Pemekaran daerah di Indonesia meningkat pesat setelah desentralisasi, namun belum selalu berdampak positif. Pemekaran berlebihan menimbulkan beban keuangan pemerintah pusat dan daerah baru, serta belum tentu meningkatkan pelayanan. Diperlukan kriteria yang lebih ketat untuk mengurangi pemekaran yang tidak bermanfaat.

1. MAKALAH SISTEM PEMERINTAHAN DAERAH
“PEMEKARAN DAERAH”
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar belakang masalah
Sesuai dengan Pasal 6 ayat (1) dan (2) UU No. 22 tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah, daerah yang tidak mampu menyelenggarakan
Otonomi Daerah dapat dihapus dan digabung dengan daerah lain, dan
Daerah Otonom dapat dimekarkan menjadi lebih dari satu daerah jika
dipandang sesuai dengan perkembangan daerah. Munculnya gejala, bahkan
kenyataan akan adanya pemekaran dan pembentukan Kabupaten, Kota,
dan Propinsi baru di Indonesia menuntut perlunya segera ditetapkan
syarat-syarat dan kriteria yang menjadi pertimbangan di dalam
pembentukan dan pemekaran daerah.
Memasuki akhir dekade 1990-an Indonesia mengalami perubahan
sosial politik yang bermuara kepada pilihan melaksanakan desentralisasi
sebagai salah satu modal utama pembangunan Indonesia. Hal ini ditandai
dengan pemberlakuan UU 22/1999tentang Otonomi Daerah yang kemudian
dirubah menjadi UU 32/2004. Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Nasional (RPJMN) 2004-2009 menempatkan revitalisasi proses
desentralisasi dan otonomi daerah ini sebagai satu prioritas dalam
pembangunan nasional.Semangat otonomi daerah itu sendiri salah satunya
bermuara kepada keinginan daerah untuk memekarkan diri yang kemudian
diatur dalam PP 129/2000 tentang Persyaratan Pembentukan, dan Kriteria
Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Dalam prakteknya,
pemekaran daerah jauh lebih mendapat perhatian dibandingkan
penghapusan ataupun penggabungan daerah. Dalam PP tersebut, daerah
berhak mengajukan usulan pemekaran terhadap daerahnya selama telah
memenuhi syarat teknis, administratif, dan fisik1 dengan tujuan untuk
mensejahterakan masyarakat yang ada di wilayahnya.Pemekaran daerah
dalam tatanan filosofis dimaksudkan untuk meningkatkan kesejahteraan

2. masyarakat (pasal 2 PP 129/2000). Argumentasi untuk ini didasarkan atas
beberapa dimensi. Pemekaran akan mempersingkat rentang kendali antara
pemerintah dan masyarakat, khususnya pada wilayah-wilayah yang belum
terjangkau oleh fasilitas pemerintahan. Pemekaran daerah juga
diaspirasikan untuk memperbaiki pemerataan pembangunan. Berdasarkan
pengalaman di masa lalu, daerah-daerah yang terbangun hanya daerah
yang berdekatan dengan ibu kota pemerintahan daerah. Pemekaran
memungkinkan sumber daya mengalir ke daerah yang masih belum
berkembang.
B. Rumusan masalah
Berdasarkan latar belakang seperti yang telah diuraikan di atas maka
dapat kami simpulkan rumusan masalah sebagai berikut:
1. Apa yang dimaksud dengan pemekaran daerah itu?
2. Bagaimana pemekaran daerah di Indonesia?
3. Pedoman penilaian apa untuk dapat menjalankan pemekaran daerah?
4. Dampak apa saja yang timbul seiring dengan pemekaran daerah?
5. Bagaimana langkah yang bisa diambil untuk mencegah gelombang
pemekaran daerah yang sangat pesat?

