2016/12/17 年金改革之回顧與前瞻座談會

1. 1
「年金改革之前瞻」引言
考試委員 黃錦堂（a087@exam.gov.tw）
壹、現行規定與變遷中的政經社
公務人員年金於此係指：1、依據公教人員保險法之「老年給付」，採「確定
給付制」。2、依據「公務人員退休法」之「職業退休金」（也是屬於確定給付制」。
以上兩者均採提撥式之「基金制」，由政府與公務人員共同提撥薪資的一定比例
組成基金，作為日後實際給付時的財源。3、公保養老給付得依規定以於一定限
度內金額依「從優逆算表」規定得存入之月數，存入台灣銀行之 18％之優惠存
款利息所得（俗稱十八趴）。4、跨公務人員退休法新舊制者之退休「年資補償金」。
5、以上總體，應合於如下的「所得替代率」：依現行規定先以兩個公式試算，並
以其低者為最後給付標準（詳後述）。我國現行公務人員退休所得替代率的計算
方式為，依下列二階段公式，擇低者辦理：第一階段：每月月退休金+優存利息/
本（年功）俸 x2≦75%~95%（在退休法明文規定）。第二階段：每月月退休金+
優存利息/本（年功）俸+專業加給加權平均數+（主管職務加給）+年終工作獎金
1/12≦80%~90%（在退休法只是授權而未直接規定）。二者之分母不同，我國係
以兩公式試算結果之低者，辦理月退休金。教、軍也有相似的規定。
年金改革議題源於世界性之傳播推演（尤其，希臘年金過於優渥導致瀕臨破
產之強烈報導），並成為我國總統大選期間成為辯論的主要議題。
陳水扁總統任內推動修改改 18％優惠存款。前總統馬英九於任內推動全面性
的年金改革。考試院於民國 102 年年 4 月 11 日提出「公務人員退休撫卹法草
案」。釋字第 717 號解釋(針對 18%優惠存款利息的改革規定)指出 18％改革規定
旨在追求極為高度之公共利益。
年金改革隨著選舉所帶動的人民主體性、人民關注人權、人民關注老年生活
經濟來源，而成為重要議題。隨著我國社會之更趨現代性與後現代性，個人對於
自身的權益更加注重，對於政府相關施政（改革）的要求更為強烈，對於世代間
之公平更為重視，對於政治人物或政黨或社經團體的操控更為瞭解（透視）。
蔡英文總統於「國家年金改革委員會」第一次委員會致詞指出，年金制度是
臺灣人民最關心的議題。其次，台灣年金制度的問題由來已久，過去缺乏穩健的
財務設計，因此，當面對人口老化跟少子化的挑戰時，就讓我們的年金制度，出
現入不敷出、瀕臨破產的巨大潛藏債務問題。加上制度缺乏整體規劃，讓一樣努
力、對社會一樣有貢獻的國民，卻因為不同的職業身分，產生退休保障的落差。
貳、主要的議題
一、不同的行業別之間，有無可比較性？
一派主張難有可比較性，從而沒有所謂公不公平的問題。另說從憲法「平等

2. 2
原則」之禁止無正當理由之歧視與「社會國原則」之實現社會正義與社會和平出
發，主張人民退休後生活水平不宜有天差地別的差距，不同行業別人士的月退休
所得從而應有一定的可比較性。但究竟多大的差距尚屬於可接受的範圍，則立法
者有相當的裁量權。本文採第二說。
二、就月退休金之起支年齡
年金改革會議就公務人員的月退休金的起支要件，在第 16 次討論時有相當
人數委員主張或同意以年滿 65 歲作為起支的條件，或稱為「九０制」。
（一）、理由
從國民平均餘命的延長數字、繳費難以相應增加、退撫基金投資效益難以突
破的情形下，「晚領」是必然的政策選項。其次，此舉有助於與勞工保險新制的
起支年齡（自 98 年至 106 年為 60 歲，107 年提高為 61 歲，109 年提高為 62
歲，111 年提高為 63 歲，113 年提高為 64 歲，115 年以後為 65 歲）拉近，而
免失公平。
依本構想，起支條件與得自願申請退休之條件脫鉤，但兩者間畢竟不宜間隔
太久。例如德國聯邦公務人員之月退休金起支年齡為年滿 67 歲，得自願申請退
休為年滿 63 歲。
本項改革對於現行在任者及未來新任者均有適用，對於現任者的信賴保護問
題，應以逐年遞增的方式，而為延長。
（二）、警察、小學教師等類型之特殊安排
以年滿 65 歲為起支條件，並不排除特別類型之出於領域特色需要之提前，
