Cơ sở khoa học của quản lý nhà nước đối với công tác bảo trì đường bộ của dự án bot.docx

Viết thuê đề tài giá rẻ trọn gói - KB Zalo/Tele : 0973.287.149
Luanvanmaster.com – Cần Kham Thảo - Kết bạn Zalo/Tele : 0973.287.149
CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI
CÔNG TÁC BẢO TRÌ ĐƢỜNG BỘ CỦA DỰ ÁN BOT
1.1. Tổng quan về công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT
Các dự án giao thông đƣờng bộ sau khi hoàn thành đầu tƣ xây dựng mới,
nâng cấp, cải tạo, sửa chữa lớn, sửa chữa vừa đƣợc nghiệm thu, bàn giao, tổ chức
quản lý, bảo trì. Thời gian thực hiện quản lý, bảo trì đƣợc tính từ ngày Chủ đầu
tƣ, Chủ quản lý khai thác ký biên bản nghiệm thu bàn giao đƣa công trình vào
khai thác. Công tác bảo trì đƣờng bộ thực hiện theo quy định của quy trình bảo
trì, tiêu chuẩn kỹ thuật, định mức bảo trì đƣợc cơ quan có thẩm quyền công bố.
Để nghiên cứu làm rõ về công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT, Đề tài
xin đi sâu phân tích các khái niệm sau:
1.1.1. Khái niệm về đường bộ
Là các công trình giao thông phục vụ cho sự đi lại của con ngƣời và các
phƣơng tiện vận tải, bao gồm: Đƣờng bộ, nơi dừng xe, đèn tín hiệu, biển báo, vạch
sơn đƣờng, cọc tiêu, rào chắn, đảo giao thông, dải phân cách, cột cây số, tƣờng, kè,
hệ thống thoát nƣớc,Trạm thu phí, Trạm kiểm tra tải trọng xe và các công trình thiết
bị, phù trợ khác. Giao thông đƣờng bộ là dạng của dịch vụ công cũng nhƣ: Điện,
nƣớc, vệ sinh môi trƣờng...Theo đó, dịch vụ công có ý nghĩa hoạt động vì lợi ích
chung do các cơ quan Nhà nƣớc, các tổ chức xã hội, doanh nghiệp Nhà nƣớc, tƣ
nhân...đƣợc Nhà nƣớc giao cho quyền thực hiện hoặc cung cấp.
Hệ thống đƣờng bộ Việt Nam do nhiều cơ quan quản lý, bảo dƣỡng và khai
thác và có thể đƣợc phân loại nhƣ sau:
Thứ nhất, hệ thống do Nhà nƣớc đầu tƣ khai thác;
Thứ hai, hệ thống đƣờng bộ do Nhà nƣớc đầu tƣ và giao cho doanh nghiệp
khai thác;
Thứ ba, đƣờng bộ do doanh nghiệp đầu tƣ và khai thác (BOT);
7

Thứ tư, đƣờng bộ do cộng đồng và ngƣời sử dụng đầu tƣ và khai thác.
Nhƣ vậy, với đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là hoạt động QLNN đối
với công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án BOT, Đề tài chỉ đi sâu nghiên cứu một
nhánh trong hệ thống đƣờng bộ Việt Nam là hệ thống đƣờng bộ do doanh nghiệp
đầu tƣ và khai thác.
1.1.2. Khái niệm về bảo trì đường bộ
QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ đã đƣợc Chính phủ và Bộ GTVT
ban hành nhiều văn bản pháp luật. Các văn bản pháp luật của Nhà nƣớc bao gồm
các Luật, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ, các
thông tƣ của các Bộ, liên bộ nhằm đƣa ra các quy định và hƣớng dẫn cụ thể việc
quản lý đối với công tác bảo trì đƣờng bộ. Đối với công tác bảo trì công trình
đƣờng bộ, trực tiếp liên quan là cơ quan quản lý đƣờng bộ (Tổng cục Đƣờng bộ
Việt Nam, Cục Quản lý đƣờng bộ, Sở Giao thông vận tải, Ủy ban nhân dân cấp
huyện và Ủy ban nhân dân cấp xã) và các doanh nghiệp đầu tƣ xây dựng và quản
lý khai thác công trình đƣờng bộ (gồm các doanh nghiệp dự án BOT, doanh
nghiệp dự án khác và doanh nghiệp đƣợc Nhà nƣớc giao đầu tƣ xây dựng, quản
lý, khai thác công trình đƣờng bộ). Theo Thông tƣ 52/2013/TT-BGTVT ngày
12/12/2013 quy định về quản lý, khai thác và bảo trì công trình đƣờng bộ: Bảo
trì đường bộ là tập hợp các công việc nhằm bảo đảm và duy trì sự làm việc bình
thƣờng, an toàn của công trình theo quy định của thiết kế trong suốt quá trình khai
thác, sử dụng [17].
Nhƣ vậy, “bảo trì đƣờng bộ” theo quy định tại Thông tƣ 52/2013/TT-BGTVT
ngày 12/12/2013 có tính chất khái quát, chủ yếu nêu mục đích của bảo trì đƣờng bộ
mà chƣa làm rõ nội dung của công tác bảo trì đƣờng bộ gồm một, một số hoặc toàn
bộ các công việc nhƣ: kiểm tra, quan trắc, kiểm định chất lƣợng, bảo dƣỡng và sửa
chữa công trình đƣờng bộ cũng nhƣ chủ thể và đối tƣợng tham gia bảo trì đƣờng bộ
mà Đề tài sẽ đƣa ra trong khái niệm “Bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT”. Vì
vậy, Đề tài xin đƣa ra khái niệm bảo trì đƣờng bộ nhƣ sau:
8

Bảo trì đường bộ là tập hợp một, một số hoặc toàn bộ các công việc nhƣ
kiểm tra, quan trắc, kiểm định chất lƣợng, bảo dƣỡng và sửa chữa công trình
đƣờng bộ nhằm bảo đảm và duy trì sự làm việc bình thƣờng, an toàn của công
trình theo quy định của thiết kế trong suốt quá trình khai thác, sử dụng.
1.1.3 Khái niệm về dự án BOT
Dự án BOT là khái niệm không mới nhƣng tới nay chƣa có một định nghĩa
chuẩn mực thống nhất trên trên thế giới. BOT là viết tắt của Build – Operate –
Transfer nghĩa là xây dựng – kinh doanh – chuyển giao. BOT theo nghĩa rộng là một
cơ chế pháp lý thích ứng tùy theo tính chất dự án, loại hình quan hệ đối tác và phƣơng
thức cung cấp tài chính… BOT có thể áp dụng với nhiều trƣờng hợp thực tiễn khác
nhau song trong thực tiễn BOT thƣờng đƣợc sử dụng với các dự án về cơ sở hạ tầng.
BOT đƣợc hiểu là phƣơng thức huy động vốn của nhà đầu tƣ tƣ nhân để xây dựng,
kinh doanh công trình cơ sở hạ tầng vốn dĩ vẫn đƣợc dành riêng cho khu vực Nhà
nƣớc. BOT không phải là phƣơng thức duy nhất để huy động vốn từ tƣ nhân để xây
dựng cơ sở hạ tầng nhƣng là mô hình thông dụng và tƣơng đối hiệu quả thƣờng
đƣợc các nhà đầu tƣ sử dụng.
Ở Việt Nam hợp đồng BOT đƣợc quy định tại khoản 17 Điều 3 Luật Đầu
tƣ và khoản 1 Điều 2 Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 về đầu tƣ
theo hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT. Trên cơ sở kết hợp hai quy định riêng
biệt về hợp đồng BOT trong Quy chế đầu tƣ theo hợp đồng BOT, BTO và BT áp
dụng cho đầu tƣ nƣớc ngoài tại Việt Nam và Quy chế đầu tƣ theo hình
thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tƣ trong nƣớc có thể khái quát Dự án xây
dựng - kinh doanh - chuyển giao (gọi tắt là dự án BOT) là dự án đầu tƣ đƣợc ký
giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng, kinh doanh
công trình kết cấu hạ tầng trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu từ
chuyển giao không bồi hoàn công trình đó cho Nhà nƣớc Việt Nam.
Nhƣ vậy, dự án BOT là một quá trình đầu tƣ của nhà đầu tƣ, trong đó nhấn
mạnh việc nhà đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng, kinh doanh công trình đó và
9

