L'intervento svolto da me nella sala consiliare del Comune di Torrice il 27 dicembre 2019 in occasione del convegno su "Il cittadino protagonista: partecipazione, informazione, trasparenza e tutela della legalità nei rapporti con la P.A."

1. CITTADINI
PROTAGONISTI
IN COMUNE
PER ATTUARE
LA COSTITUZIONE
Franco Brugnola
Torrice 27 dicembre 2019
1

2. 2
L’INDIFFERENZA
JosèClementeOrozco(CiudadGuzman1883-CittàdelMessico1949)
L’indifferenza è la cifra della
democrazia odierna.
Impoverita di partecipazione,
depotenziata di efficacia a
causa della fine della
democrazia dei partiti, la
cittadinanza è resa ad arte
luogo di emotività a sostegno
o come contorno di leader,
svuotata di effettivo interesse
perché depauperata del
potere di influenza.
(N.Urbinati, Libertà e Giustizia 2015)

3. 3
LA FIDUCIA DEI CITTADINI
L’ultimo rapporto del CENSIS afferma che solo il 29% degli
italiani si fida della Pubblica Amministrazione.
In Italia assistiamo ad un progressivo peggioramento della
fiducia dei cittadini.
Come riscostruire il senso di fiducia nella società civile?
La risposta non può che risiedere nell’aumentare
l’informazione, la trasparenza, la prevenzione della corruzione, la
rendicontazione, il monitoraggio civico e la valutazione
dell’andamento delle politiche pubbliche.

4. 4
Rapporto tra
fiducia nelle
istituzioni locali e
livello di
corruzione.
Meno corruzione
Più fiducia
Fonte ISTAT: scala della fiducia da 1 a 10: il LAZIO è a -1
Fiducia nelle istituzioni localiLivellocorruzioneregionale

5. DOVERI E DIRITTI DEI CITTADINI
La polis greca era basata sugli obblighi dei cittadini nei confronti
della comunità.
L’art. 4 della Costituzione stabilisce che «Ogni cittadino ha il
dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta,
un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o
spirituale della società».
Allo scopo di ricordare quali sono i doveri e gli obblighi l’art. 12,
comma 1-bis, del D.Lgs. 33 del 14/03/2013 stabilisce che:
«Il responsabile della trasparenza…pubblica sul sito istituzionale
uno scadenzario con l’indicazione delle date di efficacia dei nuovi
obblighi amministrativi introdotti...».

6. 7
LA TRASPARENZA
Comune di Torrice: Bussola della trasparenza PA
Negativi 80 elementi su 80
Nella Costituzione non troviamo
questo termine ma non significa in
alcun modo che la trasparenza non
abbia una chiara, rilevante
dimensione costituzionale, costituendo
uno strumento indispensabile per
realizzare un effettivo rapporto tra
governanti e governati, permettendo a
questi ultimi una consapevole
partecipazione all’esercizio del potere
pubblico.

7. 8
ANALISI DELL’ENTRATA
Fonte Bilancio di previsione 2018 da Amministrazione trasparente del Comune – Elaborazione Brugnola
Datidavalidare

8. 9
ANALISI DELLA SPESA
Fonte Consuntivo 2017 da Amministrazione trasparente del Comune – Elaborazione Brugnola
Datidavalidare

9. Affari
generali
Pro capite
€ 192,21
Pubblica
Istruzione
Pro Capite
€ 43,65
Trasporti
e viabilità
Pro Capite
€ 104,39
Polizia
Locale
Pro capite
€ 27,07
Servizi
Sociali
Pro Capite
€ 128,80
Cultura
Pro capite
€ 16,97
Ambiente
ed RSU
Pro capite
€ 570,00
Assetto del
territorio
Pro capite
€ 148,14
COME IL COMUNE SPENDE I SOLDI
Fonte Consuntivo 2017 – Elaborazione Brugnola
Datidavalidare

10. L’ Accesso civico generalizzato (FOIA) consente ai cittadini di
richiedere documenti, dati o informazioni ulteriori rispetto a
quelli che le amministrazioni sono obbligate a pubblicare (art. 5,
c. 2). Ministero per la Funzione Pubblica circ.1/2019.
L’Accesso civico semplice consente a chiunque di richiedere
documenti, dati o informazioni che le amministrazioni hanno
l’obbligo di pubblicare (art.5, c.1);
L’ACCESSO AGLI ATTI
Il diritto d’accesso agli atti è la premessa per la partecipazione; è
riconosciuto dall’art. 25 della L. 7.8.1990 n. 241. Con l’art. 5 del
D.lgs 33/2013 è stato introdotto l’istituto dell’accesso civico:

