La disciplina delle terre e rocce da scavo novembre 2014

Dott. Marco Grondacci giurista ambientale
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LA DISCIPLINA
DELLA GESTIONE DEI MATERIALI DA SCAVO
CONSIDERATI COME SOTTOPRODOTTI
E NON COME RIFIUTI
LIMITI E CONTRADDIZIONI CON LA
NORMATIVA E LA GIURISPRUDENZA
COMUNITARIA E NAZIONALE
A cura Dott. Marco Grondacci
1
La Spezia 20-11- 2014

Sommario
PARTE 1 ............................................................................................................................................. 5
LA DISCIPLINA DELLE TERRE E ROCCE DI SCAVO CHE HA PORTATO AL DECRETO
161/2012............................................................................................................................................... 5
LA LEGGE 27/2012: DELEGA AL GOVERNO PER DISCIPLINARE LA ESCLUSIONE
DELLE TERRE E ROCCE DA SCAVO DAI RIFIUTI ................................................................. 5
INTERPRETAZIONE AUTENTICA DEL CONCETTO DI MATERIALE DI RIPORTO
SECONDO LA LEGGE 28/2012: EVOLUZIONE DOPO IL DECRETO 161/2012 .................... 5
MATERIALI DI SCAVO DALLE MINIERE DISMESSE ............................................................ 8
I TENTATIVI DI ESCLUDERE EX LEGE DAI RIFIUTI I MATERIALI DA SCAVO SONO
STATI BOCCIATI DALLA GIURISPRUDENZA DELLA CASSAZIONE E DELLA CORTE
DI GIUSTIZIA UE .......................................................................................................................... 9
PARTE II ........................................................................................................................................... 11
LA DISCIPLINA PER LA GESTIONE DEL MATERIALE DA SCAVO NELLE OPERE
SOTTOPOSTE A VALUTAZIONE DI IMPATTO AMBIENTALE E AUTORIZZAZIONE
INTEGRATA AMBIENTALE .......................................................................................................... 11
TESTO DEL DECRETO 10 AGOSTO 2012 N.161 ................................................................... 11
TESTO DEL PARERE FAVOREVOLE DEL CONSIGLIO DI STATO AL DECRETO
161/2012 (Parere n.334 del 2012) .................................................................................................. 11
LA INTERPRETAZIONE DELL’ANCE SUL DECRETO 161/2012 ......................................... 11
NORMA DEL TESTO UNICO AMBIENTALE (DLgs 152/2006) ATTUATA DAL
PRESENTE DECRETO MINISTERIALE ................................................................................... 11
AMBITI DI APPLICAZIONE ED ESCLUSIONE DEL DECRETO 161/2012 (articolo 3 DM
161/2012) ....................................................................................................................................... 12
IL DECRETO 161/2012 SI APPLICA SOLO ALLE OPERE SOTTOPOSTE A VIA E AIA .... 12
I PARAMETRI EX LEGE SULLA BASE DEI QUALI DEVE ESSERE VALUTATA LA
LEGITTIMITÀ DELLA DEFINIZIONE DI MATERIALE DA SCAVO A CUI SI APPLICA IL
PRESENTE DECRETO 161/2012 ................................................................................................ 12
La problematica della tutela delle acque sotterranee ................................................................. 16
La Circolare del Ministero dell’Ambiente n.13338 del 14/05/2014 interviene sulla tutela delle
acque sotterranee nell’utilizzo delle terre e rocce da scavo ....................................................... 18
Sulla definizione di Normale pratica industriale nel Decreto 161/2012 e nel DLgs 152/2006 . 19
QUANDO IL MATERIALE DA SCAVO DIVENTA SOTTOPRODOTTO SECONDO IL
DECRETO 161/2012 (comma 1 articolo 4) .................................................................................. 21
COME SI DIMOSTRA IL RISPETTO DELLE CONDIZIONI ELENCATE NEL PARAGRAFO
PRECEDENTE IL PIANO DI UTILIZZO DEL MATERIALE DI SCAVO ............................... 22
IL PIANO DI UTILIZZO DEL MATERIALE DI SCAVO (articolo 5) ....................................... 22
Modalità di redazione (prima parte comma 2 articolo 5) ........................................................... 22
Modalità di presentazione (comma 1 articolo 5) ....................................................................... 22
Chi è il proponente del Piano di Utilizzo ................................................................................... 22
Il Piano di Utilizzo precede la VIA (ultima parte comma 1 articolo 5) ..................................... 23
2

Richiesta Integrazioni al Piano di Utilizzo (ultima parte comma 2 articolo 5) .......................... 23
Mancato superamento Concentrazioni di soglia di contaminazione del materiale di scavo sulla
base del Piano di Utilizzo (comma 3 articolo 5) ........................................................................ 23
Conseguenze rigetto Piano di Utilizzo da parte della Autorità competente (seconda parte
comma 3 articolo 5 ..................................................................................................................... 24
Superamento Concentrazioni di soglia di contaminazione del materiale di scavo sulla base del
Piano di Utilizzo (comma 4 articolo 5) ...................................................................................... 24
Sito di produzione del materiale da scavo coincide con un sito di bonifica (comma 5 articolo 5)
.................................................................................................................................................... 25
Efficacia temporale del Piano di Utilizzo (comma 6 articolo 5) ................................................ 25
Conseguenza mancato rispetto termini efficacia temporale del Piano di Utilizzo (comma 7
articolo 5) ................................................................................................................................... 25
Conseguenze violazione obblighi del Piano di Utilizzo (comma 8 articolo 5) .......................... 26
Conseguenze venir meno condizioni che giustificazione la definizione di sottoprodotto al
materiale di scavo (comma 9 articolo 5) .................................................................................... 26
UTILIZZO MATERIALE DI SCAVO IN SITUAZIONI DI EMERGENZA (articolo 6) ........... 27
MODALITÀ CONSERVAZIONE DOCUMENTAZIONE DI UTILIZZO DEL MATERIALE
DA SCAVO (articolo 7) ................................................................................................................ 27
COMUNICAZIONE DEL NOME DELL’ESECUTORE DEL PIANO DI UTILIZZO (articolo 9)
........................................................................................................................................................ 27
DEPOSITO IN ATTESA DI UTILIZZO (commi 1 e 2 articolo 10)......................................... 28
MODALITÀ GESTIONE DEPOSITO IN ATTESA DI UTILIZZO (COMMI 3 – 5
ARTICOLO 10) ............................................................................................................................. 28
DOCUMENTAZIONE CHE ACCOMPAGNA IL TRASPORTO MATERIALE DA SCAVO
(articolo 11) .................................................................................................................................... 29
DICHIARAZIONE DI AVVENUTO UTILIZZO - D.A.U. (ARTICOLO 12)............................ 29
UTILIZZO DEL MATERIALE SCAVATO NON DA PARTE DEL PROPONENTE –
ESECUTORE (comma 5 articolo 12) ........................................................................................... 30
GESTIONE DEI DATI (ARTICOLO 13) .................................................................................... 30
CONTROLLI E ISPEZIONI (ARTICOLO 14)............................................................................. 30
QUANDO IL MATERIALE SCAVATO TORNA AD ESSERE RIFIUTO ................................ 31
I PROFILI PENALI DELLA GESTIONE DELLE TERRE E ROCCE DI SCAVO DOPO IL
DECRETO 161/2012 ..................................................................................................................... 31
PARTE III .......................................................................................................................................... 35
LA DISCIPLINA DEI MATERIALE DA SCAVO PER I PICCOLI CANTIERI ........................... 35
LA NORMATIVA PREVIGENTE ............................................................................................... 35
LA DISCIPLINA DELL’ARTICOLO 41BIS LEGGE 98/2013: AMBITO DI APPLICAZIONE
........................................................................................................................................................ 35
LA DISCIPLINA DELL’ARTICOLO 41BIS LEGGE 98/2013: CONDIZIONI PER
CONSIDERARE MATERIALE DI SCAVO COME SOTTOPRODOTTO NEI CANTIERI DI
PICCOLE DIMENSIONI .............................................................................................................. 35
3

LA DISCIPLINA DELL’ARTICOLO 41BIS LEGGE 98/2013: LA PROCEDURA PER
OTTENERE LA QUALIFICA DI SOTTOPRODOTTO AL MATERIALE DI SCAVO DA
CANTIERI DI PICCOLE DIMENSIONI ..................................................................................... 36
LA DISCIPLINA DELL’ARTICOLO 41BIS RISPONDE E SUPERA ANCHE ALLE NORME
REGIONALI EMANATE NEL REGIME PREVIGENTE........................................................... 37
LA STORIA CONTINUA….. ....................................................................................................... 41
APPENDICE ...................................................................................................................................... 43
CONDIZIONE DI ESCLUSIONE DEI SOTTOPRODOTTI DALLA NOZIONE DI RIFIUTO
IN GENERALE ................................................................................................................................. 43
NELLA DIRETTIVA 2008/98 ...................................................................................................... 43
I SOTTOPRODOTTI NEL T.U. AMBIENTALE ......................................................................... 44
GIURISPRUDENZA NAZIONALE SIGNIFICATIVA SUL CONCETTO DI
SOTTOPRODOTTO ..................................................................................................................... 44
Cassazione 16727/2011: ............................................................................................................ 44
Cassazione penale, sez. III, 17 aprile 2012, n. 17453) ............................................................... 44
Cass. Sez. III n. 34753 del 26 settembre 2011 ........................................................................... 46
Cassazione penale sez.3^ 2/12/2011 sentenza n.45023 ............................................................. 46
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO
EUROPEO RELATIVA ALLA COMUNICAZIONE INTERPRETATIVA SUI RIFIUTI E SUI
SOTTOPRODOTTI (BRUXELLES, 21.2.2007 COM(2007) 59 DEFINITIVO) ........................ 47
Finalità della Comunicazione ..................................................................................................... 47
Perché delle linee guida? ............................................................................................................ 47
Ricostruzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia sulla nozione generale di
definizione di rifiuto................................................................................................................... 48
Ricostruzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia sulla distinzione tra residuo di
produzione e prodotto ................................................................................................................ 48
Casi in cui solo una parte di materiale viene riutilizzata ........................................................... 49
Casi in cui il materiale è depositato a tempo inedeterminato .................................................... 49
Casi in cui il riutilizzo apporta un vantaggio finanziario al detentore di rifiuti ......................... 49
Il caso in cui un materiale necessita di un'operazione di recupero per poter essere riutilizzato 49
Altri elementi presi in considerazione dalla Corte per distinguere tra rifiuti e sottoprodotti .... 50
LE TENDENZE CONTRADDITTORIE DELLA RECENTE NORMATIVA NAZIONALE
SULLA DEFINIZIONE DI SOTTOPRODOTTO ........................................................................ 52
4