chuyển giao không bồi hoàn cho Nhà nƣớc Việt Nam. Song chƣa có sự bảo đảm
pháp lý cho nhà đầu tƣ trong việc đƣợc cấp quyền và sử dụng quyền đƣợc cấp cũng
nhƣ quyền và nghĩa vụ tài trợ dự án. Đây là những thành tố đặc biệt quan trọng của
dự án BOT nhƣng đến nay vẫn chƣa đƣợc thừa nhận. Trên thực tế, dự án BOT liên
quan đến một số giấy phép do các cơ quan của Chính phủ cấp nhằm quy định các
quyền và nghĩa vụ cơ bản của nhà đầu tƣ trong quá trình thực hiện dự án BOT. Hợp
đồng BOT cũng là phƣơng tiện pháp lý quy định các quyền và nghĩa vụ tƣơng ứng
liên quan đến dự án đối với các nhà đầu tƣ tƣ nhân và nhà nƣớc. Trong một dự án
BOT điển hình, hợp đồng BOT và các quyền mà nhà đầu tƣ đƣợc hƣởng từ hợp
đồng là yếu tố quan trọng để bên vay xem xét việc tài trợ cho dự án. Vì vậy, hệ quả
pháp lý của việc cấp quyền trong hợp đồng BOT và dự án BOT là một thành tố không
thể thiếu. Ở một số nƣớc, pháp luật quy định nhà nƣớc có trách nhiệm bảo lãnh ngay
từ ban đầu việc cấp toàn bộ giấy phép cần thiết để thực hiện dự án và việc cấp quyền
này là một nội dung bắt buộc của hợp đồng BOT. Điều này dẫn đến tình trạng BOT
chƣa đƣợc hiểu đúng bản chất và việc điều chỉnh pháp luật đối với hợp đồng BOT
và dự án BOT còn nhiều thiếu sót, gây e ngại cho các nhà đầu tƣ khi đầu tƣ xây
dựng cơ sở hạ tầng dự án BOT ở Việt Nam vì tiềm ẩn nhiều rủi ro. Cần nhấn mạnh
thêm rằng, quyền và nghĩa vụ của các bên trong thực hiện dự án BOT đƣợc quy định
chặt chẽ nhằm đạt đƣợc các lợi ích đã định trƣớc. Do sự khác biệt của chủ thể dự án
nên các lợi ích này rất khác nhau. Các nhà đầu tƣ thực hiện dự án đầu tƣ vì mục đích
sinh lợi, vì vậy, họ sẽ tính toán các yếu tố có liên quan nhằm đạt đƣợc lợi nhuận hoặc
các lợi ích kinh tế có liên quan (nhƣ quyền đƣợc thực hiện một dự án đầu tƣ khác
có khả năng sinh lợi). Còn Nhà nƣớc, khi ký hợp đồng chủ yếu là nhằm các mục tiêu
phát triển cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế xã hội (mục tiêu phi lợi nhuận, mang
tính công ích, vì sự phát triển chung của toàn xã hội). Trong quá trình đàm phán dự
án BOT cần tính đến và dung hòa đƣợc lợi ích của nhà đầu tƣ và lợi ích của Nhà
nƣớc. Vì vậy, đề tài xin đƣa ra khái niệm về dự án BOT trên
10

cơ sở bao quát các khía cạnh pháp lý, tài chính chủ yếu của dự án (quá trình đầu
tƣ, chủ thể, tính cấp quyền, tính chất tài chính và mối quan hệ giữa các bên tham
gia dự án BOT) nhƣ sau:
Dự án BOT là dự án đầu tƣ đƣợc ký kết giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm
quyền và nhà đầu tƣ trong đó nhà đầu tƣ đƣợc cấp quyền xây dựng (bao gồm cả
việc mở rộng, nâng cấp, hiện đại hóa); kinh doanh công trình cơ sở hạ tầng trong
một thời gian nhất định bằng nguồn vốn góp của nhà đầu tƣ trên cơ sở huy động
nguồn vốn vay dựa trên phƣơng thức tài trợ dự án. Hết thời hạn cấp quyền, nhà
đầu tƣ chuyển giao không bồi hoàn quyền sở hữu công trình cho Nhà nƣớc.
1.1.4. Khái niệm về bảo trì đường bộ trong các dự án BOT
Trong dự án BOT có nhiều hạng mục đƣợc triển khai đối với công trình cơ sở
hạ tầng trên cơ sở ký kết giữa cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ, trong
đó đối với ngành giao thông vận tải có công tác bảo trì đƣờng bộ. Trên cơ sở kết hợp
hai khái niệm về bảo trì đƣờng bộ và khái niệm về dự án BOT, đề tài xin đƣa ra khái
niệm về bảo trì đƣờng bộ trong dự án BOT nhƣ sau:
Bảo trì đường bộ trong dự án BOT là tập hợp một, một số hoặc toàn bộ các
công việc nhƣ kiểm tra, quan trắc, kiểm định chất lƣợng, bảo dƣỡng và sửa chữa
công trình đƣờng bộ do doanh nghiệp đầu tƣ và khai thác đƣợc ký kết giữa cơ
quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ nhằm bảo đảm và duy trì sự làm việc
bình thƣờng, an toàn của công trình theo quy định của thiết kế trong suốt quá trình
khai thác, sử dụng.
1.1.5. Tầm quan trọng của công tác bảo trì đường bộ trong dự án BOT
trong phát triển hạ tầng giao thông
Hợp tác đầu tƣ theo hình thức BOT đối với các dự án hạ tầng giao thông là
tháo gỡ nút thắt nguồn vốn đầu tƣ cho phát triển kết cấu hạ tầng GTVT. Nguồn
vốn đóng góp từ khu vực tƣ nhân và cả nhà đầu nƣớc ngoài đầu tƣ kết cấu hạ
tầng giao thông vận tải đã, đang và sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc khắc
phục tình trạng thiếu hụt vốn hiện nay.
11

Nhằm huy động nguồn vốn cho phát triển hạ tầng giao thông vận tải, chính
sách của Chính phủ là khuyến khích mọi nguồn lực trong và ngoài nƣớc đầu tƣ cho
dự án đƣờng bộ, đƣờng sắt, cảng hàng không, cảng biển, sân bay mới, khu bến phát
triển mới có quy mô lớn. Theo đó, năm 2007 Chính phủ ban hành Nghị định số
78/2007/NĐ-CP ngày 14/7/2010 thay thế Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tƣ
phát triển công trình kết cấu hạ tầng thực hiện theo hình thức BOT, BTO, BT [11
đã tạo ra một làn sóng đầu tƣ từ nguồn vốn tƣ nhân cho phát triển kết cấu hạ tầng.
Ngoài ra, Chính phủ ban hành Quyết định số 71/QĐ-TTg, ngày 9-11-2010, có hiệu
lực từ ngày 15-01-2011 về đầu tƣ theo hình thức hợp tác công - tƣ. Theo đó, cơ quan
nhà nƣớc có thẩm quyền sẽ lập danh mục dự án ƣu tiên đầu tƣ hằng năm và tiến
hành đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tƣ trong cũng nhƣ ngoài nƣớc đủ năng
lực, kinh nghiệm nhất để tham gia dự án. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, tính đến nay,
đã có trên 90 dự án đƣợc thực hiện theo các hình thức trên với tổng vốn đầu tƣ
khoảng 7,1 tỉ USD, trong đó các dự án về giao thông vận tải chiếm 70%. Các dự án
BOT đã đƣợc triển khai và đƣa vào sử dụng nhƣ: Đƣờng ôtô cao tốc Hà Nội - Hải
Phòng, cầu Rạch Miễu, cầu Cỏ May (trên quốc lộ 51), đoạn An Sƣơng - An Lạc
thuộc quốc lộ 1A trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh, cầu Đồng Nai, cầu Bình
Triệu (khu vực Thành phố Hồ Chí Minh)... Nhiều dự án lớn đƣợc triển khai theo
hình thức hợp tác BOT đối với các dự án đƣờng cao tốc nhƣ: Mỹ Thuận - Cần Thơ,
Dầu Giây - Phan Thiết, Bến Lức - Long Thành, Ninh Bình - Thanh Hóa, Nội Bài -
Hạ Long... Hai dự án phát triển kết cấu hạ tầng thí điểm đầu tiên triển khai theo hình
thức BOT đã đƣợc Chính phủ chấp thuận là cảng Lạch Huyện (Hải Phòng) và sân
bay quốc tế Long Thành (Đồng Nai). Dự án cảng Lạch Huyện có tổng kinh phí đầu
tƣ ƣớc tính khoảng 140 tỉ yên, trong đó Chính phủ Nhật Bản sẽ tài trợ 120 tỉ yên, 3
đối tác tƣ nhân do Chính phủ Nhật Bản giới thiệu sẽ tài trợ phần còn lại. Ba đối tác
này đã thành lập liên doanh với Tổng Công ty Hàng hải Việt Nam để xây dựng cảng
Lạch Huyện. Các đối tác tƣ nhân điều hành các hoạt động của cảng Lạch Huyện
trong một thời gian để thu hồi vốn và lợi nhuận. Đối với dự án
12