3. BAB II
PEMBAHASAN
A. Pengertian pemekaran daerah
Pemekaran daerah berarti pengembangan dari satu daerah otonom
menjadi dua atau lebih daerah otonom. Pemekaran daerah dilandasi oleh
Undang-undang nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, pada
pasal 5 ayat 2 dinyatakan daerah dapat dimekarkan menjadi lebih dari satu
daerah, namun setelah UU no.22 tahun 1999 diganti dengan Undang-
undang nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah, maka materi
pemekaran wilayah tercantum pada pasal 4 ayat 3 dan ayat 4, namun
istilah yang dipakai adalah Pemekaran Daerah.
Dalam UU no 32 tahun 2004 tersebut pada pasal 4 ayat 3
dinyatakan: Pembentukan daerah dapat berupa penggabungan beberapa
daerah atau bagian daerah yang bersandingan atau pemekaran dari satu
daerah menjadi dua daerah atau lebih. Sedangkan dalam Pasal 4 ayat 4
dalam UU tersebut dinyatakan:Pemekaran dari satu daerah menjadi 2 (dua)
daerah atau lebih sebagaimana dimaksud pada ayat 3 dapat dilakukan
setelah mencapai batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan.
B. Pemekaran daerah di Indonesia
Jumlah penduduk Indonesia setiap tahun mengalami peningkatan
dengan laju yang cukup tinggi. Jumlah penduduk 15 tahun sebelum
Indonesia merdeka sekitar 60 juta jiwa menjadi 97 juta jiwa 30 tahun
kemudian. Berturut-turut pada tahun 1971, 1981 dan 2005 menjadi 119
juta jiwa, 147 juta jiwa dan 230 juta jiwa [4,7]. Dengan menggunakan
ukuran jumlah penduduk sebuah kota sebanyak 500.000 jiwa secara
teoritis pada tahun 2005 wilayah Indonesia dapat dibagi dalam 460 daerah
otonom (kabupaten dan kota). Angka tersebut akan bertahan paling tidak
sampai tahun 2050, dengan asumsi masing masing daerah otonom tersebut
berkembang secara merata menjadi kota metropolis dengan jumlah
penduduk mendekati angka satu juta jiwa.

4. Jumlah penduduk minimal sebagai persyaratan pemekaran daerah
otonom tingkat kabupaten dan kota dipandang lebih realistis dibanding
dengan menggunakan jumlah kecamatan seperti diatur dalam PP nomor
129 tahun 2000. Hasil kajian terhadap 24 daerah otonom baru hasil
pemekaran tahun 2003-2004 dapat ditunjukkan bahwa hanya dua daerah
otonom(8%) memiliki jumlah penduduk di atas 500.000 jiwa, delapan
daerah otonom (33%) berpenduduk di bawah 100.000jiwa (satu di
antaranya hanya berpenduduk 11.000 jiwa), sedang daerah otonom lainnya
(69%) berpenduduk antara100.000 – 500.000 jiwa. Fakta tersebut diduga
memberikan kontribusi terhadap rendahnya pencapaian tujuan otonomi
daerah.
Luas daratan Indonesia terdiri dari wilayah daratan dengan
ketinggian antara 0-25 mdpl (28%),antara 26-100 mdpl(24%), antara 101-
500 mdpl (23%), antara 501-1000 mdpl (16%) dan dengan ketinggian di
atas 1000 mdpl (9%). Fakta tersebut memperlihatkan bahwa luas daratan
Indonesia yang relatif paling baik untuk pengembangan permukiman
perkotaan (di luar kehutanan, perikanan, pariwisata dan beberapa jenis
perkebunan) hanya sekitar 50% yaitu pada wilayah dengan ketinggian
kurang dari 100 mdpl.Berdasarkan hasil perkiraan jumlah ideal daerah
otonom sebanyak 460 kabupaten dan kota maka secara rata rata satu
kabupaten/kota akan memiliki wilayah daratan rata rata seluas 4150 km2
atau rata rata efektif seluas 2075 km2.Penerapan persyaratan luas wilayah
menurut PP nomor 129 tahun 2000 terhadap jumlah daerah otonom hasil
pemekaran menghasilkan data luas daerah otonom baru yang beragam
yaitu 13% memiliki luas di atas 4150 km2, 8% memiliki luas260 km2, 50%
memiliki luas 1000-4000 km2 dan 29% memiliki luas antara 300-1000
km2.Dari segi luas wilayah, kurang dari 50% jumlah daerah pemekaran
yang memenuhi kriteria ideal, 37% di bawah ideal dan 13% di atas ideal.
Hal ini akan menimbulkan implikasi terhadap (1) efektifitas pencapaian
tujuan otonomi daerah bagi daerah otonom yang sangat luas dan (2) daerah
otonom yang luasnya relatif sempit akan menghadapi persoalan
keterbatasan tanah dibanding dengan kecepatan pengembangan
wilayahnya.