PARTE 1
LA DISCIPLINA DELLE TERRE E ROCCE DI SCAVO CHE HA
PORTATO AL DECRETO 161/2012
LA LEGGE 27/2012: DELEGA AL GOVERNO PER DISCIPLINARE LA ESCLUSIONE DELLE
TERRE E ROCCE DA SCAVO DAI RIFIUTI
In realtà già la legge 27/2012 prevedeva il Decreto ora emanato. Secondo l’articolo 49 della
presente legge di conversione si fa rinvio ad una apposito Decreto Ministero Ambiente di concerto
con le Infrastrutture al fine di stabilire le condizioni alle quali le terre e rocce da scavo sono
considerate sottoprodotti come definiti dall’articolo 184 bis del DLGS 152/2006. La norma è servita
anche per colmare la lacuna in materia di rispetto dei principi costituzionali sulla gerarchia delle
fonti sollevata dal Consiglio di Stato in sede del primo parere sulla prima proposta di regolamento
sulle terre rocce di scavo. Quel parere n.4805/2011(1) osservava che all’epoca: “ l’attuale disciplina
del reimpiego delle terre e delle rocce da scavo è dettata dall’art.186 del DLgs 3 aprile 2006 n.152,
disciplina che, all’esito della entrata in vigore del regolamento il cui schema è all’attenzione della
Sezione, verrà abrogata in forza di quanto previsto dall’art.39, comma 4, del d.lgs. 3 dicembre
2010 n. 205. Orbene, la Sezione non può esimersi dall’evidenziare che in tal modo si verifica un
effetto delegificante mediante l’emanazione di un semplice decreto ministeriale (fonte normativa
espressamente prevista per la disciplina in esame dall’art.184 bis., comma 2, del d.lgs. n.
152/2010), anziché mediante regolamento governativo, come previsto specificamente dall’art 17,
comma 2, della legge n. 400/1988, previo parere delle competenti commissioni parlamentari.”
In particolare secondo il comma 1ter dell’articolo 49 della legge 27/2012 Dalla data di entrata in
vigore del decreto ministeriale di cui sopra è abrogato l’articolo 186 del DLgs 15272006.
L’articolo 186 era quello che fino al Decreto che stiamo esaminando disciplinava le condizioni in
base alle quali terre e rocce da scavo, anche di gallerie, ottenute quali sottoprodotti, potevano essere
utilizzate per reinterri, riempimenti, rimodellazioni e rilevati.
Sul regime transitorio tra il la disciplina ex articolo 186 DLgs 152/2006 e attuale Decreto 161 vedi,
in questo commento, il paragrafo “I PROFILI PENALI DELLA GESTIONE DELLE TERRE E
ROCCE DI SCAVO DOPO IL DECRETO 161/2012” .
INTERPRETAZIONE AUTENTICA DEL CONCETTO DI MATERIALE DI RIPORTO SECONDO
LA LEGGE 28/2012 (2): EVOLUZIONE DOPO IL DECRETO 161/2012
La legge 28/2012 vuole fornire una interpretazione autentica dell’articolo 185 in rapporto ai
materiali da riporto. Secondo Amendola (in lexambiente 18/4/2012 (3)): “ premesso che l’art. 185 è
di diretta derivazione comunitaria, il nostro ineffabile legislatore vuole equiparare al suolo, alle
5
1 http://www.giustizia-amministrativa.
it/DocumentiGA/Consiglio%20di%20Stato/Sezione%20C/2011/201104805/Provvedimenti/201104278_
27.XML
2http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=201
2-03-24&atto.codiceRedazionale=12A03488&elenco30giorni=false
3 http://www.lexambiente.it/index.php?option=com_content&view=article&id=8029:rifiuti-terre-da-scavo-e-matrici-materiali-
di-riporto&catid=179&Itemid=30

terre da scavo e all’ ”altro materiale allo stato naturale”, di cui parla la direttiva, anche materiali
di riporto estranei, eterogenei e non naturali. Altro che “interpretazione autentica”! Questo è, con
tutta evidenza, un allargamento assolutamente al di fuori dell’ambito voluto e consentito dal
legislatore comunitario.”
L’articolo 185 del TU ambientale riporta le tipologie di materiali non sottoposto alla disciplina della
parte IV (gestione rifiuti). Tra questi
b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato (ferma restando la normativa sulle bonifiche) non
scavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dagli
artt.239 e ss. relativamente alla bonifica di siti contaminati;
c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di
costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e
nello stesso sito in cui è stato escavato; (4)
Inoltre il comma 4 di detto articolo 185 afferma che il suolo escavato non contaminato e altro
materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, non sono
classificati come rifiuti se qualificati come sottoprodotti o preventivamente trattati.
Secondo l’articolo 3 comma 1 della legge 28/2012 le definizioni di suolo suddette si applicano
anche alle matrici materiali di riporto (ex allegato II alla Parte IV TU ambiente) (5). La citazione
dell’allegato II da parte della legge 28/2012 peraltro non corrisponde, sul punto, al contenuto di
questo allegato. Infatti l’allegato II alla Parte IV del DLgs 152/2006 non contiene una definizione
precisa di materiali di riporto, ma si limita a citare tali materiali nella sezione rappresentazione dello
stato di contaminazione del sottosuolo: “L’elaborazione dei risultati analitici deve esprimere la
incertezza del valore di concentrazione determinato per ciascun campione: in considerazione della
eterogeneità delle matrici suolo, sottosuolo e materiali di riporto la deviazione standard per ogni
valore di concentrazione determinato, da confrontare con i valori di concentrazione limite
accettabili, dovrà essere stabilita sulla base del confronto delle metodologie che si intendono
adottare per il campionamento e le per analisi dei campioni di terreno e di acqua”
4 Vedi nota Ministero Ambiente 14 novembre 2012, n. 36288 http://www.ediltecnico.it/wp-content/
uploads/2013/02/Nota-Segreteria-Tecnica-Ministero-Ambiente.pdf
5 “ terreno da riporto deve quindi necessariamente essere assimilato al suolo e al sottosuolo di un determinato
sito e quindi esso va valutato con le modalità prescritte dalla normativa per queste matrici ambientali. Questo è
peraltro quanto affermato anche nell’allegato 2 alla Parte IV del d.lgs. n. 152/2006 ove i “materiali di riporto”
sono considerati oggetto di caratterizzazione, al pari del suolo e del sottosuolo. Ma che questa tipologia di
terreno non sia definibile automaticamente come rifiuto, se non in presenza delle condizioni per cui ai sensi della
normativa qualsiasi sostanza può divenire rifiuto (art. 183, primo comma, lettera a)1, lo si ricava anche dalla
lettura combinata del comma 1, lettere b) e c), e comma 4 dell’art. 1852. Con la conseguenza che se dalle indagini
non risultassero superate le CSC o a valle dell’analisi di rischio le CSR, anche nella parte in cui si ipotizza la
presenza di terreno riportato, il sito deve ritenersi non contaminato e nessun intervento deve realizzarsi sullo
stesso, salvo che il suolo venga escavato al fine di essere utilizzato per fini diversi da quello per cui è stato
prelevato o con l’intenzione di essere eliminato. Un percorso diverso porterebbe a conseguenze aberranti: il
terreno non di riporto, che pur superando per alcune sostanze le CSC non presenta superamenti di CSR non deve
essere asportato e neppure bonificato; il terreno di riporto anche in assenza di superamenti di CSC deve essere
comunque qualificato rifiuto e quindi asportato e inviato allo smaltimento. Ciò non solo come detto
provocherebbe la produzione di enormi quantitativi di rifiuti, che di fatto non sono tali, ma finirebbe per incidere
in modo determinante sui progetti di bonifica, riqualificazione e sui costi degli stessi. Chi scrive dubita però che si
potrà far recedere dall’equiparazione terreni da riporto/rifiuti quei soggetti che ne sono sostenitori solo sulla
base delle considerazioni appena svolte, si auspica quindi quanto prima un intervento normativo, anche solo di
natura regolamentare che chiarisca questo aspetto nell’interesse di tutti, ma soprattutto dell’ambiente che deve
essere tutelato anche contro chi assume posizioni non confortate dal dato normativo e dalla ragionevolezza
tecnico operativa. (ADA LUCIA DE CESARIS Avvocato
http://www.ambientediritto.it/dottrina/Dottrina_2011/riflessioni_terre_da_riporto_decesaris.htm
6

La definizione di materiale di riporto è quindi fornita almeno in parte proprio da questa legge
28/2012 come modificato dal comma 3 articolo 41 della legge 98/2013 (6): “una miscela eterogenea
di materiale di origine antropica, quali residui e scarti di produzione e di consumo, e di terreno,
che compone un orizzonte stratigrafico specifico rispetto alle caratteristiche geologiche e
stratigrafiche naturali del terreno in un determinato sito, e utilizzate per la realizzazione di
riempimenti, di rilevati e di reinterri.”
Il Decreto 161/2012, intervenuto prima della legge 98/2013, fornisce a sua volta una nuova
definizione di materiale di riporto (ex lettera c comma 1 articolo 1) che fa rinvio all’allegato 9 di
questo Decreto. Questa definizione è sostanzialmente uguale a quella sopra riportata come vedremo.
E quindi la applicabilità della definizione di sottoprodotto ai materiali da riporto, va fatta sulla base
del Decreto 161.
Il comma 3 dell’articolo 41 della legge 98/2013 poi modifica ulteriormente l’articolo 3 della legge
28/2012 stabilisce le condizioni per dimostrare la non applicabilità della normativa sui rifiuti alle
due seguenti tipologie materiali, tra quelle elencate dall’articolo 185 del DLgs 152/2006:
“ b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non scavato e gli edifici collegati
permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dagli artt.239 e ss. relativamente alla
bonifica di siti contaminati;
c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di
costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e
nello stesso sito in cui è stato escavato;”.
Secondo il comma 3 articolo 41 fatti salvi gli accordi di programma per la bonifica sottoscritti
prima della data di entrata in vigore della presente disposizione che rispettano le norme in materia
di bonifica vigenti al tempo della sottoscrizione, ai fini dell’applicazione dell’articolo 185 del DLgs
152/2006 alla suddette tue tipologie di materiali, le matrici materiali di riporto devono essere
sottoposte a test di cessione effettuato sui materiali granulari ai sensi dell’articolo 9 del decreto del
Ministro dell’ambiente 5 febbraio 1998 (7), ai fini delle metodiche da utilizzare per escludere rischi
di contaminazione delle acque sotterranee e, ove conformi ai limiti del test di cessione, devono
rispettare quanto previsto dalla legislazione vigente in materia di bonifica dei siti contaminati.
Le matrici materiali di riporto che non siano risultate conformi ai limiti del test di cessione sono
fonti di contaminazione e come tali devono essere rimosse o devono essere rese conformi ai limiti
del test di cessione tramite operazioni di trattamento che rimuovano i contaminanti o devono essere
sottoposte a messa in sicurezza permanente utilizzando le migliori tecniche disponibili e a costi
sostenibili che consentano di utilizzare l’area secondo la destinazione urbanistica senza rischi per la
salute.
Gli oneri derivanti dalla attività di cu sopra sono posti integralmente a carico dei soggetti richiedenti
le verifiche ivi previste
6 http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2013_0098.htm#41
7 “Articolo 9 Test di cessione - 1. Ai fini dell'effettuazione del test di cessione di cui in allegato 3 al presente decreto, il
campionamento dei rifiuti è effettuato in modo da ottenere un campione rappresentativo secondo le norme Uni 10802,
"Rifiuti liquidi, granulari, pastosi e fanghi - Campionamento manuale e preparazione ed analisi degli eluati". 2. Il test di
cessione sui campioni ottenuti ai sensi del comma 1, ai fini della caratterizzazione dell'eluato, è effettuato secondo i
criteri e le modalità di cui all'allegato 3 al presente regolamento. 3. Il test di cessione è effettuato almeno ad ogni inizio
di attività e, successivamente, ogni 12 mesi salvo diverse prescrizioni dell'autorità competente e, comunque, ogni volta
che intervengano modifiche sostanziali nel processo di recupero.”
Decreto 5/2/1998 come modificato dal Decreto 5/4/2006 n. 186 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dm-
050298-non-pericolosi-testo-coordinato
7