sân bay quốc tế Long Thành, kinh phí xây dựng các công trình quan trọng của sân
bay ƣớc tính hơn 300 tỉ yên. Các đối tác tƣ nhân đến từ Nhật Bản sẽ sử dụng vốn
của Tổ chức Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) để tiến hành nghiên cứu khả thi và
hoàn thành báo cáo về vấn đề này trong năm 2017. Các dự án BOT đã đóng góp vai
trò quan trọng trong phát triển cơ sở hạ tầng, các cơ sở sản xuất công nghiệp, nông
nghiệp đặc biệt ở các vùng kinh tế trọng điểm của nƣớc ta.
Trong quá trình thực hiện dự án BOT, từ khi xây dựng, mở rộng, nâng cấp,
hiện đại hóa, kinh doanh công trình cơ sở hạ tầng trong một thời gian theo thỏa thuận
cho tới khi chuyển giao không bồi hoàn quyền sở hữu công trình cho Nhà nƣớc, công
tác bảo trì đƣờng bộ với các nội dung kiểm tra, quan trắc, kiểm định chất lƣợng, bảo
dƣỡng và sửa chữa công trình đƣờng bộ là các hoạt động không thể thiếu trong các
dự án BOT nhằm phát hiện hƣ hỏng, dấu hiệu hƣ hỏng của công trình để có biện
pháp xử lý kịp thời; tránh xảy ra sự cố dẫn tới thảm họa về ngƣời, tài sản, môi trƣờng
và các trƣờng hợp khác; duy trì công trình đƣờng bộ ở trạng thái khai thác, sử dụng
bình thƣờng và hạn chế phát sinh các hƣ hỏng công trình đƣờng bộ; đảm bảo sự làm
việc bình thƣờng, an toàn của công trình đƣờng bộ theo định kỳ hoặc đột xuất (mƣa
bão, lũ lụt, động đất, va đập, cháy nổ hoặc những tác động thiên tai đột xuất khác
hoặc khi có biểu hiện có thể gây hƣ hỏng đột biến ảnh hƣởng đến an toàn sử dụng,
khai thác công trình hoặc có khả năng xảy ra sự cố dẫn tới thảm họa). Vì vậy, nếu
nhƣ các dự án BOT đã chứng minh vai trò hữu hiệu trong việc đầu tƣ của tƣ nhân
phục vụ lợi ích công cộng thì công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT là
không thể thiếu vắng trong duy trì và phát triển hạ tầng giao thông, giúp bảo đảm và
duy trì sự làm việc bình thƣờng, an toàn của công trình theo quy định của thiết kế
trong suốt quá trình khai thác, sử dụng các công trình thuộc dự án BOT.
1.1.6. Các hình thức bảo trì đường bộ trong các dự án giao thông theo
hình thức BOT
Điều 4 Thông tƣ 52/2013/TT-BGTVT ngày 12/12/2013 [17] quy định chi
tiết nội dung bảo trì công trình đƣờng bộ. Đối với các dự án giao thông theo
13

hình thức BOT, các hình thức bảo trì đƣờng bộ gồm một, một số hoặc toàn bộ
các công việc nhƣ sau:
- Kiểm tra công trình đường bộ là việc xem xét bằng trực quan hoặc bằng
thiết bị chuyên dụng để đánh giá hiện trạng công trình nhằm phát hiện hƣ hỏng,
dấu hiệu hƣ hỏng của công trình để có biện pháp xử lý kịp thời.
- Quan trắc công trình đường bộ là sự theo dõi, quan sát, đo đạc các thông số
kỹ thuật của công trình theo yêu cầu của thiết kế trong quá trình sử dụng nhằm tránh
xảy ra sự cố dẫn tới thảm họa về ngƣời, tài sản, môi trƣờng và các trƣờng hợp khác
theo yêu cầu của ngƣời quyết định đầu tƣ, chủ đầu tƣ, chủ sở hữu công trình, cơ
quan quản lý đƣờng bộ và cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.
- Kiểm định chất lượng công trình đường bộ bao gồm các hoạt động kiểm
tra và xác định chất lƣợng hoặc đánh giá sự phù hợp chất lƣợng của công trình
so với yêu cầu của thiết kế, quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật thông qua việc xem
xét hiện trạng công trình bằng trực quan kết hợp với phân tích, đánh giá các số
liệu thử nghiệm công trình.
- Bảo dưỡng thường xuyên công trình đường bộ là các hoạt động theo dõi,
chăm sóc, sửa chữa những hƣ hỏng nhỏ, duy tu thiết bị lắp đặt vào công trình đƣờng
bộ, đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, định kỳ để duy trì công trình đƣờng bộ
ở trạng thái khai thác, sử dụng bình thƣờng và hạn chế phát sinh các hƣ hỏng
công trình đƣờng bộ.
- Sửa chữa công trình đường bộ là các hoạt động khắc phục hƣ hỏng của
công trình đƣợc phát hiện trong quá trình khai thác, sử dụng nhằm đảm bảo sự
làm việc bình thƣờng, an toàn của công trình đƣờng bộ. Sửa chữa công trình
đƣờng bộ bao gồm sửa chữa định kỳ và sửa chữa đột xuất, cụ thể:
Sửa chữa định kỳ công trình đường bộ là hoạt động sửa chữa đƣợc thực
hiện theo kế hoạch nhằm khôi phục, cải thiện tình trạng kỹ thuật của công trình
đƣờng bộ mà bảo dƣỡng thƣờng xuyên công trình không đáp ứng đƣợc, bao
gồm: sửa chữa hƣ hỏng; thay thế bộ phận công trình, thiết bị công trình và thiết
14

bị công nghệ bị hƣ hỏng đƣợc thực hiện định kỳ theo quy định của quy trình bảo
trì công trình đƣờng bộ;
Sửa chữa đột xuất công trình đường bộ là hoạt động sửa chữa phải thực
hiện bất thƣờng khi bộ phận công trình, công trình bị hƣ hỏng do chịu các tác
động đột xuất nhƣ mƣa bão, lũ lụt, động đất, va đập, cháy nổ hoặc những tác
động thiên tai đột xuất khác hoặc khi có biểu hiện có thể gây hƣ hỏng đột biến
ảnh hƣởng đến an toàn sử dụng, khai thác công trình hoặc có khả năng xảy ra sự
cố dẫn tới thảm họa.
1.2. Lý luận về quản lý Nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ
trong các dự án BOT
1.2.1. Khái niệm quản lý Nhà nước đối với bảo trì đường bộ trong các
dự án BOT
Theo quan niệm của Các Mác: “Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao
động chung nào đó mà được tiến hành tuân theo một quy mô tương đối lớn đều
cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân
và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ thể
sản xuất, sự vận động này khác với sự vận động của các cơ quan độc lập của cơ
thể đó. Một nhạc công tự điều khiển mình, nhưng một dàn nhạc phải có nhạc
trưởng” [3, tr 23 . Theo Các Mác quản lý là nhằm phối hợp các lao động đơn lẻ
để đạt đƣợc cái thống nhất của toàn bộ quá trình sản xuất. Đến nay, các nhà khoa
học nghiên cứu về quản lý quan niệm rằng, quản lý là sự tác động chỉ huy, điều
khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con ngƣời để chúng phát triển
phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng với ý trí của ngƣời quản
lý. Theo cách hiểu này thì quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tƣợng
quản lý nhằm đạt đƣợc mục tiêu quản lý. Việc tác động theo cách nào còn tuỳ
thuộc vào các góc độ khoa học khác nhau, các lĩnh vực khác nhau cũng nhƣ cách
tiếp cận của ngƣời nghiên cứu. Trong đời sống xã hội của mỗi quốc gia, hoạt động
quản lý Nhà nƣớc là không thể thiếu. Quản lý nhà
15