5. C. Pedoman penilaian pemekaran/pembentukan
kabupaten/kota/propinsi (pelaksanaan PP no. 129 tahun 2000)
Dalam PP No. 129 tahun 2000 tersebut diuraikan bahwa
pembentukan, pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah
bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat; karena
pembentukan, pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah
dilakukan atas dasar pertimbangan untuk meningkatkan pelayanan kepada
masyarakat, meningkatkan kehidupan berdemokrasi, meningkatkan
pengelolaan potensi wilayah, dan meningkatkan keamanan dan ketertiban.
Dalam PP 129 tahun 2000 tercantum syarat-syarat pembentukan
daerah dengan aspek penilaian sebagai berikut :
1. Kemampuan Ekonomi;
2. Potensi Daerah;
3. Sosial Budaya;
4. Sosial Politik;
5. Jumlah Penduduk;
6. Luas Daerah;
7. Pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya Otonomi
Daerah.
Departemen Permukiman dan Prasarana Wilayah, selaku departemen
teknis, selalu diminta untuk memberikan masukan sebagai pertimbangan
lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah (sebagaimana
tercantum dalam butir g. [pasal 3 PP No. 129/2000] di atas) dan/atau
masukan lain sebagai pertimbangan teknis untuk menyempurnakan syarat-
syarat pembentukan daerah. Untuk menjaga konsistensi penilaian
pembentukan/pemekaran daerah, perlu disusun Pedoman Penilaian
Pembentukan/Pemekaran Daerah yang ditekankan pada aspek teknis yang
mencakup bidang penataan ruang dan permukiman serta prasarana
wilayah, dengan senantiasa memperhatikan jiwa dan semangat PP No. 129
tahun 2000.

6. Peninjauan dari aspek tata ruang, permukiman dan prasarana
wilayah dimaksudkan untuk :
1. Mewujudkan daerah yang mampu berkembang secara mandiri;
2. Menjaga keseimbangan perkembangan daerah antara daerah baru
dengan daerah induknya;
3. Menghindari dampak negatif sosial dan lingkungan akibat adanya
pemekaran daerah;
4. Meningkatkan pelayanan prasarana dan sarana yang optimal (yang
dapat melayani seluruh wilayah).
5. Dengan adanya penilaian dari aspek tata ruang, permukiman dan
prasarana wilayah, diharapkan daerah yang akan dimekarkan
nantinya akan cepat berkembang sesuai dengan prinsip-prinsip
pembangunan yang berkelanjutan.
D. Dampak yang ditimbulkan karena pemekaran daerah yang pesat
di indonesia.
Dampak dari pemekaran daerah yang cukup pesat ini adalah:
(1) kesulitan keuangan dan pembiayaan pembangunan
(2) pelayanan publik yang masih sama dan belum membaik
(3) kesejahteraan rakyat yang masih belum baik
(4) sumber daya aparat pemerintah merupakan residu dari daerah
induk.
Selain yang disebutkan diatas permasalahan lain ialah jumlah
pemerintah daerah baru di Indonesia berkembang sangat fantastis dan
cenderung ‘berlebihan’. Berapa jumlah provinsi di Indonesia? Dahulu,
pertanyaan ini akan mudah untuk dijawab yaitu 27 provinsi termasuk
Timor Timur. Namun, sejak adanya UU No 22/1999 dan UU No 25/1999
yang mengatur tentang otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, makin
sulit untuk menjawab pertanyaan tadi. Hal ini dapat dimaklumi karena
masyarakat bingung dengan pesatnya peningkatan jumlah pemerintah
daerah baru. Pada 2001, kabupaten/kota di Indonesia berjumlah 336 (di
luar DKI Jakarta) dengan 30 provinsi (bertambah empat provinsi baru).