11. Il Presidente Sergio Mattarella ha dichiarato «Sconfiggere la
corruzione, spezzare le catene della complicità, liberare la vita
sociale da questo cancro è possibile». (Giornata mondiale contro
la corruzione 9 dicembre 2015).
«Non ci sarà futuro per i nostri giovani se non estirperemo la
corruzione, l’illegalità e la criminalità organizzata »(30/10/2019)
Costantino Mortati, uno dei Padri costituenti, scriveva che:
«Una Costituzione deve sempre rispondere alle esigenze sentite nel
determinato momento in cui si forma. Ora, una delle esigenze più
profondamente sentite nel momento presente è quella di attuare
un’opera moralizzatrice specialmente nel campo della vita
pubblica» (da Atti della Costituente - 1946).
IL DIRITTO CITTADINI ALLA LEGALITÀ

12. 14
CORRUZIONE IN ITALIA
FonteANAC–LacorruzioneinItalia:numeriluoghi,
contropartiteemalaffare–17ottobre2019

13. 15
È aperta fino al
15/1/2020 una
consultazione pubblica
sul rispetto delle norme
su trasparenza e
anticorruzione: tutti
possono partecipare
https://partecipa.gov.it

14. 16
ACCOUNTABILITY
La rendicontazione consiste nel:
 Dar conto alla collettività e agli stakeholders del
corretto utilizzo delle risorse, della produzione di
risultati e della coerenza degli stessi con la missione
istituzionale;
 Dar conto al consiglio comunale ed agli organi di
controllo dei risultati raggiunti;
 Dar conto agli altri attori del sistema pubblico del
contributo offerto alla produzione dei risultati
complessivi.

15. 17

16. 18
Con il termine partecipazione civica si definisce
una modalità di relazione tra istituzioni e
collettività che comporta la possibilità per i
cittadini, in forma singola o associata, di
contribuire al processo decisionale e all’attività
programmatoria della pubblica amministrazione
secondo vari livelli di intensità e con ruoli diversi.
LA PARTECIPAZIONE CIVICA

17. L’art. 8 del TUEL stabilisce che i Comuni debbano valorizzare
le libere forme associative e promuovere organismi di
partecipazione popolare anche se è lasciata indefinita la strada per
realizzarla e soprattutto chi siano i soggetti titolati.
Il criterio seguito dalla maggior parte degli enti è quello di
favorire la massima inclusività:
 I cittadini iscritti nelle liste elettorali;
 I cittadini della Unione Europea residenti;
 Le persone che lavorano o studiano nel territorio e che godono
dei diritti di elettorato attivo;
 I cittadini stranieri o apolidi residenti (5° comma dell’art.8 del
TUEL) che abbiano compiuto il diciottesimo anno di età.
CHI HA DIRITTO A PARTECIPARE

18. GLI STRUMENTI DELLA PARTECIPAZIONE
L’Italia sin dal 2011 ha aderito all’Open Government
Partnership, una iniziativa internazionale che mira a
ottenere impegni concreti dai Governi in termini di
promozione della trasparenza, di sostegno alla
partecipazione civica, di lotta alla corruzione e di
diffusione, dentro e fuori le Pubbliche Amministrazioni.
Gli atti ci sono, ma nei fatti siamo ancora lontani.
20

19. LA PROCEDURA DELLA CONSULTAZIONE
Il TUEL stabilisce al 4° comma dell’art.
8 che nello Statuto debbano essere previste
forme di consultazione della popolazione
su materie di esclusiva competenza locale.
La Ministra Madia con la Circolare n.
3/2017 ha emanato delle Linee Guida.
Il Dipartimento della funzione pubblica
ha aperto i commenti sulle nuove Linee
guida sulla consultazione che saranno
raccolti fino al 5 marzo 2020.

