KABUPATEN MUNA

1. MAKALAH SISTEM PEMERINTAHAN DAERAH
“PEMEKARAN DAERAH”
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar belakang masalah
Sesuai dengan Pasal 6 ayat (1) dan (2) UU No. 22 tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah, daerah yang tidak mampu menyelenggarakan Otonomi
Daerah dapat dihapus dan digabung dengan daerah lain, dan Daerah Otonom dapat
dimekarkan menjadi lebih dari satu daerah jika dipandang sesuai dengan
perkembangan daerah. Munculnya gejala, bahkan kenyataan akan adanya
pemekaran dan pembentukan Kabupaten, Kota, dan Propinsi baru di Indonesia
menuntut perlunya segera ditetapkan syarat-syarat dan kriteria yang menjadi
pertimbangan di dalam pembentukan dan pemekaran daerah.
Memasuki akhir dekade 1990-an Indonesia mengalami perubahan sosial
politik yang bermuara kepada pilihan melaksanakan desentralisasi sebagai salah
satu modal utama pembangunan Indonesia. Hal ini ditandai dengan pemberlakuan
UU 22/1999tentang Otonomi Daerah yang kemudian dirubah menjadi UU 32/2004.
Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2004-2009
menempatkan revitalisasi proses desentralisasi dan otonomi daerah ini sebagai satu
prioritas dalam pembangunan nasional.Semangat otonomi daerah itu sendiri salah
satunya bermuara kepada keinginan daerah untuk memekarkan diri yang kemudian
diatur dalam PP 129/2000 tentang Persyaratan Pembentukan, dan Kriteria
Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Dalam prakteknya,
pemekaran daerah jauh lebih mendapat perhatian dibandingkan penghapusan
ataupun penggabungan daerah. Dalam PP tersebut, daerah berhak mengajukan
usulan pemekaran terhadap daerahnya selama telah memenuhi syarat teknis,
administratif, dan fisik1 dengan tujuan untuk mensejahterakan masyarakat yang ada
di wilayahnya.Pemekaran daerah dalam tatanan filosofis dimaksudkan untuk
meningkatkan kesejahteraan masyarakat (pasal 2 PP 129/2000). Argumentasi untuk
ini didasarkan atas beberapa dimensi. Pemekaran akan mempersingkat rentang
kendali antara pemerintah dan masyarakat, khususnya pada wilayah-wilayah yang
belum terjangkau oleh fasilitas pemerintahan. Pemekaran daerah juga diaspirasikan

2. untuk memperbaiki pemerataan pembangunan. Berdasarkan pengalaman di masa
lalu, daerah-daerah yang terbangun hanya daerah yang berdekatan dengan ibu kota
pemerintahan daerah. Pemekaran memungkinkan sumber daya mengalir ke daerah
yang masih belum berkembang.
B. Rumusan masalah
Berdasarkan latar belakang seperti yang telah diuraikan di atas maka dapat
kami simpulkan rumusan masalah sebagai berikut:
1. Apa yang dimaksud dengan pemekaran daerah itu?
2. Bagaimana pemekaran daerah di Indonesia?
3. Pedoman penilaian apa untuk dapat menjalankan pemekaran daerah?
4. Dampak apa saja yang timbul seiring dengan pemekaran daerah?
5. Bagaimana langkah yang bisa diambil untuk mencegah gelombang pemekaran
daerah yang sangat pesat?
BAB II
PEMBAHASAN
A. Pengertian pemekaran daerah