7. Jumlah ini meningkat hingga awal 2004 terdapat 32 provinsi dengan 434
kabupaten/kota.
Tak dapat dipungkiri bahwa pemekaran pemerintah daerah ini telah
menimbulkan tekanan terhadap APBN karena adanya sejumlah dana yang
harus ditransfer kepada pemerintah daerah baru. Kondisi ini memberikan
pesan kepada pemerintah pusat untuk membuat kriteria yang jelas dan
tegas dalam menyetujui pemekaran pemerintah daerah baru.
Berhubungan dengan kriteria tersebut, pemerintahan Presiden Gus
Dur pada akhir 2000 telah mengeluarkan PP No 129/2000 tentang
Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan
Penggabungan Daerah. Dalam PP tersebut dinyatakan bahwa daerah dapat
dibentuk atau dimekarkan jika memenuhi syarat-syarat, Namun, kriteria
yang disampaikan oleh presiden tersebut dirasakan kurang bersifat
operasional misalnya dalam bentuk standardisasi berapa besar nilai setiap
indikator, sehingga suatu daerah layak untuk dimekarkan. Selain itu,
prosedur pemekaran berdasarkan hasil penelitian oleh daerah yang ingin
dimekarkan tersebut, mengandung potensi yang besar pula untuk suatu
‘tindakan manipulasi’.
Sudah menjadi rahasia umum, dengan adanya pemekaran
pemerintah daerah, maka akan timbul posisi dan jabatan baru. Dan ini
berimplikasi lebih jauh lagi dengan munculnya sistem birokrasi baru yang
lebih besar dibandingkan sebelumnya. Posisi dan jabatan ini tentunya tidak
terlepas dari adanya aliran dana dari pemerintah pusat (APBN) kepada
pemerintah daerah.
Motivasi untuk membentuk daerah baru tidak terlepas dari adanya
jaminan dana transfer dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.
Dalam era desentralisasi ini, bentuk dana transfer ini dikenal sebagai dana
perimbangan yang terdiri dari dana alokasi umum (DAU), dana alokasi
khusus (DAK), serta dana bagi hasil baik bagi hasil pajak maupun bagi
hasil sumber daya alam.Komponen terbesar dalam dana transfer
pemerintah pusat kepada pemerintah daerah adalah DAU. Dampak dari
adanya pemekaran daerah terhadap alokasi DAU dan akhirnya membebani
APBN sebenarnya lebih bersifat tidak langsung. Hal ini dikarenakan DAU

