Downloaded 13 times
![УДК 327.8(470+571)
ББК 66.4(2Рос)
С32
Российский совет по международным делам
Редакционная коллегия
Главный редактор:
докт. ист. наук, член-корр. РАН И.С. Иванов
Авторский коллектив:
докт. ист. наук В.М. Сергеев (руководитель коллектива), докт. полит. наук
А.А. Казанцев, канд. ист. наук В.И. Бартенев
Выпускающие редакторы:
канд. полит. наук И.Н. Тимофеев, канд. полит. наук Т.А. Махмутов, канд. по-
лит. наук Е.С. Чимирис, А.Ю. Кузнецова
Рабочая тетрадь подготовлена в рамках проекта Российского совета по меж-
дународным делам «Ситуация в Центральной Азии после возможного вывода
коалиционных войск из Афганистана» и рассматривает актуальные аспекты
участия России в оказании помощи странам региона. Авторы обозначают
факторы нестабильности в Центральной Азии, дают обзор участия основных
игроков и доноров в процессе содействия развитию в регионе, выявляют роль
и потенциал России на этом направлении с учетом ее национальных интере-
сов. Авторский коллектив дает ряд рекомендаций относительно перспектив
развития российской помощи странам Центральной Азии.
Содействие развитию государств Центральной Азии: стратегические гори-
зонты российского участия : рабочая тетр. / [В.М. Сергеев (рук.), А.А. Казан-
цев, В.И. Бартенев] ; Российский совет по междунар. делам. – М.: Спецкнига,
2013. – 88 с. – Авт. указаны на обороте тит. л. – ISBN 978-5-91891-308-6.
Высказанные в рабочей тетради мнения отражают исключительно личные
взгляды и исследовательские позиции авторов и могут не совпадать с точкой
зрения Некоммерческого партнерства «Российский совет по международным
делам».
© Авторский коллектив, 2013
© Составление и оформление.
НП РСМД, 2013](https://image.slidesharecdn.com/wpcenrtalasia10rus-130904034540-/85/slide-3-320.jpg)
![19
средством снижения программных и имиджевых рисков вовлече-
ния30
. В условиях сокращения объемов помощи и усиления акцен-
та на повышении «отдачи» от вложенных средств решение задачи
по минимизации рисков приобретает все большее значение.
Значительная доля внешней помощи предоставляется через
каналы международных неправительственных организаций, таких
как Сеть развития Ага Хана (демонстрирует наибольшую актив-
ность на территории Таджикистана), ACTED (L’Agence d’Aide à la
Coopération Technique et au Développement – Agency for Technical
Cooperation and Development), Фонд Сороса, Фонд «Открытое об-
щество», специализирующийся на проектах в области развития
гражданского общества и демократизации, Фонд «Евразия» и др.;
а также через местные НПО, количество которых в Таджикистане
и Кыргызстане исчисляется несколькими тысячами.
Секторальное распределение помощи представлено ниже.
Таблица 5
Секторальное распределение потоков официальной
помощи развитию в странах Центральной Азии (%)
Сектор
Казах-
стан
Кыргыз-
стан
Таджики-
стан
Туркмени-
стан
Узбе-
кистан
Образование 7,7 6,9 5,5 10,4 18,1
Здравоохранение
и программы наро-
донаселения
12,5 14,9 14,0 21,1 23,2
Другие социаль-
ные сектора
25,6 24,7 22,6 40,2 16,3
Кросс-сектораль-
ные программы
13,1 8,8 7,4 16,7 5,2
Поддержка на-
циональных про-
грамм развития
- 14,7 14,7 - -
Экономическая
инфраструктура
и услуги
38,0 12,5 17,3 5,2 27,7
Производствен-
ные сектора
2,1 9,1 11,9 4,2 7,3
30
КСР ОЭСР обозначает три основных типа рисков, с которыми приходится сталкиваться любо-
му донору: контекстуальные риски (риски несостоятельности государства, возобновления кон-
фликта, возникновения гуманитарного кризиса и т. п.), которые доноры практически не могут
контролировать, но которые могут быть минимизированы эффективным оказанием помощи;
программные риски – риски недостижения целей программ помощи или причинения вреда вме-
шательством; институциональные риски – риски для организации, предоставляющей помощь,
включая риски безопасности, коррупционные и репутационные (имиджевые). Данные риски
являются взаимозависимыми. Например, формулирование скромных целей вмешательства
минимизирует программные риски, но уменьшает вероятность того, что оно приведет к ре-
альному снижению угроз развитию, с которыми приходится сталкиваться стране-реципиенту,
и наоборот. См.: OECD. Managing Risks in Fragile and Transitional Contexts. The Price of Success?
P.: OECD Publishing, 2011 [Electronic resource] // OECD [Official website]. URL: http://www.oecd.org/
dac/conflictandfragility/48634348.pdf (accessed: 24.11.2012). P. 24–27.](https://image.slidesharecdn.com/wpcenrtalasia10rus-130904034540-/85/slide-20-320.jpg)
Uploaded byRussian Council
Содействие развитию государств Центральной Азии: стратегические горизонты российского участия
Документ представляет собой рабочую тетрадь, подготовленную Российским советом по международным делам, в контексте анализа ситуации в Центральной Азии после возможного вывода коалиционных войск из Афганистана. В нем рассматриваются факторы нестабильности региона, а также роль России как донора и основные направления ее помощи. Также предложены рекомендации по развитию российской помощи странам Центральной Азии с акцентом на укрепление государственности и создание эффективных систем управления.
More Related Content
Similar to Содействие развитию государств Центральной Азии: стратегические горизонты российского участия
Содействие развитию государств Центральной Азии: стратегические горизонты российского участия
- 1.
- 2. Российский cовет помеждународным делам Москва 2013
- 3. УДК 327.8(470+571) ББК 66.4(2Рос) С32 Российскийсовет по международным делам Редакционная коллегия Главный редактор: докт. ист. наук, член-корр. РАН И.С. Иванов Авторский коллектив: докт. ист. наук В.М. Сергеев (руководитель коллектива), докт. полит. наук А.А. Казанцев, канд. ист. наук В.И. Бартенев Выпускающие редакторы: канд. полит. наук И.Н. Тимофеев, канд. полит. наук Т.А. Махмутов, канд. по- лит. наук Е.С. Чимирис, А.Ю. Кузнецова Рабочая тетрадь подготовлена в рамках проекта Российского совета по меж- дународным делам «Ситуация в Центральной Азии после возможного вывода коалиционных войск из Афганистана» и рассматривает актуальные аспекты участия России в оказании помощи странам региона. Авторы обозначают факторы нестабильности в Центральной Азии, дают обзор участия основных игроков и доноров в процессе содействия развитию в регионе, выявляют роль и потенциал России на этом направлении с учетом ее национальных интере- сов. Авторский коллектив дает ряд рекомендаций относительно перспектив развития российской помощи странам Центральной Азии. Содействие развитию государств Центральной Азии: стратегические гори- зонты российского участия : рабочая тетр. / [В.М. Сергеев (рук.), А.А. Казан- цев, В.И. Бартенев] ; Российский совет по междунар. делам. – М.: Спецкнига, 2013. – 88 с. – Авт. указаны на обороте тит. л. – ISBN 978-5-91891-308-6. Высказанные в рабочей тетради мнения отражают исключительно личные взгляды и исследовательские позиции авторов и могут не совпадать с точкой зрения Некоммерческого партнерства «Российский совет по международным делам». © Авторский коллектив, 2013 © Составление и оформление. НП РСМД, 2013
- 4. СОДЕРЖАНИЕ 1. Центральная Азия:факторы нестабильности и императивы оказания внешней помощи ..................... 4 1.1. Проблемы социально-экономического развития ........................................................................ 5 1.2. Риски и угрозы безопасности ...................................... 9 1.3. Геополитическое соперничество и внешняя помощь ..................................................... 13 2. Архитектура содействия развитию в Центральной Азии: общая характеристика и профили основных зарубежных партнеров.............. 16 2.1. Структура внешней помощи региону ........................ 16 2.2. Соединенные Штаты Америки ................................... 21 2.3. Европейский союз как институциональный партнер......................................................................... 24 2.4. Страны Западной Европы .......................................... 29 2.5. Китайская Народная Республика............................... 35 3. Россия как донор на пространстве Центральной Азии: текущее положение дел ............... 40 3.1. Основные направления и масштабы донорской активности................................................. 40 3.2. Помощь на многосторонней основе .......................... 42 3.3. Помощь на двусторонней основе............................... 48 3.4. Ключевые ограничители ............................................ 54 4. Российская помощь государствам Центральной Азии: желаемое будущее ........................ 59 4.1. Уточнение интересов ................................................. 59 4.2. Расстановка приоритетов .......................................... 64 4.3. Повышение эффективности управления и межведомственной координации: роль Россотрудничества ............................................ 72 Выводы и рекомендации ....................................................... 79
- 5. 4 1. Центральная Азия: факторынестабильности и императивы оказания внешней помощи В целом страны Центральной Азии можно отнести к меняю- щимся (changing) и нестабильным (fragile) обществам. Первое определение относится преимущественно к социально-эконо- мической сфере и обозначает развивающееся, модернизиру- ющееся общество; второе – преимущественно к сфере безо- пасности и отражает наличие комплексных угроз, сочетание которых чревато, при наиболее неблагоприятном сценарии, образованием «несостоявшегося государства». Анализ цен- тральноазиатского контекста позволяет выделить следующие основные детерминирующие факторы нестабильности: 1. Общие проблемы развития, типичные для многих развиваю- щихся стран (низкий уровень жизни, слаборазвитая инфра- структура, недостаток ключевых ресурсов развития и т. п.). 2. Проблемы, связанные с переходом от советской системы плановой экономики и тоталитарного идеологизированного государства к другим формам организации социально-по- литической жизни (высокий уровень коррупции, внутренние конфликты, отсутствие эффективных гарантий собственно- сти и т. п.). 3. Слабость политических институтов, обусловленная отсут- ствием длительного опыта собственной государственности, доминирование кланово-племенных структур в социальных отношениях. 4. Наличие большого количества трансграничных нетради- ционных вызовов безопасности (терроризм и религиозный экстремизм, наркотрафик, нелегальная миграция, угроза образования «несостоявшихся государств», не контролиру- ющих собственную территорию). 5. Наличие фактора «Новой Большой игры», т. е. геополитиче- ского соперничества ключевых великих держав за влияние на государства региона. Следствием высокой уязвимости стран Центральной Азии является необходимость оказания им активной внеш- ней помощи с акцентом на укреплении государственности. Наиболее остро данная задача стоит перед сопредельны- ми странами региона, и в первую очередь перед Россий- ской Федерацией, для которой смягчение рассматривае- мых факторов нестабильности является императивом на- циональной безопасности.