3. Pemekaran daerah berarti pengembangan dari satu daerah otonom menjadi
dua atau lebih daerah otonom. Pemekaran daerah dilandasi oleh Undang-undang
nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, pada pasal 5 ayat 2 dinyatakan
daerah dapat dimekarkan menjadi lebih dari satu daerah, namun setelah UU no.22
tahun 1999 diganti dengan Undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang
Pemerintahan daerah, maka materi pemekaran wilayah tercantum pada pasal 4 ayat
3 dan ayat 4, namun istilah yang dipakai adalah Pemekaran Daerah.
Dalam UU no 32 tahun 2004 tersebut pada pasal 4 ayat 3 dinyatakan:
Pembentukan daerah dapat berupa penggabungan beberapa daerah atau bagian
daerah yang bersandingan atau pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah
atau lebih. Sedangkan dalam Pasal 4 ayat 4 dalam UU tersebut
dinyatakan:Pemekaran dari satu daerah menjadi 2 (dua) daerah atau lebih
sebagaimana dimaksud pada ayat 3 dapat dilakukan setelah mencapai batas
minimal usia penyelenggaraan pemerintahan.
B. Pemekaran daerah di Indonesia
Jumlah penduduk Indonesia setiap tahun mengalami peningkatan dengan
laju yang cukup tinggi. Jumlah penduduk 15 tahun sebelum Indonesia merdeka
sekitar 60 juta jiwa menjadi 97 juta jiwa 30 tahun kemudian. Berturut-turut pada
tahun 1971, 1981 dan 2005 menjadi 119 juta jiwa, 147 juta jiwa dan 230 juta jiwa
[4,7]. Dengan menggunakan ukuran jumlah penduduk sebuah kota sebanyak
500.000 jiwa secara teoritis pada tahun 2005 wilayah Indonesia dapat dibagi dalam
460 daerah otonom (kabupaten dan kota). Angka tersebut akan bertahan paling
tidak sampai tahun 2050, dengan asumsi masing masing daerah otonom tersebut
berkembang secara merata menjadi kota metropolis dengan jumlah penduduk
mendekati angka satu juta jiwa.
Jumlah penduduk minimal sebagai persyaratan pemekaran daerah otonom
tingkat kabupaten dan kota dipandang lebih realistis dibanding dengan
menggunakan jumlah kecamatan seperti diatur dalam PP nomor 129 tahun 2000.
Hasil kajian terhadap 24 daerah otonom baru hasil pemekaran tahun 2003-2004
dapat ditunjukkan bahwa hanya dua daerah otonom(8%) memiliki jumlah penduduk
di atas 500.000 jiwa, delapan daerah otonom (33%) berpenduduk di bawah
100.000jiwa (satu di antaranya hanya berpenduduk 11.000 jiwa), sedang daerah
otonom lainnya (69%) berpenduduk antara100.000 – 500.000 jiwa. Fakta tersebut

4. diduga memberikan kontribusi terhadap rendahnya pencapaian tujuan otonomi
daerah.
Luas daratan Indonesia terdiri dari wilayah daratan dengan ketinggian antara
0-25 mdpl (28%),antara 26-100 mdpl(24%), antara 101-500 mdpl (23%), antara 501-
1000 mdpl (16%) dan dengan ketinggian di atas 1000 mdpl (9%). Fakta tersebut
memperlihatkan bahwa luas daratan Indonesia yang relatif paling baik untuk
pengembangan permukiman perkotaan (di luar kehutanan, perikanan, pariwisata
dan beberapa jenis perkebunan) hanya sekitar 50% yaitu pada wilayah dengan
ketinggian kurang dari 100 mdpl.Berdasarkan hasil perkiraan jumlah ideal daerah
otonom sebanyak 460 kabupaten dan kota maka secara rata rata satu
kabupaten/kota akan memiliki wilayah daratan rata rata seluas 4150 km2 atau rata
rata efektif seluas 2075 km2.Penerapan persyaratan luas wilayah menurut PP nomor
129 tahun 2000 terhadap jumlah daerah otonom hasil pemekaran menghasilkan
data luas daerah otonom baru yang beragam yaitu 13% memiliki luas di atas 4150
km2, 8% memiliki luas260 km2, 50% memiliki luas 1000-4000 km2 dan 29%
memiliki luas antara 300-1000 km2.Dari segi luas wilayah, kurang dari 50% jumlah
daerah pemekaran yang memenuhi kriteria ideal, 37% di bawah ideal dan 13% di atas
ideal. Hal ini akan menimbulkan implikasi terhadap (1) efektifitas pencapaian tujuan
otonomi daerah bagi daerah otonom yang sangat luas dan (2) daerah otonom yang
luasnya relatif sempit akan menghadapi persoalan keterbatasan tanah dibanding
dengan kecepatan pengembangan wilayahnya.
C. Pedoman penilaian pemekaran/pembentukan
kabupaten/kota/propinsi (pelaksanaan PP no. 129 tahun 2000)
Dalam PP No. 129 tahun 2000 tersebut diuraikan bahwa pembentukan,
pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah bertujuan untuk
meningkatkan kesejahteraan masyarakat; karena pembentukan, pemekaran,
penghapusan, dan penggabungan daerah dilakukan atas dasar pertimbangan untuk
meningkatkan pelayanan kepada masyarakat, meningkatkan kehidupan
berdemokrasi, meningkatkan pengelolaan potensi wilayah, dan meningkatkan
keamanan dan ketertiban.
Dalam PP 129 tahun 2000 tercantum syarat-syarat pembentukan daerah
dengan aspek penilaian sebagai berikut :
1. Kemampuan Ekonomi;

