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單驥教授 -以國家競爭力的提升回應臺灣產業人力資源困局的挑戰
- 1. 1 以國家競爭力的提升 回應 台灣產業人力資源困局的挑戰 單 驥 國立中央大學產經所 教授 本文發表於 健全台灣經濟長期發展-- 王作榮教授紀念研討會 2015 年 10 月 30 日 中華經濟研究院．台北
- 2. 2 一、前言 我於 1983 年底時自美國學成返國，服務於中華經濟研究院，在當時，蔣碩傑先 生是中經院的院長，也是我在康乃爾念書時的老師，所以蔣先生對我的影響很大。 之後，發生了「王蔣論戰」，我是個旁觀者，其理由有二，其一，當時兩位論辯 的重點主要是在貨幣政策，這不是我的專長。其二，兩位老師級的論戰輪不到我 在旁插嘴。但無論如何，這場論戰也讓我認識到王作榮教授。 我沒有上過王教授的課，也沒有什麼機會與王教授當面近距離地接觸，我可能與 多數人一樣，對王教授的瞭解與認識多是由王教授的文章而來，我對他的文采， 他的論述留下很深的印象。其中，讓我感觸最深的是，王教授對台灣經濟發展的 關心與參與，而在台灣經濟發展策略上，他所主張的大開大闔的作法，的確讓我 印象深刻。 在台灣經濟發展上的初期、中期及近期各有重重的經濟課題，而其對應的方法當 然也各有不同。在60 年代時期，台灣是否應如韓國發展汽車、重化工業，或是 應以勞力密集的輕工業為主，王先生與蔣先生的看法是不同的，當然，這種看法 上的歧異也是很正常的。在事後來看這個「爭議」，其實也很有建設性，因為它 提供了不同的思路，也提供了 check and balance 這樣的一個功能。若我們從韓國 及台灣不同的經濟發展模式來看，上述這兩種模式都可被證明是經濟發展上成功 的模式，當然，每一種模式都有它的優點、長處，但也都有它的短處及限制。事 實上世上應沒有什麼完美的制度與策略的，若有，那麼我們就毋須再作研究、學 習或是探討，因為我們已經止於「至善」矣。然事實當然不是如此。 就台灣當前的經濟問題來說，她的確面對諸多的挑戰與很大的困境，舉其犖犖大 者如：台灣被排除在國際多邊及雙邊的自由貿易談判之外，造成台灣經濟上的孤 立；其次，在民意(粹)高漲下，政府財政不論是開源或節流都很不容易，財政危 機問題嚴重；其三，人口老化再加上勞動市場的僵化，也大幅地降低台灣的競爭 力。上述問題的處理著實不易，它的確須要借鏡王作榮教授那樣大格局、大氣魄 的思維，才能突破目前「小確幸」下的格局與困境，才能為台灣未來尋得更寬更 廣的出路。就這點來說，我認為王、蔣兩位大師的看法會是很相近的，因為不甘 臣服、力求突破是兩位大師的共同之處。 在以下大會有關「當前台灣產業人力資源困境與挑戰」的主題中，我是秉持著須 以國家競爭力的提升，才能突破當前的困境的想法，提出我的淺見就教各位。可 能有些人認為我暴衝過頭，但或也有人認為我的識趣識器與格局算不上是大格局、 大氣魄，無論如何，我認為我們必須在現況下力求突破，才能立於不敗之地。
- 3. 3 二、當前台灣產業人力資源的困境與挑戰 今天研討會中經院吳院長的專題演講中，吳院長指出了台灣當前在產業人力資源 上正面臨了低生育率、人口老化、低薪資成長及人力素質等四個主要問題。這些 問題的重要性也常被人所提及，我個人就這四個問題再作一些補充性的報告，希 望能就此引出其對應的政策建議，以供參考。 就低生育率的問題來說，這個問題由來已久，但一直都沒有得到良好的解決。相 對於歐洲已往的低生育率，目前，以法國為例，其生育率就高於台灣，由此可見， 生育率的高低與經濟發展的程度不一定呈反向關係。就歐洲國家來說，其社會福 利制度的完備，提供了青年家庭照顧的支持，因此，生兒育女並不會成為家庭的 負擔，因此，就經濟面來說，不會成為困擾。另就歐洲國家而言，單親未婚生子 也不會是社會禁忌，故其未婚流產的比例相對較低，無形中也增加其新生兒的供 給。