- 6. 5 1.1. Проблемы социально-экономического развития Сырьевойхарактер экономик стран региона, тенденция к «демодернизации». Для центральноазиатских экономик в гораздо большей степени, чем для российской, характерна зависимость от экспорта сырья. Это газ в случае Туркмениста- на, нефть и цветные металлы – в случае Казахстана, газ и хло- пок – в случае Узбекистана. В наиболее сложном положении се- годня находятся Таджикистан и Кыргызстан, которые не могут полностью использовать имеющиеся у них богатые водно-энер- гетические ресурсы. В целом у экспертного сообщества нет ни- каких оснований предполагать, что в ближайшие десятилетия ситуация серьезно изменится. Более того, наблюдается тенден- ция к «демодернизации» стран Центральной Азии. Например, в Таджикистане к 2010 г. из-за гражданской войны и экономи- ческих трудностей доля городских жителей сократилась до 26% от общей численности населения, что сопоставимо с самыми отсталыми странами мира1 . Проявлениями «демодернизации» можно также считать массовый отъезд высококвалифициро- ванных специалистов и интеллигенции (как русскоязычной, так и национальной), распад созданной в советское время техни- ческой и социальной инфраструктуры (в сферах образования и здравоохранения) даже в таких относительно богатых природ- ными ресурсами странах, как Туркменистан. Демодернизация особенно опасна для тех стран, которые и так обладают сла- быми признаками модернизации, т. к. лишает эти государства возможности в обозримом будущем догнать развитый мир. Разумеется, само по себе наличие богатых природных ре- сурсов не означает автоматически наличие серьезного модер- низационного стимула в силу хорошо известного феномена «ресурсного проклятия» (resource curse). Однако, как показы- вает опыт арабских нефтедобывающих монархий, многому научившихся за последние 40 лет у западных стран, наличие больших нефтяных доходов даже в случае действия фактора «ресурсного проклятия» может позволить правящим элитам направлять ресурсы на развитие образования и здравоохра- нения. В Центральной Азии выделение достаточно серьезных денежных средств на поддержание и развитие созданной в со- ветское время инфраструктуры, особенно социальной, можно зафиксировать только в Казахстане. Все это неизбежно обусловливает низкий уровень жизни в ре- гионе. Определенные перспективы в плане обеспечения более 1 World Bank. Data. Urban Population (% of total). URL:http://data.worldbank.org/indicator/SP.URB. TOTL.IN.ZS. The World Factbook. URL: http: //www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/ wfbExt/region_cas.html
- 7. 6 высокого, по региональныммеркам, уровня жизни есть только у Казахстана. Эта республика имеет богатые природные ресур- сы и одновременно вкладывает достаточно большие средства в создание относительно либеральной и эффективной (в мас- штабах постсоветского пространства) экономической модели. Намного меньше шансов на повышение уровня жизни у Туркме- нистана, который хотя и обладает богатыми природными ресур- сами, в силу недостаточно эффективной институциональной системы и совершенно другой ментальности элит испытывает большие трудности с выходом на траекторию устойчивого раз- вития. Остальные страны не имеют достаточных природных ре- сурсов, а темпы и результаты проводимых ими экономических реформ – в сравнении с Казахстаном – остаются скромными. В качестве иллюстрации различий в эффективности институ- тов экономического развития можно привести график динамики изменения степени свободы бизнеса в Казахстане и Туркменис- тане в 2002–2012 гг. (рис. 1 на цветной вклейке) в сравнении со среднемировыми показателями согласно рейтингу, еже- годно составляемому «Heritage Foundation» и «The Wall Street Journal»2 . Степень свободы бизнеса может служить конкретным критерием успешности экономических реформ. В 2005 г., когда ситуация в двух странах была примерно одинаковой, Казахстан сумел сделать рывок и вышел на уровень обеспечения эконо- мической свободы выше среднемирового. Туркменистан же, на- против, начиная с 2005 г. опустился на очень низкий уровень. Демографический взрыв и нехватка ресурсов. В настоя- щее время для всех стран Центральной Азии характерен бы- стрый прирост населения (табл. 1). Государства региона отли- чаются также относительно большим количеством рождений, существенным превышением числа рождений над числом смертей и низким медианным возрастом. Таблица 1 Демографические характеристики государств Центральной Азии Страна Медианный возраст Число рожде- ний на 1000 чел. (2012 г., оценка) Число смер- тей на 1000 чел. (2012 г., оценка) Прирост населения, в % (2012 г., оценка) Казахстан 29,3 20,44 8,52 1,23 Узбекистан 26,2 17,33 5,29 0,94 Кыргызстан 25,2 23,9 6,9 0,89 Таджикистан 22,9 25,93 6,49 1,82 Туркменистан 25,8 19,55 6,21 1,14 Источник: Данные сайта ЦРУ США. URL: http://www.cia.gov/library/ publications/the-world-factbook/wfbExt/region_cas.html 2 2013 Index of Economic Freedom. URL: http://www.heritage.org/index/default
- 8. 7 Самый высокий медианныйвозраст – более 29 лет – наблюда- ется в Казахстане, во многом за счет все еще большой доли рус- скоязычного населения, которое, как и в России, характеризуется тенденцией к «старению». При этом в стране имеет место серьез- ный региональный дисбаланс: демографический взрыв наблюда- ется в отдельных регионах на юге, где проживает наиболее исла- мизированное и наименее русифицированное население. В Уз- бекистане наблюдается самая низкая рождаемость в регионе и, соответственно, низкий естественный прирост населения. Еще бо- лее низкие показатели прироста населения демонстрирует Кыргы- зстан, что во многом объясняется более интенсивной эмиграцией, прежде всего в Россию. Тенденция к демографическому взрыву в наибольшей степени характерна для Таджикистана, который от- личается самым низким медианным возрастом, самым большим числом рождений и самым высоким приростом населения. Учитывая эти тенденции, особенно низкий медианный воз- раст, можно прогнозировать, что рост населения в регионе про- должится еще как минимум 20–40 лет, хотя и будет постепенно замедляться. Дело в том, что молодая возрастная структура населения будет автоматически воспроизводить относительно высокую рождаемость. Даже после прекращения демографи- ческого взрыва регион (особенно Таджикистан и Ферганская долина) будет по-прежнему перенаселен, ресурсы, прежде всего водные, останутся в дефиците, а уровень жизни по миро- вым стандартам не будет высоким. Миграция. Важнейшим индикатором проблем социаль- но-экономического развития в Центральной Азии является тру- довая миграция. Основными поставщиками трудовых мигран- тов являются Таджикистан, Кыргызстан и Узбекистан. Все три страны в экономическом плане зависят от миграции в Россию: денежные переводы из России составляют значительную долю от ВВП этих стран (по последним данным, в Таджикистане этот показатель составляет 47%, в Кыргызстане – 30%). Приведенные в табл. 2 данные показывают отчетливые различия между странами региона. Кыргызстан, Таджикистан и Узбекистан характеризуются низким ВВП на душу населе- ния, высокой безработицей и значительным числом бедных. Если учесть еще и то, что там много молодых мужчин, очевид- ным становится высокий отток трудовых мигрантов, готовых на любую самую тяжелую работу. Россия и Казахстан, напро- тив, принимают этих мигрантов. Причем если поток централь- ноазиатских трудовых мигрантов в Россию велик по абсолют- ным цифрам (у нас очень большое население по сравнению с населением Казахстана), то приток мигрантов в Казахстан выше по относительному показателю (на 1000 человек насе-
- 9. 8 ления). Россия иКазахстан стали странами, принимающими мигрантов, благодаря тому что у них относительно высокий в региональном масштабе ВВП на душу населения, более низ- кий уровень безработицы и бедности. К этому надо добавить более высокий средний возраст населения в России (38,8 года) и Казахстане (29,3 года), а также большую долю женского на- селения в России за счет высокой мужской смертности. Все эти факторы, естественно, создают огромный спрос в нашей стране на мужчин, готовых на тяжелый и низкооплачиваемый физический труд. Таблица 2 Взаимосвязь миграционных потоков и экономических факторов в Центральной Азии и России* Страна Миграционный прирост/убыль населения на 1000 чел. (2012 г., оценка) ВВП на душу населения по па- ритету покупа- тельной способ- ности (в долл. США, 2012) Безработица, в % (оценка, официаль- ная или не- официальная) Числен- ность насе- ления ниже черты бед- ности, в % (оценка) Россия 0,29 17 700 6,2 (2012) 13,1 (2010) Казах- стан 1,23 13 900 5,3 (2012) 8,2 (2009) Узбеки- стан –2,65 3500 1 (2011, по не- официальной оценке – бо- лее 20) 26 (2008) Кыргыз- стан –8,1 2400 8,6 (2011) 33,7 (2011) Таджи- кистан –1,21 (недостаточно учтена цикличе- ская трудовая миграция в Рос- сию) 2200 2,2 (2009, офи- циальная оценка; по не- официальным оценкам – до 50–60) 46,7 (2009) Туркме- нистан –1,9 8500 60 (2004, не- официальная оценка) 30 (2004) Источник: Данные сайта ЦРУ США. URL: http://www.cia.gov/library/ publications/the-world-factbook/wfbExt/region_cas.html Туркменистан представляет собой особый случай. Благо- даря богатым запасам углеводородов он имеет относительно высокий в региональном масштабе ВВП на душу населения.
- 10. 9 Однако большая структурнаябезработица и бедность влияют на интенсивность миграционного оттока. Возможно, это связа- но со специфической структурой управления, созданной при Туркменбаши (Сапармурат Ниязов), с которой пока не удалось справиться в ходе реформ новому руководителю республики Гурбангулы Бердымухамедову. Напомним, что в период прав- ления Туркменбаши при огромных затратах государства на престижные проекты были закрыты все больницы за предела- ми столицы, система образования по ряду показателей была фактически демонтирована, бедность, по экспертным оцен- кам, охватывала до трети населения, а скрытая безработица превысила 50%. Указанные выше тенденции обладают высокой инертностью и поэтому сохранятся еще в течение 10–20 лет. В ближайшие десятилетия основным направлением трудовой миграции из Центральной Азии (кроме Казахстана), видимо, будет оста- ваться Россия. 1.2. Риски и угрозы безопасности Неэффективность национальных институтов и трансгра- ничные риски безопасности. Для всех государств региона (исключением отчасти можно считать политически нестабиль- ный Кыргызстан) характерны режимы персонализированной авторитарной власти, которые в литературе часто называют «султанистскими» (термин Х. Линца)3 . Их социально-политиче- ские системы в целом можно отнести к категории «неопатри- мониальных»4 . Последние характеризуются нераздельностью власти и собственности, высокой коррупцией, а также архаи- зацией политических систем (инкорпорацией кланово-племен- ных структур в социально-политические системы, формально имеющие многие признаки современных). Кланово-племенные сетевые структуры показали свою жизнеспособность за 70 лет советской власти, пережили периоды активного подавления (например, андроповско-горбачевскую «хлопковую кампанию» в Узбекистане) и переживают ренессанс в последние 20 лет, адаптируясь даже к формально демократическим процедурам5 . Результатом данного сосуществования институциональной и сетевой структур является чрезвычайно высокая коррупция. Дело в том, что сетевые отношения в регионе имеют явно вы- раженный негативный характер. Правда, находящиеся в ка- 3 Sultanistic Regimes / Eds. H.E. Chehabi, J.J. Linz. Baltimore: Johns Hopkins Univ. Press, 1998. 4 Эйзенштадт Ш.Н. Революция и преобразование обществ. Сравнительное изучение цивилиза- ций. М.: Аспект Пресс, 1999. С. 324–359. 5 Collins K. Clan Politics and Regime Transition in Central Asia. N.Y.: Cambridge Univ. Press, 2006.