Infine sempre la legge 28/2012 prevede che la definizione di materiali da riporto venga inserita
nella definizione di sito potenzialmente da bonificare, se risulterà contaminato, ex articolo 240 TU
ambientale: “a) sito: l'area o porzione di territorio, geograficamente definita e determinata, intesa
nelle diverse matrici ambientali (suolo, materiali di riporto, sottosuolo ed acque sotterranee) e
comprensiva delle eventuali strutture edilizie e impiantistiche presenti”.
Quindi: “il concetto di materiale di riporto viene ricondotto, al pari del concetto di suolo,
sottosuolo e acque sotterranee, alle matrici ambientali del sito e come tale può essere assoggettato
anche alla fase di caratterizzazione e analisi di rischio in caso di procedura di bonifica” (8)
Secondo Amendola (in lex ambiente 18/4/2012 (9)): “appare del tutto evidente che i materiali di
riporto non hanno nulla a che vedere con le “matrici ambientali”, ovviamente naturali (suolo,
sottosuolo ed acque sotterranee) cui si riferisce la direttiva sui rifiuti (sulla quale era ricalcato
l’art. 240).”
MATERIALI DI SCAVO DALLE MINIERE DISMESSE
Infine il comma 3bis dell’articolo 41 della legge 98/2013 prevede che i materiali di scavo
provenienti dalle miniere dismesse, o comunque esaurite, collocate all’interno dei siti di interesse
nazionale, possono essere utilizzati nell’ambito delle medesime aree minerarie per la realizzazione
di reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati, miglioramenti fondiari o viari oppure altre forme
di ripristini e miglioramenti ambientali, a condizione che la caratterizzazione di tali materiali, tenuto
conto del valore di fondo naturale, abbia accertato concentrazioni degli inquinanti che si collocano
al di sotto dei valori di cui all’allegato 5 alla Parte IV del DLgs 152/2006 (10), in funzione della
destinazione d’uso e qualora risultino conformi ai limiti del test di cessione da compiere con il
metodo e in base ai parametri di cui al Decreto 5 febbraio 1998 (11).
Le aree sulle quali insistono i suddetti materiali, ricorrendo le medesime condizioni ivi previste per i
suoli e per le acque sotterranee, sono restituite agli usi legittimi. Ai fini di tale restituzione, il
soggetto interessato comunica al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare i
risultati della caratterizzazione, validati dall’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente
(ARPA) competente per territorio, che si avvale anche delle banche dati di enti o istituti pubblici.
8 F. Vanetti “In attesa del DM su terre e rocce da scavo” in Ambiente Sviluppo n. 6/2012
8
10 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dlgs-1522006-allegati-ii-iiiivv-bonifiche
11 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dm-050298-non-pericolosi-testo-coordinato

I TENTATIVI DI ESCLUDERE EX LEGE DAI RIFIUTI I MATERIALI DA SCAVO SONO STATI
BOCCIATI DALLA GIURISPRUDENZA DELLA CASSAZIONE E DELLA CORTE DI GIUSTIZIA
UE
“si palesa inconferente l’eventuale riferimento all'interpretazione autentica di cui all'art. 1, co. 17,
della L. n. 443-2001, come modificata dall'art. 23 della L. n. 306-2003, attualmente riprodotta
nell'art.186 del D. L.vo n. 152-2006, che esclude dal novero dei rifiuti le terre e le rocce da scavo,
qualora si tratti di terra mista ad asfalto, ferro, betonelle per marciapiedi stradali, paletti in
cemento precompresso, che costituiscono rifiuti speciali derivanti dalle attività di demolizione, ai
sensi del citato art. 7, co. 3 lett. b), del decreto legislativo n. 22/97, attualmente art 184, co. 3 lett.
b), del D. L.vo. 3.4.2006 n. 152” (12).
“gli inerti provenienti da demolizioni di edifici o da scavi di manti stradali erano e continuano ad
essere considerati rifiuti speciali anche in base al decreto legislativo n.152 del 2006, trattandosi di
materiale espressamente qualificato come rifiuto dalla legge, del quale il detentore ha l’obbligo di
disfarsi avviandolo o al recupero o allo smaltimento” (13), in altri termini non è possibile:” “gli
inerti provenienti da demolizioni di edifici o da scavi di manti stradali erano e continuano ad
essere considerati rifiuti speciali anche in base al decreto legislativo n.152 del 2006, trattandosi di
materiale espressamente qualificato come rifiuto dalla legge, del quale il detentore ha l’obbligo di
disfarsi avviandolo o al recupero o allo smaltimento”.
“il fresato d'asfalto proveniente dal disfacimento del manto stradale rientra nella definizione del
materiale proveniente da demolizioni e costruzioni, incluso nel novero dei rifiuti speciali non
pericolosi” (14)
“ Nella misura in cui l’art. 10 della legge 23 marzo 2001, n. 93, recante disposizioni in campo
ambientale, e l’art. 1, commi 17 e 19, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, Delega al Governo in
materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle
attività produttive, hanno escluso dall’ambito di applicazione della disciplina nazionale sui rifiuti
le terre e le rocce da scavo destinate all’effettivo riutilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e
macinati, con esclusione di quelli provenienti da siti inquinati e da bonifiche con concentrazione di
inquinanti superiore ai limiti di accettabilità stabiliti dalle norme vigenti, la Repubblica italiana è
venuta meno agli obblighi che le incombono in forza della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975,
75/442/CEE, sui rifiuti, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CE.”
(15)
Commenta Amendola (16) mettendo in relazione le suddette sentenze con i tentativi reiterati del
legislatore nazionale volti ad escludere dai rifiuti la terre e rocce di scavo: “Peraltro, anche a livello
di semplice buon senso, appare evidente che il terreno “naturale” senza sostanze estranee non
desta preoccupazioni ambientali e pertanto non crea problemi escluderlo dalla disciplina sui
rifiuti; ma la conclusione è del tutto opposta se trattasi di terreno contaminato o, peggio, di
materiali eterogenei artificiali diversi dalla terra. Il che, ovviamente, non vuol dire che il terreno
contaminato o questi materiali eterogenei depositati nel terreno non possano essere riutilizzati.
Anzi, è auspicabile che ciò avvenga. Ma non può che avvenire attraverso le garanzie che la legge,
12 Cass. pen., sez. 3, c.c. 26 ottobre 2006, n. 39369
13 Cass. pen. sez. 3, 18 giugno 2009, n. 39728; nello stesso senso, tra le tante, Cass Pen., 15 maggio 2007, n. 23788
14 Cass pen. 12 gennaio 2011, n. 16705,
15 Corte Giustizia Sez. III, 18/12/2007, C-194/05
http://www.ambientediritto.it/sentenze/2007/Corte_Conti_G_E/C.G.E.%202007%20causa%20194.htm
9

comunitaria ed italiana, predispone per il recupero dei rifiuti onde evitare pericoli e danni alla
salute ed all’ambiente.”
Peraltro si ricorda che rispetto alla sopra citata sentenza della Corte di Giustizia del 2007 che
condannava l’Italia proprio in materia di disciplina delle terre e rocce di scavo, le motivazioni
dell’allora Governo italiano nell’approvare la norma poi bocciata in sede UE erano le seguenti:
“l'applicazione del regime dei rifiuti significherebbe che le imprese che garantiscono lo
smaltimento dei rifiuti o quelle autorizzate a trasportarli o a raccoglierli dovrebbero partecipare
alle attività in questione, il che potrebbe incrementarne notevolmente i costi”.
A questa obiezione del governo italiano così risponde la Corte di Giustizia nella sentenza del
2007(punto 56): “Infine, quanto all’argomento di tale Stato membro secondo il quale l’applicazione
del regime dei rifiuti significherebbe che le imprese che garantiscono lo smaltimento dei rifiuti o
quelle autorizzate a trasportarli o a raccoglierli dovrebbero partecipare alle attività in questione, il
che potrebbe incrementarne notevolmente i costi, la Commissione ha sottolineato a buon diritto che
l’origine di tale situazione è da ricercare nella normativa italiana e non nella direttiva. Nel rispetto
degli obblighi relativi alla registrazione e, se del caso, alle autorizzazioni, il detentore dei rifiuti
può semplicemente provvedere in proprio al recupero o allo smaltimento, in conformità alle
disposizioni della direttiva. A questo proposito si deve aggiungere che la direttiva si applica non
solo allo smaltimento e al ricupero dei rifiuti da parte delle imprese specializzate nel settore, ma
del pari allo smaltimento e al ricupero di rifiuti ad opera dell’impresa che li ha prodotti, nei luoghi
di produzione”.
10

PARTE II
LA DISCIPLINA PER LA GESTIONE DEL MATERIALE DA SCAVO
NELLE OPERE SOTTOPOSTE A VALUTAZIONE DI IMPATTO
AMBIENTALE E AUTORIZZAZIONE INTEGRATA AMBIENTALE
TESTO DEL DECRETO 10 AGOSTO 2012 N.161
http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblica
zioneGazzetta=2012-09-21&atto.codiceRedazionale=012G0182&elenco30giorni=false
TESTO DEL PARERE FAVOREVOLE DEL CONSIGLIO DI STATO AL DECRETO 161/2012
(Parere n.334 del 2012)
http://www.giustizia-amministrativa.
it/DocumentiGA/Consiglio%20di%20Stato/Sezione%20C/2012/201200334/Provve
11
dimenti/201201821_27.XML
LA INTERPRETAZIONE DELL’ANCE SUL DECRETO 161/2012
http://www.reteambiente.it/repository/normativa/17515.pdf
NORMA DEL TESTO UNICO AMBIENTALE (DLgs 152/2006) ATTUATA DAL PRESENTE
DECRETO MINISTERIALE
Il presente Decreto attua quanto previsto dall’articolo 184bis del DLgs 152/2006 al fine di stabilire
sulla base di quale criteri il materiale di scavo (17) venga considerato non più rifiuto ma
sottoprodotto.
17 “b. «materiali da scavo»: il suolo o sottosuolo, con eventuali presenze di riporto, derivanti dalla realizzazione di
un'opera quali, a titolo esemplificativo:
scavi in genere (sbancamento, fondazioni, trincee, ecc.);
perforazione, trivellazione, palificazione, consolidamento, ecc.;
opere infrastrutturali in generale (galleria, diga, strada, ecc.);
rimozione e livellamento di opere in terra;
materiali litoidi in genere e comunque tutte le altre plausibili frazioni granulometriche provenienti da
escavazioni effettuate negli alvei, sia dei corpi idrici superficiali che del reticolo idrico scolante, in zone golenali
dei corsi d'acqua, spiagge, fondali lacustri e marini;
residui di lavorazione di materiali lapidei (marmi, graniti, pietre, ecc.) anche non connessi alla realizzazione di
un'opera (parte introdotta dal parere CdS 24 novembre 2011 n. 04278/2011 ndr.) e non contenenti sostanze pericolose
(quali ad esempio flocculanti con acrilamide o poliacrilamide).
I materiali da scavo possono contenere, sempreche' la composizione media dell'intera massa non presenti
concentrazioni di inquinanti superiori ai limiti massimi previsti dal presente Regolamento, anche i seguenti
materiali: calcestruzzo, bentonite, polivinilcloruro (PVC), vetroresina, miscele cementizie e additivi per scavo
meccanizzato; “ (lettera b) comma 1 articolo 1 Decreto Ministeriale 161/2012)