相對地，台灣在此一方面因民風保守，我們無法對單親未婚生子部分有過多 的「期待」，但如何友善對待年輕夫婦，使其積極考慮生子，則是可以多加思考 的方向，而在此一方面的努力上，道德的勸說顯然已無實益，因此，如何設計一 些有效的對策，說服年輕夫婦，讓其毋須過度擔心生子後的經濟負擔，應是要積 極思考的政策方向1 。 次就人口老化來說，也應是台灣躲不過的問題，其中直接的衝擊至少包括：年金 的改革問題、健保及長照問題、老年的就業問題。這些問題都不是簡單的問題， 但它是我們社會應變能力的試金石，若我們不能妥適地因應，台灣的經濟就無法 過關。 再就人力素質的問題而言，在吳院長的引言報告中，他談及許多勞動力素質的問 題，我就不再重覆，我要補充談的是台灣的人才外流問題。人才外流是台灣當前 的重要問題，就此一問題而言，台灣目前的對策大體而言可說是「me too」(我也 有)，但其實它並無實益，其實是個沒有牙齒的政策2 ，故它並無法有效地回應目 前人才外流的困境，在此一問題上，我們必須先確立一個基本觀念，在「人才走 進來」，與「人才走出去」的取捨間，我們是否可以同意，為了不讓本地的人才 流失，我們不但應該接受，並且也應歡迎國外的人才能多多地走進來，讓他們樂 於來台，與我們本國人才一齊在台工作。若人才進來的少，我們自己人被人挖走 1 因男女均晚婚的關係，目前台灣婦女的生育主力，已移至 30至 35 歲這個年輪(cohort)，展望未 來，這個年輪也是台灣未來的生育主力。依行政院國發會 2014 年 8 月出版的《中華民國人口推 計(103-150 年)》統計數字顯示，民國 103 年時，台灣 30 至 34 歲年輪女性的實際人數是 986 千 人，而 20 年以後的台灣，該年輪的婦女仍應是其對應的生育主力，然該年輪別的女性人數，即 民國 123 年時該年輪別的台灣女性人數的推測值，卻只剩得 613 千人，是現今台灣 30 至 34 歲女 性人數的 62%。故台灣未來所面對的生育問題當會更加嚴峻。 2 有關此一論述在此不再展開，請參閱單驥，「全球競才的世界趨勢」，《台灣經濟論衡》，2015 年秋季號，行政院國發會出版。
- 4. 4 的就會多，相對的，若人才進來的多，我們自己人才會被挖走的就會少。這是個 猶如蹺蹺板般地微妙關係，我們不可不察。為此，我們政策的重點就應在外國人 才在台友善工作環境的塑造。 最後，就低薪資成長的問題來說，這個問題是媒體喜歡談的問題，因它有新聞性， 但它很可能是個「假議題」。依 IMF 的統計顯示3 ，各國的每人人均所得，依購 買力平價指數(PPP)平減之後，於2014 年，台灣的實質人均所得為全球排名的第 19 位，達 46,036 美元，僅次於排名 18 名 德國(46,216 美元)，且兩者相差有限。 而遠高於排名第 27 名的英國(39,826 美元)4 、第 28 名的日本(37,519 美元)、及排 名第 30 位的韓國 (35,379 美元)。為此，許多人或不自知，我們實應給中央銀行 肯定，因它讓台灣的物價維持在一個平穩的水準，而不是在一個通貨膨脹壓力下 的經濟(inflationary economy)。為此，就薪資的部分，我們一定要發揮很大的自 制，不要讓民粹式的想法造成政策的錯誤與誤導，而以揠苗助長的方式，任意地 破壞台灣既有勞動市場上的運作機制，而若一意孤行，其結果一定會反噬台灣的 整體經濟。此道理無它：若以便宜的政策就(竟)能達到加薪的效果時，天下不就 有了白吃的午餐？那麼全球就一定沒有經濟的問題？然而這世界的運作當然不 是如此。 三、對策 上述相關的問題錯綜複雜，著實不易釐清，在國家政策上，又各有其負責任的主 政機關，而機關之間，又有其不同的施政理念與政策優先，因此，協調不易。更 有甚者，機關間很可能發生彼此「掣肘」，而導致政策寸步難行，國家的進步隨 之停滯不前矣。 