例如警察、教師（尤其小學教師）得因特殊的體力負荷乃至於職場的工作性質，
而得提前，但不得過當，蓋於一定程度得經由管理措施而為解決。
（三）、關於減額年金
月退休金的起支年齡（延後）須搭配「減額年金」，亦即，對提前請領者給
予減額，例如每提前一年減少百分之四，最早可提前五年共百分之二十之減額。
問題為，得否於一定要件下不予減額或打折？
在德國巴伐利亞邦，若當事人申請退休獲准時年滿六十四歲而已經服務滿四
十五年，則月退休金不須減額。若公務人員服務滿四十年而以難以勝任勤務原因
而退休，亦然。若當事人有長達二十年期間係服務於須日夜輪值的勤務，或是其
他可相比較之「構成負荷性的非一般性勤務時間」的勤務，亦然；以上也準用於
警察、監獄或看守所管理人員、消防人員、國安（局）與調查（局）人員（巴發
利亞邦公務人員退休法第 26 條第 3 項），這些人員的服務上限年齡（Altersgrenze）
為年滿 62 歲，自願退休年齡為年滿 60 歲（該邦公務人員法第 129 條以下）。
巴登-符騰堡邦一般公務人員的強制退休年齡為年滿 67 歲，各級公立學校教
師（但不包括大學）為年滿 66 歲；警察、消防、監獄及看守所人員與調查局人
員為年滿 62 歲（該邦公務人員法第 36 條）。其次，一般公務人員之自願申請退
休的要件為年滿 63 歲（該邦公務人員法第 40 條）；其未明文規定前述年滿 62

3. 3
歲即強制退休之人員之自願申請退休年齡，其他邦則為年滿 60 歲（參見下薩克
森邦）。對於前述年滿 62 歲即強制退休之人員，其減額年金之計算為，於提前
至年滿 62 歲以前時，每提前一年，須減額年金（該邦公務人員退休撫卹法第 27
條第 2 項第 3 句）。其次，這些人得到一次性之補償金，數額為最後在職本俸之
五倍（Ausgleich in Höhe des Fünffachen der Dienstbezüge，但上限不得
超過 4091 歐元）。
（四）、搭配之措施
1、應致力於職場環境之改善，否則到年滿 65 歲為漫漫長路，難以承受。現
行公務體系之員工參與機制，包括考績甄審委員會、屬於自願參加性質之「公務
人員協會」，應予強化。
2、應採年資併計，並適度調降月退休金要件
就年滿六十五歲始可起支，而這在私部門亦然，兩者意味著，一個人進入職
場，不論公或私部門，其工作年限都要拉得很長，為了確保個人的職業選擇自由
及行動自由，此外也為追求個人於每一個時段自由轉業所可能帶來的整體效益，
所以應搭配請領月退休金條件當中之工作年資（現行年資滿三十年以上且年滿五
十五歲，見公務人員退休法第 11 條第 1 項第 2 款）之適度減緩。其次，也應搭
配「年資併計」，使每個人於公部門或私部門的年資都可以獲得採計，於年滿六
十五歲後分別依各時段的制度向各該雇主請領，或是，得考慮以一定之總體估算
的方式而推估核定出一個單一的月退休金。
3、應否酌扣一定百分比，以節制中高階公務人員之流失？
德國聯邦對於公務人員提前離職的月退休金計算，係以一般公務人員支月退
休金計算方式（「服務年資」乘以「本俸及其他依法律規定得計入的加給或給付」，
每年乘以 1.79375％，上限不得超過 71.75），但另外並「乘以 0.85」，亦即，相
較於一般退休金，總共有高達 15％之扣減額。這項扣減的制度設計考量為：為
了避免聯邦公務人員因而爆發提前離職潮；公務人員提早離職後其原任職機關必
須重新招考人員，為此有進一步的行政成本支出。
三、關於退休所得替代率
退休所得替代率係指退休人員退休後所領退休所得占退休前薪資所得的比
率，得用來比較退休前後生活水準之指標，藉以評估退休給付之適足性。這問題
可進一步區分為替代率之高低及分母之定義後者尤其重要。
（一） 、我國現行規定
我國現行公務人員退休所得替代率的計算方式為，依下列二階段公式，擇低
者辦理：第一階段：每月月退休金+優存利息/本（年功）俸 x2≦75%~95%（在退
休法明文規定）。第二階段：每月月退休金+優存利息/本（年功）俸+專業加給加
權平均數+（主管職務加給）+年終工作獎金 1/12≦80%~90%（在退休法只是授權