AMBITI DI APPLICAZIONE ED ESCLUSIONE DEL DECRETO 161/2012 (articolo 3 DM
161/2012)
Il presente Decreto 161 si applica alla gestione dei materiali da scavo (come definiti dal Decreto
stesso).
Sono esclusi dall'ambito di applicazione del presente regolamento i rifiuti provenienti direttamente
dall'esecuzione di interventi di demolizione di edifici o altri manufatti preesistenti, la cui gestione
é disciplinata dalla normativa ordinaria sui rifiuti ex parte quarta del DLgs n.152 del 2006.
IL DECRETO 161/2012 SI APPLICA SOLO ALLE OPERE SOTTOPOSTE A VIA E AIA
Secondo l’articolo 8bis della legge 71/2013 (18): “1. Al fine di rendere più celere e più agevole la
realizzazione degli interventi urgenti previsti dal presente decreto che comportano la necessità di
gestire terre e rocce da scavo, adottando nel contempo una disciplina semplificata di tale gestione,
proporzionata all'entità degli interventi da eseguire e uniforme per tutto il territorio nazionale, le
disposizioni del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’Ambiente e della tutela del
territorio e del mare 10 agosto 2012 n.161, si applicano solo alle terre e rocce da scavo prodotte
nell'esecuzione di opere soggette ad autorizzazione integrata ambientale o a valutazione di impatto
ambientale.” (19)
Sul materiale da scavo per i piccoli cantieri sotto la produzione di 6.000 metri cubi si rinvia ad
apposita normativa commentata nell’apposito paragrafo del presente commento.
Sulla applicabilità del Decreto 161 al materiale da scavo delle sole opere sottoponibili a VIA o ad
AIA vedi anche Circolare Ministero Ambiente 14 maggio 2014, n. 13338.
I PARAMETRI EX LEGE SULLA BASE DEI QUALI DEVE ESSERE VALUTATA LA
LEGITTIMITÀ DELLA DEFINIZIONE DI MATERIALE DA SCAVO A CUI SI APPLICA IL
PRESENTE DECRETO 161/2012
Il riferimento è all’articolo 184bis: condizioni per definire per l’utilizzo di un materiale come
sottoprodotto e non rifiuto. Si veda ad esempio la condizione della lettera d) comma 1 articolo
184bis: “ d) l'ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l'oggetto soddisfa, per l'utilizzo
specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e
dell'ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull'ambiente o la salute umana.”
Questo confronto vale per tutte le definizioni contenute nel presente Decreto 161/2012.
Il riferimento esplicito all’articolo 184bis., da parte della legge sulla base della quale è stato
emanato il presente Decreto 161, costituiva un vincolo per l’emanazione del contenuto del Decreto
nel senso che: “il decreto governativo per le terre e rocce da scavo doveva restare rigorosamente
nell’ambito generale delineato per i sottoprodotti dall’art. 184-bis, rispetto al quale poteva solo
specificare e dettagliare i criteri qualitativi e quantitativi da soddisfare.” (20)
18 http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2013_0071.htm
19 “2-bis. Il decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti 10 agosto 2012, n. 161, adottato in attuazione delle previsioni di cui all'articolo 49 del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, si applica solo
alle terre e rocce da scavo che provengono da attività o opere soggette a valutazione d’impatto ambientale o ad
autorizzazione integrata ambientale. Il decreto di cui al periodo precedente non si applica comunque alle ipotesi
disciplinate dall’articolo 109 del presente decreto.” (comma 2bis articolo 184bis DLgs 152/2006)
20 LA NUOVA DISCIPLINA PER TERRE E ROCCE DA SCAVO: IL REGOLAMENTO N. 161 – G. Amendola in
lexambiente.it 19/12/2012.
12

13
PARAMETRI EX ARTICOLO 184BIS
DLGS 152/2006
PER DEFINIRE IL MATERIALE COME
SOTTOPRODOTTO
PARAMETRI EX ARTICOLO 4
DECRETO 161/2012
PER DEFINIRE COME SOTTOPRODOTTO IL
MATERIALE DA SCAVO
a) la sostanza o l'oggetto è originato da un processo di
produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui
scopo primario non é la produzione di tale sostanza od
oggetto;
“a) il materiale da scavo è generato durante la
realizzazione di un'opera (21), di cui costituisce parte
integrante, e il cui scopo primario non e' la produzione
di tale materiale;..” (22)
“2.La sussistenza delle condizioni di cui al comma 1 del
presente articolo e' comprovata dal proponente tramite
il Piano di Utilizzo” (23)
b) è certo che la sostanza o l'oggetto sarà utilizzato, nel
corso dello stesso o di un successivo processo di
produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di
terzi;
“ b) il materiale da scavo è utilizzato, in conformità al
Piano di Utilizzo:
1) nel corso dell'esecuzione della stessa opera, nel quale
è stato generato, o di un'opera diversa,per la
realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni,
rilevati, ripascimenti, interventi a mare, miglioramenti
fondiari o viari oppure altre forme di ripristini e
miglioramenti ambientali;
2) in processi produttivi, in sostituzione di materiali di
cava;” (24)
c) la sostanza o l'oggetto può essere utilizzato
direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso
dalla normale pratica industriale;
“c) il materiale da scavo é idoneo ad essere utilizzato
direttamente, ossia senza alcun ulteriore trattamento
diverso dalla normale pratica industriale secondo i criteri
di cui all'Allegato3 (26);” (27)
21 Quindi a differenza di quanto previsto dalla lettera a) dell’articolo 184bis qui il sottoprodotto è realizzato da un opera
non da un processo produttivo. In questo modo abbiamo una assimilazione dei materiali di scavo con altri materiali da
processo produttivo, questo nonostante l’articolo 184 del DLgs 152/2006 distingua tra i rifiuti speciali quelli da
demolizione, scavo (lettera b) comma 3 articolo 184) da quelli originati da lavorazioni industriali e artigianali (lettere c)
e d) comma 3 articolo 184). Il riferimento all’opera è legato alla definizione che di questa viene data dalla lettera a)
comma 1 articolo 1 del Decreto 161: “il risultato di un insieme di lavori di costruzione, demolizione, recupero,
ristrutturazione, restauro, manutenzione, che di per sé esplichi una funzione economica o tecnica” ai sensi del comma 8
articolo 3 del Codice Appalti Pubblici http://www.codiceappalti.it/Art._3._Definizioni.htm
22 Lettera a) comma 1 articolo 4 Decreto 161/2012
23 Comma 2 articolo 4 Decreto 161/2012
24 Lettera b) comma 1 articolo 4 Decreto 161/2012
26 Per il testo dell’allegato 3 al Decreto 161/2012 vedi
http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=1&art.versione=1&
art.codiceRedazionale=012G0182&art.dataPubblicazioneGazzetta=2012-09-
21&art.idGruppo=0&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=3#art
27 Lettera c) comma 1 articolo 4 Decreto 162/2012

14
d) l'ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l'oggetto
soddisfa, per l'utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti
riguardanti i prodotti e la protezione della salute e
dell'ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi
sull'ambiente o la salute umana.
“ d) il materiale da scavo, per le modalità di utilizzo
specifico di cui alla precedente lettera b), soddisfa i
requisiti di qualità ambientale di cui all'Allegato 4(29).”
(30)
“2. La sussistenza delle condizioni di cui al comma 1 del
presente articolo é comprovata dal proponente tramite il
Piano di Utilizzo” (31)
La definizione ampia di materiale da scavo che supera quella più ristretta di terre e rocce
dell’articolo 186 (su tornerò in sede di esame delle conseguenze penali nel passaggio tra i 2 regimi)
conferma una volontà, giustificata forse dalla situazione pratica di molti cantieri, da parte del
legislatore (in questo caso il Ministero Ambiente) di far rientrare nella nozione di sottoprodotto e
quindi non di rifiuti materiali anche contaminati sia pure con dei limiti fissati dal Decreto.
Ora questa affermazione del Decreto si veda anche la parte destra della tabella sopra riportata risulta
in contrasto con una interpretazione letterale della normativa quadro della UE sui rifiuti. Infatti:
a) l’undicesimo considerando Direttiva 2008/98 “ La qualifica di rifiuti dei suoli escavati non
contaminati e di altro materiale allo stato naturale utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati
escavati dovrebbe essere esaminata in base alla definizione di rifiuto e alle disposizioni sui
sottoprodotti o sulla cessazione della qualifica di rifiuto ai sensi della presente direttiva”;
b) la lettera c) paragrafo 1 articolo 2 della Direttiva 2008/98 esclude dalla applicazione della stessa:
“c) suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di
costruzione, ove sia certo che il materiale sarà utilizzato a fini di costruzione allo stato naturale
nello stesso sito in cui è stato escavato;”.
A conferma ulteriore di questo indirizzo si veda Corte di Giustizia 18 dicembre 2007 causa C-
194/05 (32). Questa sentenza ha giudicato il ricordo della Commissione UE contro il governo
italiano ed in particolare la legge 93/2001 che aveva escluso dall’ambito di applicazione della
disciplina nazionale sui rifiuti le terre e le rocce da scavo destinate all’effettivo riutilizzo per
reinterri, riempimenti, rilevati e macinati, con esclusione di materiali provenienti da siti inquinati e
da bonifiche con concentrazione di inquinanti superiore ai limiti di accettabilità stabiliti dalle norme
vigenti.
29http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=1&art.versione=1
&art.codiceRedazionale=012G0182&art.dataPubblicazioneGazzetta=2012-09-
21&art.idGruppo=0&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=4#art . Secondo M. Sanna:
“ L’allegato 4 fa riferimento alle procedure di caratterizzazione chimico fisiche dei materiali da riqualificare come
sottoprodotti. Tali procedura da sole non sono sufficienti a garantire che l’impiego di un materiale residuale di scavo
in sostituzione di terra o di materiale di cava non determini impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute
umana, e che l’utilizzo dei sottoprodotti garantisca ai prodotti da questi ottenuti i medesimi requisiti dei prodotti
ottenuti a partire dalle materie prime (in relazione alla salute e all’ambiente). Solo la validazione e l’autorizzazione
all’utilizzo del materiale di scavo in una determinata area, rilasciate dalle Amministrazioni competenti seguendo le
procedure di VIA e di AIA, potranno essere garanzia che tale operazione non determini pregiudizio all’ambiente ed
alla salute umana e sia soddisfatto quanto previsto dalla condizione di cui alla lettera d) comma 1 articolo 184bis” (
“Sottoprodotti e terre e rocce da scavo . Decreto 10 agosto 2012 n. 161” pag. 10, in IndustrieAmbiente.it )
30 Non c’è alcune riferimento nella definizione dell’articolo 4 del decreto 161 alla salute come invece avviene nella
lettera d) dell’articolo 184bis del DLgs 152/2006
32http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130deafb25868727247b1bbea9993315078c3.e
34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4Ob3mRe0?text=&docid=71918&pageIndex=0&doclang=it&mode=lst&dir=&occ=first&p
art=1&cid=389585