如何因應此一困局？我們需要一個可以綱舉目張的中心思想與政策，這個政策， 我認為就是國家競爭力的提升。我們可以在這個大政策及大戰略下去檢視各機關 各相關單位的政策，從而能調和各項政策、能讓各項政策與國家競爭力的大政方 針同步化、協調化，如此才能走出國家的格局與困境。 在展開相關的政策之前，我也須為「國家競爭力的提升」這個大政(或這頂大帽 子)作一些說明，以釋其疑。就台灣目前的國際處境來說，若沒有國家競爭力， 3 https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_GDP_(PPP)_per_capita，查閱日期 2015 年 10 月 24 日。 4 近日公出訪倫敦，得到以下數據供參，其或不是完全精準，但亦與普羅大眾的生活經驗相當。 以英國倫敦為例，其大學畢業生在倫敦工作的平均起薪是每月2,000英磅鎊(年薪24,000英磅鎊)， 折算台幣每月超過 10 萬元新台幣，但這只是表面的數字，若住在倫敦市(或市郊)，扣除稅金、 房租、交通費後，平均每人只剩下約 600 鎊磅左右的錢可作生活費，生活非常「清苦」。故有人 笑稱在當地賣得最好的東西是白土司。
- 5. 5 就沒有國家生存的空間，所以，國家競爭力的提升，是國家生存之所繫。俗話說 得好：「皮之不存 毛將焉附」，若沒有國家競爭力，則不論是福利政策、勞工政 策、或是薪資政策都將是鏡花水月，唯有在國家競爭力的基礎(毛皮)上，才能衍 生出各種好的政策(健康而亮美的毛)。反言之，若只重視各相關福利政策、勞工 政策或是薪資政策(如人為地不斷地為毛上色染整)，而不重視國家競爭力的提升 時(身體的健康時)，則不但是捨本逐末且是殺雞取卵，而其結果，「毛」又何能 焉附？ 在上述「國家競爭力的提升」的主軸下，我們將依此來論述及檢視國家在各該產 業人力資源政策的主題，並各試提出三個對策以供參考。 首先，就低生育力而言，馬總統說，這已是國安層次的問題了。在許多可能的政 策選項中，本文認為，如何降低托兒及育兒費用，是政策上必須要去面對的重點， 故建議相關的政策如下： (一)、降低托兒成本：由勞動部的「就安」或「就保」基金，擴大補助「勞工」 公托或公辦民營的育兒所，使家庭每人每月的自付托兒費用不超過 5千元， 生兩個者或以上者，每月的公托費不超過 1 萬元。(另生三個者，可開放 申請外勞，如此一來，也沒有什麼政府支出上的負擔)。 理由及挑戰：台灣目前的幼兒教育已是高度的商業化，法規並沒有限制其不 得營利。在「不讓孩子輸在起跑點」的魔咒下，幼兒的教育成本大幅提高， 從而讓父母的負擔過重，此一「改革」並不容易，因它一定會碰到幼教業 者及相關民意代表的反對。但在托兒負擔居高不下的情況下，嚴重地影響 青年夫婦的生育意願。另一個現實面的問題是，掌握逾百億經費的勞動部 是否同意支持公托，以「友善工作環境」? (二)、擴大公私協力幼兒園，在民國 107 年時，能完成 200 所，民國 110 年時完 成 500 所，同時改善托育及教保人員的工作條件及薪資待遇，以期根本解 決平價優質的幼兒園供給問題，讓家長放心。 理由及挑戰：目前公私協力幼兒園的供給不足，主要原因在於經費的不足， 再者，私立幼兒園亦常以「與民爭利」為理由，藉由民意機關，以刪預算 的方式，反對公私協力幼兒園的設立，致使托育的行情費用居高不下，而 此對於年輕民眾的婚育決策有相當不利的影響5 。故如何克服經費上的不 5 依行政院國發會於民國 104 年 6 月所做「民眾對完善生養環境相關措施看法」的民意調查所示， 對各相關鼓勵生育政策中，以「政府鼓勵企業設置托育設施」受肯定的比率最高，達 74.3%；其 次則是「增設公立或公私協力幼兒園」，比率亦高達 71.8%。惟多年來鼓勵企業設置托育設施的 政策，常囿於空間及人力之所限，無法在眾多中小企業內為之，故其成效普遍不好。然此一調查 也充分地顯示出，若能為民眾較方便地解決工作及托兒的問題，就是有效的鼓勵生育之策。為此， 我們實須務實地多考量第二個選項，那就是「增設公立或公私協力幼兒園」。