20. LA CONSULTAZIONE NORMATIVA
Può avere per oggetto ad esempio un nuovo Statuto o
l’aggiornamento di quello esistente, la predisposizione di
schemi di regolamenti o di altri atti aventi contenuto analogo
di interesse della collettività (ad esempio il regolamento
edilizio, quello dei servizi sociali, quello dell’igiene
dell’ambiente, dell’abitato, ecc.).
24
È importante che i cittadini si attivino per sollecitare
l’inserimento negli statuti dei Comuni di tutti i diritti
riconosciuti in questi anni dalla Corte costituzionale e non
sempre applicati a livello locale.

21. IL BILANCIO PARTECIPATIVO
Il Bilancio partecipativo è stato riconosciuto
dall’ONU come una delle migliori pratiche di
governance urbana nel mondo.
Il bilancio partecipativo è un procedimento
attraverso il quale la popolazione,
individualmente e attraverso le proprie forme di
aggregazione sociale, è chiamata a stabilire le
modalità di assegnazione delle risorse a
disposizione dell’ente locale o di una parte di
esse.
26
È un meccanismo
governativo di democrazia
partecipativa sperimentato
per la prima volta nella città
di Porto Alegre in Brasile
nel 1985

22. PARTECIPAZIONE CITTADINI: UTILIZZO DEL TERRITORIO
La legge urbanistica 1150/42 prevede che il progetto di
Piano Regolatore Generale del Comune debba essere
depositato nella Segreteria comunale per la durata di 30
giorni consecutivi, durante i quali chiunque ha facoltà di
prenderne visione.
Fino a 30 giorni dopo la scadenza del periodo di deposito
possono presentare osservazioni le Associazioni sindacali e gli
altri Enti pubblici ed istituzioni interessate.
Si tratta del primo strumento di partecipazione al governo
del territorio esistente.

23. DIBATTITO PUBBLICO RELATIVO ALLE GRANDI OPERE
L’art. 22 del D.lgs 50/2016, il Codice dei contratti,
integrato con D.lgs 56/2017 ha introdotto in Italia un
istituto del diritto francese denominato débat public in
base al quale è stato reso obbligatorio il ricorso alla
procedura di dibattito pubblico per i grandi progetti
delle opere infrastrutturali e di architettura di
rilevanza sociale, aventi impatto sull’ambiente, sulle
città e sull’assetto del territorio.

24. PARTECIPAZIONE AL PROGRAMMA TRIENNALE LL.PP.
Il Programma triennale dei
lavori pubblici è stato introdotto
dalla legge 109/94; ora l’art. 21 del
D.lgs 50/2016 ribadisce come
l’attività di realizzazione dei lavori
pubblici si debba svolgere sulla
base di una programmazione che
le amministrazioni aggiudicatrici
debbono predisporre e approvare,
nel rispetto dei documenti
programmatori e della normativa
urbanistica. 30

25. IMPIANTI DI PRODUZIONE DI ENERGIE RINNOVABILI
Il D.lgs 29 dicembre 2003, n. 387
disciplina l’attuazione della direttiva
2001/77/CE relativa alla promozione
dell’energia elettrica prodotta da fonti
energetiche rinnovabili nel mercato
interno dell’elettricità.
32
Nell’ambito di questa normativa sono inseriti anche gli impianti
a biomasse e altri impianti che sempre più spesso provocano
proteste da parte degli abitanti delle zone interessate, per cui
sarebbe auspicabile il coinvolgimento dei cittadini su questi temi.

26. VALUTAZIONE DELLA QUALITÀ DEI SERVIZI PUBBLICI
Il comma 461 dell’art. 2 della legge 21
dicembre 2007, n. 244, recante
disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello
Stato stabilisce quanto segue:
«Al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi
pubblici locali e di garantire la qualità, l’universalità e l’economicità
delle relative prestazioni, in sede di stipula dei contratti di servizio gli
enti locali sono tenuti ad applicare le seguenti disposizioni:

27. Segue…La valutazione della qualità dei servizi pubblici
a) Obbligo per il soggetto gestore di emanare una «Carta della
qualità dei servizi»;
b) Consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori;
c)Verifica periodica dell’adeguatezza dei parametri quantitativi e
qualitativi del servizio erogato, ferma restando la possibilità per
ogni singolo cittadino di presentare osservazioni e proposte in
merito;
d) Monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati;
e) Istituzione di una Sessione annuale di verifica del
funzionamento dei servizi tra ente locale, gestori dei servizi ed
associazioni.