La Corte di Giustizia ha così risposto alle tesi del Governo italiano: “45. La Repubblica italiana
sostiene essenzialmente che i materiali previsti dalle disposizioni controverse possono essere
considerati, stando alla giurisprudenza della Corte, non già come residui provenienti da attività
estrattive ma come sottoprodotti di cui il detentore, dato il suo intendimento che siano riutilizzati,
non cerca di «disfarsi», ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva, sicché le disposizioni in parola
non limitano gli obblighi in materia di gestione dei rifiuti derivanti dalla direttiva.
46 Tuttavia, tenuto conto dell’obbligo, rammentato al punto 33 della presente sentenza, di
interpretare in modo ampio la nozione di rifiuto e dei criteri della giurisprudenza indicata ai punti
34-40 della presente sentenza, la possibilità di ricorrere a un’argomentazione come quella
formulata dal governo italiano, relativa ai sottoprodotti di cui il detentore non intende disfarsi,
deve essere limitata alle situazioni in cui il riutilizzo di un bene, di un materiale o di una materia
prima, altresì per il fabbisogno di operatori economici diversi da quello che l’ha prodotto, non è
semplicemente eventuale bensì certo, non richiede una trasformazione preliminare e interviene nel
corso del processo di produzione o di utilizzazione.
47 Nel caso di specie, le disposizioni controverse, segnatamente l’art. 1, comma 19, della legge
n. 443/2001, prevedono espressamente una grande varietà di situazioni, ivi compreso il caso di
ricollocazione in altro sito delle terre e rocce da scavo.”
Ora è indiscutibile la quantità di varie situazioni che secondo il Decreto 161 (vedi tabella sopra)
fanno escludere l’applicazione della normativa dei rifiuti dai materiali di scavo.
Non solo ma la sentenza della Corte di Giustizia afferma inoltre che: “48. Inoltre non si può
escludere, contrariamente a quanto suggerito, in sostanza, dalla Repubblica italiana, che
l’«effettivo riutilizzo» previsto dalle disposizioni controverse avvenga solo dopo un periodo di
tempo considerevole, se non addirittura indeterminato, rendendo quindi necessario il deposito a
tempo indeterminato dei materiali in questione. Orbene, come risulta dal punto 40 della presente
sentenza, operazioni del genere sono atte a configurare un onere per il detentore e sono
potenzialmente fonte di quei danni per l’ambiente che la direttiva mira specificamente a limitare.”
Il Decreto 161 al comma 4 articolo 10 prevede che: “4. Il deposito del materiale escavato non può
avere durata superiore alla durata del Piano di Utilizzo.” Il Piano di Utilizzo ha la durata che viene
definita al momento della sua approvazione e soprattutto al comma 6 articolo 5 del Decreto si
afferma che: “Salvo deroghe espressamente motivate dall'Autorità competente in ragione delle
opere da realizzare, l'inizio dei lavori deve avvenire entro due anni dalla presentazione del Piano
di Utilizzo”. E’ chiaro quindi che la durate del deposito non è assolutamente definita con certezza
dalla legge non solo ma considerato la durata delle opere in Italia, soprattutto quelle a maggiore
impatto ambientale, possiamo capire come la durata potrebbe configurare quel “tempo
indeterminato” di cui tratta la sentenza della Corte di Giustizia.
Quindi risulta con chiarezza come secondo la Direttiva non si possa escludere dalla definizione di
rifiuto il suolo contaminato e/o materiale artificiale.
Si sostiene (33) che i materiali da scavo contaminati o meno: “non possono derivare da attività di
demolizioni in corso d'opera” , citando il comma 2 articolo 3 del Decreto 161 secondo il quale:
“Sono esclusi dall'ambito di applicazione del presente regolamento i rifiuti provenienti
direttamente dall'esecuzione di interventi di demolizione di edifici o altri manufatti
preesistenti(34),
33 M. Santoloci e V. Vattani in greenreport.it del 2/4/2013
http://www.greenreport.it/_archivio2011/?page=default&id=21232
34 Secondo la Circolare Ministero Ambiente n.13338 del 14/05/2014 “Si rileva che le disposizioni di cui all’articolo 41
comma 3 della legge 98/2013 (relative al materiale di riporto vedi paragrafo in questo commento INTERPRETAZIONE
15

la cui gestione è disciplinata dal DLgs 152/2006”. Il punto è che introducendo la possibilità di
considerare sottoprodotto anche materiali contaminato si crea un presupposto di aggiramento della
normativa sui rifiuti, compresi i vincoli dello stesso Decreto 161, difficilmente controllabile. Questo
a prescindere dai contrasti con la normativa gerarchicamente superiore come analizzato in vari punti
del presente Commento Sistematico.
Peraltro sui limiti di questi contaminanti oltre ai riferimenti alle concentrazioni di soglia di cui
all’allegato V del titolo bonifiche della Parte IV al DLgs 152/2006 (35) (di cui tratto di seguito), la
Circolare del Ministero dell’Ambiente n.13338 del 14/05/2014 (36) afferma quanto segue:
La problematica della tutela delle acque sotterranee
Non solo ma come risulta dal testo degli allegati al Decreto 161 per valutare il livello di
contaminazione dei materiali di scavo accettabile per essere considerati sottoprodotti ai sensi delle
regole del Decreto stesso, si fa riferimento soltanto alle colonne A e B della tabella 1 allegato 5 al
Titolo V parte IV del DLgs 152/2006 (37). Ma non c’è alcun riferimento al potenziale inquinamento
delle falde sotterranee visto che i valori delle colonne A e B si riferiscono solo ai terreni ad uso
residenziali o industriali. Infatti un sito non contaminato secondo la normativa generale (lettera f)
articolo 240 DLgs 152/2006 è un sito nel quale la contaminazione rilevata nelle matrice ambientali
risulti inferiore ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (Csc) oppure, se superiore,
risulti comunque inferiore ai valori di concentrazione soglia di rischio (Csr) determinate a seguito
dell'analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica (38), sia sulla matrice suolo che sulle
acque sotterranee. Non solo ma come rileva M. Sanna: “ Né è prevista la esecuzione del test di
lisciviazione così da verificare quali e quanti contaminanti presente nelle terre da scavo possano
AUTENTICA DEL CONCETTO DI MATERIALE DI RIPORTO) devono ritenersi unicamente applicabili a riporti
storici, ovvero formatisi a seguito di conferimenti avvenuti antecedentemente alla entrata in vigore del DPR 10
settembre 1982 n. 915, che per la natura dei rifiuti e per le modalità di deposito, non integrino la fattispecie di
discarica abusiva. Tra dette modalità, a titolo di esempio, si ricordano: la irreversibile trasformazione dello stato dei
luoghi e l’ingente quantitativo di rifiuti oggetto di ripetuti e sistemativi abbandoni”.
36 https://drive.google.com/file/d/0B1V2fxyvRBbLRkJIMVVuaE1JMDg/edit
38 “s) analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica: analisi sito specifica degli effetti sulla salute umana
derivanti dall'esposizione prolungata all'azione delle sostanze presenti nelle matrici ambientali contaminate, condotta
con i criteri indicati nell'allegato 1 alla parte quarta del presente decreto;” lettera s) comma 1 articolo 240 DLgs
152/2006
16

essere mobilizzati e conseguentemente possono avere un impatto diretto sulle acque sotterranee
che se presenti saranno ineluttabilmente interessate da questi” (39).
Solo valutando attraverso l’analisi di rischio (secondo la metodologia dell’allegato 1 (40) al titolo V
parte IV DLgs 152/2006) la non contaminazione delle acque sotterranee si potrà dire che è stato
rispettato quanto previsto dal comma 2 articolo 2 del Decreto 161: “2. Il presente regolamento
stabilisce inoltre, le procedure e le modalità affinché la gestione e l'utilizzo dei materiali da
scavo avvenga senza pericolo per la salute dell'uomo e senza recare pregiudizio all'ambiente.”
In particolare secondo l’allegato che definisce le modalità di svolgimento della analisi di rischio le
acque sotterranee non risultano contaminate dal materiale scavato riutilizzato se risultano
corrispondenti allo stato in cui erano prima dell’utilizzo di detto materiale.
In questo senso nel caso di contaminazione delle acque sotterranee oltre a non avere rispettato le
stesse finalità del Decreto 161 ex comma 2 articolo 2, si rischierebbe un danno ambientale con
relativo obbligo di ripristino ai sensi del comma 9 (41) articolo 302 del DLgs 152/2006.
39 http://www.industrieambiente.it/primo_piano/2013_06/MSanna_Terre_da_scavo_danno_ambientale.pdf
40 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dlgs-1522006-allegato-1-bonifiche
41 “9. Per "ripristino", anche "naturale", s'intende: nel caso delle acque, delle specie e degli habitat protetti, il ritorno
delle risorse naturali o dei servizi danneggiati alle condizioni originarie; nel caso di danno al terreno, l'eliminazione di
qualsiasi rischio di effetti nocivi per la salute umana e per la integrità ambientale. In ogni caso il ripristino deve
consistere nella riqualificazione del sito e del suo ecosistema, mediante qualsiasi azione o combinazione di azioni,
comprese le misure di attenuazione o provvisorie, dirette a riparare, risanare o, qualora sia ritenuto ammissibile
dall'autorità competente, sostituire risorse naturali o servizi naturali danneggiati.”
17

La Circolare del Ministero dell’Ambiente n.13338 del 14/05/2014 (42) interviene sulla tutela
delle acque sotterranee nell’utilizzo delle terre e rocce da scavo
Secondo questa Circolare nella equiparazione al suolo non contaminato (ex lettera b) articolo 185
DLgs 152/2006) del materiale da riporto come definito dal Decreto 161 (vedi sopra in questo
commento) nell’essere cioè considerati entrambi materiali come sottoprodotti e non rifiuti si precisa
18