而未直接規定）。二者之分母不同，我國係以兩公式試算結果之低者，辦理月退
休金。

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（二）、民國102年考試院「公務人員退休撫卹法草案」
其規定，退休所得替代率計算公式，其分子為：每月月退休金+優存利息。
其分母為：本(年功)俸加專業加給之加權平均數；所得替代率上限為百分之80。
（三）、學者
就公教人員月退休金的所得替代率，學者邵靄如、傅從喜於國家年金改革委
員會的發言均指出：我國並沒有比OECD更好的公共資源條件來提供更高的所得
替代率，所以百分之70是合理的所得替代率。
（四）、關於分子
1、應以最後在職本俸（年功俸）最為基礎
2、「高中低」階公務人員之投保金額改為「低中高」乎？
德國就聯邦與各邦之公務人員退休撫卹法無此類制度。加州公務員退休制度
中訂有投保薪資上限者僅限於警察人員，這是出於美國為個人自由擁有槍枝的國
家，加上治安未必良好，所以警察工作危險性高，勞力程度高，其退休金計算上
每年為本俸的 3%之基數，任職 30 年可達 90%，在警察本俸相當高的前提下，
其退休月俸乃極高，引起側目，而訂有上限。我國委任第一職等到簡任第十四職
等的薪俸差距，與他國相較而言，並不太大，若推動「低、中、高」階公務人員
之投保薪資改為「高、中、低」，藉以使得最後退休所得有相當的拉近，此舉是
否合於公務人員法制之「功績原則」？其次，若中、高階公務人員未來因投保薪
資上限受到節制職業年金降低，而政府未提供一些投資標的，則他們被迫自行投
資理財，政策上得失如何？
3、應否加計主管加給？
分子應否加上「主管加給」，值得關注。若不納入，則對於長年擔任主管者
不利，這樣對長年擔任主管者並不公平，蓋當事人於公務生涯中為了升遷作出許
多努力，而且於任主管時擔負較高的職責，所以照理應有相應的回饋；儘管當事
人於退休之後之儘管相關給付之需求相對弱化，但畢竟總得有自己所已經習慣的
人際往返與生活水平，總不能被拉低到與中低階公務人員退休金水平相近。但另
一說認為，公務人員退休制度，著重公平原則，講求基本養老保障，在各類職務
間不宜有差別待遇 ，故只以本俸計算。
德國法於計算月退休金時納入之。以巴發利亞邦（按，屬於財政相對充裕之
邦）公務人員退休撫卹法第 12 條以下規定：職務加給及針對特殊職業類別之加
給；該邦公立大學教授之績效加給，前提為：當事人須至少連續兩年獲得「無附
期限之績效加給」；反之，若當事人僅獲得「附期限之績效加給」，則須一共獲
得十年以上；若當事人擔任大學主管職務而獲得加給，則於任職滿五年得以半數
加給數額計算於未來的月退休金，滿十年則得全數計算；執法人員之獎金，而且
係指法院之外部勤務性質之執行拍賣之執法人員，以其最後在職之俸等之最高俸
階之 8％金額計算，但前提為當事人須服該等勤務十年以上且於退職時係擔任該
職務；對於法官曾擔任邦憲法法院秘書長達十年以上且最後退職時係擔任該職務
者之特別加給。

5. 5
以上未必能完全適用於我國，其精神約言之，對於主管職位或特殊辛苦或貢
獻之職位，於一定要件下得將相關加給或獎金之全額或一定比例納入月退休金之
計算。
（五）、關於所得替代率之分母
不同分母值有不同替率，退休所得替代率定義不同，衍生爭議。本處所稱百
分之 70，其所得替代率中之分母，得有不同的界定。
1、 學說
第一說主張「本俸乘以二」，理由為：退休金之繳費公式為本俸ｘ2，所以
亦應以本俸ｘ2 給與，故以本俸ｘ2 為分母，符合權利義務對等原則。
第二說持「本俸、專業加給加權平均數、年終工作獎金之 12 分之 1」，理
由為：1、專家加給加權平均數：考量專業加給種類繁多，為求各職務間退休給
付衡平，按各職務專業加給及其支領人數加權計算後，訂出各職等定額專業加給
列入分母項目，不按實際專業加給計算。2、年終工作獎金之發給對象及額度，
具有普遍性及固定性，爰將之 1/12 金額列入分母項目。
第三說為「本俸、專業加給加權平均數」（民國 102 年考試院「公務人員退
休撫卹法草案」採之）。
第四說為，第二說但更加上年終考績獎金之一定比例（因有甲、乙等之差別）