- 11. 10 ком-то смысле всходной ситуации Иран и Турция сумели в ряде случаев обратить наличие клановых и сетевых структур на пользу развитию. Согласно Индексу восприятия коррупции, со- ставляемому «Transparency International», государства региона относятся к наиболее коррумпированным в мире (см. табл. 3). Небольшим исключением является лишь Казахстан: в указан- ном рейтинге он располагается существенно выше осталь- ных стран Центральной Азии, при этом масштабы коррупции в стране оцениваются ниже, чем, скажем, в России. Таблица 3 Индекс восприятия коррупции по данным «Transparency International», 2006–2012 гг. Страна 2006, место в мире; баллы 2007, место в мире; баллы 2008, место в мире; баллы 2009, место в мире; баллы 2010, место в мире; баллы 2011, место в мире; баллы 2012, место в мире; баллы Казахстан 111; 2,6 150; 2,1 145; 2,2 120; 2,7 105; 2,9 120; 2,7 133; 28 Кыргыз- стан 142; 2,2 150; 2,1 166; 1,8 162; 1,9 164; 2,0 164; 2,1 154; 24 Узбеки- стан 142; 2,2 175; 1,7 166; 1,8 174; 1,7 172; 1,6 177; 1,6 170; 17 Таджики- стан 151; 2,1 150; 2,1 151; 2,0 158; 2,0 154; 2,1 152; 2,3 157; 22 Туркмени- стан 142; 2,2 162; 2,0 166; 1,8 168; 1,7 172; 1,6 177; 1,6 170; 17 Источник: Transparency International. URL: http://cpi.transparency.org Вторым хорошим индикатором отсутствия эффективной ин- ституциональной структуры может служить индекс соблюде- ния законности (Rule of Law) Всемирного банка (табл. 4). Таблица 4 Индекс соблюдения законности (Rule of Law), 2011 г. Страна Индекс соблюдения законности (0–100) Индекс качества управ- ления (–2,5 до +2,5) Казахстан 31,5 –0,63 Кыргызстан 9,4 –1,25 Узбекистан 10,8 –1,21 Таджикистан 4,7 –1,41 Туркменистан 5,2 –1,39 Источник: Данные Всемирного банка (World Bank). URL: http://info. worldbank.org/governance/wgi/mc_chart.asp
- 12. 11 В условиях наличиянеэффективных институтов все госу- дарства региона характеризуются высокой степенью уязвимо- сти перед лицом трансграничных рисков, прежде всего новых угроз безопасности6 , особенно терроризма и исламского экс- тремизма. Усиление этих угроз связано с расположенным по соседству Афганистаном. Под ударом оказывается и государ- ственность ряда центральноазиатских стран. Согласно состав- ляемому Фондом мира Индексу несостоявшихся государств за 2012 г., Узбекистан, Кыргызстан и Таджикистан являются наи- более «хрупкими» из всех постсоветских государств (87,5; 87,4 и 85,7 балла соответственно)7 . Среди актуальных тенденций в сфере безопасности осо- бенно тревожными являются перспективы ухудшения ситуа- ции в Афганистане после планируемого вывода Международ- ных сил содействия безопасности в 2014 г. Особенно важно в этом плане имеющее место в последние годы появление сил «Талибана» и центральноазиатских экстремистов на се- вере Афганистана, в непосредственной близости от постсо- ветской Центральной Азии. Кроме того, достаточно большую обеспокоенность вызывает ситуация в соседних Таджикистане и Кыргызстане. Силовые структуры Кыргызстана ослаблены двумя революциями (2005 и 2010 гг.). Центральное правитель- ство в настоящее время слабо контролирует Юг, особенно Ош, где имели место антиузбекские погромы. Правящая коалиция в Бишкеке чрезвычайно неустойчива. Таджикистан до сих пор страдает от последствий гражданской войны. Правительство с большим трудом контролирует территорию страны, что по- казали боевые действия в Горном Бадахшане летом 2012 г. Существует также давняя связь между таджикской исламской оппозицией и таджиками в Афганистане, что может в случае распада Афганистана и появления контролируемых таджик- скими полевыми командирами независимых от Кабула провин- ций привести к усложнению ситуации для правящего в Душан- бе политического режима. Наркотрафик. «Северный маршрут» – через Центральную Азию в Россию – является одним из трех основных маршрутов транспортировки опиатов из Афганистана, экспорт которых су- щественно вырос после начала операции НАТО в Афганистане. В 2009 г. из порядка 365 тонн героина 160 тонн было экспортиро- вано через Пакистан, 115 тонн пошло через Иран, 90 тонн – че- рез Центральную Азию8 . Из этих 90 тонн около 77 тонн доходит 6 Новые угрозы безопасности исходят от негосударственных акторов и потому противопоставля- ются традиционным, исходящим от государств, таким как угроза военного вторжения. 7 Failed States Index. 2012. URL: http://www.fundforpeace.org/global/library/cfsir1210-failedstatesin- dex2012-06p.pdf http://www.fundforpeace.org/global/?q=fsi-grid2011 8 UNODC. The global Afghan opium trade: A threat assessment. July 2011. P. 28.
- 13. 12 до России, гдеони в основном и потребляются, только 3–4 тонны двигаются дальше в Северную и Восточную Европу9 . Российский рынок героина – самый крупный национальный рынок. Соглас- но оценкам Управления по наркотикам и преступности (УНП), его объем составляет порядка 25 млрд долл., что превышает объем рынка всех стран Западной и Центральной Европы, вместе взя- тых (около 13 млрд долл.)10 . Ситуация с потреблением героина в России – среди самых худших в мире. В России число потре- бителей опиатов в 5–8 раз больше, чем в Европе11 . По оценке УНП ООН, Россия потребляет порядка 18,25% всего производимого в мире героина12 , а по словам главы ФСКН В. Иванова – 20%13 . Согласно данным ФСКН, ежегодно в России от потребления ге- роина погибает порядка 30 тыс. человек (в основном молодых мужчин) – 82 человека в возрасте до 27 лет каждый день14 . По оценкам УНП ООН, стоимость героина при транспорти- ровке по «северному маршруту» возрастает от 3000 долл. за 1 кг в Афганистане до 22 000 долл. за 1 кг в России15 . «Имея доход только от транспортировки героина по северному марш- руту порядка 1,4 млрд долл. в год, в 2010 г. наркомафия по- лучила доход, эквивалентный трети ВВП Таджикистана или Кыргызстана, но только 5% ВВП Узбекистана и 1% ВВП Казах- стана»16 . Не удивительно в связи с этим, что основной маршрут транспортировки афганских опиатов в Россию проходит через Таджикистан, а затем через Кыргызстан. Из порядка 90 тонн героина, поступающих в Центральную Азию из Афганистана, около 80 тонн проходят через Таджикистан и далее следуют по маршруту Кыргызстан – Казахстан – Россия17 . Основной парадокс внешней политики России в Цен- тральной Азии заключается в том, что два государства, че- рез которые проходят основные наркопотоки по «северно- му маршруту» (Таджикистан и Кыргызстан), в наибольшей степени зависят от российской экономической помощи, экспорта рабочей силы в Россию, а их безопасность обе- спечивается наличием на соответствующей территории российских военных баз. 9 Ibid. P. 8. 10 Ibid. P. 23. 11 В Госдуме готовятся к борьбе с наркоманией. Глава Госнаркоконтроля Виктор Иванов считает, что через 5 лет в каждой десятой российской семье будет наркоман. Бороться с этим власти намерены путем ужесточения законодательства. URL: http://58.fskn.gov.ru/articles.asp?id=294 90%, accessed 14 December 2012. 12 UNODC. The global Afghan opium trade: A threat assessment. July 2011. P. 21. 13 Героиновая «доза» России – $6 миллиардов, 24 марта 2012. URL: http://vladimir.kp.ru/ daily/25856/2824486/, accessed 14 December 2012. 14 Ibid. 15 UNODC. Opiate flows through Northern Afghanistan and Central Asia: A threat assessment. May 2012. P. 85. 16 Ibid. Р. 15. 17 Ibid. P. 46.
- 14. 13 1.3. Геополитическое соперничество ивнешняя помощь Слабость центральноазиатских государств и важная геопо- литическая роль региона обусловливают высокую степень во- влеченности в региональные дела великих держав, что и со- ставляет суть «Новой Большой игры»18 . В то же время сами го- сударства Центральной Азии не проявляют особого стремления к консолидации, о чем свидетельствует, в частности, провал региональной интеграции в рамках последовательно сменяв- ших друг друга и исчезавших проектов (ЦАС – ЦАЭС – ОЦАС). Ни Казахстан (самая большая по территории и по размерам экономики страна региона), ни Узбекистан (самая большая по населению и самая мощная в военном отношении страна) пока не смогли сыграть роль эффективных интеграционных центров и успешно противостоять центробежным тенденциям, которые являются довольно устойчивыми. Одновременно все государ- ства Центральной Азии проводят так называемые «многовек- торные внешние политики», вовлекая в регион максимальное количество внешних доноров (см. схему на цветной вклейке). Геополитическое соперничество зачастую оказывает не- гативное влияние на проекты содействия развитию. К сожа- лению, «Новая Большая игра» приводит к тому, что многие внешние игроки используют внешнюю помощь не только для содействия развитию и для обеспечения глобальной безопасности, но и для продвижения собственно нацио- нальных интересов в рамках разного рода геополитиче- ских и геоэкономических проектов. В американской прак- тике содействие часто связано с проектами типа «Большой Центральной Азии» и «Нового Шелкового пути», которые наце- лены на геополитическое переформатирование сложившейся в настоящий момент системы торгово-экономических связей государств Центральной Азии, где ключевое место традицион- но занимает Россия, в пользу «южного вектора». В дополнение к этому США и ЕС активно продвигают в рамках оказываемой помощи альтернативные проекты транспортировки ресурсов через Каспий в западном направлении, которые должны мино- вать Россию и Иран, что также, очевидно, имеет геополитиче- ское измерение. Китай, в том числе в рамках оказываемой помощи, к насто- ящему времени серьезно переориентировал центральноазиат- ские государства на поставки сырья, особенно энергоносите- лей, на восток. В результате Россия (и особенно «Газпром») 18 См.: «Большая игра» с неизвестными правилами: Мировая политика и Центральная Азия. М.: Изд-во МГИМО: Наследие Евразии, 2008.