28. Ai sensi dell’art. 19-bis del D.lgs 150/2009 è previsto che:
1. I cittadini, anche in forma associata, partecipano al processo di
misurazione delle performance organizzative, anche comunicando
direttamente all’Organismo Indipendente di Valutazione il proprio
grado di soddisfazione per le attività e per i servizi erogati, secondo
le modalità stabilite dallo stesso Organismo;
2. Ciascuna amministrazione adotta sistemi di rilevazione del
grado di soddisfazione degli utenti e dei cittadini in relazione alle
attività e ai servizi erogati, favorendo ogni più ampia forma di
partecipazione e collaborazione dei destinatari dei servizi, secondo
quanto stabilito dall’articolo 8, comma 1, lettere c) ed e).
LA VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE

29. AGGIORNAMENTO ANNUALE DEL PTPCT
Nell’ambito delle iniziative e delle attività in
materia di prevenzione e contrasto della corruzione,
ogni Comune deve procedere all’aggiornamento del
Piano Triennale per la Prevenzione della
Corruzione e per la Trasparenza (PTPCT) entro il
31 gennaio di ciascun anno.
Pertanto i cittadini possono partecipare al
procedimento di consultazione tramite l’invio di
suggerimenti e proposte sulle misure per la
prevenzione della corruzione, della illegalità, della
trasparenza, dei conflitti di interesse, ecc.

30. I CITTADINI PARTECIPANO AL CONTROLLO
DEI SERVIZI SOCIALI
La lettera e) dell’art. 6 della legge 328/2000 prevede che i
Comuni debbano garantire ai cittadini il diritto di partecipazione
al controllo di qualità dei servizi, secondo le modalità previste
dagli statuti comunali.
A sua volta la L.R. 11/2016 all’art. 41 prevede che la regione e
gli enti locali assicurino l’attuazione della legge garantendo la
consultazione dei cittadini e degli utenti sia come singoli sia nelle
formazioni sociali.
È altresì prevista la partecipazione dei cittadini alla
valutazione della qualità dei servizi e degli interventi offerti dal
sistema integrato.

31. IL BILANCIO SOCIALE
Il bilancio sociale rappresenta oramai la forma più diffusa di
comunicazione per rendere conto ai cittadini in maniera
trasparente di come sono state spese nel corso dell’anno le somme
iscritte a bilancio e i risultati ottenuti, al fine di costruire un
rapporto di fiducia e di dialogo permanente.
Si tratta, secondo il Ministero della Funzione Pubblica (Direttiva
2005), di uno strumento per riaffermare e legittimare il ruolo delle
amministrazioni pubbliche nella società, per esplicitare il rapporto
esistente tra il processo di formulazione ed attuazione delle
politiche pubbliche o di erogazione di servizi ed il valore prodotto
per i cittadini.

32. E-DEMOCRACY
La diffusione della Information and Communication
Technology consente di utilizzare strumenti fino ad oggi
sconosciuti.
La democrazia elettronica è nata intorno agli anni
novanta assumendo forme via via più articolate.
Sin da subito è stata compresa l’importanza di utilizzare
questo nuovo strumento per aumentare il coinvolgimento
dei cittadini nei processi decisionali degli enti locali
utilizzando nuovi spazi di dialogo tra cittadini con
l’amministrazione.

33. 42
LO STATO DELLA DIGITALIZZAZIONE IN ITALIA
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/desi

34. REFERENDUM
Il referendum è un istituto giuridico previsto dall’art. 8 del TUEL
volto ad agevolare il rapporto tra i cittadini e gli organi elettivi
attuando una forma di democrazia diretta. Può essere di vari tipi:
 Abrogativo: indetto per abrogare deliberazioni comunali. La
maggioranza degli statuti prevede per questo tipo di referendum
un numero maggiore di titolari dei diritti di partecipazione
rispetto a quello richiesto per il referendum propositivo;
 Propositivo: viene presentato per avanzare proposte;
 Consultivo: è l’unico previsto nello Statuto comunale di Torrice
(art. 39) serve per conoscere la volontà dei cittadini su una
determinata questione;
 Confermativo: può essere promosso solo dal Consiglio.