之 1/12，蓋所得替代率既然是以最後在職之所得為計算，而年終考績獎金明文規
定於公務人員考績法，所以也得適度列入。
第五說為「第二說，但應進一步區分主管人員與非主管人員，主管人員之分
子應加上主管加給，並於分母中也加上主管加給」。
2、本處得涉及月退休金給付的高低，至少涉及「正名」、「還當事人名聲」
以上不同公式，涉及各所容許的不同的月退休金高低，對於當事人的權益影
響頗大。其次，即使擬大幅調降公教人員之月退休所得，則若以第二、四、五說，
則所得替代率不是 80％--95％等，而是更低，這至少可以「正名」、「還當事人一
個清白」。
四、月退休所得調降改革之著手處
（一）、民國 84 年實施公務人員退撫新制的主要措施
主要措施計有：
（1）退休金改用本俸 2 倍為基數內涵計給。
（2）跨新舊制年資者，其舊制年資之公保養老給付得辦理優惠存款，而且
就此依然沒有法律位階規定。
（3）針對優存月數，採用「從優逆算表」。
（4）支領月退休金者之年資補償金。
（二）、以上，均得成為本次改革著手之處，其中以十八趴優惠存款的調降
最為簡單。
五、關於溯及既往之問題

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本次年金改革重要的關鍵性爭議之一，在於未來新修法完成的制度得否與如
何溯及既往而適用於現行及已經退休的軍公教人員？
（一）、德國法之觀察
本處所涉及者，為「信賴保護原則」。既然名詞上使用「原則」（Grundsatz），
就表示其為「法原則」（Rechtsprinzip, Grundsatz），而與「法律條文」（gesetzliche
Regelung）有別，後者的要件與法律效果一般而言較為具體，前者則有賴於具體
案件中之具體化衡量與安排。立法者（與發生憲法爭議時之違憲審查者）得而且
應考量系爭修法之前前後後的重要關連因素，而為衡量，由其，原先規定於時空
轉換下之合理性及當事人之承擔能力。
在德國，常見的一種分類，依聯邦憲法法院的判決與學說見解，係區分「真
正的溯及既往」（echte Rueckwirkung）與「不真正的溯及既往」（unechte
Rueckwirkung）。「不真正的溯及既往」係指，系爭規範並未回溯地適用於過去
已經完成的，而是針對未來、尚未完結之事實或法律關係；德國憲法學教科書指
出，則是通常難以避免，而且原則上也不生法治上的問題。儘管這種措施原則上
係容許的，但信賴保護原則也設下如下的要件：應針對「系爭改革規範所追求的
公共利益」與「當事人的信賴原有規定之持續存在之利益」，加以衡量，於系爭
規範旨在追求較高的公益而且所採的手段合於比例原則時，於此常須有過渡時期
條款等。
（二）、我國大法官已經有若干號解釋，尤其第 717 號解釋
就法律或行政命令新制定時之信賴保護問題，釋字第 605、589、580、574、
552、529、525、472、362 解釋均曾涉及。
釋字第717號解釋文指出：「尚無涉禁止法律溯及既往之原則（按，指其係
針對未來之部分，而為溯及已經領取之部分，所以沒有溯及之問題）。」「上開
規定生效前退休或在職之公務人員及學校教職員對於原定之優惠存款利息，固有
值得保護之信賴利益，惟上開規定之變動確有公益之考量，且衡酌其所欲達成之
公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益，上開規定所採措施尚未逾越必
要合理之程度，未違反信賴保護原則及比例原則。」
實質面的說理為，而這可謂為本次年金改革（涉及法律之修改）奠定相當基
礎。解釋理由書指出（以下數字，為筆者所加）：系爭要點自六十三年訂定以迄
於九十五年修正，已逾三十餘年，國家各項社經發展、人事制度均有重大變動，
公教人員之待遇、退休所得亦皆已大幅提升（以上，1）。且此期間之經濟環境
與市場利率變動甚鉅，與優惠存款制度設計當時之情形亦有極大差異（2）。加
以退撫新制之實施，產生部分公教人員加計公保養老給付優惠存款利息之退休所
得偏高之不合理現象（3）。系爭規定係為處理此種不合理情形，避免優惠存款