- 6. 6 足，同時爭取民意機關的支持，讓公私協力幼兒園能大步地上路，並能擴 大實施，實為成敗的關鍵所在。 (三)、公托媬姆可採兩班制，故其公托的下班時間可延至晚上 7 點，以幫助職 場婦女兼顧工作與托兒。 理由及挑戰：在高等教育普及的情況下，台灣的婦女普遍受有專科及高等 教育，而在其畢業及成家後，在無法有效兼顧高托兒開支及不友善的工 作環境下，台灣已婚婦女退出勞動市場的情形遠較歐美及鄰近國家為高。 故如何營造一個友善工作環境，讓仍有工作能力及意願的婦女能兼顧工 作及托兒是重要的。上述建議是個小建議，它的挑戰同樣地是在於有資 源及經費的「勞動部」是否同意把經費及資源放在這「教育部」主管的 業務。 其次，就人口老化而言，相關的政策是比較硬的，因為此一問題已相當嚴重，業 已沒有太多的紅利政策可再放送，相關的政策建議如下： (一)、加速年金改革，降低各年金制度的所得替代率，並延後退休年齡。 理由及挑戰：年金改革的迫切性是大家都熟知的事實，然政治的現實與選票 的考量是立法院一直未能有所突破的主因。此事在台灣各政黨的利益考量 下而顯得不可行，目前改革「時機」可能仍「未成熟」，恐要等到台灣的財 政破產，才會圖窮匕見，才有改革的可能。目前台灣的大選正在進行中， 未見任何政黨或是任何一位立委侯候選人願就此表明確表態，明年大選後， 不論選舉的結果如何，應是新國會改革年金問題的時機，若是仍未能改革 成功，則在再下一屆國會組成前，台灣的年金問題恐已病入膏肓矣。 (二)、參考OECD 國家或是新加坡的退休制度，允許退休後的勞工，僱雇主可以 另以較低的工資聘僱，以強化中高齡勞工的僱用。 理由及挑戰：在高齡化社會下，國家的財政是無法支持高額及長時間的年金 給付，這是政治的現實。各國的作法，不外乎延長退休年限、減少退休給 付及鼓勵再就業。中高齡已領有退休金給付者，若其有工作意願再就業時， 在工資若能酌減，就能提高其再就業的可能性，對勞資雙方都有好處。 (三)、 加速長照保險制度的推動，以積極因應高齡化社會的來臨。 理由及挑戰：長照保險制度的推動應加速進行，在制度的推動上，也可不排 除公私協力的作法。另在制度的設計上，長照的居家化、社區化是主要的 趨勢，當然也不能排除機構化。另就外勞的引用，也不應排除，此乃因本 勞部分人力不足的問題是個現實面的問題，不能不正視。
- 7. 7 再者，就人力素質及人才外流的問題而言，建議的政策如下： (一)、確定人才引進是國家的政策，各部會應積極地檢討相關法規，特別是內政 部、勞動部及教育部的相關法規要積極修法，以達到確能吸引外籍專才的 目的，當然此一工作應訂定政策目標，每年檢討，各部會才會認真執行。 理由及挑戰：台灣目前有超過 58 萬的藍領外勞6 ，但依勞動統計資料庫的統 計顯示，於2014 年底時，我們只能吸引 2.85 萬人次的白領專業人士來台 工作7 ，若台灣每年真能吸引 25 萬人次的白領專業人士來台工作，台灣的 人力素質及整體競力將會大幅提高。我們願不願意以每年 25 萬人次作為 努力的 KPI 指標？若能，則台灣在法規上、在制度上的調整才有可能與 國際接軌，台灣在國際上也才算是國際人才願考量來工作的好地方，當然， 人才外流的問題也能有效地解決。 (二)、積極延攬優秀來台就學的華裔及留學生在台工作。再者對國外專才的家人、 子女工作及就學環境的改善也應就法令及相關制度作修正。 理由及挑戰：以美國為例，其對優秀外國留學生畢業後在美國工作的吸引就 不遺餘力地爭取，此對美國總體競爭力的提升貢獻很大，台灣就此尤應以 美國為師，此乃因我國實已面對人口快速老化及高階人力不足的問題，我 們必須積極正視此一問題。