nƣớc là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nƣớc đối với
các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con ngƣời để duy trì và phát triển
các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và
nhiệm vụ của Nhà nƣớc trong công cuộc xây dựng CNXH và bảo vệ Tổ quốc
XHCN [15, tr 407 .
Nhƣ vậy, quản lý Nhà nƣớc là hoạt động mang tính chất quyền lực nhà nƣớc,
đƣợc sử dụng quyền lực nhà nƣớc để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Quản lý nhà
nƣớc đƣợc xem là một hoạt động chức năng của nhà nƣớc trong quản lý xã hội và
có thể xem là hoạt động chức năng đặc biệt quản lý nhà nƣớc đƣợc hiểu theo hai
nghĩa. Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nƣớc là toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nƣớc,
từ hoạt động lập pháp, hoạt động hành pháp, đến hoạt động tƣ pháp. Theo nghĩa hẹp,
quản lý nhà nƣớc chỉ bao gồm hoạt động hành pháp.
Đối với công tác bảo trì đƣờng bộ trong dự án BOT, quản lý nhà nƣớc là
bao gồm toàn bộ các hoạt động từ ban hành các văn bản luật, các văn bản mang
tính luật đến việc chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tƣợng bị quản lý và vấn đề
tƣ pháp đối với đối tƣợng quản lý cần thiết của Nhà nƣớc. Hoạt động quản lý nhà
nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ trong dự án BOT đƣợc thực hiện bởi các
cơ quan nhà nƣớc Nhà nƣớc có thẩm quyền đƣợc giao nhiệm vụ quản lý đối với
lĩnh vực này theo quy định của pháp luật, trong đó trực tiếp là các cơ quan thực
hiện chức năng quản lý nhà nƣớc chuyên ngành thuộc Bộ Giao thông vận tải; cơ
quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng,
Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Ủy ban nhân dân xã,
phƣờng, thị trấn.
Quản lý nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ trong dự án BOT là
hoạt động QLNN trong một lĩnh vực hẹp song vẫn phải đảm bảo đầy đủ các đặc
điểm mang tính quyền lực đặc biệt, tính tổ chức cao và tính mệnh lệnh đơn
phƣơng của nhà nƣớc trong hệ thống QLNN bao gồm: chủ thể quản lý, đối tƣợng
quản lý và mối quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tƣợng quản lý trong
16

quá trình quản lý. Quá trình nghiên cứu Luận văn, trên cơ sở các khái niệm về bảo
trì đƣờng bộ, dự án BOT và khái niệm về bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT đã
đƣợc đƣa ra trong mục 1.1.1, kết hợp với khái niệm về Quản lý Nhà nƣớc trong
Giáo trình của Học viện Hành chính Quốc gia, Đề tài xin đƣa ra khái niệm Quản lý
nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ trong dự án BOT nhƣ sau:
Quản lý nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ trong dự án BOT là
sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nƣớc đối với toàn bộ
quá trình bảo trì đƣờng bộ trong dự án BOT nhằm bảo đảm sự làm việc bình
thƣờng, an toàn của công trình theo quy định của thiết kế trong suốt quá trình khai
thác, sử dụng; duy trì, phát triển quá trình xây dựng, kinh doanh và chuyển giao
công trình đƣờng bộ.
1.2.2. Sự cần thiết của quản lý Nhà nước đối với bảo trì đường bộ trong
các dự án BOT
Đƣờng bộ sau khi hoàn thành đầu tƣ xây dựng mới, nâng cấp, cải tạo, sửa
chữa lớn, sửa chữa vừa phải đƣợc nghiệm thu, bàn giao, tổ chức quản lý, bảo trì.
Thời gian thực hiện quản lý, bảo trì đƣợc tính từ ngày chủ đầu tƣ, chủ quản lý khai
thác ký biên bản nghiệm thu bàn giao đƣa công trình vào khai thác. Công tác bảo trì
đƣờng bộ thực hiện theo quy định của quy trình bảo trì, tiêu chuẩn kỹ thuật, định
mức quản lý, bảo trì đƣợc cơ quan có thẩm quyền công bố. Đối với công trình đầu
tƣ theo hình thức BOT, nhà đầu tƣ phải căn cứ quy mô công trình những dự án
đƣờng bộ xây dựng mới, nâng cấp, cải tạo áp dụng công nghệ mới, vật liệu mới; dự
án có chuyển giao công nghệ mới, đƣờng bộ từ cấp II trở lên để lập quy trình bảo trì,
gửi tới Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ký kết và thực hiện Hợp đồng dự án BOT.
Chi phí cho việc lập quy trình bảo trì đƣợc tính vào tổng mức đầu tƣ của dự án. Quá
trình bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT, nhà đầu tƣ phải đƣợc cơ quan quản lý
đƣờng bộ có thẩm quyền cấp phép thi công, chấp thuận phƣơng án đảm bảo giao
thông. Nhà thầu phải có biện pháp, tiến độ, bố trí thời gian và tổ chức thi công hợp
lý, đủ biển báo hiệu, đèn tín hiệu
17

giao thông, phân luồng, phân làn và có ngƣời gác hƣớng dẫn giao thông đảm bảo
cho ngƣời, phƣơng tiện tham gia giao thông qua lại an toàn, thông suốt. Trong
thời gian thi công nhà thầu phải thực hiện các quy định về bảo vệ môi trƣờng, an
toàn lao động. Với quy trình gồm chuỗi các hoạt động, sự cần thiết của QLNN đối
với bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT là tất yếu. Không riêng Việt Nam, các
nƣớc khác nhau trên thế giới đều có các biện pháp, phƣơng thức khác nhau nhằm
quản lý hoạt động bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT. Nhận thức rõ vị trí, vai
trò và tầm quan trọng của QLNN đối với bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT
mới có đƣợc sự thống nhất, tạo nguồn lực để phát triển hạ tầng giao thông nói
riêng và phát triển đất nƣớc nói chung.
1.2.3. Nội dung của quản lý Nhà nước đối với bảo trì đường bộ trong
các dự án BOT
1.2.3.1. Xây dựng và ban hành hệ thống văn bản pháp luật về bảo trì đường
bộ
Văn bản pháp luật là công cụ quan trọng nhất để Nhà nƣớc quản lý xã hội nói
chung và quản lý bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT nói riêng. Nhà nƣớc quản
lý bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT bằng pháp luật. Các văn bản quy phạm
pháp luật của Nhà nƣớc là sự thể hiện, cụ thể hóa quan điểm, đƣờng lối của Đảng
về bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT, đồng thời văn bản pháp luật tạo ra hành
lang pháp lý để các nhà đầu tƣ ký kết, triển khai dự án BOT, tạo ra sự thống nhất
trong bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT trên phạm vi cả nƣớc. Đến nay, Đảng,
Chính phủ, Quốc hội đã ban hành và chỉ đạo các Bộ ngành liên quan ban hành nhiều
văn bản pháp luật tạo cơ sở pháp lý chung đối với bảo trì đƣờng bộ trong các dự án
BOT nhƣ: các Văn kiện của Đại hội Đảng; Luật Xây dựng số 16/2003/QH11 ngày
26 tháng 11 năm 2003; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật liên quan đến
đầu tƣ xây dựng số 38/2009/QH12 ngày 19 tháng 06 năm 2009; Luật Đầu tƣ xây
dựng số 59/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2005; Luật Giao thông đƣờng bộ số
23/2008/QH13 ngày 13 tháng 11 năm
18