Sulla definizione di Normale pratica industriale nel Decreto 161/2012 e nel DLgs 152/2006
Secondo M. Sanna (43) “ Il fatto che sia l’articolo 4 del Decreto 161 che l’articolo 184bis usino la
definizione “pratica industriale” è solo una somiglianza apparente perché quella contenuta nel
Decreto rinvia all’allegato 3 dello stesso. E’ evidente che quanto in esso riportato per essere valido
ed efficace non potrà risultare in contrasto con quanto previsto dai BREF di settore e dalla norme
UNI che definiscono i materiali che i sottoprodotti vanno a sostituire e i prodotti che da essi
possono essere ottenuti ed in particolare a quanto previsto dalla Circolare 15/7/2005 n. 5205(44).
Né d’altra parte quanto in esso contenuto potrà configgere con le altre definizioni previste dalla
parte IV del DLgs 152/2006, in particolare con quelle che definiscono i trattamenti di recupero e
smaltimento di rifiuti previsti dagli allegati B e C, i quali certamente non potranno essere
qualificati come trattamenti rientranti nella normale pratica industriale a meno che questa non
riguardi il trattamento di rifiuti.”
A conferma che questa coerenza appare a tutt’oggi e anche dopo il Decreto 161 tutta da dimostrare
si veda nella tabella che segue un confronto, tra articolo 4 del Decreto 161 e giurisprudenza
comunitaria e della nostra Cassazione, sui concetti di normale pratica industriale e di condizioni per
il riutilizzo di un materiale come sottoprodotto e non come rifiuto.
19
Normale Pratica Industriale
secondo Cassazione
Normale pratica industriale
secondo l’allegato 3 al Decreto 161/2012
“il concetto di “normale pratica industriale” non può
comprendere attività comportanti trasformazioni radicali
del materiale trattato che ne stravolgano l’originaria
natura, nonché tutti gli interventi manipolativi del
residuo diversi da quelli ordinariamente effettuati nel
processo produttivo nel quale esso viene utilizzato. (45)
tenuto conto dell'obbligo di interpretare in maniera
estensiva la nozione di rifiuto, per limitare gli
inconvenienti o i danni dovuti alla loro natura,
occorre circoscrivere tale argomentazione, relativa ai
sottoprodotti, alle situazioni in cui il riutilizzo di un bene,
di un materiale o di una materia prima non sia solo
eventuale, ma certo, senza trasformazione
preliminare(46), e nel corso del processo di produzione (47)
“…ai sensi del DLgs 152/2006 e s.m.i. il materiale in
questione rappresenta rifiuto non pericoloso il cui
riutilizzo necessita di preventivo trattamento e che si
rende comunque necessario un processo di recupero per
operazioni, anche condotte non singolarmente, alle quali
può essere sottoposto il materiale da scavo, finalizzate al
miglioramento delle sue caratteristiche merceologiche
per renderne l'utilizzo maggiormente produttivo e
tecnicamente efficace. Tali operazioni in ogni caso
devono fare salvo il rispetto dei requisiti previsti per i
sottoprodotti, dei requisiti di qualità ambientale e
garantire l'utilizzo del materiale da scavo
conformemente ai criteri tecnici stabiliti dal progetto.
Fermo restando quanto sopra, si richiamano le
operazioni più comunemente effettuate, che rientrano
tra le operazioni di normale pratica industriale:
- la selezione granulometrica del materiale da scavo;
- la riduzione volumetrica mediante macinazione;
- la stabilizzazione(50) a calce, a cemento o altra forma
idoneamente sperimentata per conferire ai materiali da
scavo le caratteristiche geotecniche necessarie per il loro
utilizzo, anche in termini di umidità, concordando
preventivamente le modalità di utilizzo con l'ARPA o
APPA competente in fase di redazione del Piano di
43 In “Sottoprodotti e terre e rocce da scavo . Decreto 10 agosto 2012 n. 161” in IndustrieAmbiente.it
44 Indicazioni per l'operatività nel settore edile, stradale e ambientale di quanto previsto dal Decreto Ministero
dell’Ambiente 8/5/2003 n.203 “Norme affinché gli uffici pubblici e le società a prevalente capitale pubblico coprano il
fabbisogno annuale di manufatti e beni con una quota di prodotti ottenuti da materiale riciclato nella misura non
inferiore al 30% del fabbisogno medesimo. (Gazzetta Ufficiale n. 180 del 5-8-2003)
45 Cass. pen., sez. 3, n. 17453 del 17 aprile 2012
46 La Corte di Giustizia ha ritenuto che se un materiale necessita di un'operazione di recupero per poter essere
riutilizzato, anche quando una tale utilizzazione è certa, esso va considerato rifiuto fino al completamento
dell'operazione…. In particolare i residui che non serviranno al processo di produzione e non possono essere sfruttati o
commercializzati in una maniera diversa senza operazioni di trasformazioni preliminare sono rifiuti di cui il detentore si
disfa. La loro eventuale sistemazione in armonia col paesaggio rappresenta solo un modo di trattarli rispettoso
dell’ambiente ma non una tappa del processo di produzione (Corte di Giustizia Causa C-114/01, sentenza dell'11
settembre 2003)
47 Cass. pen., sez. 3, n. 17453 del 17 aprile 2012

20
ottenere prodotti utilizzabili in diverse categorie di lavori:
da quelli stradali, ferroviari a quelli edili. La Corte inoltre
ha tenuto più volte ad evidenziare che già solo i
procedimenti di stabilizzazione e frantumazione cui
vengono sottoposti i materiali si pongono in contrasto
con la definizione di sottoprodotto, perché per poter
parlare di sottoprodotto, il materiale da riutilizzare non
deve necessitare di alcuna trasformazione
preliminare.”(48)
“la preparazione del materiale per il suo riutilizzo avviene
nel corso del processo di produzione e il materiale è
successivamente spedito per poter essere riutilizzato, si
ha allora un sottoprodotto, in conformità dei criteri
stabiliti dalla Corte. In questo caso l'autorità competente
dovrà determinare se le operazioni di cui si è detto in
precedenza sono parte integrante del processo di
produzione in corso. In tal senso la Commissione osserva
che la posizione adottata dalla Corte nella causa C
457/02, ordinanza dell'11 novembre 2004 traduce
un'interpretazione restrittiva della nozione di processo di
produzione.”(49)
Utilizzo;
- la stesa al suolo per consentire l'asciugatura e la
maturazione del materiale da scavo al fine di conferire
allo stesso migliori caratteristiche di movimentazione,
l'umidità ottimale e favorire l'eventuale biodegradazione
naturale degli additivi utilizzati per consentire le
operazioni di scavo;
- la riduzione della presenza nel materiale da scavo
degli elementi/materiali antropici (ivi inclusi, a titolo
esemplificativo, frammenti di vetroresina, cementiti,
bentoniti), eseguita sia a mano che con mezzi meccanici,
qualora questi siano riferibili alle necessarie operazioni
per esecuzione dell'escavo.
Questa interpretazione della Corte di Giustizia sopra riportata nella tabelle di confronto è stata
confermata, anche dopo la nuova Direttiva quadro sui rifiuti 2008/98 anche recentemente dalla
Avvocato della UE nelle conclusione del 16/5/2013 nella causa C113/12 : “dall’articolo 5 della
summenzionata direttiva 2008/98 che, nello stabilire le condizioni da soddisfare affinché una
sostanza o un oggetto possano essere considerati un «sottoprodotto» anziché un «rifiuto», si serve
dei criteri fissati dalla dottrina della Corte di giustizia relativamente alla definizione di «rifiuto»
nell’ambito della direttiva 75/442”. La Corte di Giustizia accogliendo tali conclusioni ha ribadito
che il riutilizzo come sottoprodotto e non come rifiuto deve essere certo, non deve richiedere una
trasformazione preliminare e deve intervenire nel corso del processo di produzione (Corte Giustizia
3/1072013 causa C113/12).
Il punto però ancora da approfondire è cosa si deve intendere per “non deve richiedere una
trasformazione preliminare”. Una interpretazione restrittiva di tale definizione porterebbe ad una
visione pregiudiziale come se: <<ogni residuo nascesse come rifiuto (mentre il residuo-sottoprodotto
è tale, nella compresenza di certe condizioni, fin dall’origine e non va confuso con il
prodotto ottenuto dal recupero dei rifiuti, ex art. 184-ter) e temendo, a volte aprioristicamente, che
il materiale definito “sottoprodotto” nascondesse, in realtà, un residuo-rifiuto (che vuole sottrarsi
alla sua disciplina…), hanno interpretato restrittivamente la nozione di “trattamenti ammessi”.
Con il risultato di azzerare quasi del tutto la tipologia dei sottoprodotti (nel momento in cui si
escludeva qualsiasi intervento di selezione, macinazione, evaporazione, triturazione, riduzione
50 Secondo la Circolare Ministero Ambiente n.13338 del 14/05/2014 se il terreno è contaminato e l’aggiunta di calce o
di altra sostanze è finalizzata anche a modificare le caratteristiche chimico fisiche, al fine di garantire che l’utilizzo nel
ciclo di produzione avvenga nel rispetto di tutti i requisiti sanitari e ambientali, non si tratta più di normale pratica
industriale ma di attività di gestione rifiuti. https://drive.google.com/file/d/0B1V2fxyvRBbLRkJIMVVuaE1JMDg/edit
48 Cassazione penale sez.3^ 2/12/2011 sentenza n.45023
49 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo relativa alla Comunicazione interpretativa
sui rifiuti e sui sottoprodotti (Bruxelles, 21.2.2007 COM(2007) 59 definitivo)

volumetrica, maturazione ecc. letto come “operazione di recupero di rifiuti”) e di ampliare a
dismisura quella dei rifiuti.>> (51)
Un tentativo di risposta a questo quesito secondo una parte della dottrina (vedi nota a fondo pagina
precedente) è nell’allegato 3 al Decreto 161. Anche se la Circolare Ministero Ambiente n.13338 del
14/5/2014 afferma che quanto disposto dall’allegato 3 non può essere in contrasto con la lettera c)
comma 1 articolo184bis: “c) la sostanza o l'oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun
ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;”.
Ma c’è anche chi mettendo in rilievo le contraddizioni tra il Decreto 161 e la normativa e
giurisprudenza UE sulla definizione di sottoprodotto sottolinea come: “Ed è appena il caso di
evidenziare, in conclusione, che ogni diversità del regolamento amministrativo in esame rispetto
alla disposizione base della legge (art. 184-bis D. Lgs 152/06) comporta la possibilità per il giudice
italiano di disapplicare direttamente la norma regolamentare illegittima. Così come le difformità
delle sopra citate norme di legge italiane su terre e rocce da scavo rispetto alla normativa
comunitaria possono essere fatte valere con ricorso alla Corte costituzionale8 ed alla Corte di
giustizia europea.” (52)
QUANDO IL MATERIALE DA SCAVO DIVENTA SOTTOPRODOTTO SECONDO IL DECRETO
161/2012 (comma 1 articolo 4)
a) il materiale da scavo é generato durante la realizzazione di un'opera, di cui costituisce parte
integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale materiale;
b) il materiale da scavo è utilizzato, in conformità al Piano di Utilizzo:
b.1) nel corso dell'esecuzione della stessa opera, nel quale é stato generato, o di un'opera diversa,
per la realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati, ripascimenti, interventi a
mare, miglioramenti fondiari o viari oppure altre forme di ripristini e miglioramenti ambientali;
b.2) in processi produttivi, in sostituzione di materiali di cava;
c) il materiale da scavo é idoneo ad essere utilizzato direttamente, ossia senza alcun ulteriore
trattamento diverso dalla normale pratica industriale secondo i criteri di cui all'Allegato 3 (53);
d) il materiale da scavo, per le modalità di utilizzo specifico di cui alla precedente lettera b),
soddisfa i requisiti di qualità ambientale di cui all'Allegato 4 (54).
51 Avv. Pasquale Giampietro Avv. Alfredo Scialò Avv. Michele Petronzi “Il nuovo statuto delle terre e rocce da scavo
secondo il D.M. n.161/2012” in lexambiente.it 21/11/2012.
52 G. Amendola “LA NUOVA DISCIPLINA PER TERRE E ROCCE DA SCAVO: IL REGOLAMENTO N. 161” in
Ambiente e sicurezza sul lavoro 2012, n. 11
http://www.lexambiente.it/index.php?option=com_content&view=article&id=8842:rifiuti-nuova-disciplina-per-terre-e-rocce-
21
da-scavo-&catid=179:dottrina179&Itemid=30
53 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/decreto-161-2012-terre-e-rocce-di-scavo-allegato-3
54 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/decreto-ministero-ambiente-161-2012-terre-e-rocce-scavo-allegato-iv