35. ISTANZE E PETIZIONI
Le «Istanze» sono delle richieste scritte indirizzate al Comune
da un singolo cittadino per chiedere il compimento di una
determinata attività. Riguardano singoli cittadini o questioni di
interesse particolare.
Molti procedimenti amministrativi vengono attivati proprio in
questo modo.
L’amministrazione dovrebbe stabilire un tempo per le risposte.
Le «Petizioni» invece sono tese a sollevare un problema di
carattere collettivo e a sollecitare l’Amministrazione a farsi
carico di un tema sentito dai proponenti come urgente per la
collettività.

36. ASSEMBLEE CITTADINE
Questo istituto rientra nelle forme di consultazione della
popolazione previste dal terzo comma dell'art. 8 del TUEL.
Naturalmente si tratta di uno strumento che può essere
utilizzato con maggiore facilità nei Comuni con un numero di
abitanti molto contenuto, anche se esistono esempi di
capoluoghi di provincia che lo utilizzano con continuità.
Sarebbe utile proporre che i cittadini venissero coinvolti in
questo tipo di assemblee sia per esaminare singoli temi di
attualità che per farli crescere dal punto di vista democratico.

37. 46José Clemente Orozco: Manifestación, 1935, Litografia

38. STRUMENTI DI TUTELAAMMINISTRATIVA
Ai sensi del successivo art.9 «Qualunque soggetto, portatore di
interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi
costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un
pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel
procedimento».
L’art. 7 della legge 241/90 stabilisce che «Ove non sussistano
ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità
del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato,
con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti
dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti
diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi».

39. GLI STRUMENTI DI TUTELA STRAGIUDIZIALE
 Diffida: è un atto formale con il quale si intima
all’Amministrazione comunale di compiere o di non compiere
una determinata azione;
 Opposizione: i cittadini che abbiano avuto conoscenza di un
atto adottato o di un comportamento assunto dal Comune che
ritengono lesivo o in contrasto con leggi o disposizioni varie,
possono formulare opposizione in via amministrativa;
 Ricorso gerarchico: Contro gli atti amministrativi non
definitivi è ammesso ricorso in unica istanza all’organo
sovraordinato, per motivi di legittimità e di merito da parte di
chi vi abbia interesse (DPR n.1199/1971);
 Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

40. …segue….gli strumenti di tutela stragiudiziale
 Segnalazione al Collegio dei Revisori;
 Segnalazione al Difensore civico regionale;
 Segnalazione all’OIV: Poiché l’OIV deve inoltrare annualmente
un rapporto all’ANAC sul rispetto delle norme sulla trasparenza,
dopo aver esperito ad esempio senza esito il percorso per
l’accesso agli atti, è giusto segnalarlo anche a detto organismo;
 Molti Consigli comunali hanno istituito la Commissione
consiliare di controllo e garanzia ai sensi dell’art. 44 del TUEL a
cui possono rivolgersi anche i cittadini.

41. 50
GLI STRUMENTI DI TUTELA GIURISDIZIONALE
La Costituzione italiana, all’art. 24, afferma che «Tutti
possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi». Quindi si tratta di azioni civili, penali e
amministrative.
La Class action: una importante novità è rappresentata
dalla recentissima legge 12 aprile 2019, n. 31 con cui sono
state emanate disposizioni in materia di azione di classe che
ha introdotto il Titolo VIII-bis nel Libro IV del Codice di
Procedura Civile.

42. Segue….Gli strumenti di tutela giurisdizionale
L’azione popolare: L’art. 9 del TUEL prevede che ciascun elettore
possa far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al
Comune.
Si tratta di una speciale forma di legittimazione a stare in giudizio
prevista, in deroga all’art. 100 c.c.p., per i componenti della
comunità amministrata i quali non avrebbero altrimenti alcuna
valenza giuridica. Il giudice che riceve l’atto è tenuto ad ordinare
l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Comune.
A livello dottrinario è stato costruito l’istituto dell’interesse di fatto
(ad esempio la manutenzione e l’illuminazione delle strade, il
funzionamento di alcuni servizi pubblici, ecc.).

43. Non dubitare mai che un piccolo gruppo di cittadini coscienziosi ed impegnati possa
cambiare il mondo. In verità è l’unica cosa che è sempre accaduta.
(Margaret Mead, Filadelfia 1901 - New York 1978)

44. Franco Brugnola
franco.brugnola@gmail.com
francobrugnola.wordpress.it
francobrugnola.blogspot.com
54
Grazie per l’attenzione
J.C. OROZCO
Don Juan Tenorio (1946)