過去勞動主管機關一直沒有國際及國家視野， 對此的政策過於封閉及保守8 ，已對台灣整體環境造成十分不利的影響，實 應積極地作一調整。另內政部在「國籍法」及「入出國及移民法」中也應 作對應的調整以營造更友善的國際生活環境。其他如外籍專才在台新生兒 納健保的問題，它也是完整友善生活環境的一部分，故也不可小覷。 (三)、強化彈性薪資並建立二軌的退休金給付制，以利外籍專才在台工作。 理由及挑戰：彈性薪資的建立，特別是針對外籍專才的部分是有其必要性的， 我們應可考慮，外籍專才在公立學校或公立研究機構工作時，於其前六年 在台的工作期間，薪水可有國際的競爭力，而在六年之後，若其仍願在台 工作，並且其工作能力仍有國際競爭力時，則可在本地薪水外，再給予彈 性加碼。另就退休金的給付上，可以公、自提的方式，另建其個人退休金 專戶，於其離台時，交付其個人；或依其個人意願，按月存入其指定母國 的退休金帳戶內。 最後，就「低」薪資的問題而言，相關的政策建議如下： 6 依勞動部統計，民國 104 年 9 月底為止，在台外勞人數已達 58.4 萬人。 7 有許多是擔任學校及補習班的外國語文老師。 8 如僑外生畢業後在台的工作，不論在工作時間上、申請工作上都有很多的設限，造成僑外生能 在台實際工作者著實不多，且有許多未能使用完畢的「名額」出現，徒有「已開放」僑外生畢業 後能在台工作的虛名而已，是典型口惠而不實的「me too」政策。
- 8. 8 (一)、不以揠苗助長的方式來人為地提升薪資，相關的政策如：冀望以基本工資 的提升來帶動工資全體的提升；修改勞動法規強制雇僱主加薪；違反公司 治理原則，修改勞動法規強制要求勞工參與董事會決議等等。 理由及挑戰：在目前媒體及民意的要求下，低薪的問題似已成為台灣的「嚴 重」問題，行政部門若有不同的看法，往往就被攻擊成「不食人間煙火」 或「尸位素餐」般，為此，行政部門在強大的壓力下，常被要求提出「特 效藥」般的種種不當對策。台灣目前這種病急(？)亂投醫的情形十分嚴重， 也會直接地扭曲資源、戕害國家的競爭力，其結果，也必將是自食其果的。 (二)、鬆綁勞工法規，增加企業聘僱勞工的意願，從而能創造更多的工作機會， 在勞動市場的聘僱更為緊俏時，勞工的利益就能得到更大的改善。 理由及挑戰：勞動部(及過去的勞委會)在勞工法規的看法上，一直是以只能 緊不能鬆的單向齒輪(ratchet)僵固性看法為主，其實，這已是上一世紀初 至中葉的觀念，它早已不適用在 21 世紀數位及知識經濟的時代裡。在新 的數位時代裡，勞工的定義議更為模糊、知識跨界密度大、工時及工作形 態更為靈活、勞僱關係也更顯模糊。屬上一世紀且當時有意、且錯誤地集 各國大成的台灣勞基法仍能適用在21 世紀嗎？勞政單位以不變應萬變， 或更加碼管制的政策能強化台灣的競爭力？能為台灣的勞工創造更多、更 好的工作機會嗎？我不認為。 (三)、創造力及專業力才能改善勞工的生產力，從而才能在強大的國際競爭下， 提高勞工的薪資水準。 理由及挑戰：以德國的技職教育為例，其教育的重點貴在專、精及實作。而 以英美的大學教育來說，其教育的重點貴在高階跨領域的通才，其實，若 能結合兩者，不論是藍、白領的「勞工」都能有很強的競爭力。在知識經 濟的時代裡，我們國家的經濟需要上述這兩種不同組合的人才，彼此互補 才能發揮最大的競爭力。最不好的情形是，專精實作人才技術不到位(只 想要文憑)，而高階跨領域的創意者視野不足，創造力及積極性不足 (也 只想要文憑)，在文憑氾濫的社會裡，它不具任何的辨識、指標性的功能， 而造成國家及個人資源的錯置及浪費，國家的競爭力也就消弭於無形。 四、結論 台灣競爭力流失的情形已十分嚴重，唯有在提升國家競爭力的前提題及共識下， 我們才能團結部會間不同的意識、不同的考量；也唯有在提升國家競爭力下，我 們才能找到行政院與立法院間共同的著力點。國家競爭力的提升，已是我們最後 的防線，捨此，則何足可恃乎？