5. 2. Potensi Daerah;
3. Sosial Budaya;
4. Sosial Politik;
5. Jumlah Penduduk;
6. Luas Daerah;
7. Pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya Otonomi Daerah.
Departemen Permukiman dan Prasarana Wilayah, selaku departemen teknis,
selalu diminta untuk memberikan masukan sebagai pertimbangan lain yang
memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah (sebagaimana tercantum dalam
butir g. [pasal 3 PP No. 129/2000] di atas) dan/atau masukan lain sebagai
pertimbangan teknis untuk menyempurnakan syarat-syarat pembentukan daerah.
Untuk menjaga konsistensi penilaian pembentukan/pemekaran daerah, perlu
disusun Pedoman Penilaian Pembentukan/Pemekaran Daerah yang ditekankan pada
aspek teknis yang mencakup bidang penataan ruang dan permukiman serta
prasarana wilayah, dengan senantiasa memperhatikan jiwa dan semangat PP No. 129
tahun 2000.
Peninjauan dari aspek tata ruang, permukiman dan prasarana wilayah
dimaksudkan untuk :
1. Mewujudkan daerah yang mampu berkembang secara mandiri;
2. Menjaga keseimbangan perkembangan daerah antara daerah baru dengan
daerah induknya;
3. Menghindari dampak negatif sosial dan lingkungan akibat adanya pemekaran
daerah;
4. Meningkatkan pelayanan prasarana dan sarana yang optimal (yang dapat
melayani seluruh wilayah).
5. Dengan adanya penilaian dari aspek tata ruang, permukiman dan prasarana
wilayah, diharapkan daerah yang akan dimekarkan nantinya akan cepat
berkembang sesuai dengan prinsip-prinsip pembangunan yang berkelanjutan.
D. Dampak yang ditimbulkan karena pemekaran daerah yang pesat di
indonesia.
Dampak dari pemekaran daerah yang cukup pesat ini adalah:
(1) kesulitan keuangan dan pembiayaan pembangunan

6. (2) pelayanan publik yang masih sama dan belum membaik
(3) kesejahteraan rakyat yang masih belum baik
(4) sumber daya aparat pemerintah merupakan residu dari daerah induk.
Selain yang disebutkan diatas permasalahan lain ialah jumlah pemerintah
daerah baru di Indonesia berkembang sangat fantastis dan cenderung ‘berlebihan’.
Berapa jumlah provinsi di Indonesia? Dahulu, pertanyaan ini akan mudah untuk
dijawab yaitu 27 provinsi termasuk Timor Timur. Namun, sejak adanya UU No
22/1999 dan UU No 25/1999 yang mengatur tentang otonomi daerah dan
desentralisasi fiskal, makin sulit untuk menjawab pertanyaan tadi. Hal ini dapat
dimaklumi karena masyarakat bingung dengan pesatnya peningkatan jumlah
pemerintah daerah baru. Pada 2001, kabupaten/kota di Indonesia berjumlah 336 (di
luar DKI Jakarta) dengan 30 provinsi (bertambah empat provinsi baru). Jumlah ini
meningkat hingga awal 2004 terdapat 32 provinsi dengan 434 kabupaten/kota.
Tak dapat dipungkiri bahwa pemekaran pemerintah daerah ini telah
menimbulkan tekanan terhadap APBN karena adanya sejumlah dana yang harus
ditransfer kepada pemerintah daerah baru. Kondisi ini memberikan pesan kepada
pemerintah pusat untuk membuat kriteria yang jelas dan tegas dalam menyetujui
pemekaran pemerintah daerah baru.
Berhubungan dengan kriteria tersebut, pemerintahan Presiden Gus Dur pada
akhir 2000 telah mengeluarkan PP No 129/2000 tentang Persyaratan Pembentukan
dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Dalam PP
tersebut dinyatakan bahwa daerah dapat dibentuk atau dimekarkan jika memenuhi
syarat-syarat, Namun, kriteria yang disampaikan oleh presiden tersebut dirasakan
kurang bersifat operasional misalnya dalam bentuk standardisasi berapa besar nilai
setiap indikator, sehingga suatu daerah layak untuk dimekarkan. Selain itu, prosedur
pemekaran berdasarkan hasil penelitian oleh daerah yang ingin dimekarkan
tersebut, mengandung potensi yang besar pula untuk suatu ‘tindakan manipulasi’.
Sudah menjadi rahasia umum, dengan adanya pemekaran pemerintah daerah,
maka akan timbul posisi dan jabatan baru. Dan ini berimplikasi lebih jauh lagi
dengan munculnya sistem birokrasi baru yang lebih besar dibandingkan
sebelumnya. Posisi dan jabatan ini tentunya tidak terlepas dari adanya aliran dana
dari pemerintah pusat (APBN) kepada pemerintah daerah.