COME SI DIMOSTRA IL RISPETTO DELLE CONDIZIONI ELENCATE NEL PARAGRAFO
PRECEDENTE IL PIANO DI UTILIZZO DEL MATERIALE DI SCAVO (comma 2 articolo 4 e
articolo 5)
Dal proponente, cioè da colui che vuole effettuare l’uso dei materiali di scavo come non rifiuti
tramite il Piano di Utilizzo e con una dichiarazione sostitutiva (55) dell'atto di notorietà del Legale
rappresentante della persona giuridica o dalla persona fisica proponente l'opera.
IL PIANO DI UTILIZZO DEL MATERIALE DI SCAVO (articolo 5)
Modalità di redazione (prima parte comma 2 articolo 5)
Il Piano di Utilizzo è redatto secondo gli indirizzi dell’allegato V (56)
Modalità di presentazione (comma 1 articolo 5)
Il Piano di Utilizzo del materiale da scavo é presentato (anche in via telematica) dal proponente
all'Autorità competente (l’autorità che autorizza l’opera da cui deriva il materiale di scavo da
riutilizzare) almeno novanta giorni prima dell'inizio dei lavori per la realizzazione dell'opera. Il
proponente ha facoltà di presentare il Piano di Utilizzo all'Autorità competente in fase di
approvazione del progetto definitivo dell'opera.
22
Chi è il proponente del Piano di Utilizzo
Secondo la lettera q comma 1 articolo 1 del Decreto 161 è colui che presenta il Piano di Utilizzo.
Definizione quindi tautologica. Alla lettera del testo del Decreto non è chiaro se sia l’appaltatore
dell’opera che produce il materiale da scavo o il committente della stessa. Il Piano viene presentato
prima dell’inizio lavori, quindi se c’è un appaltatore non è detto sia ancora entrato in gioco.
Diversa ancora è la figura dell’Esecutore del Piano di Utilizzo che infatti ha una sua definizione
distinta da quella del Proponente ex lettera r) comma 1 articolo 1 del Decreto 161. Ed è l’esecutore
il vero responsabile del corretto uso, ai sensi del Decreto 161, del materiale di scavo come
sottoprodotto (vedi in particolare successivamente commento articolo 9 del Decreto 161.
55 “1. L'atto di notorietà concernente stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza dell'interessato é
sostituito da dichiarazione resa e sottoscritta dal medesimo con la osservanza delle modalità di cui all'articolo 38. 2.
La dichiarazione resa nell'interesse proprio del dichiarante può riguardare anche stati, qualità personali e fatti relativi
ad altri soggetti di cui egli abbia diretta conoscenza. 3. Fatte salve le eccezioni espressamente previste per legge, nei
rapporti con la pubblica amministrazione e con i concessionari di pubblici servizi, tutti gli stati, le qualità personali e i
fatti non espressamente indicati nell'articolo 46 sono comprovati dall'interessato mediante la dichiarazione sostitutiva
di atto di notorietà. 4. Salvo il caso in cui la legge preveda espressamente che la denuncia all'Autorità di Polizia
Giudiziaria e' presupposto necessario per attivare il procedimento amministrativo di rilascio del duplicato di
documenti di riconoscimento o comunque attestanti stati e qualità personali dell'interessato, lo smarrimento dei
documenti medesimi e' comprovato da chi ne richiede il duplicato mediante dichiarazione sostitutiva.” (articolo 47
DPR 445/2000 Disposizioni in materia di documentazione amministrativa)
56 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/decreto-161-2012-terre-e-rocce-di-scavo-allegato-5

Il Piano di Utilizzo precede la VIA (ultima parte comma 1 articolo 5)
Nel caso in cui l'opera sia oggetto di una procedura di valutazione ambientale, ai sensi della
normativa vigente, l'espletamento di quanto previsto dal presente Regolamento deve avvenire
prima dell'espressione del parere di valutazione ambientale.
Richiesta Integrazioni al Piano di Utilizzo (ultima parte comma 2 articolo 5)
L'Autorità competente può chiedere, in un'unica soluzione entro trenta giorni dalla presentazione
del Piano di Utilizzo, integrazioni alla documentazione presentata.
Mancato superamento Concentrazioni di soglia di contaminazione del materiale di scavo sulla
base del Piano di Utilizzo (comma 3 articolo 5)
Nel caso in cui per il materiale da scavo il Piano di Utilizzo dimostri che le concentrazioni di
elementi e composti di cui alla tabella 4.1 (57) dell'allegato 4 del presente regolamento non superino
le
Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) cioè i limiti (58) per i vari inquinanti con
riferimento alla specifica destinazione d'uso urbanistica del sito di produzione e del sito di
destinazione secondo il Piano di Utilizzo, l'Autorità competente, entro novanta giorni dalla
presentazione del Piano di Utilizzo o delle eventuali integrazioni, verificata la conformità del Piano
all’allegato V del presente Decreto Ministeriale, lo approva o lo rigetta.
Secondo Circolare Ministero Ambiente del 14/5/2014 n.13338 : “…si osserva che il riutilizzo in
situ dei terreni è sempre consentito nel rispetto dei valori di CSC stabiliti sulla base della
destinazione d’uso dell’area di destinazione. È evidente che, in caso di presenza di sub aree con
destinazioni non coincidenti, nell’ambito del medesimo sito di bonifica devono valere i limiti più
restrittivi vigenti.”
“In riferimento alle modalità di caratterizzazione dei materiali di riporto, pur condividendo la
necessità di garantire la rappresentatività delle analisi per tutte le frazioni granulometriche che
compongono tali materiali, ivi incluse quelle grossolane, si ritiene necessario, in considerazione
della estrema eterogeneità dei materiali di riporto una valutazione tecnica di preliminare da parte
di ARPA, da condursi caso per caso, in merito alla procedure da adottare per la preparazione dei
campioni”
57 Arsenico; cadmio, cobalto, nichel, piombo, rame, zinco, mercurio, idrocarburi con catena C>12, idrocarburi pesanti,
cromo totale, cromo VI, amianto, BTEX (Benzene, Toluene, Etilbenzene e Xileni), IPA.
Per l’analisi degli idrocarburi C>12 vedi questa metodologia ISPRA
http://www.isprambiente.gov.it/contentfiles/00010400/10425-mlg-75-2011.pdf/
Sia per i BTEX che per gli IPA le analisi sono da eseguire nel caso in cui l'area da scavo si collochi a 20 m di
distanza da infrastrutture viarie di grande comunicazione, e ad insediamenti che possono aver influenzato le
caratteristiche del sito mediante ricaduta delle emissioni in atmosfera. Gli analiti da ricercare sono quelli
elencati nella tabella 1 Allegato 5 Parte Quarta, Titolo V, del decreto legislativo 152 del 2006 e s.m.i..
58 Vedi colonne A e B della tabella 1 dell'allegato 5 a questo link http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dlgs-
1522006-allegati-ii-iiiivv-bonifiche Si tratta dei limiti che se superati comportano l’avvio della ordinaria procedura di
bonifica ai sensi dell’articolo 242 del DLgs 152/2006
23

Conseguenze rigetto Piano di Utilizzo da parte della Autorità competente (seconda parte
comma 3 articolo 5
In caso di diniego è fatta salva la facoltà per il proponente di presentare un nuovo Piano di
Utilizzo.
L'Autorità competente ha la facoltà di chiedere all'Agenzia regionale di protezione ambientale
(ARPA) con provvedimento motivato (59), entro trenta giorni dalla presentazione della
dichiarazione sostitutiva di avvenuto rispetto dell’allegato V al presente Decreto 161/2012 nella
redazione del Piano di Utilizzo o dell'eventuale documentazione di integrazione richiesta al
proponente, di verificare, sulla base del Piano di Utilizzo ed a spese del proponente la sussistenza
del rispetto dei requisiti ex allegato V.
In tal caso l'ARPA o APPA, può chiedere al proponente un approfondimento d'indagine in
contraddittorio, accerta entro quarantacinque giorni la sussistenza dei requisiti di cui sopra,
comunicando gli esiti all'Autorità competente.
Decorso il sopra menzionato termine di novanta giorni dalla presentazione del Piano di Utilizzo
all'Autorità competente o delle eventuali integrazioni, il proponente gestisce il materiale da scavo
nel rispetto del Piano di Utilizzo, fermi restando gli obblighi previsti dalla normativa vigente per la
realizzazione dell'opera. Si applica quindi una sorta di silenzio assenso
molto discutibile soprattutto in una materia delicata come questa.
Superamento Concentrazioni di soglia di contaminazione del materiale di scavo sulla base del
Piano di Utilizzo (comma 4 articolo 5)
Nel caso in cui la realizzazione dell'opera interessi un sito in cui, per fenomeni naturali, nel
materiale da scavo le concentrazioni degli elementi e composti di cui alla Tabella 4.1 dell'allegato
4 (60), superino le Concentrazioni Soglia di Contaminazione (61), è fatta salva la possibilità che le
concentrazioni di tali elementi e composti vengano assunte pari al valore di fondo naturale
esistente per tutti i parametri superati.
A tal fine, in fase di predisposizione del Piano di Utilizzo, il proponente segnala il superamento di
cui sopra all'Autorità competente, presentando un piano di accertamento per definire i valori di
fondo da assumere.
Tale piano è eseguito in contraddittorio con l'Agenzia regionale di protezione ambientale (ARPA)
competente per territorio.
Sulla base dei valori di fondo definiti dal piano di accertamento, il proponente presenta il Piano di
Utilizzo. In tal caso l'utilizzo del materiale da scavo sarà consentito nell'ambito dello stesso sito di
produzione.
Nell'ipotesi di utilizzo in sito diverso rispetto a quello di produzione ciò dovrà accadere in un
ambito territoriale con fondo naturale con caratteristiche analoghe e confrontabili per tutti i
parametri oggetto di superamento nella caratterizzazione del sito di produzione.
Secondo la Circolare Ministero Ambiente del 14/5/2014 (62) : “l’utilizzo del suolo escavato non
contaminato e di altro materiale allo stato naturale al di fuori del sito di produzione può avvenire,
59 Tenuto conto, ex comma 10 articolo 5 del presente Decreto Ministeriale 161/2012 , della tipologia di area in cui
viene realizzata l'opera e alla sua eventuale conoscenza di pregressi interventi antropici non sufficientemente
indagati nell'area di intervento
60 Vedi elenco nota 6
61 Vedi nota 7
24

previa valutazione, ai sensi, nell’ordine, degli articolo 183 comma 1 lettera a) (63), 184bis (64), 184
ter (65) DLgs 152/2006.”
Sito di produzione del materiale da scavo coincide con un sito di bonifica (comma 5 articolo 5)
Nel caso in cui il sito di produzione interessi un sito oggetto di interventi di bonifica, ovvero di
ripristino (66) ambientale ai sensi della normativa sul danno ambientale (67), il proponente
(all’utilizzo dei materiali di scavo) chiede che i requisiti per verificare il rispetto del presente
Decreto 161/2012 (sopra descritti) siano individuati dall'Agenzia regionale di protezione.
L'ARPA competente, entro sessanta giorni dalla suddetta richiesta, comunica al proponente se per i
materiali da scavo, ivi compresi i materiali da riporto, i valori riscontrati per
tutti gli elementi inquinanti rispettino le Concentrazioni Soglia di Contaminazione (68), con
riferimento alla specifica destinazione d'uso urbanistica del sito di destinazione indicata dal Piano
di Utilizzo.
In caso di esito positivo, il proponente può presentare il Piano di Utilizzo secondo la procedura
generale descritta nei precedenti paragrafi di commento dell’articolo 5 del presente Decreto
161/2012.
Efficacia temporale del Piano di Utilizzo (comma 6 articolo 5)
Il Piano di Utilizzo definisce la durata di validità del piano stesso. Decorso tale termine temporale il
Piano di Utilizzo cessa di produrre effetti ai sensi del presente regolamento. Salvo deroghe
espressamente motivate dall'Autorità competente in ragione delle opere da realizzare, l'inizio dei
lavori deve avvenire entro due anni dalla presentazione del Piano di Utilizzo.
Resta impregiudicata la facoltà di presentare, entro i due mesi antecedenti la scadenza dei predetti
termini, un nuovo Piano di Utilizzo che ha la durata massima di un anno.
Conseguenza mancato rispetto termini efficacia temporale del Piano di Utilizzo (comma 7
articolo 5)
Allo scadere dei termini di efficacia temporale del Piano di utilizzo, viene meno la qualifica di
sottoprodotto del materiale da scavo con conseguente obbligo di gestire il predetto materiale
come rifiuto ai sensi della normativa di cui alla parte IV del DLgs 152/2006.
63 “a) "rifiuto": qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o abbia l'obbligo di
disfarsi;”
64 Condizioni per la definizione di sottoprodotto
65 Condizioni per la cessazione della qualifica di rifiuto
66“ 9. Per "ripristino", anche "naturale", s'intende: nel caso delle acque, delle specie e degli habitat protetti, il ritorno
delle risorse naturali o dei servizi danneggiati alle condizioni originarie; nel caso di danno al terreno, l'eliminazione di
qualsiasi rischio di effetti nocivi per la salute umana e per la integrità ambientale. In ogni caso il ripristino deve
consistere nella riqualificazione del sito e del suo ecosistema, mediante qualsiasi azione o combinazione di azioni,
comprese le misure di attenuazione o provvisorie, dirette a riparare, risanare o, qualora sia ritenuto ammissibile
dall'autorità competente, sostituire risorse naturali o servizi naturali danneggiati.” (comma 9 articolo 302 DLgs
152/2006)
67 Parte VI al DLgs 152/2006
68 Vedi nota 7
25

