดวน สวนเรื่องที่จะกอใหเกิดการพัฒนาเชิงนโยบายหรือเปนการกํากับ
ดูแลหรือการกําหนดแนวทางดําเนินการตามนโยบายแหงชาติดานยาอยางจริงจังนั้นมีอยูนอยมาก ในสวนของคณะอนุกรรมการ
เกือบทุกคณะที่แตงตั้งโดยคณะกรรมการแหงชาติดานยาก็ไมปรากฏวามีผลงานที่เปนรูปธรรม มีเพียงคณะอนุกรรมการพัฒนา
บัญชียาหลักแหงชาติที่ยังคงมีการดําเนินการอยูอยางตอเนื่อง จนกระทั่งจัดทําบัญชียาหลักแหงชาติ พ.ศ.2542 แลวเสร็จ และมี
การดําเนินกิจกรรมที่เกี่ยวของ เชน การประชาสัมพันธทําความเขาใจเกี่ยวกับบัญชียาหลักฯ ที่จัดทําขึ้น ตลอดจนเริ่มวางระบบ
ติดตามประเมินการใชยา (Drug Use Evaluation – DUE) ของยาในบัญชี ง.ไว
ในความเปนจริง ภายหลังจากการประกาศใชนโยบายแหงชาติดานยา พ.ศ.2536 ระบบยาของประเทศไทยมีการ
ปรับตัวหลายครั้งเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงของปจจัยทั้งภายในและภายนอกประเทศ ถึงแมวาโครงการและกิจกรรมจํานวน
มากที่ริเริ่มดําเนินการในชวงเวลานี้สอดคลองกับเนื้อหานโยบายและมาตรการที่กําหนดไว แตก็ไมปรากฏวามีการประสาน
แผนปฏิบัติการดานยาหรือการสื่อสารทางนโยบายระหวางฝายเลขานุการของคณะกรรมการแหงชาติดานยากับหนวยงาน
เหลานั้น ประกอบกับคณะกรรมการฯ ไมเคยพิจารณาหรือใหขอเสนอแนะเกี่ยวกับโครงการและกิจกรรมเหลานี้ดังที่ไดกลาว
ขางตน นอกจากนี้ หลายมาตรการยังปรากฏที่มาอยางชัดเจนวาเปนความริเริ่มขององคกรใดองคกรหนึ่ง เชน การปรับปรุงชุด
สิทธิประโยชนของสวัสดิการรักษาพยาบาลขาราชการ การปฏิรูประบบบริหารเวชภัณฑเมื่อเกิดภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจ การ
ปรับปรุงพระราชบัญญัติยา เปนตน พัฒนาการที่เกิดขึ้นในสวนตางๆ ของระบบยาที่ผานมาจึงนาจะเปนไปตามนโยบายของ
หนวยงานที่เกี่ยวของหรือเปนการดําเนินการดวยกลไกอื่นๆ เพื่อตอบสนองตอการเปลี่ยนแปลงของปจจัยและสถานการณ
แวดลอมมากกวาถูกกําหนดโดยนโยบายแหงชาติดานยา
ขอเสนอเพื่อการพัฒนา : โอนหนาที่ความรับผิดชอบของคณะกรรมการแหงชาติดานยาไปใหคณะกรรมการหรือ
องคกรที่จัดตั้งขึ้นใหมภายใตการกํากับดูแลของคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ โดยมีสํานักงานคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ
เปนฝายเลขานุการ และสนับสนุนขอมูลวิชาการ รวมทั้งดําเนินการศึกษาวิจัยในเรื่องที่เกี่ยวของ (ภาพที่ 1.3)
ขอเสนอในการวิจัย : ศึกษากระบวนการทางนโยบาย ตัวแสดง ปจจัยและสถานการณแวดลอมในการปฏิบัติงานของ
คณะกรรมการแหงชาติดานยาและคณะอนุกรรมการที่คณะกรรมการฯ แตงตั้งขึ้น ตลอดจนการดําเนินมาตรการและ/หรือ
กิจกรรมสําคัญที่กําหนดขึ้นตั้งแตประกาศใชนโยบายแหงชาติดานยา พ.ศ.2524 เปรียบเทียบระหวางมาตรการ/กิจกรรมที่ยกเลิก
ไปแลวหรือไมมีการดําเนินการตอ (เชน มาตรฐานการบําบัดรักษาโรคโดยการใชยา เกณฑจริยธรรมเพื่อสงเสริม จริยธรรมและ
ความรับผิดชอบในการสงเสริมการขายเภสัชภัณฑ) กับมาตรการ/กิจกรรมที่มีการดําเนินการตอเนื่องมาจนถึงปจจุบัน (เชน บัญชี
ยาหลักแหงชาติ การกําหนดระเบียบวาดวยการซื้อยาดวยเงินงบประมาณของสวนราชการ)
ภาพที่ 1.3 โครงสรางขององคกรที่รับผิดชอบนโยบายแหงชาติดานยาเปนสวนหนึ่งของคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