7. Motivasi untuk membentuk daerah baru tidak terlepas dari adanya jaminan
dana transfer dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Dalam era
desentralisasi ini, bentuk dana transfer ini dikenal sebagai dana perimbangan yang
terdiri dari dana alokasi umum (DAU), dana alokasi khusus (DAK), serta dana bagi
hasil baik bagi hasil pajak maupun bagi hasil sumber daya alam.Komponen terbesar
dalam dana transfer pemerintah pusat kepada pemerintah daerah adalah DAU.
Dampak dari adanya pemekaran daerah terhadap alokasi DAU dan akhirnya
membebani APBN sebenarnya lebih bersifat tidak langsung. Hal ini dikarenakan
DAU yang dialokasikan didasarkan pada perhitungan daerah induk dan baru
kemudian dibagikan berdasarkan proporsi tertentu antara daerah induk dan daerah
pemekaran.
Akan tetapi, hal ini menyebabkan adanya kepastian daerah menerima DAU
ini, secara politis memberikan motivasi untuk memekarkan daerah. Tentunya
sebagai daerah baru, penerimaan DAU tersebut lebih diarahkan pada pembangunan
prasarana pemerintah seperti kantor pemerintahan, rumah dinas, serta pengeluaran
lain yang berkaitan dengan belanja pegawai.Pengeluaran yang berkaitan dengan
aparatur pemerintahan ini jelas memiliki pengaruh yang sedikit kepada masyarakat
sekitar. Penyediaan barang publik kepada masyarakat tentunya akan menjadi
berkurang dikarenakan pada tahun-tahun awal pemekaran daerah, pembangunan
lebih difokuskan pada pembangunan sarana pemerintahan. Karena itu, aliran DAU
kepada daerah pemekaran, menjadi opportunity loss terhadap penyediaan
infrastruktur dan pelayanan publik kepada masyarakat. Jumlah ini tentunya tidaklah
sedikit.
Pada 2003, daerah hasil pemekaran 2002 sebanyak 22 kabupaten/kota baru
telah menerima DAU Rp1,33 triliun. Jumlah ini terus meningkat pada APBN 2004,
40 daerah hasil pemekaran 2003, telah menerima DAU Rp2,6 triliun. Jumlah DAU
daerah pemekaran ini tentunya juga akan mengurangi jumlah DAU yang diterima
daerah induk sehingga memiliki potensi yang besar pula terjadinya degradasi pada
pelayanan publik dan penyediaan infrastruktur kepada masyarakat. Dampak yang
lebih luas dari hal ini adalah adanya kemungkinan beban APBN bertambah dengan
adanya intervensi yang harus dilakukan oleh pemerintah pusat dalam membangun
daerah pemekaran ini.Salah satu bentuk pengeluaran langsung oleh pemerintah
pusat kepada daerah pemekaran ini dimanifestasikan dalam bentuk DAK nondana
reboisasi. Salah satu jenis dari DAK non-DR digunakan untuk membiayai

8. pembangunan prasarana pemerintahan hasil pemekaran. Pada 2003, APBN harus
menyalurkan dana Rp88 miliar hanya untuk membangun prasarana pemerintahan
daerah pemekaran atau setiap daerah pemekaran akan mendapatkan dana sebesar
Rp4 miliar.Jumlah itu terus bertambah pada APBN 2004 menjadi Rp228 miliar.
Terlihat jelas bahwa setiap ada pemekaran daerah, beban APBN akan semakin
bertambah besar. Apalagi jika daerah yang dimekarkan tersebut adalah provinsi.
Fakta telah menunjukkan setiap ada pemekaran provinsi, maka akan diikuti pula
dengan pemekaran kabupaten/kota.
E. Mengendalikan gelombang pemekaran daerah
Gelombang pemekaran daerah yang tidak terkendali ini berpotensi
mengakibatkan defisit atau ancaman ‖kebangkrutan nasional‖ baik secara politik,
ekonomi, kultur, teknis, dan keamanan nasional. Temuan lain di lapangan28
menunjukan bahwa proses dan pasca pemekaran daerah berdampak pada
munculnya gejala politik uang yang menyedot dana APBD daerah induk, penguatan
identitas elite lokal/etnis/agama/wilayah yang menggerus nasionalisme, dan
semakin banyak yang kalah pilkada cenderung semakin banyak pula rencana
mengusulkan pemekaran daerah. Daerah pemekaran baru menyebabkan terjadi split
data kependudukan di daerah baru dan daerah induk. Konsekuensinya terjadi
kerepotan pembiayaan penyelenggaraan pilkada/pemilu. Muncul sengketa tapal
batas dan sengketa lokasi ibu kota. Terjadi involusi politik atau merasa semakin
berkuasa tetapi sebenarnya makin mengecilnya lahan kewenangan politiknya.
Memberatkan APBD daerah induk dan APBN yang harus menyediakan dana
pendamping untuk daerah baru.
Oleh karena itu, memang sudah sepantasnya pemekaran daerah dikendalikan
atau dihentikan sementara. Pemerintah pusat dan daerah tidak memiliki grand
design for territorial reform. Pemerintah hanya mengandalkan UU 32/2004 dan PP
78/2007 yang longgar. Ditambah lagi banyaknya pintu usulan pemekaran, yakni
pintu Depdagri, DPR, dan DPD.Menghentikan total pemekaran daerah adalah belum
mungkin sebab harus mencabut dan merevisi UU 32/2004 dan PP 78/2007.
Pelarangan pemekaran berarti melanggar kebebasan, hak asasi, dan aspirasi yang
dijamin konstitusi. Pelarangan itu dengan sangat mudah dipatahkan dengan
pengajuan review ke MK atau MA.

