1. тема номера ˝ÌÂ„Ó ˚ÌÓÍ
Юлия Лазарева
главный эксперт НП «Центр инфраструктурных исследований»
Юридические риски
реформы технического
регулирования
в электроэнергетике
2002 г. в России началась ре- этом, с одной стороны, прилагаются менты принимаются только для
В форма технического регули-
рования, нормативной осно-
вой которой является федеральный
усилия к дерегулированию, сокра-
щению обязательных требований и
ведомственных полномочий по кон-
обеспечения определенных видов
безопасности (причем этот пере-
чень является закрытым). Однако
закон «О техническом регулирова- тролю и надзору за их соблюдением, согласно ст. 28 ФЗ «Об электроэнер-
нии». Реформа направлена на повы- с другой — повышаются требования гетике» техническое регулирование
шение безопасности продукции, к безопасности производственных и контроль (надзор) за соблюдением
процессов производства, эксплуата- объектов. В частности, электроэнер- требований технических регламен-
ции, хранения, перевозки, реализа- гетика как одна из важнейших от- тов в электроэнергетике обеспечи-
ции и утилизации, выполнения ра- раслей, обеспечивающих стратеги- вают ее надежное и безопасное
бот и оказания услуг. При этом под ческие потребности государства и функционирование и предотвраща-
безопасностью понимается отсутст- общества, обязана обеспечить бес- ют возникновение аварийных ситу-
вие недопустимого риска причине- перебойное производство энергии. аций, связанных с эксплуатацией
ния вреда жизни и здоровью граж- Ответственность за нарушения безо- объектов электроэнергетики и энер-
дан, государственному и частному пасности возлагается на бизнес. гетических установок потребителей
имуществу, окружающей среде. Та- Но что в этом случае является це- электрической энергии.
ким образом, реализация поставлен- лью технического регулирования в В ст. 28 ФЗ «Об электроэнергети-
ных реформой задач должна привес- электроэнергетике — обеспечение ке» содержание технических регла-
ти к снижению рисков техногенного только безопасности либо также и ментов трактуется более широко,
характера. Однако практика показы- надежности функционирования, и чем в ст. 7 ФЗ «О техническом регу-
вает, что реформа сама по себе вы- документами какого уровня (техни- лировании». Нельзя противопостав-
зывает ряд серьезных рисков, в том ческими регламентами или стандар- лять надежность и безопасность в
числе юридических. Ситуация усу- тами) могут устанавливаться соот- электроэнергетике, поскольку нена-
губляется одновременностью ре- ветствующие параметры? В соответ- дежное функционирование системы
формирования технического регу- ствии со ст. 7 ФЗ «О техническом ре- напрямую влияет на безопасность,
лирования электроэнергетики. При гулировании» технические регла- создавая риски причинения вреда.
ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ ЖУРНАЛ 0 4 ( 2 9 ) А П Р Е Л Ь 2006 17

2. ˝ÌÂ„Ó ˚ÌÓÍ тема номера
Вместе с тем технические регламен- кументов, утвержденных органами собствовать приданию обязатель-
ты в электроэнергетике в соответст- государственной власти (ПУЭ, ПТЭ и ной силы документам добровольно-
вии с ФЗ «О техническом регулиро- т. п.). Они подлежат обязательному го применения — национальным
вании» должны в первую очередь со- соблюдению при достижении целей, стандартам и стандартам организа-
держать требования по безопаснос- указанных в ст. 46 ФЗ «О техничес- ции. Данный риск лежит не только в
ти, а не по надежности. Не исключе- ком регулировании». В настоящее области правоприменения, но и за-
но, что ст. 28 ФЗ «Об электроэнерге- время органы исполнительной влас- конотворчества. В проекты некото-
тике» нуждается в соответствующей ти не обладают полномочиями по рых технических регламентов разра-
корректировке. изменению или отмене принятых ботчики пытаются включать нормы,
Юридические риски реформы
технического регулирования в элект- При разработке технических регламентов,
роэнергетике можно разделить на:
- риски переходного периода (до
реализации и применении их требований не-
2010 г.) и риски целевой модели (пос- обходимо учитывать, в адрес какой именно
ле 2010 г.) (по времени их возникно-
вения);
организации — сетевой, генерирующей или
- законодательные и правопри- субъекта оперативно-диспетчерского управ-
менительные риски (по причине их
возникновения);
ления — направлено то или иное положение.