- 15. 14 понесла большие издержки,утратив возможность перенаправ- лять в своих интересах такие энергетические потоки, как, на- пример, туркменский газ. Закупочные цены для «Газпрома» в Центральной Азии серьезно выросли, а кроме того, цен- тральноазиатский газ сбил цены на российское топливо на ки- тайском рынке. Формально КНР проводит свою помощь «под маркой» ШОС, однако в реальности она идет не через бюджет организации, а через формально аффилированные с ней про- екты на двусторонней основе. Международные игроки, особенно на Западе, также склон- ны к восприятию в геополитическом контексте российской по- мощи, особенно в тех случаях, когда Москва прямо или косвен- но привязывает ее к выполнению таких требований, как вывод с территории Кыргызстана базы НАТО в бишкекском аэропор- ту «Манас». Сходным образом трактуются и проекты евразий- ской экономической интеграции. Высокая неопределенность ситуации в регионе и воз- можные сценарии ее развития. В целом описанная выше ситуация выглядит достаточно тревожно, особенно в свете возможного осложнения ситуации в Афганистане и потенци- ального «эффекта домино», который может поразить государ- ства Центральной Азии. Риски и неопределенность ситуации очень высоки, что следует учитывать при оказании внешней помощи. В ходе проекта Маршалловского центра по наркотикам и не- традиционным угрозам безопасности (2012–2013 гг.), в кото- ром участвовали докт. полит. наук А.А. Казанцев и канд. полит. наук Д.А. Алексеев, были сформулированы 4 сценария воз- можной эволюции в сфере региональной безопасности. Сценарий № 1 «Успешное международное сотрудни- чество» подразумевает, что ключевые великие державы успешно взаимодействуют в борьбе с новыми угрозами без- опасности. Он предполагает повышение эффективности ра- боты госструктур в Центральной Азии и ускорение процес- сов модернизации в регионе. В этом случае Россия сможет наладить эффективное сотрудничество в оказании регио- нальной помощи с другими ключевыми донорами, включая страны Запада. Сценарий № 2 «Постепенный упадок» предполагает, что международное соперничество нейтрализует все попытки ор- ганизовать эффективную коллективную помощь государствам Центральной Азии. Активность негосударственных игроков, создающих разного рода нетрадиционные угрозы безопас- ности (прежде всего террористических сетей и наркомафии), усилится. С одной стороны, России в этом случае не удастся
- 16. 15 наладить эффективное взаимодействиес другими донорами, с другой стороны, из-за роста угроз безопасности Москве по- требуется резко увеличить помощь странам региона. Сценарий № 3 «Интенсификация «Новой Большой игры» предполагает, что международное соперничество (прежде все- го по линии Восток–Запад) выходит из-под контроля и прово- цирует дополнительную дестабилизацию в Центральной Азии. Наркотрафик и другие новые угрозы безопасности в этом случае растут, а коллективной помощи не получается. В этом случае, к сожалению, наиболее предпочтительные шансы на резкое увеличение регионального влияния за счет оказания помощи получает не Россия, а Китай. Москве в этом случае предстоит нелегкий выбор: согласиться с ролью «младшего партнера» Пекина или вступить с КНР в борьбу за влияние, играя роль независимого актора в противостоянии Запада и Китая. Катастрофический сценарий № 4 «Центральноазиатский взрыв» предполагает, что после 2014 г. вывод коалиционных войск из Афганистана может спровоцировать «эффект доми- но». В результате обострится угроза образования несостояв- шихся государств, вырастет террористическая активность, усилится тенденция к увеличению числа наркогосударств. В этом случае России придется очень резко нарастить объемы внешней помощи, кооперируясь с другими ключевыми между- народными игроками. Наиболее вероятным из вышеописанных представляет- ся сценарий № 2, хотя отдельные элементы сценариев № 3 и № 4 также вполне могут реализоваться, что ставит перед Россией ряд вызовов.
- 17. 16 2. Архитектура содействияразвитию в Центральной Азии: общая характеристика и профили основных зарубежных партнеров 2.1. Структура внешней помощи региону В структуре потоков финансовых средств, выделяемых на цели содействия международному развитию, Центральная Азия на первый взгляд занимает периферийное место в сравнении с другими регионами мира. По официальным данным Организа- ции экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), на долю 5 центральноазиатских стран в 2011 г. приходилось лишь 0,98% мировых объемов официальной помощи развитию (ОПР), без учета списания задолженности – 1 346 млн долл. (для сравнения: доля соседнего Афганистана составляет 4,9% – 6710 млн долл.). Страновое распределение долей в общерегиональном пуле ОПР выглядит следующим образом: Кыргызстан – 39%, Тад- жикистан – 26%, Узбекистан – 16%, Казахстан – 16%, Туркме- нистан – 3%19 . При этом ни одна из центральноазиатских стран по абсолютным объемам полученной помощи не входит даже в число 40 крупнейших реципиентов ОПР в мире. Между тем более тщательный анализ с акцентом на отно- сительные объемы помощи (в перерасчете на душу населения) дает совершенно иную картину. По данным ОЭСР, объемы помо- щи на душу населения в центральноазиатских странах в 2011 г. составили: Кыргызстан – 95 долл.; Таджикистан – 50,8 долл.; Казахстан – 13 долл.; Туркменистан – 7,5 долл.; Узбекистан – 7,5 долл.20 С одной стороны, объемы помощи на душу населения беднейшим странам – Кыргызстану и Таджикистану – кажутся скромными, например, в сравнении с соседним Афганистаном (190 долл.) или главным «любимчиком» доноров на постсовет- ском пространстве – Грузией (122,5 долл.)21 . С другой стороны, они превосходят или сопоставимы с объемами помощи, кото- рые получают многие крупнейшие реципиенты Тропической Африки, Южной и Юго-Восточной Азии, такие как Танзания, Эфиопия, Кения, Судан, Сомали, Непал, Вьетнам и др. Другими словами, учитывая небольшое население региона, внимание доноров, по крайней мере, к наименее развитым стра- нам Центральной Азии следует признать устойчиво высоким. Бо- лее того, целесообразно учитывать и такой немаловажный пока- затель, как объемы внешней помощи в процентном отношении 19 OECD. 2013. Geographical Distribution of Financial Flows to Developing Countries Disbursements, Commitments, Country Indicators. 20 База данных по потокам официальной помощи развитию AidFlows. URL: http://www.aidflows.org 21 Там же.
- 18. 17 к ВНД страны.По этому показателю безусловными «лидерами» в регионе также являются Кыргызстан и Таджикистан (9,3 и 5,5% от ВНД соответственно в 2011 г.)22 . В остальных трех странах региона данное соотношение на порядок меньше: Узбекистан – 0,5%; Туркменистан – 0,18%; Казахстан – 0,13%23 . При этом сле- дует обратить внимание на резкие различия в способности стран Центральной Азии осуществлять рецепцию оказываемой им по- мощи. В этом отношении явно выделяется Казахстан, значитель- но более эффективно использующий предоставляемые ему сред- ства, тогда как три «проблемные» страны региона – Кыргызстан, Таджикистан и Туркменистан – находятся в аутсайдерах. Плотность донорского присутствия в регионе является срав- нительно невысокой. Формально странам Центральной Азии помогают практически все «традиционные» доноры – члены Ко- митета по содействию развитию ОЭСР (КСР ОЭСР), включая Еврокомиссию, и международные организации (многосторон- ние банки развития, учреждения, фонды и программы ООН), ключевые «новые» («нетрадиционные») доноры. Однако роль большинства игроков является скорее номинальной. К числу действительно значимых партнеров из числа «традиционных» доноров, к голосу которых прислушиваются правительственные структуры центральноазиатских стран при разработке и реали- зации национальных программ развития, можно отнести лишь 5 стран: США, Японию, Германию, Швейцарию и Великобрита- нию (на них в общей сложности приходится 96,8% двусторонней помощи региону от стран – членов КСР ОЭСР), а также инсти- туты Европейского союза24 . Доля остальных государств, входя- щих в КСР ОЭСР, в совокупных объемах помощи региону, ока- зываемой «клубом доноров», составляет символические 3,2%. Низкий уровень вовлечения большинства европейских стран, включая таких крупных доноров, как Франция, Италия, Испания, Нидерланды, Бельгия, в процесс оказания помощи центральноазиатским республикам по двусторонним кана- лам обусловлен сразу несколькими факторами. Во-первых, Центральная Азия не является приоритетным направлением внешнеполитической деятельности для этих стран. Во-вторых, в данном регионе национальные агентства содействия меж- дународному развитию не имеют большого опыта вовлечения в отличие от ареалов расположения бывших европейских коло- ний. В-третьих, сказывается и ограниченность доступа в Тур- кменистан и Узбекистан, которые нередко чинят препятствия 22 База данных по потокам официальной помощи развитию AidFlows. URL: http://www.aidflows.org 23 Там же. 24 Европейский союз выступает в данном случае как коллективный донор, распоряжающийся до- бровольными взносами государств-членов на цели содействия развитию в Европейский фонд развития, а также средствами общего бюджета объединения.
- 19. 18 деятельности международных доноров,полагая, что их по- мощь может иметь скрытые идеологические задачи25 . Среди многосторонних организаций-доноров наиболее за- метную роль в Центральной Азии играют Азиатский банк раз- вития (АБР), Всемирный банк (Международная ассоциация раз- вития (МАР) в Таджикистане и Кыргызстане; Международный банк реконструкции и развития (МБРР) в остальных странах), МВФ, Глобальный фонд, Исламский банк развития (см. рис. 2 на цветной вклейке). Наконец, среди «новых» доноров наибольшую активность в регионе демонстрируют Китай и Турция, а также Российская Федерация. Растет роль арабских доноров. Так, например, в 2011 г. Объединенные Арабские Эмираты стали крупнейшим донором Казахстана (73,65 млн долл.), а Кувейт занял 5-е место в списке ключевых доноров Узбекистана в 2011 г. (5,7 млн долл). Увеличиваются и масштабы экономической экспансии Катара, которая, по мнению некоторых экспертов, «играет на руку аме- риканским интересам – появлению у стран региона экономиче- ских партнеров, альтернативных России и Китаю»26 . В послед- ние годы свой донорский потенциал, особенно в сфере гумани- тарной помощи, наращивает также Казахстан27 . Структура внешней помощи довольно существенно варьирует- ся между отдельными странами. Если в наиболее богатых государ- ствах – Казахстане и Туркменистане – на помощь, оказываемую по двусторонним каналам, приходится, соответственно, 82 и 69%28 , то в Узбекистане, Таджикистане и Кыргызстане данный показа- тель в 1,5–2 раза ниже: 42, 44 и 45% соответственно29 . Подобные явственные различия напрямую связаны со степенью эффектив- ности национальных институтов государственного управления в странах-получателях, которая играет важнейшую роль при оцен- ке рисков, сопряженных с оказанием помощи. Выделение боль- шей части помощи через международные организации в странах с невысоким институциональным потенциалом является важным 25 De Cordier B. The EU’s humanitarian aid and civil protection policy in Central Asia: Past crises and emergencies to come. EUCAM, Policy Brief № 29. 2013. P. 5. 26 Притчин С. Катар стремится в Центральную Азию в интересах США // РСМД. 2013. 17 февр. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=1267#top 27 9 апреля 2013 г. вышел Указ Президента Республики Казахстан «Об утверждении Концепции Республики Казахстан в сфере официальной помощи развитию». Согласно Концепции, сумма выплат добровольных взносов Республики Казахстан в международные организации, кото- рые могут быть определены как помощь развитию, составила более 418 млн тенге. Согласно статистике ООН за период с 2006 по июль 2011 г., Казахстаном было выделено в качестве гу- манитарной помощи иностранным государствам 53,7 млн долл.; основная часть средств была направлена в Центральную Азию. С показателем в 30 млн долл. Казахстан занимает 3-е место по объему предоставленной странам региона гуманитарной помощи. URL: http://www.zakon. kz/4552658-ukazom-prezidenta-utverzhdena.html 28 Напомним, средние показатели по миру в целом: 70% – на двустороннюю, 30% – на многосто- роннюю (взносы в основной бюджет международных организаций). 29 OECD. Aid at Glance: by donor, recipient and region. URL: http://www.oecd.org/dac/stats/aidataglanc ebydonorrecipientandregion.htm
- 20. 19 средством снижения программныхи имиджевых рисков вовлече- ния30 . В условиях сокращения объемов помощи и усиления акцен- та на повышении «отдачи» от вложенных средств решение задачи по минимизации рисков приобретает все большее значение. Значительная доля внешней помощи предоставляется через каналы международных неправительственных организаций, таких как Сеть развития Ага Хана (демонстрирует наибольшую актив- ность на территории Таджикистана), ACTED (L’Agence d’Aide à la Coopération Technique et au Développement – Agency for Technical Cooperation and Development), Фонд Сороса, Фонд «Открытое об- щество», специализирующийся на проектах в области развития гражданского общества и демократизации, Фонд «Евразия» и др.; а также через местные НПО, количество которых в Таджикистане и Кыргызстане исчисляется несколькими тысячами. Секторальное распределение помощи представлено ниже. Таблица 5 Секторальное распределение потоков официальной помощи развитию в странах Центральной Азии (%) Сектор Казах- стан Кыргыз- стан Таджики- стан Туркмени- стан Узбе- кистан Образование 7,7 6,9 5,5 10,4 18,1 Здравоохранение и программы наро- донаселения 12,5 14,9 14,0 21,1 23,2 Другие социаль- ные сектора 25,6 24,7 22,6 40,2 16,3 Кросс-сектораль- ные программы 13,1 8,8 7,4 16,7 5,2 Поддержка на- циональных про- грамм развития - 14,7 14,7 - - Экономическая инфраструктура и услуги 38,0 12,5 17,3 5,2 27,7 Производствен- ные сектора 2,1 9,1 11,9 4,2 7,3 30 КСР ОЭСР обозначает три основных типа рисков, с которыми приходится сталкиваться любо- му донору: контекстуальные риски (риски несостоятельности государства, возобновления кон- фликта, возникновения гуманитарного кризиса и т. п.), которые доноры практически не могут контролировать, но которые могут быть минимизированы эффективным оказанием помощи; программные риски – риски недостижения целей программ помощи или причинения вреда вме- шательством; институциональные риски – риски для организации, предоставляющей помощь, включая риски безопасности, коррупционные и репутационные (имиджевые). Данные риски являются взаимозависимыми. Например, формулирование скромных целей вмешательства минимизирует программные риски, но уменьшает вероятность того, что оно приведет к ре- альному снижению угроз развитию, с которыми приходится сталкиваться стране-реципиенту, и наоборот. См.: OECD. Managing Risks in Fragile and Transitional Contexts. The Price of Success? P.: OECD Publishing, 2011 [Electronic resource] // OECD [Official website]. URL: http://www.oecd.org/ dac/conflictandfragility/48634348.pdf (accessed: 24.11.2012). P. 24–27.