2008… Ngoài ra, còn có các văn bản pháp lý điều chỉnh trực tiếp nhƣ: Nghị định
số 12/2009/NĐ-CP ngày 12 tháng 02 năm 2009 của Chính phủ về quản lý dự án
đầu tƣ xây dựng công trình; Nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày 15 tháng
10 năm 2009 về sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày
12 tháng 02 năm 2009; Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm
2009 của Chính phủ về đầu tƣ theo hình thức hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh
– Chuyển giao (BOT), Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh (BTO),
Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (BT); Nghị định số 24/2011/NĐ-CP ngày 5
tháng 04 năm 2011 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định
108/2009/NĐ-CP; Nghị định số 112/2009/NĐ-CP ngày 14 tháng 12 năm
2009 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình; Nghị định
48/2010/NĐ-CP ngày 7 tháng 05 năm 2010 của Chính phủ về Hợp đồng trong hoạt
động xây dựng; Nghị định 15/2013/NĐ-CP ngày 06 tháng 02 năm 2013 của Chính
phủ về Quản lý chất lƣợng xây dựng công trình; Nghị định 114/2010/NĐ-CP ngày
6 tháng 12 năm 2010 của Chính phủ về bảo trì công trình xây dựng; Nghị định
11/2010/NĐ-CP ngày 24 tháng 02 năm 2010 của Chính Phủ quy định về quản lý và
bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng bộ; Nghị định 100/2013/NĐ-CP ngày 3
tháng 9 năm 2013 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
11/2010/NĐ-CP; Thông tƣ số 159/2013/TT-BTC ngày 14 tháng 11 năm 2013 của
Bộ Tài Chính hƣớng dẫn chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí sử dụng đƣờng bộ
hoàn vốn đầu tƣ xây dựng đƣờng bộ; Thông tƣ 52/2013/TT-BGTVT ngày 12 tháng
12 năm 2013 của Bộ Giao thông vận tải về quản lý, khai thác và bảo trì công trình
đƣờng bộ; Thông tƣ số 20/2014/TT-
BGTVT ngày 30 tháng 05 năm 2014 của Bộ Giao thông vận tải sửa đổi Thông tƣ
số 52/2013/TT-BGTVT ngày 12 tháng 12 năm 2013 quy định về quản lý, khai
thác và bảo trì đƣờng bộ; Thông tƣ số 10/2013/TT-BXD ngày 25 tháng 07 năm
2013 của Bộ xây dựng quy định chi tiết một số nội dung về quản lý chất lƣợng
công trình xây dựng; Thông tƣ 166/2011/TT-BTC ngày 17 tháng 11 năm
2011 của Bộ Tài Chính quy định quy định về quản lý, sử dụng chi phí chuẩn bị
19

dự án và kinh phí hoạt động của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền trong quá trình
quản lý các dự án; một số chỉ tiêu tài chính của hợp đồng dự án; điều kiện và
phƣơng thức thanh toán cho Nhà đầu tƣ thực hiện dự án theo hợp đồng Xây dựng
– Chuyển giao; Quyết toán giá trị công trình dự án theo Hợp đồng Xây dựng –
Kinh doanh – Chuyển Giao; Quyết định số 2729/QĐ-BGTVT ngày 31 tháng 10
năm 2012 của Bộ Trƣởng Bộ GTVT về việc: Tổ chức thực hiện, chức năng, nhiệm
vụ của Cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền đối với các dự án đầu tƣ theo hình thức
đối tác công – tƣ mà Bộ GTVT quản lý…
1.2.3.2 Xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch bảo trì đường
bộ trong các dự án BOT
Trong sự vận động không ngừng về mọi mặt của đời sống xã hội, QLNN các
lĩnh vực chuyên ngành và chuyên ngành hẹp đều phải đặt ra việc xây dựng quy
hoạch, kế hoạch và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch đó cho phù hợp với
thực tiễn. Trên thực tế, nhu cầu, điều kiện và ƣu tiên phát triển hạ tầng giao thông
của từng địa phƣơng khác nhau nên cần thiết phải có QLNN đối với quy hoạch,
kế hoạch bảo trì đƣờng bộ trong dự án BOT nói riêng và phát triển hạ tầng giao
thông nói chung. Đối với công trình BOT, theo quy định tại khoản 6 Điều 18 của
Thông tƣ số 52/2013/TT-BGTVT ngày 12 tháng 12 năm 2013 quy định về quản
lý, khai thác và bảo trì đƣờng bộ [17 , kế hoạch bảo trì và chi phí bảo trì công
trình đƣờng bộ hằng năm phải đƣợc quy định trong Hợp đồng dự án, làm căn cứ
cho việc bảo trì công trình đƣờng bộ trong giai đoạn khai thác công trình. Nhà
đầu tƣ, doanh nghiệp dự án lập kế hoạch bảo trì công trình đƣờng bộ hàng năm,
gửi cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ký kết Hợp đồng dự án để thỏa thuận trƣớc
khi phê duyệt triển khai thực hiện. Nội dung kế hoạch bảo trì công trình đƣờng
bộ hàng năm bao gồm: kế hoạch bảo dƣỡng thƣờng xuyên công trình, kế hoạch
sửa chữa công trình đƣờng bộ theo từng tuyến (đoạn tuyến) và các công tác khác
(nếu có). Trƣờng hợp Hợp đồng dự án chƣa quy định kế hoạch bảo trì và chi phí
bảo trì công trình đƣờng bộ, cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ký kết Hợp đồng
dự án và nhà đầu tƣ, doanh nghiệp dự án căn cứ
20

định mức kinh tế - kỹ thuật hiện hành, suất vốn bảo trì của công trình đƣờng bộ
tƣơng tự để bổ sung vào Hợp đồng dự án.
1.2.3.3. Tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước đối với công tác bảo trì đường
bộ trong các dự án BOT
Cơ quan chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ, thống nhất quản lý nhà nƣớc về
bảo trì công trình xây dựng nói chung là Bộ Xây dựng đƣợc quy định tại Điều 25
Nghị định số 114/2010/NĐ-CP ngày 06/12/2010 về bảo trì công trình xây dựng
[12 . Theo đó, Bộ Xây dựng có trách nhiệm trình Chính phủ ban hành hoặc ban
hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về bảo trì công trình;
hƣớng dẫn về chi phí cho việc lập, thẩm tra và điều chỉnh quy trình bảo trì công
trình; hƣớng dẫn phƣơng pháp lập dự toán bảo trì công trình và công bố các định
mức xây dựng phục vụ bảo trì công trình; chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính
hƣớng dẫn việc sử dụng vốn ngoài ngân sách (nếu có) cho bảo trì công trình; chủ
trì, phối hợp cùng các Bộ, cơ quan ngang Bộ và các địa phƣơng có liên quan thanh
tra, kiểm tra việc tuân thủ quy định của pháp luật về bảo trì công trình trên phạm
vi toàn quốc và hƣớng dẫn việc xử lý vi phạm các quy định của Nghị định này
theo quy định của pháp luật.
Đối với công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT, ngoài Bộ Xây
dựng chịu trách nhiệm chung, Bộ Giao thông Vận tải có trách nhiệm hƣớng dẫn
thực hiện bảo trì đối với các công trình đƣờng bộ trong dự án BOT. Theo đó, Bộ
Giao thông vận tải có trách nhiệm: Quy định về ngƣời có trách nhiệm bảo trì công
trình đƣờng bộ trong các dự án BOT cho phù hợp với loại công trình, nguồn vốn
bảo trì và hình thức sở hữu công trình; Tổ chức biên soạn và ban hành các tiêu
chuẩn kỹ thuật về bảo trì công trình; quy định yêu cầu và danh mục công trình, bộ
phận công trình buộc phải quan trắc theo quy định của Nghị định 114/2010/NĐ-
CP ngày 06/12/2010; Hƣớng dẫn về nguồn chi phí để bảo trì công trình đƣờng
bộ trong các dự án BOT; tổ chức lập, công bố các định mức xây dựng phục vụ
bảo trì, kiểm tra việc thực hiện bảo trì công trình và đánh giá
21