利息差額造成國家財政嚴重負擔，進而產生排擠其他給付行政措施預算（如各項
社會福利支出），以及造成代際間權益關係失衡等問題（銓敘部一○○年一月七
日部退二字第一○○三三○三一七一號函所附說明書及教育部九十九年九月一
日台人（三）字第○九九○一三六五三五號函參照）（4）。且系爭規定亦有兼

7. 7
顧國家財政資源永續運用之重要目的（5）。故系爭要點之訂定確有公益之考量。
又系爭規定並未驟然取消優惠存款，而係考量優惠存款之制度，其性質本為對公
務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼（6，旨在對於十八趴之定性），而非
獨立於退休金外之經常性退休給付，始修正為一般退休制度應含之所得替代率，
並納入高低職等承受變動能力之差異（7），暨參酌國際勞工組織所訂退休所得
之所得替代率（8），設置所得上限百分比，以消除或減少部分不合理情形，緩
和預算之不當排擠效果。衡酌系爭規定所欲達成之公益及退休或在職公教人員應
受保護之信賴利益，系爭規定所採措施尚未逾越必要合理之程度（9），故未違
反信賴保護原則及比例原則。」
至於應如何設計始合於比例原則，解釋理由書指出：「公教人員退休制度，
目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴，俾使其於在職時得以無後顧之憂，
而戮力從公（10）。相關機關檢討退休人員優惠存款之規定時，除應符合本解釋
意旨外，亦應避免使其退休所得降低至影響生活尊嚴之程度。在衡量公教人員退
休所得合理性時，對較低階或情況特殊之退休公教人員，應通過更細緻之計算方
式，以減緩其退休後生活與財務規劃所受之衝擊（以上，11）。」
（三）、對反對意見之解析
1、契約神聖說。
2、財產權受憲法保障，法律不得溯及既往說。
參、基於釋字第 717 號解釋，政策上應為如何之設計？
一、「樓地板」與「情況特殊」之退休公教人員
何謂「情況特殊」，筆者認為此處約可等同於「特殊苦情」類型，例如退休
後成為身障者或年紀已達八十歲等，或沒有子女，或子女已經亡故而無人照顧者
等類型。
二、針對當初政策設計之缺失，而為改革
於上述的設計之外，得有更為精確刪減設計，亦即「刪所應刪、減所應減」。
從釋字第717號解釋所指出之優惠存款利率的制度設計當時及迄今各項社經發展、
人事制度重大變動、經濟環境與市場利率變動甚鉅等以觀，在為來的制度設計上，
本文認為，吾人非不得將民國七十六年左右起我國政府開始大幅調升軍公教人員
待遇--從而開始改變原先十八趴之制度設計本旨--之時點，而相應調降退休所得
之替代率；若得經由大數據等針對我國軍公教人員待遇調漲情形試算出一個公式，
則可適度使用於十八趴優惠存款利息的調降上。其次，也得納入軍公教人員的服
務年資，略作不同的差別對待，蓋若能試算出每個退休者的合理的退休所得總數，
則對於五十歲與六十五歲之退休者而言，兩者之間的月退休金應有一定的差別對
待，於此尚須衡量警察、小學老師等之特殊性而有的一定早退。
三、關於「黨職併公職」及「舊制政務官退職酬勞金」之改革
若有一說企圖適用所謂「轉型正義」--於此架構下有較大的溯及既往空間，
東德共黨政權垮台後德國對於東德共產黨（SED）的黨產處理即採此說。但本文

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認為應依據常態民主法治國家之如上標準或要件辦理，蓋這些人事與制度有其時
代背景，非無客觀上的正當性與必要性，與東德共產黨政權極權統治覆亡後遭清
算之情形不同。
肆、關於改革的過程與方式
一、國家年金改革會議民間利害關係團體人代表之寸土不讓。
二、官方以尚未完成精算為由，而不提供細緻（精確）的藍本。
三、在國家年金改革委員會歷次會議中，學者多主張改革（郭明政、傅從喜、邵
靄玲、鄭清霞等）；先進國家也多有延後月退休金起支年齡、調降所得替代率等
之改革；我國迄今的數字顯示退撫基金支出以現今制度難以持續支付；於高度現
代性與後現代性社會，人民對於公平有更為關注與敏感；國人多關注本次改革的
成效或甚至成敗。
伍、展望