8. yang dialokasikan didasarkan pada perhitungan daerah induk dan baru
kemudian dibagikan berdasarkan proporsi tertentu antara daerah induk
dan daerah pemekaran.
Akan tetapi, hal ini menyebabkan adanya kepastian daerah menerima
DAU ini, secara politis memberikan motivasi untuk memekarkan daerah.
Tentunya sebagai daerah baru, penerimaan DAU tersebut lebih diarahkan
pada pembangunan prasarana pemerintah seperti kantor pemerintahan,
rumah dinas, serta pengeluaran lain yang berkaitan dengan belanja
pegawai.Pengeluaran yang berkaitan dengan aparatur pemerintahan ini
jelas memiliki pengaruh yang sedikit kepada masyarakat sekitar.
Penyediaan barang publik kepada masyarakat tentunya akan menjadi
berkurang dikarenakan pada tahun-tahun awal pemekaran daerah,
pembangunan lebih difokuskan pada pembangunan sarana pemerintahan.
Karena itu, aliran DAU kepada daerah pemekaran, menjadi opportunity loss
terhadap penyediaan infrastruktur dan pelayanan publik kepada
masyarakat. Jumlah ini tentunya tidaklah sedikit.
Pada 2003, daerah hasil pemekaran 2002 sebanyak 22
kabupaten/kota baru telah menerima DAU Rp1,33 triliun. Jumlah ini terus
meningkat pada APBN 2004, 40 daerah hasil pemekaran 2003, telah
menerima DAU Rp2,6 triliun. Jumlah DAU daerah pemekaran ini tentunya
juga akan mengurangi jumlah DAU yang diterima daerah induk sehingga
memiliki potensi yang besar pula terjadinya degradasi pada pelayanan
publik dan penyediaan infrastruktur kepada masyarakat. Dampak yang
lebih luas dari hal ini adalah adanya kemungkinan beban APBN bertambah
dengan adanya intervensi yang harus dilakukan oleh pemerintah pusat
dalam membangun daerah pemekaran ini.Salah satu bentuk pengeluaran
langsung oleh pemerintah pusat kepada daerah pemekaran ini
dimanifestasikan dalam bentuk DAK nondana reboisasi. Salah satu jenis
dari DAK non-DR digunakan untuk membiayai pembangunan prasarana
pemerintahan hasil pemekaran. Pada 2003, APBN harus menyalurkan dana
Rp88 miliar hanya untuk membangun prasarana pemerintahan daerah
pemekaran atau setiap daerah pemekaran akan mendapatkan dana sebesar
Rp4 miliar.Jumlah itu terus bertambah pada APBN 2004 menjadi Rp228

9. miliar. Terlihat jelas bahwa setiap ada pemekaran daerah, beban APBN
akan semakin bertambah besar. Apalagi jika daerah yang dimekarkan
tersebut adalah provinsi. Fakta telah menunjukkan setiap ada pemekaran
provinsi, maka akan diikuti pula dengan pemekaran kabupaten/kota.
E. Mengendalikan gelombang pemekaran daerah
Gelombang pemekaran daerah yang tidak terkendali ini berpotensi
mengakibatkan defisit atau ancaman ‖kebangkrutan nasional‖ baik secara
politik, ekonomi, kultur, teknis, dan keamanan nasional. Temuan lain di
lapangan28 menunjukan bahwa proses dan pasca pemekaran daerah
berdampak pada munculnya gejala politik uang yang menyedot dana APBD
daerah induk, penguatan identitas elite lokal/etnis/agama/wilayah yang
menggerus nasionalisme, dan semakin banyak yang kalah pilkada
cenderung semakin banyak pula rencana mengusulkan pemekaran daerah.
Daerah pemekaran baru menyebabkan terjadi split data kependudukan di
daerah baru dan daerah induk. Konsekuensinya terjadi kerepotan
pembiayaan penyelenggaraan pilkada/pemilu. Muncul sengketa tapal batas
dan sengketa lokasi ibu kota. Terjadi involusi politik atau merasa semakin
berkuasa tetapi sebenarnya makin mengecilnya lahan kewenangan
politiknya. Memberatkan APBD daerah induk dan APBN yang harus
menyediakan dana pendamping untuk daerah baru.
Oleh karena itu, memang sudah sepantasnya pemekaran daerah
dikendalikan atau dihentikan sementara. Pemerintah pusat dan daerah
tidak memiliki grand design for territorial reform. Pemerintah hanya
mengandalkan UU 32/2004 dan PP 78/2007 yang longgar. Ditambah lagi
banyaknya pintu usulan pemekaran, yakni pintu Depdagri, DPR, dan
DPD.Menghentikan total pemekaran daerah adalah belum mungkin sebab
harus mencabut dan merevisi UU 32/2004 dan PP 78/2007. Pelarangan
pemekaran berarti melanggar kebebasan, hak asasi, dan aspirasi yang
dijamin konstitusi. Pelarangan itu dengan sangat mudah dipatahkan
dengan pengajuan review ke MK atau MA.