sự an toàn công trình đƣờng bộ trong các dự án BOT; xử lý đối với công trình
đƣờng bộ trong các dự án BOT không đảm bảo an toàn cho việc khai thác, sử
dụng theo quy định tại Nghị định 114/2010/NĐ-CP ngày 06/12/2010; xem xét,
quyết định việc tiếp tục sử dụng đối với công trình hết tuổi thọ thiết kế quy định
tại điểm d khoản 1 Điều 16 Nghị định 114/2010/NĐ-CP ngày 06/12/2010; Xử lý
đối với công trình đƣờng bộ trong các dự án BOT có biểu hiện xuống cấp về chất
lƣợng, không đảm bảo an toàn cho việc khai thác, sử dụng theo quy định tại Điều
18 Nghị định 114/2010/NĐ-CP ngày 06/12/2010; kiểm tra việc tuân thủ quy định
của Nghị định 114/2010/NĐ-CP ngày 06/12/2010, Nghị định số 15/2013/NĐ-CP
ngày 6/2/2013 về quản lý chất lƣợng công trình xây dựng và Thông tƣ số
52/2013/TT-BGTVT ngày 12 tháng 12 năm 2013 để xử lý vi phạm theo quy định
của pháp luật.
Đối với công trình BOT, doanh nghiệp dự án căn cứ kế hoạch và chi phí bảo
trì quy định tại khoản 6 Điều 18 của Thông tƣ số 52/2013/TT-BGTVT ngày 12
tháng 12 năm 2013 [17 để tổ chức thực hiện bảo trì công trình đƣờng bộ, bảo
đảm giao thông an toàn và thông suốt. Đối với công trình đƣờng bộ chuyên dùng,
chủ sở hữu công trình đƣờng bộ chuyên dùng BOT tổ chức thực hiện kế hoạch
bảo trì công trình đƣờng bộ do mình đầu tƣ và chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ
quan quản lý nhà nƣớc theo quy định. Nhà thầu bảo trì công trình đƣờng bộ thực
hiện việc kiểm tra, bảo dƣỡng, sửa chữa công trình đƣờng bộ theo Hợp đồng bảo
trì và quy trình bảo trì công trình đƣợc duyệt; tổ chức đánh giá sự an toàn công
trình khi cần thiết. Việc kiểm tra, bảo dƣỡng, sửa chữa công trình đƣờng bộ thực
hiện theo quy định tại các khoản 2, 3, 4 và khoản 5 Điều 11 Nghị định số
114/2010/NĐ-CP ngày 06/12/2010 về bảo trì công trình xây dựng [12 và quy
định tại Thông tƣ 52/2013/TT-BGTVT ngày 12 tháng 12 năm 2013 [17 .
1.2.3.4. Thanh, kiểm tra công tác bảo trì đường bộ trong các dự án BOT
Trong tất cả các lĩnh vực, ngành quản lý Nhà nƣớc đều phải có thanh tra,
kiểm tra, nếu không thanh tra, kiểm tra sẽ bị buông lỏng công tác quản lý. Trong
22

thực tế, không phải nhà thầu, chủ đầu tƣ nào cũng thực hiện tốt, đầy đủ những
quy định của Luật và các văn bản hƣớng dẫn thi hành pháp luật về bảo trì công
trình xây dựng nói chung và công trình đƣờng bộ trong các dự án BOT nói riêng.
Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ký kết Hợp đồng dự án có trách nhiệm giám
sát, kiểm tra doanh nghiệp dự án thực hiện bảo trì theo đúng kế hoạch bảo trì quy
định trong Hợp đồng dự án; phát hiện và xử lý doanh nghiệp dự án nếu có vi phạm
quy định về quản lý và bảo trì công trình đƣờng bộ theo quy định của pháp luật
và Hợp đồng dự án đã ký kết. Công tác thanh tra, kiểm tra đƣợc thực hiện theo
định kỳ. Sau khi thanh tra, kiểm tra, Cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền phải đánh
giá, kết luận về công tác bảo trì đƣờng bộ trong từng dự án BOT nhằm kịp thời
phát hiện, chấn chỉnh và khắc phục sai phạm, bảo đảm hoạt động bình thƣờng và
an toàn của công trình đƣờng bộ trong dự án BOT trong suốt quá trình khai thác,
sử dụng. Trƣờng hợp phát hiện vi phạm chất lƣợng khi thực hiện bảo trì công
trình đƣờng bộ trong dự án BOT, phải xử lý theo quy định của pháp luật về xây
dựng và quy định trong Hợp đồng dự án. Nếu vi phạm chất lƣợng ảnh hƣởng đến
an toàn giao thông nhƣng không đƣợc khắc phục kịp thời, cơ quan nhà nƣớc có
thẩm quyền ký kết Hợp đồng dự án quyết định đình chỉ việc khai thác công trình,
đình chỉ thu phí nếu cần thiết cho đến khi doanh nghiệp dự án hoàn thành việc
khắc phục vi phạm chất lƣợng và thực hiện các biện pháp đảm bảo an toàn giao
thông, an toàn công trình.
1.3. Kinh nghiệm quốc tế trong quản lý Nhà nƣớc đối với bảo trì
đƣờng bộ tại các dự án BOT
1.3.1. Kinh nghiệm ở một số quốc gia
1.3.1.1. Kinh nghiệm ở Mỹ La Tinh
Trong những năm 1990, nhiều nƣớc đang phát triển đã tìm ra nhiều phƣơng
thức khác nhau đầu tƣ để xây dựng hạ tầng GTVT và cung cấp dịch vụ công.
Thực tế phần lớn ngƣời dân nghèo các nƣớc không đƣợc thụ hƣởng các cơ sở hạ
tầng cơ bản hoặc nếu có thụ hƣởng thì chất lƣợng cơ sở hạ tầng cũng
23

không tốt. Chính trong bối cảnh đó đã xuất hiện một trào lƣu đòi hỏi phải cải cách
lan rộng khắp thế giới dù mức độ biểu hiện ở từng khu vực có khác nhau. Tại Cộng
hòa Chi Lê, yêu cầu đặt ra là hợp đồng BOT phải đảm bảo minh bạch, khả năng dự
đoán đƣợc và trách nhiệm giải trình. Với việc minh bạch các quyền của hợp đồng
nhƣợng quyền và quá trình trao thầu rõ ràng, các yêu cầu về đấu thầu, điều khoản
hợp đồng đƣợc công khai và áp dụng nhƣ nhau đối với mọi nhà thầu. Đây chính là
kinh nghiệm quyết định sự thành công trong việc triển khai hình thức BOT tại Chi
Lê. Theo Willoughby (2003), ghi nhận lại những đƣờng lối chỉ đạo chủ yếu của trào
lƣu này: tách riêng dịch vụ vẫn liên kết với nhau theo ngành dọc; tƣ hữu hóa một số
đơn vị đƣợc hình thành trong quá trình chia tách, buộc các đơn vị này phải cạnh
tranh; xác lập cơ chế tự chủ và độc lập với chính quyền; phân quyền để chính quyền
địa phƣơng tham gia đóng góp cho đầu tƣ công; sự tham gia tích cực của ngƣời dân,
nhất là những ngƣời nghèo, vào lựa chọn đầu tƣ và tính hiệu quả của dự án. Do vậy
Châu Mỹ la tinh đã thay đổi sâu sắc công tác quản lý cơ sở hạ tầng của mình. Ngƣời
nghèo đƣợc thụ hƣởng các dịch vụ hạ tầng GTVT, điện, nƣớc... nhƣ ở Chile
(Pedeles 2001), Peru.
1.3.1.2. Kinh nghiệm của Hàn Quốc
Ở Hàn Quốc, Bộ Xây dựng và GTVT Hàn Quốc là cơ quan nhà nƣớc chịu
trách nhiệm về phát triển mạng lƣới đƣờng cao tốc quốc gia. Tổng công ty phát
triển đƣờng cao tốc, trực thuộc Bộ Xây dựng và GTVT, đƣợc thành lập vào những
năm 1960 với chức năng lập kế hoạch và triển khai theo hình thức cuốn chiếu kế
hoạch phát triển mạng lƣới đƣờng cao tốc quốc gia. Chƣơng trình về
hợp tác công tƣ để phát triển hạ tầng (PPI) của Hàn Quốc đƣợc phát động vào năm
1994 với mục đích huy động nguồn vốn tƣ nhân vào đầu tƣ và phát triển hệ thống
hạ tầng đƣờng bộ quốc gia. Luật về PPI đƣợc phê chuẩn vào năm 1998 đã tạo ra một
khung khổ pháp lý thực hiện chƣơng trình PPI quốc gia và Quỹ đầu tƣ nhân PICKO
đã đƣợc thành lập theo Luật này. PICKO chịu trách nhiệm phát triển và triển khai
quy hoạch tổng thể các dự án thực hiện theo mô hình PPP,
24

