2016/12/17 年金改革之回顧與前瞻座談會

1. 陳博志
2016.12.17
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2. 一、孫中山先生說革命是基於高深的學問。改革也一
樣要重視事情的道理。
二、彼得杜拉克說：照學理做事不一定能成功，但違
背學理一定失敗。
三、目前對年金改革之討論出現一些目的偏差以及觀
念不清楚的現象，若不依道理釐清，改革會造成
不必要的衝突和困難。
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壹、前言

3. 一、由於政府財政和原先制度的缺失，軍公教人員退
休金應該適度調降。
二、調降的理由和方法必須合情理才會公平，對相關
事實的詮釋要符合學理才有正確的改革方法。拉
平各階層退休金之所得替代率並非合理的目標及
改革依據。
三、退休金之調降應是軍公教人員為國家整體利益而
犧牲，不該把軍公教人員污名化為得到不當利益
或維護既得利益的反改革者，而造成社會對立。
四、新制度的建立應和既有制度破產問題的解決分開
處理，不要因舊制度而妨礙革新，也不要混水摸
魚把舊制度的負擔推給新制度。
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貳、結論

4. 一、這次改革是起因於各項年金基金已將耗竭，而國
家財政無法再一直負擔退休金的支出。用通俗的
話講，就是退休金制度和政府財政可能要破產。
二、但目前有些人士把軍公教和勞工退休金所得替代
率的差異當成要削減軍公教退休金的理由，甚至
把拉平兩者之所得替代率當目標。這是不恰當的。
三、退休金及年金除了保障基本生活那部分最好做到
人人皆有並平等之外，多出來的部分應由雇主和
受雇者自行商定退休制度，以及由個人自己決定
儲蓄計畫，不必由政府強制，更不必由政府出錢。
因此每個人可自己決定最低生活以上要保有多少
退休金及退休金之所得替代率，不該由政府強制。
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參、改革的目的不宜偏差

5. 四、若要所有人民一致或相近的所得替代率，那現在
只有國民年金的小商店或攤販經營者，以及那些
財產數十億的大資本家和大地主是否也該有退休
制度及相近的所得替代率？
五、主張用所得替代率做改革標準的人士，也主張低
所得者之替代率要很高，而高所得者的退休金甚
至要設上限。這即表示他們也知道所得替代率根
本不是個可以通用的標準。
六、用所得替代率做標準，則勞工退休金所得替代率
較軍公教低的部分遲早要由政府負擔，或由雇主
和勞工大幅增加提撥基金之金額。這在現實上都
將製造更大的財政問題或爭議，不是在解決問題。
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參、改革的目的不宜偏差

6. 七、目前有些勞工之退休年金或許太少，但那應另外
處理，不要和削減軍公教人員退休金混為一談，
而製造對立。
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參、改革的目的不宜偏差

7. 一、目前軍公教人員的退休金即使有不合理或不恰當
的地方，學理上和事實上大部分軍公教人員已為
這項預期收入付出相當比例的成本或代價，不依
正當或不得已的理由而隨便削減，是不公平的。
二、若某大餐廳宣佈免費發放一千個價值百元的便當，
很多人來排隊，然後餐廳說因為材料不足而不發
放，會不會被社會指責？我們可以說那些來排隊
的人都是貪心所以活該嗎？或說社會其他人也沒
拿到便當所以拿便當是不公平的嗎？畢竟來排隊
的人已付出一些代價，而餐廳不守信用也會傷害
其信譽。
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肆、一些相關事實和觀念的釐清

8. 三、軍公教人員的退休金制度有許多不合理的地方，
但很多制度已在那裏之後再加入軍公教或留在軍
公教的人，是把這制度的利益算進來，因而才放
棄其他薪資較高的工作機會，他們比排隊領免費
便當的人更有實質的付出，不是不勞而獲。
四、如果資訊充分而調整時間足夠，經濟學可證明退
休金較高的職業能付較低的薪資而僱到同樣好的
人才，退休金其實只是延後給付的薪水，不是社
會福利(請參閱 陳博志：所得替代率不宜做年金
改革的基礎，台灣經濟研究月刊，39卷8期，
2016年8月)。
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肆、一些相關事實和觀念的釐清