- внешние и внутриотраслевые
риски (по области их возникнове- ими документов, попадающих в сфе- отсылающие к стандартам и тем са-
ния и проявления). ру технического регулирования (та- мым придающие им обязательную
Соответственно способы сниже- кие изменения в соответствии со ст. 4 силу. Такие положения противоре-
ния названных рисков зависят от ха- ФЗ «О техническом регулировании» чат ФЗ «О техническом регулирова-
рактера риска и могут находиться: носили бы только рекомендательный нии».
- в сфере нормотворческого про- характер). До сих пор нет единого мнения о
цесса; В связи с этим возникает риск го- том, могут ли технические регламен-
- в сфере оптимизации отноше- сударственного контроля за соблюде- ты содержать ссылки на инструкции,
ний с государственными органами; нием требований старой норматив- утвержденные предприятием для
- в сфере отношений с контр- ной базы, несмотря на принятие ор- персонала. Требование о принятии
агентами или в сфере внутренних ганизацией новых, более современ- таких инструкций может рассматри-
бизнес-процессов и корпоративных ных стандартов. Для организации это ваться как обеспечивающее безопас-
процедур организации. означает необходимость соблюдения ную эксплуатацию объекта, что не
Среди основных юридических и старых, и новых требований. Такая противоречит ФЗ «О техническом ре-
рисков реформы технического регу- ситуация сохранится до 2010 г., после гулировании». Однако контролирую-
лирования в электроэнергетике чего обязательные требования к щие органы вправе проверить лишь
можно выделить следующие: продукции, процессам производства, наличие в организации комплекта
1. Риск правовой неопределен- эксплуатации, хранения, перевозки, инструкций, но не их содержание, и
ности при параллельном существо- реализации и утилизации, в отноше- не должны налагать санкции за не-
вании до 2010 г. старых норматив- нии которых технические регламен- выполнение этих инструкций.
ных актов и вновь принимаемых до- ты в указанный срок не были приня- 3. Риск неблагоприятной судеб-
кументов (прежде всего стандартов ты, прекращают действие. ной практики, связанной с соблюде-
организации). 2. Риск проверки контролирую- нием (несоблюдением) документов,
Исходя из переходных положе- щими органами соблюдения доку- предназначенных для добровольно-
ний ФЗ «О техническом регулирова- ментов, предназначенных для доб- го применения, при рассмотрении
нии» со вступлением в силу соответ- ровольного применения, и примене- гражданско-правовых исков.
ствующих технических регламентов ния санкций за их нарушение. В случае возникновения аварии,
ранее существовавшие норматив- Реформа технического регулиро- причинения ущерба контрагентам
ные правовые акты в сфере техрегу- вания предполагает кардинальные или третьим лицам суд устанавлива-
лирования не подлежат обязатель- изменения в области государствен- ет факт нарушения правовых норм,
ному исполнению. Однако принятие ного контроля (надзора), который факт причинения вреда и причинно-
стандартов ОАО «РАО "ЕЭС России"», может осуществляться только в от- следственную связь между ними. На
созданных на основе старой норма- ношении требований технических настоящий момент сложно предска-
тивной базы, не влияет на юридиче- регламентов. Инерционность орга- зать, станут ли суды на практике
скую силу ранее действовавших до- нов контроля и надзора может спо- принимать во внимание только тре-
18 ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ ЖУРНАЛ 0 4 ( 2 9 ) А П Р Е Л Ь 2006

3. тема номера ˝ÌÂ„Ó ˚ÌÓÍ
бования технических регламентов 5. Риск падения общей систем- следует отражать максимально по-
или также стандартов (которые не ной надежности вследствие низкого дробно.
являются нормативными правовы- качества разрабатываемых техни- Снижению рисков правовых
ми актами), как добровольно приня- ческих регламентов, отсутствия еди- ошибок в технических регламентах
тых организацией обязательств (на- ных концептуальных методологичес- способствует привлечение к работе
пример, если был нарушен стандарт, ких подходов к их разработке. над ними не только специалистов в
содержащий правила выполнения Поскольку разработка техничес- области энергетики, но и професси-
определенного технологического ких регламентов предполагает ана- ональных юристов. При этом юри-
процесса). лиз большого объема нормативного дической проверке необходимо под-
По-видимому, новому судебному материала, снижение уровня качест- вергать не только вводные положе-
толкованию подвергнутся положе- ва практически неизбежно. При этом ния и главы, посвященные оценке
ния ст. 18 ФЗ «Об электроэнергети- возможно возникновение следующих соответствия, но и содержательную
ке», согласно которой субъекты опе- сложностей и ошибок: часть регламента.