bao gồm cả xây dựng các dự án đƣờng cao tốc. PICKO cũng chịu trách nhiệm
trƣớc Chính phủ về việc đánh giá tính khả thi của dự án PPP. Tiêu chí khả thi về
mặt tài chính là tiêu chỉ rất quan trọng để Chính phủ xem xét có quyết định đầu
tƣ dự án hay không. Nếu dự án không có tính khả thi về tài chính thì tiêu chí về
tính khả thi kinh tế mới đƣợc đánh giá để đƣa ra quyết định điều chỉnh dự án đảm
bảo lợi ích kinh tế của đất nƣớc.
Chính phủ đã đƣa ra rất nhiều các ƣu đãi để phát triển mô hình PPP cho
xây dựng các dự án đƣờng cao tốc. Tính riêng đầu tƣ theo hình thức BOT, đến
nay Hàn Quốc có 3367km đƣờng cao tốc thuộc mạng đƣờng bộ quốc gia. Các ƣu
đãi này bao gồm (i) mức bảo lãnh của Chính phủ rất cao (một số dự án đã đạt
đƣợc thỏa thuận là 90%); (ii) phân chia các mức thuế; (iii) không phải nộp thuế
VAT; (iv) 8% đầu tƣ trong dự án PPP đƣợc coi là chi phí quản lý dự án và không
bị tính thuế; và (v) khi tỷ giá trao đổi đồng ngoại tệ vƣợi quá 20%, thì khoảng
50% lỗ gây ra do tỷ giá ngoại tệ thay đổi sẽ đƣợc quy đổi bằng giảm mức thuế,
chính phủ trợ cấp và điều chỉnh thời gian chuyển nhƣợng hoặc bằng các quy định
khác. Kinh nghiệm về Quỹ đầu tƣ nhân và ƣu đãi để phát triển mô hình PPP nói
chung và BOT nói riêng đã giúp Hàn Quốc có những bƣớc phát triển vƣợt bậc
trong phát triển xây dựng các dự án đƣờng cao tốc. Đây là bài học kinh nghiệm
hay để các nƣớc đang phát triển học tập và áp dụng.
1.3.1.3. Kinh nghiệm của Vương quốc Anh
Ở Anh, chịu trách nhiệm chính cho phát triển mạng đƣờng cao tốc quốc
gia là Bộ GTVT Vƣơng quốc Anh, ủy quyền cho Cơ quan đƣờng bộ thuộc Bộ
GTVT thực hiện. Bộ GTVT xây dựng các chính sách, phân bổ nguồn vốn và thống
nhất các mục tiêu phát triển do Cơ quan đƣờng bộ thực hiện. Cơ quan Đƣờng bộ
thực hiện một số chức năng bao gồm quản lý phƣơng tiện và cấp bằng lái xe; đăng
ký phƣơng tiện và lập quy hoạch phát triển mạng đƣờng bộ quốc gia. Liên quan tới
chức năng lập quy hoạch phát triển mạng lƣới đƣờng cao tốc, Cơ quan đƣờng bộ
xây dựng kế hoạch phát triển dài hạn và định hƣớng chiến
25

lƣợc, xây dựng kế hoạch 3 năm mà Cơ quan này cam kết sẽ triển khai. 95% công
việc xây dựng đƣờng đƣợc Cơ quan đƣờng bộ ký hợp đồng. Phần lớn các dự án
đƣợc triển khai theo cơ chế Thiết kế - Xây dựng - Khai thác - Tài chính với mô
hình phí thu ẩn giá, trong đó Cơ quan Đƣờng bộ chịu trách nhiệm quản lý hợp
đồng và khu vực tƣ nhân chịu trách nhiệm về tất cả các trách nhiệm còn lại. Đối
với từng dự án mới, Cơ quan Đƣờng bộ đánh giá tính khả thi về tài chính khi sử
dụng nguồn tài chính tƣ nhân theo mô hình BOT có hiệu quả hơn việc sử dụng từ
ngân sách và mang tính khả thi nhất. Phần lớn các trƣờng hợp, khu vực tƣ nhân
đồng ý việc xây dựng và khai thác đối với dự án đƣờng bộ và nhận tiền hoàn trả
từ Chính phủ, thƣờng thì thông qua mức phí thu ẩn giá. Đối với dự án có chi phí
đầu tƣ hơn 10 triệu USD thì Bộ GTVT sẽ phê duyệt trƣớc khi bắt đầu vào từng
thời kỳ gia hạn hợp đồng mới (mô hình PBC). Nguồn thu từ thu phí đƣờng không
đƣợc sử dụng cho nguồn đầu tƣ dự án đƣờng bộ. Cơ quan Đƣờng bộ nhận nguồn
tài chính phân bổ từ ngân sách quốc gia và các nguồn tài chính khác ngoài nguồn
thu phí để đầu tƣ dự án. Cho tới nay, chỉ có một dự án duy nhất đƣợc đầu tƣ từ
nguồn thu phí đƣờng. Đến nay, Vƣơng quốc Anh có 3.519km đƣờng cao tốc
trong mạng đƣờng bộ quốc gia.
1.3.1.4. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Hệ thống đƣờng cao tốc quốc gia này đều có thu phí với mục đích sử dụng
số tiền thu phí đƣợc để chi cho các chi phí vận hành và chi phí xây dựng đƣờng.
Công tác quy hoạch chung cho toàn hệ thống đƣờng cao tốc quốc gia do Bộ Xây
dựng thực hiện song công tác xây dựng và vận hành lại thuộc trách nhiệm các tỉnh
thông qua Sở thông tin của các Tỉnh.
Ở hầu hết các tỉnh hiện có một Ban quản lý đƣờng cao tốc cấp tỉnh và một tập
đoàn đƣờng cao tốc tỉnh vì các chức năng của hai cơ quan này rất khác biệt. Ban
quản lý đƣờng cao tốc Tỉnh thiết lập khuôn khổ quy chế, pháp lý yêu cầu thanh
tra kiểm tra, và tiêu chuẩn đào tạo cho thống nhất với chính sách của chính phủ.
26

Tập đoàn đƣờng cao tốc tỉnh là công ty cổ phần của nhiều công ty vận hành
đƣờng khác nhau trong đó có một số là doanh nghiệp 100% vốn nhà nƣớc thuộc
tỉnh, một số công ty liên doanh phần lớn vốn thuộc sở hữu nhà nƣớc và một số
công ty tƣ nhân trong đó tỉnh có tham gia sở hữu cổ phần nhỏ. Mô hình công ty
cổ phần là tập hợp đƣợc doanh thu từ nhiều công ty và công ty cổ phần có đủ khả
năng phát hành cổ phiếu thƣơng mại dựa vào dòng tiền từ vận hành các tuyến
đƣờng cao tốc. Công ty cổ phần cũng có thể cung cấp các tiêu chuẩn chung cho
việc quy định phí, phƣơng pháp thu phí và quản lý chung toàn mạng lƣới đƣờng.
1.3.1.5. Kinh nghiệm của Thái Lan
Cục đƣờng cao tốc là đơn vị chịu trách nhiệm thi công sửa chữa và bảo
dƣỡng tất cả các tuyến cao tốc ở Thái Lan với 4.345Km có thu phí. Trong đó:
- Cục đƣờng cao tốc trực thuộc Bộ Giao thông vận tải, phụ trách các tuyến
cao tốc và đƣờng mô tô;
- Cơ quan Chính quyền của Thái Lan về Đƣờng cao tốc và đƣờng bộ khẩn
cấp là doanh nghiệp thuộc Bộ Nội vụ phụ trách tuyến cao tốc mới;
27