Conseguenze violazione obblighi del Piano di Utilizzo (comma 8 articolo 5)
In caso di violazione degli obblighi assunti nel Piano di Utilizzo viene meno la qualifica di
sottoprodotto del materiale da scavo con conseguente obbligo di gestire il predetto materiale
come rifiuto ai sensi della parte IV del DLgs 152/2006 (69).
Conseguenze venir meno condizioni che giustificazione la definizione di sottoprodotto al
materiale di scavo (comma 9 articolo 5)
Fatto salvo una modifica sostanziale (70) del Piano di Utilizzo secondo l’articolo 8 del presente
Decreto 161/2012, il venir meno di una delle condizioni di utilizzo come sottoprodotto del materiale
di scavo, fa cessare gli effetti del Piano di Utilizzo e comporta l'obbligo di gestire il relativo
materiale da scavo come rifiuto.
69 Secondo P. Giampietro in “Il nuovo statuto delle terre e rocce da scavo” in lexambiente.it del 8/1072012: ” Questa
previsione, per la sua genericità, suscita seri dubbi di legittimità in quanto la norma primaria che conferiva al Governo
la potestà di dare attuazione al comma 2, dell’art. 184bis, del T.U. cit. (sul sottoprodotto), con riferimento alle terre e
rocce, previa abrogazione dell’art. 186 cit., limitava l’intervento dell’esecutivo all’adozione di “misure per stabilire
criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze od oggetti (come i materiali da
scavo) siano considerati sottoprodotti e non rifiuti”. Ebbene, in tale ambito, assai ristretto (di integrazione e
completamento delle quattro “condizioni” di legge), mentre non v’è dubbio che l’inosservanza del Regolamento (che
introduce “i criteri qualitativi da soddisfare", ex art. 2,) comporta certamente la perdita (o il non acquisto) della
qualifica di sottoprodotto. Altrettanto non può comminarsi, a mio avviso (perdita della qualifica), per la violazione di
quelle diposizioni regolamentari che introducono, ex novo, obblighi e/o oneri del tutto formali, di tipo burocratico-procedimentali
che non hanno nulla a che vedere con la qualità delle terre e rocce (che, in ipotesi hanno già raggiunto
i requisiti del sottoprodotto, rispettando cioè le “condizioni” di legge e “i criteri qualitativi” introdotti dal
regolamento). Si pensi all’utilizzo del materiale da scavo a ridosso dell’avvenuta scadenza del Piano (v. art. 5, comma
7), alla tardiva dichiarazione di effettuato utilizzo (art. 12, comma 4); al luogo e ai tempi di conservazione della
documentazione (ex art. 7), ecc. In queste ed altre previsioni, il regolamento sembra introdurre, indirettamente e
surrettiziamente, nuove fattispecie di reato (di gestione abusiva di rifiuti) sol perché le modalità di gestione delle terre e
rocce non rispettano delle prescrizioni puramente formali ed estrinseche che non incidono affatto sulla ricorrenza, in
concreto, delle condizioni e dei “criteri qualitativi o quantitativi” richiesti dall’art. 184bis (che, in ipotesi, i materiali
da scavo possiedono), con l’effetto, però, di far loro perdere la qualifica di sottoprodotto e di ricacciarli nell’area del
rifiuto.”
70 “2. Costituisce modifica sostanziale: a) l'aumento del volume in banco oggetto del Piano di Utilizzo in
misura superiore al 20%; b) la destinazione del materiale escavato ad un sito di destinazione o ad un utilizzo
diverso da quello indicato nel Piano di Utilizzo; c) la destinazione del materiale escavato ad un sito di deposito
intermedio diverso da quello indicato nel Piano di Utilizzo; d) la modifica delle tecnologie di scavo.“ (comma 2
articolo 8)
26

UTILIZZO MATERIALE DI SCAVO IN SITUAZIONI DI EMERGENZA (articolo 6)
In situazioni di emergenza dovute a causa di forza maggiore, la sussistenza dei requisiti per
rispettare quanto previsto dal presente Decreto (vedi in particolare allegato 4), è attestata alla
Autorità competente mediante una dichiarazione sostitutiva (71).
La dichiarazione sostitutiva è rilasciata secondo le modalità dell’allegato 7 (72) al presente Decreto
161/2012.
Dalla data della predetta dichiarazione il materiale da scavo può essere gestito nel rispetto di
quanto dichiarato.
Entro quindici giorni dalla data di inizio lavori, il soggetto che ha rilasciato la dichiarazione di cui
al precedente periodo deve comunque presentare il Piano di Utilizzo secondo le modalità ordinarie
viste in precedenza commentando l’articolo 5.
In sostanza la differenza rispetto alla procedura ordinaria è che nel caso di emergenza si inizia il
riutilizzo del materiale da scavo prima della presentazione/approvazione del piano di Utilizzo. La
garanzia del rispetto dei criteri ed obiettivi del presente Decreto ed in particolare dell’allegato 4 è
data da una sorta di autocertificazione del proponente attraverso la sopra citata dichiarazione
sostitutiva.
La deroga suddetta non si applica nel caso (sopra esaminato vedi commento al paragrafo 5 articolo
5) che il sito di produzione del materiale da scavo si collochi in un sito di bonifica ai sensi della
Parte IV DLgs 152/2006.
MODALITÀ CONSERVAZIONE DOCUMENTAZIONE DI UTILIZZO DEL MATERIALE DA
SCAVO (articolo 7)
Il Piano di Utilizzo di cui all'articolo 5 nonché le dichiarazioni nell’utilizzo in stato di emergenza,
devono essere conservati presso il sito di produzione del materiale escavato o presso la sede
legale del proponente e, se diverso, anche dell'esecutore.
La documentazione di cui sopra é conservata per cinque anni e resa disponibile in qualunque
momento all'Autorità di controllo che ne faccia richiesta. Copia di tale documentazione deve essere
conservata anche presso l'Autorità competente.
COMUNICAZIONE DEL NOME DELL’ESECUTORE DEL PIANO DI UTILIZZO (articolo 9)
Il proponente del Piano di Utilizzo deve comunicare all'Autorità competente l'indicazione
dell'esecutore del Piano di Utilizzo prima dell'inizio dei lavori di realizzazione dell'opera.
71 “1. L'atto di notorietà concernente stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza dell'interessato é
sostituito da dichiarazione resa e sottoscritta dal medesimo con la osservanza delle modalità di cui all'articolo 38. 2.
La dichiarazione resa nell'interesse proprio del dichiarante può riguardare anche stati, qualità personali e fatti relativi
ad altri soggetti di cui egli abbia diretta conoscenza. 3. Fatte salve le eccezioni espressamente previste per legge, nei
rapporti con la pubblica amministrazione e con i concessionari di pubblici servizi, tutti gli stati, le qualità personali e i
fatti non espressamente indicati nell'articolo 46 sono comprovati dall'interessato mediante la dichiarazione sostitutiva
di atto di notorietà. 4. Salvo il caso in cui la legge preveda espressamente che la denuncia all'Autorità di Polizia
Giudiziaria e' presupposto necessario per attivare il procedimento amministrativo di rilascio del duplicato di
documenti di riconoscimento o comunque attestanti stati e qualità personali dell'interessato, lo smarrimento dei
documenti medesimi e' comprovato da chi ne richiede il duplicato mediante dichiarazione sostitutiva.” (articolo 47
DPR 445/2000 Disposizioni in materia di documentazione amministrativa)
72 http://www.gazzettaufficiale.it/do/atto/serie_generale/caricaPdf?cdimg=012G018200700010110001&dgu=2012-09-
21&art.dataPubblicazioneGazzetta=2012-09-21&art.codiceRedazionale=012G0182&art.num=1&art.tiposerie=SG
27

A far data dalla suddetta comunicazione, l'esecutore del Piano di Utilizzo e' tenuto a far proprio e
rispettare il Piano di Utilizzo e ne é responsabile.
L'esecutore del Piano di Utilizzo redigerà la modulistica necessaria a garantire la tracciabilità del
materiale di cui agli allegati 6 (73) (documento di trasporto del materiale di scavo) e 7 (74)
(dichiarazione di avvenuto utilizzo del materiale da scavo secondo il piano di utilizzo approvato o
autocertificato dopo l’inizio lavori).
DEPOSITO IN ATTESA DI UTILIZZO (commi 1 e 2 articolo 10)
Il deposito del materiale escavato in attesa dell'utilizzo secondo il Piano apposito sopra descritto,
avviene all'interno del sito di produzione e dei siti di deposito intermedio e dei siti di
destinazione.
Il Piano di Utilizzo indica il sito o i siti di deposito intermedio. In caso di variazione dei siti di
deposito intermedio indicati nel Piano di Utilizzo, il proponente aggiorna il piano medesimo in
conformità alla procedura di modifica ex articolo 8 del presente Decreto 161/2012.
MODALITÀ GESTIONE DEPOSITO IN ATTESA DI UTILIZZO (COMMI 3 – 5 ARTICOLO 10)
Il deposito di materiale escavato deve essere fisicamente separato e gestito in modo autonomo
rispetto ai rifiuti eventualmente presenti nel sito in un deposito temporaneo.
Il deposito del materiale escavato avviene in conformità al Piano di Utilizzo identificando,
tramite apposita segnaletica posizionata in modo visibile, le informazioni relative al sito di
produzione, le quantità del materiale depositato, nonché i dati amministrativi del Piano di Utilizzo.
Il deposito del materiale escavato avviene tenendo fisicamente distinto il materiale escavato
oggetto di differenti piani di utilizzo.
Il deposito del materiale escavato non può avere durata superiore alla durata del Piano di Utilizzo.
Decorso il periodo di durata del Piano di Utilizzo viene meno, con effetto immediato, la qualifica di
sottoprodotto del materiale escavato non utilizzato in conformità al Piano di Utilizzo e, pertanto,
tale materiale deve essere trattato quale rifiuto, nel rispetto di quanto indicato dalla parte quarta del
decreto legislativo n.152 del 2006 e successive modificazioni.
Resta impregiudicata la facoltà di presentare un nuovo Piano di Utilizzo.
28

La disciplina delle terre e rocce da scavo novembre 2014

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