10. Dalam perspektif politik dan kebijakan, meminjam pemikiran Peter
Schroeder (2004), ada dua strategi politik untuk menahan atau
menghambat laju pemekaran daerah.
Pertama, tindakan politik pengambangan dan Kedua, deregulasi
kebijakan pemekaran daerah.Tindakan politik pengambangan itu dilakukan
dengan cara menangguhkan usulan pemekaran. Syaratnya ada komitmen
untuk itu, siap menjadi kurang populer, dan siap menanggung resiko untuk
tidak dipilih kembali. Di level daerah hal ini bisa dilakukan oleh
Bupati/Walikota, DPRD kabupaten/kota, Gubernur, DPRD Provinsi. Di level
pusat hal ini bisa dilakukan oleh Depdagri, DPOD, DPR, dan DPD. Kampus
atau lembaga penelitian yang mengerjakan studi kelayakan daerah baru
mesti juga siap menyatakan bahwa memang daerah itu belum layak untuk
dimekarkan. Konsekuensinya siap untuk dijauhi rakyat dan menjadi tidak
populer.
Deregulasi kebijakan pemekaran daerah dilakukan dengan cara
merevisi kembali PP 78/2007. Substansi yang perlu direvisi adalah
memperpanjang masa persiapan pemekaran, mensinkronkan kerja
penanganan pemekaran daerah, dan pentingnya penyampaian laporan
berkala kemajuan sebagai bentuk monitoring bersama.

11. BAB III
PENUTUP
A. Kesimpulan
Pembentukan, pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah
dilakukan atas dasar pertimbangan untuk meningkatkan pelayanan kepada
masyarakat, meningkatkan kehidupan berdemokrasi, meningkatkan
pengelolaan potensi wilayah, dan meningkatkan keamanan dan ketertiban.
Dalam PP 129 tahun 2000 tercantum syarat-syarat pembentukan
daerah dengan aspek penilaian sebagai berikut : a. Kemampuan Ekonomi,
b. Potensi Daerah, c. Sosial Budaya, d. Sosial Politik, e. Jumlah Penduduk,
f. Luas Daerah, g. Pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya
Otonomi Daerah.
Permasalahan yang timbul seiring dengan pemekaran daerah adalah:
(1) kesulitan keuangan dan pembiayaan pembangunan
(2) pelayanan publik yang masih sama dan belum membaik
(3) kesejahteraan rakyat yang masih belum baik
(4) sumber daya aparat pemerintah merupakan residu dari daerah induk.
Selain itu, terdapat juga persoalan pasca pemekaran seperti konflik
akibatpengalihan rencana lokasi bangunan kantor pemda, prioritas
pembangunan fisik untuk pusat kabupaten/kota versus untuk rakyat,
ketidakpuasan wilayah tertentu yang tidak dilibatkan dalam pemekaran,
serta sengketa tapal batas wilayah induk dan pemekaran.

12. DAFTAR PUSTAKA
Ida, Laode. 2005.Permasalahan Pemekaran Daerah di Indonesia.Media
Indonesia. Jakarta.
Pemerintah Republik Indonesia. 1999. Undang-undang No. 22/1999
tentang
Pemerintahan Daerah (www.indonesia,go.id)
Ratnawati, Tri. 2005. Pemekaran Wilayah dan Alternatif Pemecahan Wilayah
:
Revisi Mendasar Terhadap PP 129 Tahun 2000. Jakarta : Yayasan Harkat
Bangsa.
www.wikipedia.com