- 21. 20 Гуманитарная по- мощь - 7,15,6 - - Другое 1,0 1,4 1,0 1,0 2,2 Источник: AidFlows. URL: http://www.aidflows.org В таких странах, как Кыргызстан и Таджикистан, «тради- ционные» доноры проявляют склонность к сотрудничеству не только с многосторонними организациями, но и со своими коллегами по «клубу» – КСР ОЭСР. Достаточно широко рас- пространена практика делегирования ответственности за не- посредственную реализацию проектов национальным агент- ствам тех стран, которые имеют наибольший опыт региональ- ного вовлечения (например, Германскому обществу по между- народному сотрудничеству – Deutsche Gesellschaft für Internati- onale Zusammenarbeit – GIZ). В приоритетных странах – получателях помощи на постоян- ной основе уже много лет действуют донорские клубы, в кото- рые входят как международные институты развития, так и дву- сторонние официальные агентства помощи и частные благо- творительные организации. Целью деятельности клубов яв- ляется устранение дублирования в использовании донорских средств – так называемая «гармонизация» помощи – и сов- местное согласование приоритетов и целей со странами-парт- нерами в соответствии с принципами Парижской декларации по повышению эффективности внешней помощи 2005 г.31 В Кыргызской Республике действует Координационный со- вет партнеров по развитию Кыргызской Республики (КСПР КР), оформление которого началось в 2006 г. в ходе подготовки Первой Совместной стратегии поддержки страны (ССПС) для Кыргызской Республики на 2007–2010 гг. В ней приняли уча- стие семь доноров: Азиатский банк развития (АБР), Агентство по сотрудничеству в целях развития Швейцарии, Министерство международного развития Великобритании (DFID), агентства ООН и Группа Всемирного банка (ГВБ). Европейская комиссия (ЕК) и правительство Германии вступили в программу ССПС в конце 2007 г., МВФ – в феврале 2009 г. На сегодняшний день в КСПР КР входят 17 организаций, включая Евразийский банк развития (ЕАБР) в качестве Управляющего средствами Анти- кризисного фонда ЕврАзЭС (АКФ ЕврАзЭС). Координацион- ная деятельность доноров охватывает реализацию совмест- ных проектов, финансовую отчетность и аудит по ним, обзор портфелей проектов, а также гармонизацию финансового ме- неджмента и процедур закупок. ЕАБР представлен в структуре 31 OECD. 2008. The Paris Declaration on Aid Effectiveness and the Accra Agenda for Action. URL: http:// www.oecd.org/development/effectiveness/43911948.pdf
- 22. 21 рабочих групп КСПРКР по транспорту, энергетике, финансам, инвестициям и государственным финансам32 . ВТаджикистанетакжедействует«донорскийклуб»–Координа- ционный совет доноров Таджикистана (КСДТ), созданный в 2007 г. с целью улучшения сотрудничества и взаимного обмена информа- цией между донорами и оценки приоритетных областей развития в диалоге с правительством Таджикистана. В 2007 г. 12 доноров и правительство Таджикистана подписали Совместную стратегию партнерства в Таджикистане. На данный момент в Совет входят 26 представителей многосторонних и двусторонних организаций; возглавляет его представитель Группы Всемирного банка. Пред- ставитель ЕАБР также принимает активное участие в заседаниях Совета, включая обсуждение вопросов реформирования государ- ственных финансов и энергетического сектора, являющихся прио- ритетными для деятельности АКФ в Таджикистане33 . Несмотря на готовность гармонизировать усилия, которую проявляют «традиционные» доноры (и не проявляют «новые» доноры, в первую очередь Китай и Турция), каждый крупный игрок на поле содействия международному развитию (СМР) реализует свою специфическую стратегию оказания помощи. Специфика проявляется в распределении средств между раз- личными странами, секторами, каналами и инструментами, ко- торое предопределяется характером стратегических и эконо- мических интересов того или иного донора в регионе. 2.2. Соединенные Штаты Америки США долгое время являлись крупнейшим донором стран Цен- тральной Азии. Эти позиции они частично сохраняют и поныне. По данным ОЭСР за 2011 г., в Кыргызстане США занимали 2-е место в списке крупнейших доноров (уступая только Турции), в Казахстане – 3-е место, в Таджикистане – 1-е место, в Туркме- нистане – 2-е место, в Узбекистане – 3-е место34 . Всего за 1992– 2010 гг. объемы американской экономической помощи и помо- щи в области безопасности региону составили 5,7 млрд долл. – около 14% всей помощи странам постсоветского пространства. При этом большая часть этой огромной суммы приходится на период после 2001 г. и начала военной операции в Афганистане, резко повысивший рейтинг региона на шкале внешнеполитиче- ских приоритетов Вашингтона. Так, к примеру, в 2002 г. бюджет помощи региону увеличился почти вдвое – до 584 млн долл., а доля Центральной Азии в объемах помощи странам постсо- 32 Антикризисный Фонд ЕврАзЭС. Донорские клубы. URL: http://acf.eabr.org/r/parthners/ trustors_clubs 33 Там же. 34 AidFlows. http://www.aidflows.org
- 23. 22 ветского пространства выросладо 25%. С середины 2000-х гг., после переключения внимания администрации Дж. Буша-мл. на Ирак, объемы помощи стали постепенно сокращаться. Этому также способствовали экономические успехи Казахстана и на- ложение санкций американским Конгрессом на Узбекистан по- сле событий в Андижане. В последние годы США предоставляют странам Центральной Азии помощь в объемах, приблизительно сопоставимых с объемами помощи странам Южного Кавказа35 . В настоящий момент, в условиях сокращения американских программ помощи по всему миру, наблюдается крайне показа- тельная тенденция. США сокращают объемы экономической и социальной помощи региону, оставляя объемы содействия в сфере безопасности приблизительно на том же уровне. Так, в бюджете на фискальный 2013 год общий размер помощи странам Центральной Азии было предложено сократить на 13% (с 133,6 до 118,3 млн долл.), тогда как программы помощи, под- падающие под категорию «Мир и безопасность», – программы содействия вооруженным силам, правоохранительным органам, пограничной службе и др. – остались в целом на том же уровне: 30,3 млн долл. Крупнейшим получателем помощи в регионе стал Кыргызстан (47 млн долл.); при этом пакет помощи в сфере безо- пасности вырос с 6,3 до 9,2 млн долл. Общую сумму содействия Таджикистану было предложено урезать с 45 до 37,4 млн долл., а помощь в сфере безопасности – лишь с 11,7 до 9,8 млн долл.; помощь Казахстану – с 18,8 до 14,9 млн долл. (помощь в сфере безопасности – с 6,2 до 5,8 млн долл.); помощь Узбекистану была оставлена в прежних пределах – 12,6 млн долл. (3,4 млн долл.– на программы в сфере безопасности); помощь Туркменистану сократилась с 9,9 до 6,7 млн долл. (финансирование программ в сфере безопасности было сокращено с 2,9 до 2,1 млн долл.)36 . Проект бюджета программ помощи, предоставляемых по ли- нии Госдепартамента и Агентства США по международному раз- витию на 2014 фискальный год, внесенный в Конгресс 10 апреля 2013 г., также предусматривает сокращение помощи странам Центральной Азии – на 4% (для сравнения: программы помощи Южному Кавказу сокращаются на целых 12%). Сокращение ка- сается всех стран, кроме Кыргызстана: Казахстан: –28%, с 14,9 до 10,8 млн долл.; Таджикистан: –7%, с 37,4 до 34,9 млн долл.; Туркменистан: –9%, с 6,7 до 6,1 млн долл.; Узбекистан: –12%, с 12,6 до 11 млн долл.; Кыргызстан: +8%, c 46,7 до 50,6 млн долл.37 35 Nichol J. Central Asia: Regional Developments and Implications for U.S. Interests. Congressional Research Service. January 9, 2013. P. 48–49. 36 FY 2013 Congressional Budget Justification for Foreign Operations. URL: http://www.state.gov/f/ releases/iab/fy2013cbj/index.htm 37 Kucera J. Central Asia, Caucasus to See Further Declines in U.S. Aid. 10 April 2013. URL: http://www. eurasianet.org/node/66810
- 24. 23 Распределение американской помощи(содействия раз- витию и содействия в области безопасности) по отдель- ным категориям, которыми оперируют Госдепартамент и Агентство США по международному развитию, отраже- но в новой электронной базе данных по внешней помо- щи Foreignassistance.gov (табл. 6). Таблица 6 Распределение американской помощи странам Центральной Азии, выделяемой по линии Госдепартамента и АМР США, по отдельным категориям (млн долл.; данные бюджета на 2013 фискальный год) Категория Казах- стан Кыргы- зстан Таджи- кистан Туркме- нистан Узбеки- стан Мир и безопасность 5,8 9,2 9,8 2,1 3,4 Демократия, права челове- ка, управление 2,7 10,9 4,7 1,9 2,2 Здравоохранение 2,5 4,0 7,5 - 4,0 Образование и социаль- ные услуги - 3,5 4,0 0,9 - Экономическое развитие 3,9 18,2 10,2 1,9 3,0 Гуманитарная помощь - 1,0 1,2 - - ВСЕГО 14,9 46,7 37,4 6,7 12,6 Источник: Электронная база данных по внешней помощи Foreignassis- tance.gov. URL: www.foreignassistance.gov Несмотря на зримые отличия в распределении долей меж- ду отдельными категориями, страновые программы, реализу- емые США в Центральной Азии, имеют довольно много об- щего. В рамках помощи по категории «Мир и безопасность» безусловным приоритетом является поддержка сектора безопасности, по категории «Демократия, права человека и управление» – содействие развитию гражданского обще- ства (в Кыргызстане также значимое внимание уделяется реформам государственного управления); в здравоохране- нии – программам борьбы с туберкулезом. Существенные различия наблюдаются только в сфере оказания помощи по категориям «Образование и социальные услуги» (в Таджики- стане и Кыргызстане акцент сделан на начальном образова- нии, в Туркменистане – на высшем) и «Экономическое разви- тие» (в Таджикистане и Кыргызстане приоритетом является сельское хозяйство, в Казахстане – инфраструктура, в Узбе- кистане и Туркменистане – поощрение конкуренции в част- ном секторе).