- Cục Đô thị Băng Cốc phụ trách quản lý và bảo trì đƣờng đô thị tại Băng
Cốc.
Hai cơ quan có thẩm quyền cao nhất đối với dự án đƣờng bộ thu phí là Cục
đƣờng bộ (thuộc Bộ giao thông vận tải) và Cơ quan quản lý đƣờng cao tốc và
đƣờng bộ khẩn cấp – ETA (thuộc Bộ Nội vụ). Cục đƣờng cao tốc là cơ quan phụ
trách xây dựng và vận hành tất cả các tuyến đƣờng là trục đƣờng chính tại Thái
Lan thì Cơ quan quản lý đƣờng cao tốc và đƣờng bộ khẩn cấp lại là doanh nghiệp
thuộc sở hữu nhà nƣớc và do vậy không đƣợc phân bổ ngân sách hàng năm từ
nguồn thu ngân sách của Chính phủ. Tất cả các đƣờng do Cơ quan quản lý đƣờng
cao tốc và đƣờng bộ khẩn cấp (ETA) xây dựng đều là đƣờng có thu phí.
Một trong những vấn đề khác của Thái Lan là thiếu cơ quan điều tiết chung
đảm bảo công tác phát triển đƣờng cao tốc có sự phối hợp giữa các cơ quan liên
quan. Trong khi Cục đƣờng bộ phụ trách chính sách và phát triển công tác quy
hoạch thì các cơ quan phục vụ lợi ích khác, kể cả lợi ích công chúng và lợi ích tƣ
nhân, lại vận động hành lang và thƣơng thuyết theo những đề án khác, dẫn đến
sự trùng lặp và sử dụng thiếu hiệu quả các nguồn lực.
Với các tuyến đƣờng cao tốc vành đai Băng Cốc, Chính phủ áp dụng cơ
chế đầu tƣ mới, chuyển nhƣợng dự án cho danh nghiệp nhà nƣớc – đó là Cơ quan
phát triển đƣờng cao tốc và vận tải tốc độ cao (ETA). ETA không nhận nguồn
ngân sách từ nhà nƣớc, các khoản đầu tƣ và bảo trì đƣờng cao tốc thông qua
nguồn thu phí đƣờng. Công ty này xây dựng đƣờng cao tốc vành đai Băng Cốc
theo hai giai đoạn (đƣợc gọi là giai đoạn 1 và giai đoạn 2) trong đó, giai đoạn 2
có sự tham gia của rất nhiều nhà đầu tƣ tƣ nhân hơn giai đoạn 1. Các dự án xây
dựng đƣờng cao tốc đƣợc xây dựng theo cơ chế BOT, với thời gian chuyển
nhƣợng từ 20-30 năm và thực hiện theo Luật BOT. Nguồn tài chính dành cho các
dự án đƣờng cao tốc do ETA quản lý chủ yếu là qua nguồn thu phí, ở hữu bởi các
doanh nghiệp nhà nƣớc và nhà đầu tƣ tƣ nhân, tuy nhiên, nhà
28

đầu tƣ tƣ nhân không có quyền đƣợc thay đổi mức thu phí. Việc điều chỉnh
mức thu phí do Chính phủ quyết định.
1.3.2. Bài học kinh nghiệm rút ra cho công tác quản lý Nhà nước đối
với bảo trì đường bộ trong các dự án BOT ở Việt Nam
Nhu cầu đầu tƣ cho phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội là rất lớn, trong
khi nguồn lực tài chính của nhà nƣớc không đáp ứng đƣợc. Nguồn vốn đầu tƣ
cho công tác bảo trì ở Việt Nam ngày càng giảm, ngân sách chỉ đáp ứng đƣợc
khoảng 35-45% cho công tác bảo trì đƣờng bộ. Do vậy mô hình hợp tác tối ƣu
hóa hiệu quả và cung cấp dịch vụ công chất lƣợng cao.
Từ kinh nghiệm tổ chức quản lý khai thác kết cấu hạ tầng nêu trên của các
Quốc gia phát triển trong lĩnh vực này. Để nâng cao hiệu quả bảo trì đƣờng bộ
theo hình thức BOT các cơ quan chức năng của Việt Nam cần tập trung một số
công tác trọng điểm sau. Xây dựng một cơ qua có trách nhiệm phát triển mạng
lƣới đƣờng bộ từ khi xây dựng đến khi khai thác theo hình thức BOT với chức
năng chính:
Thứ nhất: Xây dựng khuôn khổ luật pháp phù hợp, ổn định đảm bảo tính
hiệu quả và công bằng đƣợc tôn trọng trong suốt vòng đời dự án.
Quy định chất lƣợng dịch vụ, kỹ thuật – chất lƣợng kỹ thuật nhƣ điều kiện
đƣờng bộ, số giờ hoặc số ngày vận hành khai thác, cung cấp các dịch vụ cho
ngƣời đi đƣờng – kiểm soát chất lƣợng dịch vụ khách hàng, nhƣ thời gian trả lời
yêu cầu và khiếu nại của khách hàng; mục tiêu cụ thể nhƣ sau:
- Hiệu quả: (i) Hiệu quả phân bổ có nghĩa là các dịch vụ phải đƣợc đánh
giá theo đúng chi phí cung cấp dịch vụ; (ii) Hiệu quả năng suất cần phải có chính
sách ƣu tiên cho nhà cung cấp dịch vụ để giảm chi phí; (iii) Chi phí giao dịch hợp
lý có nghĩa là nên hạn chế phạm vi điều tiết trong khuôn khổ các phƣơng tiện
hoạt động thiết yếu đảm bảo đạt đƣợc mục tiêu điều tiết;
- Công bằng: Công tác điều tiết phải cân bằng đƣợc giữa lợi ích của các
bên gồm Chính phủ, cơ quan khai thác và khách hàng.
29

- Tính thiết thực. Điều tiết đến các vấn đề có tính thực tiễn nhƣ quy định
cho phù hợp với phạm vi, kỹ năng và nguồn lực.
- Tính minh bạch: Quy định rõ trách nhiệm giải trình về chính sách, chất
lƣợng dịch vụ, không đẻ trùng lắp và thiếu sót giữa các cơ quan điều tiết.
- Giảm rủi do chính sách: Cần xác định rõ các loại rủi ro nhƣ: Rủi ro cơ
bản, rủi ro chính sách, rủi ro dự án...từ đó xác định cách chia sẻ rủi ro. Tƣ nhân
chịu trách nhiệm rủi ro về thƣơng mại còn nhà nƣớc chịu trách nhiệm rủi ro về
Chính trị và Pháp lý.
Thứ hai: phát triển, thiết kế, xây dựng và vận hành khai thác mạng lƣới: Vai
trò cung cấp dịch vụ do một doanh nghiệp Nhà nƣớc chi phối đảm nhiệm. Thì
mục tiêu của công ty này là xây dựng vận hành con đƣờng an toàn hiệu quả - phục
vụ ngƣời dân tham gia giao thông.
Thứ ba: Giám sát và đánh giá cung cấp dịch vụ: Cơ quan giám sát và đánh
giá việc cung cấp dịch vụ với tƣ cách là cơ quan phụ trách mạng lƣới đƣờng bộ
phải bao quát hai lĩnh vực:
Lĩnh vực thứ nhất: Là chức năng hoạt động hiệu quả của toàn bộ mạng lƣới
đƣờng bộ đảm bảo lợi ích ngƣời sử dụng và lợi ích công. Với lính vực này, vai
trò giám sát và đánh giá nhằm mục tiêu hoạt động hiệu quả. Mục tiêu này bao
gồm định nghĩa ban đầu về thiết kế và bảo trì, an ninh, an toàn và vận hành khai
thác.
Lĩnh vực thứ hai: là giám sát các hạng mục/phần cụ thể trong mạng lƣới
đƣờng do một tổ chức cụ thể vận hành khai thác có thể là doanh nghiệp nhà nƣớc
hoặc là doanh nghiệp tƣ nhân.
30

Tiểu kết Chƣơng 1
Chƣơng 1 trình bày các cơ sở Khoa học QLNN về công tác quản lý và bảo
trì đƣờng bộ trong dự án đầu tƣ theo hình thức BOT làm nền tảng để giải quyết
các vấn đề ở những chƣơng kế tiếp.
Từ việc nghiên cứu các khái niệm cơ bản về đầu tƣ theo hình thức BOT,
khái niệm và nội dung về công tác bảo trì đƣờng bộ từ đó nghiên cứu về nội dung,
đặc điểm cũng nhƣ vai trò của quản lý Nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng
bộ của dự án BOT trong phát triển hạ tầng giao thông vận tải ở Việt Nam.
Từ các nội dung về QLNN ở Chƣơng 1 sẽ đƣợc trình bày cụ thể thực trạng
về QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ dự án BOT ở Chƣơng 2 và giải pháp
ở Chƣơng 3.

Cơ sở khoa học của quản lý nhà nước đối với công tác bảo trì đường bộ của dự án bot.docx

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Cơ sở khoa học của quản lý nhà nước đối với công tác bảo trì đường bộ của dự án bot.docx

Similar to Cơ sở khoa học của quản lý nhà nước đối với công tác bảo trì đường bộ của dự án bot.docx (20)

More from Dịch vụ viết thuê đề tài trọn gói ☎☎☎ Liên hệ ZALO/TELE: 0973.287.149 👍👍

More from Dịch vụ viết thuê đề tài trọn gói ☎☎☎ Liên hệ ZALO/TELE: 0973.287.149 👍👍 (20)

Recently uploaded

Recently uploaded (20)

Cơ sở khoa học của quản lý nhà nước đối với công tác bảo trì đường bộ của dự án bot.docx