9. 五、政府過去說要給軍公教較優厚的退休金和戰士授田證，
也可能是要在低薪現實下僱得到人的政策，是一種把
政府財政負擔移到未來的做法。現在若把承諾未來要
給的錢減少，就有可能算是失信或倒帳。
六、現在要公平削減軍公教的退休金，應該要先削減那些
政府原本就沒承諾的項目，原來的承諾方式不合理而
使支付偏高的部分，以及相關人員很可能沒有預期到
並犧牲其他機會的項目等等。削減了那些原來未承諾
或不合理的項目之後若仍有不足，再請軍公教乃至全
民共體時艱，依負擔能力再多承擔一點損失。
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肆、一些相關事實和觀念的釐清

10. 七、看了上述道理仍堅持要依某種所得替代率來調整
退休金的人，請看下述事實。政府有一批人員拿
的薪水叫單一薪俸，那些人不須公務人員任用資
格，但薪水卻比相似的正式公務員高，正式公務
員也不抗議，因為單一薪俸的人員沒有或只有少
很多的退休金。這就是退休金是延後給付之薪資
或高退休金使人願接受較低薪資的明證。主張用
所得替代率做調整退休金之依據，或把軍公教退
休金當社會福利的人士，是否也該主張加發退休
金給單一薪俸的人員？
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肆、一些相關事實和觀念的釐清

11. 八、在一般人民沒有退休金或老人年金的時代，軍公
教的退休金可說都是延後給付的薪資。現在一般
人民有了各種社會福利給付，軍公教超出這福利
給付水準的退休金會因市場機制的調整，仍然是
延後給付的薪資，是政府做為雇主和員工間給付
時程的安排，不是社會福利。很多民間企業在政
府規定要提撥的年金和退休金之外，也仍有額外
的退休金安排，那也該算是延後給付的薪資而非
社會福利。
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肆、一些相關事實和觀念的釐清

12. 九、有些人士拿軍公教人員的全部退休金給付，和勞
工依政府強制規定所能拿到的退休給付來相比，
而說軍公教人員退休金的所得替代率太高。這是
不恰當的比較，因為軍公教人員這邊包括了政府
做為政府以及做為雇主所給的全部退休金，而勞
工那邊卻不包括雇主在政府強制規定之外所給的
退休金。勞工整體而言退休金也許偏低，但很多
受僱者其實也有甚高由雇主另外給的退休金，公
營和公股事業也多如此，主張以所得替代率為標
準的人是否要把這些非政府退休金也拿來削減？
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肆、一些相關事實和觀念的釐清

13. 十、18%利率是當初制度不恰當，而在社會實際利率大幅
下降後變成不合理偏高的給付。因這部分情勢改變而
調整原先不恰當之承諾或規定是有道理的，所以大部
分人都贊成改正。但目前政府財政困難而無法再發原
先承諾之退休金，卻不見得能說是情勢改變，而更可
能是政府其他政策改變所造成。我國政府稅收佔GDP
的比例在1990年達20%，近年下降到13%左右，這是
付不出原先承諾之退休金的主要原因。而稅收比例的
下降有一部分確是外在情勢改變所造成，但也有甚大
部分是降稅所造成，包括可能由全體消費者獲利的降
低間接稅，以及只有一部人獲利的降低對資本和利潤
的課稅。這種政策改變而非情勢改變，不是政府改變
原先其他承諾的正當理由。
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肆、一些相關事實和觀念的釐清

14. 十一、有關退休金涉及之世代不公平的問題較為複雜，要
由整體經濟而非個別支付來看。若只看未來世代要
納稅付給此世代退休金，似乎是世代不公平。但此
世代是少拿薪水而得到未來拿退休金之權利，則過
去和現在少拿的薪水到那裏去才是關鍵。若這些錢
由此世代吃喝玩樂用掉，則是此世代佔了下一世代
便宜。但這也是這整個世代的人佔下一世代便宜，
而非這世代軍公教人員佔下一世代便宜。若這些少
付薪資的錢是用來建設留給下一代，就未佔下一代
便宜。真正佔到便宜的是上一世代一些並未替政府
工作多久，卻領了幾十年退休金的人，而此世代過
去支付這類上一世代退休金，更像是世代不公平。
但上一世代那些人多已老去或過去，不必再深究，
更不宜由最近和未來退休的人承擔其責任。
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肆、一些相關事實和觀念的釐清

15. 一、各界特別是政府應該把削減軍公教退休金，當成
是軍公教人員為國家整體利益而做的犧牲，不該
不管學理地把軍公教人員隨便說成是不當的既得
利益者，而造成目前的對立。
二、既有舊制和政府負債的解決方案，應和未來理想
新制度的建立當兩件事來分開處理。混為一談除
了可混水摸魚把目前的一些問題和負擔藏到新制
度之外，沒有什麼好處，只會增加觀念的混淆，
並讓舊制度的包袱妨礙合理新制度之建立。
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伍、比較符合道理的改革方法