- 25. 24 2.3. Европейский союз какинституциональный партнер Деятельность Европейского союза по сотрудничеству в це- лях развития на пространстве Центральной Азии началась с оказания помощи в рамках Программы технического содей- ствия Содружеству Независимых Государств (TACIS), направ- ленной на поддержку экономического и социального развития бывших советских республик в переходный период. В 2007 г. с принятием инициированной правительством Германии Стра- тегии нового партнерства ЕС с Центральной Азией38 , обозна- чившей 8 приоритетных направлений сфер сотрудничества (права человека, образование, правопорядок, энергетика, транспорт, окружающая среда и водопользование, торговля и экономические отношения; преодоление общих угроз), было принято решение о переходе к долгосрочному сотрудничеству на основе Европейского инструмента сотрудничества в целях развития (Development Cooperation Instrument – DCI). В том же 2007 г. была разработана Региональная страте- гия оказания содействия Центральной Азии на 2007–2013 гг.39 , в соответствии с которой ЕС осуществляет содействие раз- витию в регионе и поныне. Стратегия помощи призвана спо- собствовать устойчивому развитию, укреплению стабильности и безопасности, а также более тесному региональному сотруд- ничеству и определяет приоритеты сотрудничества как на ре- гиональном, так и на государственном уровнях. Общий бюджет, выделенный на Региональную страте- гию на 2007–2013 гг., составляет 673,8 млн евро (табл. 7). Для удобства планирования 7-летний период поделен на две части. Первая центральноазиатская многолетняя инди- кативная программа (2007–2010 гг.) располагала бюджетом в 352,8 млн евро: 215,8 млн евро отводилось на двусторон- ние проекты, а 137 млн евро – на региональные програм- мы. В рамках второй многолетней индикативной программы (2011–2013 гг.) был выделен 321 млн евро, что означало ежегодное увеличение объемов помощи на 20%: 216 млн евро – на двустороннее сотрудничество и 105 млн евро – на региональные программы40 . 38 Council of the European Union. General Secretariat. European Union and Central Asia. Strategy for a New Partnership. October 2007. URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/ PDF/EU_CtrlAsia_EN-RU.pdf 39 European Community Regional Strategy Paper for Assistance to Central Asia for the period 2007– 2013. URL: http://eeas.europa.eu/central_asia/rsp/07_13_en.pdf 40 Все цифровые данные по помощи ЕС, которые приводятся в данном параграфе, являются индикативными. Объемы фактически выделенных средств несколько отличаются от заплани- рованных. Подробнее см.: Tsertvadze T., Boonstra J. Mapping EU Development Aid to Central Asia. EUCAM Factsheet 1. July 2013. URL: http://www.eucentralasia.eu/uploads/tx_icticontent/EUCAM- FS-1-EN.pdf
- 26. 25 Таблица 7 Распределение средствбюджета Региональной стратегии ЕС по оказанию помощи Центральной Азии на 2007–2013 гг. между региональными и двусторонними программами (млн евро) Тип финансирования Объемы финансирования (млн евро) Региональное финансирование 242 Двустороннее финансирование 431,8 Казахстан 74 Кыргызстан 106,2 Таджикистан 128 Туркменистан 53 Узбекистан 70,6 ВСЕГО 673,8 Источник: Европейская Комиссия. Европейский союз – Сотрудничество в целях развития Центральной Азии. Брюссель, 2012. ЕС выделяет 7 приоритетных секторов сотрудничества, из которых главными являются образование, здравоохранение и социальная защита, государственное управление, окружаю- щая среда, энергетика и климат (табл. 8). Таблица 8 Распределение средств бюджета Региональной стратегии ЕС по оказанию помощи Центральной Азии на 2007–2013 гг. между основными секторами Сектор Объемы финансирования (млн евро) Образование, высшее образование 159,8 Здравоохранение и социальная защита 139,5 Сельское хозяйство, развитие села 55,2 Окружающая среда, энергетика, климат 106,2 Государственное управление 125,8 Экономика, торговля, частный сектор 48,9 Трансграничное сотрудничество, безопасность 23 Прочее 15,4 ВСЕГО 673,8 Источник: Европейская Комиссия. Европейский союз – Сотрудничество в целях развития Центральной Азии. Брюссель, 2012.
- 27. 26 Основными направлениями поддержкина региональ- ном уровне на 2011–2013 гг. являются: 1) устойчивое региональное развитие (энергетика, окружа- ющая среда и сети делового сотрудничества) – 46 млн евро; 2) образование, наука и взаимные контакты – 42 млн евро; 3) правопорядок, пограничный и таможенный контроль и борьба с преступностью – 10 млн евро. В рамках направления «Устойчивое региональное разви- тие» ЕС реализует следующие программы: Программа устойчивой энергетики и возобновляемых источ- ников энергии помогает создавать политические, законода- тельные и ведомственные механизмы, необходимые для эффективного использования энергии и развития возоб- новляемых источников энергии на государственном и реги- ональном уровнях. Межгосударственная программа транспортировки нефти и газа в Европу (INOGATE) способствует энергетическому сотрудничеству между ЕС, прибрежными государствами Черного и Каспийского морей и соседними странами. Че- тыре приоритетные задачи программы: содействие сбли- жению рынков электроэнергии, укрепление энергетической безопасности, содействие стабильному развитию энергети- ки и привлечение инвестиций. ЕС является основным спонсором Регионального эколо- гического центра Центральной Азии (CAREC) в Казах- стане, а также участвует в сохранении Аральского моря и охране биологического разнообразия пограничной зоны Алай-Памир между Кыргызстаном и Таджикиста- ном. Транспортный коридор Европа – Кавказ – Азия (TRACECA) способствует укреплению экономических отношений, тор- говли и транспортных сообщений посредством реализации проектов в сфере транспортной безопасности, гармониза- ции законов, упрощения торговли и программ обучения со- трудников соответствующих ведомств. Центральноазиатская инвестиционная программа поддер- живает развитие малых и средних предприятий в странах Центральной Азии. Инвестиционный фонд для Центральной Азии (IFCA), за- пущенный в 2010 г. с первоначальным бюджетом в 20 млн евро, обеспечивает дополнительные инвестиции в инфра- структуру, делая упор на энергетику, защиту окружающей среды, поддержку малого и среднего бизнеса и развитие социальной инфраструктуры.
- 28. 27 В рамках направления«Образование, наука и взаимные контакты» основными инициативами являются: Программа Tempus поддерживает модернизацию систем высшего образования в Центральной Азии и их доброволь- ное сближение с разработками ЕС в данной области, на- пример, через Болонский процесс. Программа финансирует проекты сотрудничества между ЕС и центральноазиатски- ми учебными заведениями, в том числе в сфере разработки учебных программ, а также реформы и развитие государ- ственных систем высшего образования. К 2011 г. программа профинансировала 200 проектов в Центральной Азии, в ко- торых участвовало в общей сложности 120 вузов. Общий бюджет финансирования составил примерно 60 млн евро. Программа Партнерства Эразмус Мундус – Действие 2 (ра- нее известная как «Окно внешнего сотрудничества Эразмус Мундус») служит дополнением к Tempus и финансирует про- екты межвузовского сотрудничества, учреждение стипен- дий и обмен студентами и преподавателями. С 2010 г. действует Центральноазиатская научно-образова- тельная сеть (CAREN), которая предоставляет полумилли- онному контингенту научных сотрудников в регионе доступ к обширным базам данных и сетям связи, в том числе по- средством поддержки электронного обучения. Евросоюз также поддерживает образовательную платфор- му ЕС и стран Центральной Азии, нацеленную на модерни- зацию системы образования в регионе. Наконец, в рамках направления «Правопорядок, погранич- ный и таможенный контроль и борьба с преступностью» действуют две крупные программы: Программа предотвращения распространения наркоти- ков в Центральной Азии (CADAP), запущенная в 2001 г., направлена на снижение спроса на наркотики с помощью применения европейской и международной методологии лечения наркозависимости, а также на совершенствование законодательной базы и правоохранительной деятельности и повышение осведомленности среди групп риска. В насто- ящее время (в 2013 г.) ЕС запускается 6-я фаза программы CADAP с объемом финансирования 5 млн евро. Программа содействия управлению границами в Централь- ной Азии (BOMCA), запущенная в 2002 г., нацелена на вне- дрение передовой европейской практики и передачу опыта в области интегрированной организации пограничного кон- троля, укрепление потенциала и инфраструктуры для про- тиводействия контрабанде. В 2003–2010 гг. в рамках про-
- 29. 28 граммы BOMCA врегионе было реконструировано, перео- борудовано и оснащено 12 пунктов пограничного контроля, 11 пограничных постов, 5 учебных центров для сотрудников пограничной службы, 3 общежития при учебных центрах, 3 кинологических питомника и 1 ветеринарный пункт для этих питомников. Более 2000 сотрудников пограничных и таможенных служб, а также специалисты из карантинной службы прошли соответствующее обучение и приняли уча- стие в учебных поездках в ЕС, где ознакомились с новейши- ми технологиями пограничного контроля. Кыргызстан начал программу проведения крупных реформ в сфере безопасно- сти границ, получив в рамках программы BOMCA консульта- тивную помощь. В 2011 г. программа вступила в 8-ю фазу (до 2014 г.). Совокупный бюджет программы BOMCA с 2003 по 2014 г. составляет 36,3 млн евро. Программа развития ООН (ПРООН), реализующая программу BOMCA, софинан- сирует ее в размере 2,74 млн евро. Что касается двустороннего сотрудничества, усилия ЕС по борьбе с нищетой в регионе сосредоточены на двух бедней- ших странах, Кыргызстане и Таджикистане. Помощь поступа- ет через механизм «поддержки бюджета сектора» и в первую очередь направлена на нужды социальной защиты. ЕС также оказывает помощь секторам здравоохранения и сельского хо- зяйства в Таджикистане, а также сектору образования и секто- ру юстиции в Кыргызстане. В обеих странах деятельность ЕС по сотрудничеству в целях развития также направлена на улуч- шение государственного управления финансовыми ресурсами. В Казахстане помощь со стороны ЕС направлена на поддержку развития на уровне общин, реформы государственного управ- ления и судебно-правовой реформы, в Туркменистане и Узбе- кистане – на содействие экономическим и институциональным реформам, эффективному управлению и системе образования. Тематические программы. Двусторонняя и региональная поддержка центральноазиатских стран со стороны ЕС допол- няется проектами в рамках тематических программ по следу- ющим направлениям: негосударственные структуры и местные органы власти; продовольственная безопасность; окружающая среда и рациональное управление природными ресурсами; ми- грация и предоставление убежища; инвестирование в челове- ческие ресурсы; а также через Европейский инструмент содей- ствия демократии и правам человека, Инструмент стабильности и Инструмент сотрудничества в области ядерной безопасности. Наконец, страны региона также получают помощь от финанси- руемых Евросоюзом глобальных инициатив, таких как Продо-