ративно-диспетчерского управления - определение соотношения тех- 6. Риск противоречий и нестыко-
не несут ответственность, если дей- нических регламентов с действую- вок между новой системой техничес-
ствовали «в пределах своих полно- щими федеральными законами: на- ких требований и неадаптированной
мочий». Предстоит решить, имеется пример, подготовка проекта техни- системой контроля, надзора и нало-
ли в виду соблюдение ими только ческого регламента «О безопасности жения санкций за их несоблюдение.
требований нормативных правовых гидротехнических сооружений» тре- Действующие ГК, УК и КоАП упо-
актов (включая технические регла- бует соотнесения с аналогичным по минают обязательные государствен-
менты) или также стандартов. названию действующим федераль- ные стандарты, СНиПы, ведомствен-
4. Риск непринятия до 2010 г. па- ным законом. Между тем измене- ные акты. В связи с принятием ФЗ
кета технических регламентов, обес- ниям и проверке на соответствие «О техническом регулировании» сле-
печивающих безопасность в элект- ФЗ «О техническом регулировании» довало бы внести изменения в отно-
роэнергетике. должен подвергнуться именно дей- шении многих федеральных законов
Приказом Минпромэнерго Рос- ствующий закон; и постановлений правительства, чего
сии № 58 от 28 мая 2005 г. утвержден - определение степени детализа- данный закон не предусматривает.
примерный перечень технических ции требований технических регла- Действующее правовое поле должно
регламентов в электроэнергетике, ментов (отнесение конкретных чис- содержать достаточно норм, необхо-
состоящий из 25 регламентов. Боль- ловых параметров к обязательным димых для эффективного примене-
шая их часть уже находится на раз- или стандартизированным); ния технических регламентов. Раз-
личных стадиях разработки, однако - включение в тексты регламен- работчикам рекомендуется одновре-
процедура принятия регламентов тов положений старых документов, менно с проектом технического рег-
федеральными законами достаточно напрямую не относящихся к обеспе- ламента вносить пакет поправок в
сложная и может длиться от полуто- чению безопасности, что приводит к действующее законодательство (это
ра до двух лет. Маловероятно, что излишней регламентации на уровне касается не только поправок в ГК,
полный пакет удастся принять до федерального закона и дает дополни- УК или КоАП по поводу ответствен-
2010 г. В связи с этим на заседании тельные основания для администра- ности, но и поправок в отраслевые
Совета по конкурентоспособности и тивного контроля и надзора за пред- нормативные акты, если они вступа-
предпринимательству было предло- принимательской деятельностью; ют в противоречие с ФЗ «О техниче-
жено расширить практику утвержде- - включение в тексты регламен- ском регулировании»).
ния технических регламентов Пра- тов положений старых документов 7. Риск неопределенности субъ-
вительством РФ (это допускается без учета особой юридической тех- ектов ответственности (отсутствие
ст. 10 ФЗ «О техническом регулирова- ники федеральных законов; адресности в требованиях техничес-
нии» в качестве временной альтер- - отсылочный характер статей о ких регламентов).