16. 三、舊制度的解決首先要削減政府實際未承諾、原制度設計錯
誤、以及客觀情勢意外改變所增加的給付。這類給付因為
多不在軍公教人員選擇這工作時的估算之中，因此也較少
因而降低其要求之薪資的作用，也就是相關人員較少犧牲
其他的收入來換取這類支付，理當可適度削減。這類支付
的情況甚多，例如：
1.18%的優惠利率。定這利率時銀行利率也高達10%以上，政府原意
只是做幾%的補貼。當時正確的做法應和金融界常用的方法一樣，
以某個主要市場利率加幾%做為利率。但當時或許因為經濟知識不
足或不被重視而竟訂為18%固定利率，後來市場利率下跌甚至只剩
1%，政府竟變成要鉅額補貼。所以將此利率削減一些是合理也是
絶大部分人都會同意的。不過由於要不要優惠存款是在退休時才做
的選擇，而很多人那時市場利率已低，是因高利息補貼的吸引力才
存優惠存款，不把那筆錢一次領出而買其他資產。而事後來看不動
產和股票等其他資產的報酬率比一般存款高很多，因此18%削減太
多也可能有爭議。面對未來市場利率仍可能有大幅變化，新的優惠
利率不宜定在固定水準，而宜照學理和市場慣例，定為某個主要市
場利率(如台銀三年期定期存款利率)加上多少%，以免將來金融情
勢改變又起爭議。
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伍、比較符合道理的改革方法

17. 2.不在制度承諾中的年終慰問金已拿掉，要再查有
沒有其他類似的支付。
3.用退休之前特別高的薪資計算退休金的情況。
4.主管加給之類並非軍公教人員任職時就知道一定
會有的收入。
5.退休金不宜隨軍公教人員調薪而調升，但可適度
依物價水準調整。
6.預期壽命比以前增加使年金或月退支出大幅增加，
這意外增加的支付也可以由每年支付中適度扣減。
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伍、比較符合道理的改革方法

18. 7.勞退由勞工和雇主提撥的部分是勞工真正薪資的
一部分，不能用任何理由削減。但勞退制度以往
報酬率及其他估算不正確而需政府補貼的部分，
也可依其性質研究是否該適度削減。
四、政府應分別估算各類人員依上述原則削減退休給
付後，每年收入及預期終生收入將減少之總金額，
以透明化表現各類人員之損失或犧牲，並做為各
界決定最後方案之參考。
五、每年支付削至小於一定金額者應無須再削減。
六、退休金既為延後支付之薪資，應該全民恢復課徵
所得稅。
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伍、比較符合道理的改革方法

19. 七、政府無法支付原訂之退休給付，有部分是過去政府的
錯，有部分是因為全民分得過去少付薪資而少課之稅
捐，故不能全由退休人員承擔。依前述各方法削減之
後的退休支付若仍非財政所能負擔，則應加稅以補充
部分財源。
八、削減退休給付、課所得稅、以及政府加稅之後，若政
府仍無力負擔未來全部退休給付，則像是制度破產、
和民營雇主破產一樣，退休人員只好再分擔政府無法
支付那部分之損失。分擔方式可像是加課「年金改革
特別捐」，依每人得到之支付金額採適度累進之比例
來削減其退休給付。政府也應承諾若將來經濟和財政
改善，這部分削減之金額或比例可以調降。
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伍、比較符合道理的改革方法

20. 一、建立新的理想年金和退休制度可與舊制支付之削
減辦法分開處理。原則上新制度通過後之新年資
的退休金應該確實提撥入個人帳戶，並在一定規
範下允許個人決定其個人帳戶之投資方法。新制
度會有甚多理念之爭議，本文和社會都無法在短
時間內詳談清楚，最好不要急著決定。
二、削減退休給付相當於削減現在及未來退休人員之
預期所得和財富，將可能導致需求的大幅減少甚
至不景氣，因此必須準備好對策。
三、有多項調整可用漸進的方式來做，對於得到之支
付太少的人員，要設法安排其他安全保障。
四、大家宜對上述或其他調整原則先建立共識後，再
討論各項原則中之調整程度與速度。
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陸、後續問題和工作

21. 簡報完畢
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