- 30. 29 вольственный фонд ЕС,Ускоренная инициатива по образова- нию и Глобальные фонды борьбы с ВИЧ/СПИДом, малярией и туберкулезом41 . 2.4. Страны Западной Европы Общеевропейские программы помощи составляют лишь часть потоков средств СМР, которые поступают в Центральную Азию из Западной Европы. Еще более значительные объемы помощи регион получает по двусторонним каналам от отдель- ных европейских стран. Ту или иную степень присутствия в Цен- тральной Азии имеют все европейские страны – члены КСР ОЭСР, однако, как уже говорилось, действительно заметную роль играют три страны: ФРГ, Швейцария и Великобритания. Федеративная Республика Германия является важней- шим партнером государств Центральной Азии среди европей- ских стран. ФРГ одной из первых установила дипломатические отношения с центральноазиатскими республиками после об- ретения ими независимости и была первой и до 2011 г. един- ственной страной, открывшей посольства во всех 5 странах. По объему товарооборота со странами Центральной Азии Гер- мания занимает 3-е место после Китая и России. Именно ФРГ инициировала принятие Стратегии нового партнерства Евро- пейского союза с Центральной Азией в 2007 г., которое вывело взаимодействие между двумя регионами на качественно новый уровень. ФРГ – одна из немногих стран, имеющих в Централь- ной Азии прямое военное присутствие – авиабазу в узбекском Термезе, используемую для поддержки контингента немецких войск, размещенных на севере Афганистана. Наконец, еще большую уникальность положению Германии в регионе прида- ет проживание в нем более 200 тыс. этнических немцев. Германия играет ключевую роль в качестве источника до- норской помощи для стран региона, о чем можно судить хотя бы по тому факту, что штат сотрудников посольств ФРГ и офи- сов Германского общества по международному сотрудничеству (GIZ) превышает число официальных представителей Евросо- юза в Центральной Азии42 . По данным ОЭСР, объемы помо- щи, предоставленной ФРГ странам региона по двусторонним каналам в 2011 г., составили более 90 млн долл., из которых 37,5 млн долл. пришлось на Таджикистан; 31 млн долл. – на Кыргызстан; 15,5 млн долл. – на Узбекистан; 5,6 млн долл. – на 41 Европейская Комиссия. Европейский союз – Сотрудничество в целях развития Центральной Азии. Брюссель, 2012. 42 Boonstra J., Shapovalova N. Thinking security, doing development? The security-development nexus in European policies towards Tajikistan. Working Paper № 12. December 2012. URL: http://www. eucentralasia.eu/fileadmin/user_upload/PDF/Working_Papers/EUCAM-WP12-Tajikistan-EN.pdf
- 31. 30 Казахстан и 1,5млн долл. – на Туркменистан. Среди стран-до- норов Германия занимает 1-е место в Таджикистане, 2-е – в Уз- бекистане, 3-е – в Туркменистане и Кыргызстане и 4-е место – в Казахстане, везде удерживая лидирующие позиции среди стран ЕС43 . Основная часть программ и проектов реализуется через GIZ и немецкий банк развития KfW. В процесс оказания помощи вовлечены также Центр по международной миграции и развитию (CIM), Федеральное физико-техническое учрежде- ние (PTB), Фонды Ханнса Зайделя и Фридриха Эберта, Служба старших экспертов (SES), Немецкая ассоциация народных уни- верситетов (DVV International), Немецкая ассоциация коопера- тивов Райффайзен (DGRV), академия «Немецкая волна» (DW). Наиболее крупной является страновая программа ФРГ в Таджикистане, в рамках которой приоритетным направле- нием сотрудничества является поддержка устойчивого эконо- мического развития. Германия предоставляет помощь малому и среднему бизнесу в основном в аграрном секторе, обеспе- чивает доступ населения к кредитованию, занимается рефор- мами профессионального образования и развитием туризма. Еще одним приоритетным направлением является здравоох- ранение: KfW финансирует инфраструктурные проекты, такие как восстановление больниц, а GIZ оказывает помощь в обуче- нии медицинского персонала. GIZ также занимается проектами в сфере развития возобновляемых источников энергии, энер- госбережения и эффективности, например, в Горно-Бадахшан- ском районе. В 2011 г. министерство иностранных дел Германии и KfW со- здали специальный фонд для оказания поддержки региональ- ной интеграции между Пакистаном, Афганистаном и Таджики- станом (Pakistan – Afghanistan – Tajikistan Regional Integration Programme – PATRIP). Средства фонда вкладываются в малые и средние объекты социальной и экономической инфраструк- туры (например, мосты, дороги, рынки и пункты медицинской помощи) с целью содействия трансграничному обмену. В рам- ках данной программы помощь развитию прямо рассматрива- ется в качестве вклада в укрепление безопасности в регионе путем улучшения экономического и социального положения наиболее бедных слоев населения и поощрения региональной интеграции44 . В Кыргызстане приоритетными направлениями двусто- роннего сотрудничества в 2013–2014 гг. являются поддержка устойчивого экономического развития и сектора здравоохра- 43 По данным базы AidFlows. 44 Федеральное министерство иностранных дел Германии. Германия и Центральная Азия. 2010. URL: http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/347908/publicationFile/4029/ ZAStrategieruss.pdf
- 32. 31 нения. Помимо этогоГермания реализует отдельные проекты в области энергетики и ряд новых проектов, нацеленных на поддержку молодежи45 . В дополнение к программам двустороннего сотрудничества ФРГ реализует региональные программы в таких сферах, как укрепление судебной власти, содействие торговле и экономи- ческому сотрудничеству, устойчивое использование природных ресурсов и водопользование, профилактика и предупреждение катастроф, образование. Отдельно стоит отметить «Водную ини- циативу для Центральной Азии», осуществляемую в рамках так называемого «Берлинского процесса», который был иницииро- ван 1 апреля 2008 г. МИД Германии на Берлинской водной кон- ференции и задуман в качестве составной части Стратегии ново- го партнерства ЕС с Центральной Азией. Основной целью «Ини- циативы» является оказание поддержки в управлении водными ресурсами с целью запуска процесса политического сближения в Центральной Азии и обеспечения совместного управления во- дой и энергетикой в долгосрочной перспективе. «Водная иници- атива для Центральной Азии» имеет четыре «столпа»: 1) продвижение трансграничного управления водными ре- сурсами; 2) расширение научных знаний в сфере трансграничного управления водными ресурсами; 3) создание сети экспертов по водным ресурсам из Герма- нии, Европейского союза, Центральной Азии; 4) создание учебного курса по водному управлению в Казах- станско-Немецком университете в Алматы. Ключевым элементом «Берлинского процесса» является программа «Трансграничное управление водными ресурсами в Центральной Азии», которую Германское общество по меж- дународному сотрудничеству осуществляет от имени МИД ФРГ в партнерстве с национальными и международными партне- рами, такими как Европейская экономическая комиссия ООН (ЕЭК ООН). Программа имеет три компонента: 1) содействие региональным институтам – Межгосудар- ственной координационной водохозяйственной комиссии (МКВК) и Международному фонду спасения Арала (МФСА); 2) укрепление управления трансграничными речными бас- сейнами (реки Исфара и Ходжа-Бакирган, которые делят Таджи- кистан и Кыргызстан) в партнерстве с Еврокомиссией – подго- товку предложений по укреплению области безопасности плотин и оценке воздействия плотин на окружающую среду, оказание поддержки в создании систем мониторинга и обмена данными; 45 Ресурс о деятельности международных донорских организаций в Кыргызской Республике. URL: http://www.donors.kg/ru/donors/germanembassy
- 33. 32 3) выполнение национальныхпилотных проектов – создания современных систем орошения и строительства малых ГЭС46 . ФРГ также реализует масштабные программы в области гу- манитарного сотрудничества и поддержки соотечественников. Флагманом германской деятельности в области образования в Центральной Азии является Казахстанско-Немецкий универ- ситет в г. Алматы, учрежденный в 1999 г. В регионе действуют филиалы Института имени Гете (с 1994 г. – в Алматы, с 1998 г. – в Ташкенте). В 2008 г. был дан старт инициативе «Школы: парт- неры будущего» (PASCH), сеть которой, по состоянию на 2010 г., включала в общей сложности 45 школ, из которых 31 давала Ди- плом немецкого языка Постоянной конференции министров куль- туры и образования земель ФРГ, а остальные 14 получали под- держку Института им. Гете. В последние годы Германская служба академических обменов (ДААД) выделяет на регион в среднем почти 1000 стипендий в год. В 2009 г. открылся офис Академии «Немецкой волны» (DW) в г. Бишкеке, который сотрудничает со СМИ Кыргызстана, Узбекистана, Таджикистана и Казахстана47 . В рамках своей программы содействия немецким меньшин- ствам правительство ФРГ с начала 1990-х гг. поддерживает улучшение условий жизни этнических немцев в Центральной Азии. Только в 2007–2010 гг. на эти цели им было выделено около 10 млн евро. В области безопасности Германия вносит свой вклад в де- ятельность пограничного колледжа ОБСЕ в Душанбе. Она также обеспечивает обучение сотрудников таможенных орга- нов в выявлении прекурсоров для производства наркотиков и предлагает возможности обучения в Германии персонала, входящего в состав вооруженных сил республик Центральной Азии. Федеральное ведомство криминальной полиции прово- дит учебные курсы по борьбе с организованной преступностью и международным терроризмом и оказывает материально-тех- ническую помощь. Швейцария реализует программы в Центральной Азии вот уже на протяжении более 15 лет. Так, сотрудничество с Кыр- гызстаном началось еще в 1993 г., с Узбекистаном – в 1994 г. Представительство Швейцарского агентства по сотрудниче- ству в целях развития открылось в Бишкеке в 1996 г., в Ду- шанбе – в 1998 г. Сегодня центральноазиатские республики рассматривают Швейцарию в качестве одного из наиболее на- дежных партнеров. 46 Берлинский водный процесс. URL: http://rus.ec-ifas.org/about/partners/184-berlinskij-vodnyj- process.html 47 Федеральное министерство иностранных дел Германии. Германия и Центральная Азия. 2010. URL: http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/347908/publicationFile/4029/ ZAStrategieruss.pdf