нативной меры до принятия феде- формах оценки соответствия, перио- Ранее принятые нормативные
рального закона). ОАО «РАО “ЕЭС дичности проведения контроля и акты в области электроэнергетики
России”» предполагает использовать надзора, полномочиях соответству- не учитывают изменения, связан-
эту возможность в целях скорейшего ющих федеральных органов и орга- ные с реорганизацией АО-энерго, их
снижения рисков, однако принимает нов субъектов РФ и т. д. Однако дей- нормы адресованы в основном еди-
во внимание, что это не должно при- ствующее законодательство содер- ным энергоснабжающим организа-
вести к отступлению от принципов жит минимальное число соответст- циям. Поэтому при разработке тех-
ФЗ «О техническом регулировании» вующих норм. Для устранения пра- нических регламентов, реализации
и подмене законотворчества ведом- вовой неопределенности вопросы и применении их требований необ-
ственным регулированием. контроля и надзора в регламенте ходимо учитывать, в адрес какой
ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ ЖУРНАЛ 0 4 ( 2 9 ) А П Р Е Л Ь 2006 19

4. ˝ÌÂ„Ó ˚ÌÓÍ тема номера
именно организации — сетевой, ге- нансово-экономическое обоснова- лучения лицензий на право про-
нерирующей или субъекта опера- ние. Стандарт — это способ общения дажи электрической энергии быто-
тивно-диспетчерского управления — с потребителем на рынке, доказа- вым потребителям). Поэтому целе-
направлено то или иное положение. тельство собственной компетенции и сообразно внести изменения в нор-
В противном случае неправильное уровня предоставляемых услуг. С дру- мативные правовые акты, регулиру-
определение адресата требования мо- гой стороны, в стандарте энергетиче- ющие порядок установления пре-
жет привести к ошибочному реше- ских компаний могут быть заданы дельных уровней тарифов и обос-
нию вопроса о возложении на него требования к их поставщикам, допус- нования инвестиционных программ
ответственности. каются ссылки на стандарты органи- в части учета затрат на соблюде-
8. Риск падения общей системной заций в условиях договора. Таким об- ние требований технических регла-
надежности вследствие неприсоедине- разом, можно рассчитывать на заин- ментов.
ния дочерних и зависимых обществ тересованность в присоединении к У данной проблемы есть и обрат-
ОАО «РАО “ЕЭС России”» к разрабаты- стандартам ОАО «РАО “ЕЭС России”», ная сторона — негативные последст-
ваемым в холдинге стандартам. особенно с учетом того, что в после- вия для потребителей в виде роста
Принятие стандарта — добро- дующем они могут претендовать на тарифов или прямых расходов на
вольное дело каждой организации. роль национальных стандаратов. техническое оснащение электропри-
Не существует административных 9. Риск значительного повыше- нимающих установок. В конечном
способов заставить то или иное ДЗО ния затрат на соблюдение требова- счете, технический регламент — это
присоединиться к стандарту холдин- ний технических регламентов при компромисс между обеспечением
га; такие способы могут находиться отсутствии эффективного механиз- безопасности и экономическими за-
только в плоскости корпоративных ма компенсации через тарифное ре- тратами, и финансово-экономичес-
процедур. Вместе с тем стандарты, гулирование или гражданско-право- кое обоснование таких проектов яв-
разрабатываемые в ОАО «РАО “ЕЭС вые договоры. ляется крайне необходимым.
России”», направлены на сохранение В связи с принятием техничес- Несмотря на все сложности, эле-
единства энергетической системы, ких регламентов могут возникнуть ктроэнергетика достигла существен-
даже после окончательной реоргани- дополнительные расходы на техни- ных результатов в области техни-
зации АО-энерго и возможной прода- ческое перевооружение объектов ческого регулирования: разработа-
жи отдельных компаний. Каждый электроэнергетики, обучение пер- ны концептуальные основы рефор-
стандарт проходит обсуждение с уча- сонала, сертификацию и деклариро- мирования, в РАО «ЕЭС России» про-
стием бизнес-единиц, представите- вание соответствия и т. д. (напри- изошла институционализация дея-
лей территориальных компаний и мер, затраты на сертификацию эле- тельности по подготовке докумен-
потребителей, разрабатывается фи- ктрической энергии в целях по- тов технического регулирования,
осуществляется разработка техниче-
ских регламентов в электроэнерге-
тике при активном взаимодействии
с регулирующими органами и экс-
пертным сообществом, что позво-
лит эффективно управлять рисками
в области технического регулирова-
ния.
Основная деятельность по сни-
жению рисков в сфере нормотворчес-
кого процесса концентрируется на
уровне РАО «ЕЭС России». Однако
механизмы снижения юридических
рисков должны применяться и в от-
дельных дочерних и зависимых об-
ществах. Обучение юридического и
технического персонала, выстраива-
ние отношений с органами контро-
ля и надзора на местах, формирова-
ние благоприятной судебной прак-
тики должны осуществляться при
участии конкретных энергетических
компаний.
20 ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ ЖУРНАЛ 0 4 ( 2 9 ) А П Р Е Л Ь 2006