9. Dalam perspektif politik dan kebijakan, meminjam pemikiran Peter Schroeder
(2004), ada dua strategi politik untuk menahan atau menghambat laju pemekaran
daerah.
Pertama, tindakan politik pengambangan dan Kedua, deregulasi kebijakan
pemekaran daerah.Tindakan politik pengambangan itu dilakukan dengan cara
menangguhkan usulan pemekaran. Syaratnya ada komitmen untuk itu, siap menjadi
kurang populer, dan siap menanggung resiko untuk tidak dipilih kembali. Di level
daerah hal ini bisa dilakukan oleh Bupati/Walikota, DPRD kabupaten/kota,
Gubernur, DPRD Provinsi. Di level pusat hal ini bisa dilakukan oleh Depdagri,
DPOD, DPR, dan DPD. Kampus atau lembaga penelitian yang mengerjakan studi
kelayakan daerah baru mesti juga siap menyatakan bahwa memang daerah itu belum
layak untuk dimekarkan. Konsekuensinya siap untuk dijauhi rakyat dan menjadi
tidak populer.
Deregulasi kebijakan pemekaran daerah dilakukan dengan cara merevisi
kembali PP 78/2007. Substansi yang perlu direvisi adalah memperpanjang masa
persiapan pemekaran, mensinkronkan kerja penanganan pemekaran daerah, dan
pentingnya penyampaian laporan berkala kemajuan sebagai bentuk monitoring
bersama.
BAB III
PENUTUP

10. A. Kesimpulan
Pembentukan, pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah
dilakukan atas dasar pertimbangan untuk meningkatkan pelayanan kepada
masyarakat, meningkatkan kehidupan berdemokrasi, meningkatkan pengelolaan
potensi wilayah, dan meningkatkan keamanan dan ketertiban.
Dalam PP 129 tahun 2000 tercantum syarat-syarat pembentukan daerah
dengan aspek penilaian sebagai berikut : a. Kemampuan Ekonomi, b. Potensi
Daerah, c. Sosial Budaya, d. Sosial Politik, e. Jumlah Penduduk, f. Luas Daerah, g.
Pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya Otonomi Daerah.
Permasalahan yang timbul seiring dengan pemekaran daerah adalah:
(1) kesulitan keuangan dan pembiayaan pembangunan
(2) pelayanan publik yang masih sama dan belum membaik
(3) kesejahteraan rakyat yang masih belum baik
(4) sumber daya aparat pemerintah merupakan residu dari daerah induk.
Selain itu, terdapat juga persoalan pasca pemekaran seperti konflik
akibatpengalihan rencana lokasi bangunan kantor pemda, prioritas pembangunan
fisik untuk pusat kabupaten/kota versus untuk rakyat, ketidakpuasan wilayah
tertentu yang tidak dilibatkan dalam pemekaran, serta sengketa tapal batas wilayah
induk dan pemekaran.
DAFTAR PUSTAKA
Ida, Laode. 2005.Permasalahan Pemekaran Daerah di Indonesia.Media
Indonesia. Jakarta.

11. Pemerintah Republik Indonesia. 1999. Undang-undang No. 22/1999 tentang
Pemerintahan Daerah (www.indonesia,go.id)
Ratnawati, Tri. 2005. Pemekaran Wilayah dan Alternatif Pemecahan Wilayah :
Revisi Mendasar Terhadap PP 129 Tahun 2000. Jakarta : Yayasan Harkat
Bangsa.
www.wikipedia.com