- 34. 33 Швейцария оказывает содействиетрем странам – Таджи- кистану, Кыргызстану и Узбекистану на основе «Стратегии по оказанию содействия развитию Центральной Азии на 2012– 2015 гг.»48 . Общий объем финансирования – около 195 млн швейцарских франков: Кыргызстан – 67,5 млн швейцарских франков; Таджикистан – 62,5 млн швейцарских франков; Уз- бекистан – 25,5 млн швейцарских франков; «Региональная программа управления водными ресурсами», нацеленная на выявление потребностей населения в водных ресурсах в трех странах Ферганской долины и предотвращение водных кон- фликтов, – 40 млн швейцарских франков. Общим для всех страновых программ является акцент на «оказании поддержки переходным процессам». По мысли составителей Стратегии, подобная поддержка осуществляется в Таджикистане – «пу- тем содействия экономическому развитию страны и оказания помощи в строительстве институтов, которые отвечают основ- ным нуждам населения», в Кыргызстане – «путем оказания по- мощи государственным учреждениям и частным организациям различных уровней в улучшении качества предоставляемых услуг на равноправных, прозрачных и эффективных условиях; в Узбекистане – «путем улучшения нормативно-правовой базы и управления в водном секторе для достижения социального и экономического развития»49 . Основными направлениями деятельности в Таджикистане являются обеспечение питьевой водой и улучшение санитар- ных условий (44% средств страновой программы); реформа системы здравоохранения (19%); верховенство закона; разви- тие частного сектора и торговли (13%); в Кыргызстане – ре- формы государственного сектора и развитие инфраструкту- ры (44%); развитие частного сектора (26%); здравоохранение (20%); в Узбекистане все средства идут в сектор водоснабже- ния и улучшения санитарных условий50 . Имплементацию швейцарских проектов в основном осущест- вляют международные организации и НПО. Средства на неболь- шие проекты выделяются из специального фонда. Еще одной важной особенностью швейцарских программ является акцен- тирование соблюдения прав человека в странах-партнерах. Великобритания выступила в роли активного игрока на поле СМР позже других европейских стран (в Кыргызстане – с 1998 г., в Таджикистане – с 2003 г.). Эти две страны и сегод- 48 Swiss Cooperation Strategy in Central Asia 2012–2015. Bern, 2012. URL: http://www.sdc.admin.ch/ en/Home/Countries/Commonwealth_of_Independent_States_CISCentral_Asia_Kyrgyzstan_Tajiki- stan_Uzbekistan 49 Ibid. 50 Swiss Cooperation Strategy in Central Asia 2012–2015. Bern, 2012. URL: http://www.sdc.admin.ch/ en/Home/Countries/Commonwealth_of_Independent_States_CISCentral_Asia_Kyrgyzstan_Tajiki- stan_Uzbekistan
- 35. 34 ня являются приоритетнымиобъектами британской политики, что соответствует общей ориентации национальной стратегии СМР на борьбу с бедностью. В настоящий момент Великобри- тания является 5-м крупнейшим донором Кыргызстана и Тад- жикистана. Что касается других центральноазиатских респу- блик, Великобритания не предоставляет им двусторонней по- мощи, но поддерживает связи с многосторонними институтами развития, которые реализуют региональные программы. Великобритания преимущественно оказывает помощь странам Центральной Азии через Министерство международ- ного развития (ММР – DfID). ММР имеет региональный офис в Душанбе, в то время как в посольстве в Бишкеке, открытом в 2011 г., действует отдел содействия развитию, координиру- ющий свою деятельность с региональным офисом. Значимым нововведением последнего времени стало направление реги- онального советника по конфликтам в британское посольство в Бишкек, который будет координировать работу по предотвра- щению конфликтов в регионе, находясь в постоянном контакте с министерствами иностранных дел и обороны. Согласно Плану действий в Центральной Азии на 2011– 2015 гг., ежегодные объемы помощи Кыргызстану и Таджики- стану со стороны ММР составят около 14 миллионов фунтов стерлингов в год. Тремя «опорами» региональной стратегии вовлечения являются: 1) повышение благосостояния; 2) управ- ление и безопасность; 3) содействие региональной торговле и сотрудничеству (включая миграцию). 91% приходится на пер- вые два «сектора»: 55 и 36% соответственно51 . ММР Великобритании преимущественно действует в регио- не в партнерстве с другими агентствами помощи и многосто- ронними организациями или через них. Помимо ММР средства на реализацию небольших проектов предоставляют также бри- танские посольства. Проекты в Кыргызстане реализуются в форме технической помощи и поддержки бюджета сектора здравоохранения, а так- же проектов, нацеленных на поощрение регионального разви- тия. В Таджикистане ММР фокусируется преимущественно на совершенствовании управления, в первую очередь в финан- совой сфере; поддержке экономического роста (посредством предоставления доступа к кредитованию) и борьбе с измене- нием климата. Кроме того, оказывается поддержка сельско- му развитию (программа Rural Growth) в северной Согдийской области. Данная программа реализуется совместно с ПРООН и германским GIZ. 51 Operational Plan 2011–2015. DFID Central Asia. URL: http://94.126.106.9/Documents/publications1/ op/central-asia-2011.pdf
- 36. 35 Согласно Плану действийна 2011–2015 гг., главными на- правлениями активности Великобритании в Центральной Азии станут: в Таджикистане – создание 13 750 новых рабочих мест к 2013 г.; в Кыргызстане – укрепление подотчетности прави- тельства в управлении государственными финансами и улуч- шение бизнес-климата (предполагаемый результат – экономия 95 млн долл. для федерального бюджета на сокращении ад- министративных издержек); повышение подотчетности и дове- рия к парламенту; поддержка региональной торговли товарами и энергией и поддержка миграции. Региональные программы нацелены на оказание помощи правительствам Таджикистана и Кыргызстана в борьбе с коррупцией и поддержку миграции. В 2011–2015 гг. предполагается предоставить юридическую, социальную и медицинскую помощь 208 тыс. таджиков и кир- гизов из социально уязвимых семей, уезжающих на заработки в Россию. Отдельного внимания заслуживает программа «Укрепление парламентаризма» в Кыргызстане, реализуемая ММР Вели- кобритании совместно с АМР США начиная с октября 2010 г. и нацеленная на усовершенствование законодательного про- цесса, укрепление парламентских комитетов, содействие об- мену информацией между парламентом и общественными ор- ганизациями. 2.5. Китайская Народная Республика КНР, безусловно, является наиболее заметным экономиче- ским игроком в регионе. За 20 лет торговля Китая с централь- ноазиатскими республиками выросла более чем в 100 раз, превысив в 2012 г. 35 млрд долл. На поле содействия раз- витию в Центральной Азии Китай давно оставил позади по объемам инвестиций и количеству реализованных проектов всех конкурентов, включая как отдельные страны-доноры, так и многосторонние банки развития – АБР, Всемирный банк, ЕБРР и т. д. В своей стратегии «экономического сотрудничества» (Ки- тай по идеологическим причинам не использует термин «по- мощь») со странами региона КНР преследует сразу несколько целей: 1) развитие Синьцзян-Уйгурского автономного района по- средством интеграции его хозяйственных комплексов с тремя соседними республиками – Казахстаном, Кыргызстаном и Тад- жикистаном52 ; 52 Лузянин С. Китай в Центральной Азии: «Взаимный выигрыш» или экспансия? 25 марта 2013 г. URL: http://www.mgimo.ru/news/experts/document236557.phtml
- 37. 36 2) обеспечение поставокэнергоресурсов и стратегическо- го сырья, в первую очередь минералов и редкоземельных ме- таллов; 3) увеличение экспорта китайских товаров в Европу и вы- ход к берегам Индийского океана по южным маршрутам. Китайская политика в сфере СМР строится на совершенно иных принципах, нежели политика «традиционных» доноров – членов КСР ОЭСР. Четко придерживаясь идеологических принципов оказания помощи, озвученных премьером Госсо- вета КНР Чжоу Эньлаем еще в 1964 г., Китай занимается вза- имовыгодным экономическим сотрудничеством. КНР предо- ставляет дешевые кредиты как по линии EXIM-банка, так и по линии отдельных национальных банков на реализацию стра- тегически важных проектов в сфере энергетики, транспорта, добывающей промышленности, а также в секторе информа- ционно-коммуникационных технологий. В их числе: строи- тельство цементного завода в Таджикистане (600 млн долл.); автодорога до китайской границы (50 млн долл.); ТЭЦ «Ду- шанбе-2» (20 млн долл.); реабилитация 150-км участка ав- тотрассы Ош – Баткен – Исфана и 25-км дороги Бишкек – Балыкчи (130 млн долл.); строительство подстанции «Датка» на юге Кыргызстана (208 млн долл.); нефтеперерабатываю- щего завода в городе Кара-Балта с проектной мощностью по переработке 800 тысяч тонн нефти в год, которую пла- нируется завозить из Казахстана и России (250 млн долл.); строительство подстанции «Кемин» на севере Кыргызстана и высоковольтной линии электропередач «Датка – Кемин», которая позволит замкнуть внутреннее энергетическое коль- цо страны (390 млн долл. в виде льготного кредита); а также мегапроект строительства железной дороги Китай – Кыргыз- стан – Узбекистан (оценивается в 6 млрд долл.). Сообщается, что для прокладки железной дороги будет создано порядка 10 тысяч рабочих мест, а ежегодная прибыль от ее эксплуа- тации составит 200–300 млн долл. Китайская экономическая экспансия, о которой все чаще говорят в Центральной Азии, представляется вполне законо- мерной по меньшей мере по двум причинам. Во-первых, Китай предоставляет кредиты на чрезвычайно выгодных для получа- телей условиях: так, например, уже упоминавшийся кредит на восстановление автотрассы выдается на 20 лет под 2% годовых с 9-летним льготным периодом. Во-вторых, Китай не сопрово- ждает свою помощь никакими политическими условиями, чет- ко придерживаясь принципа «невмешательства во внутренние дела», что, безусловно, является крайне привлекательным для правящих режимов в регионе.
- 38. 37 Однако китайское содействиеразвитию имеет и оборотную сторону. Почти все проекты реализуются по схемам «связан- ной» помощи, в рамках которых строительство инфраструк- турных и промышленных объектов осуществляется исключи- тельно силами китайских рабочих, что уже неоднократно ста- новилось причиной общественного недовольства в странах региона. Часть проектов предполагает получение Китаем пол- ного контроля над теми или иными месторождениями природ- ных ресурсов в обмен на инвестиции. Беспокойство вызывают и масштабы экономической зависимости, к которой привела китайская кредитная экспансия и которая является особенно ощутимой в Таджикистане. По состоянию на 1 апреля 2012 г. внешний долг страны составил более 2 млрд 138 млн долл., из которых на долю Китая приходилось свыше 878 млн долл. – почти в 2,5 раза больше, чем на долю Всемирного банка, и больше, чем на долю Всемирного банка, Азиатского и Ислам- ского банков развития, вместе взятых53 . Еще более тревожная картина предстает в Отчете о внешней помощи за 2011 г., со- ставленном Госкомитетом по инвестициям и управлению госу- дарственным имуществом Республики Таджикистан (ГКИУГИ). По его данным, Китай предоставил в 2002–2011 гг. 52,9% всех финансовых средств, т. е. больше, чем все остальные доноры, вместе взятые54 . Хотя методика составления данного отчета существенно отличается от методологии, используемой КСР ОЭСР, сам факт учета китайских инвестиций как «помощи» указывает на стремление таджикских властей всячески под- черкивать роль КНР в содействии экономическому развитию республики. Помимо инвестиций в инфраструктурные и промышленные объекты Китай достаточно активно проецирует в регионе свою «мягкую силу», избрав главным объектом культурной экспан- сии Кыргызстан. На территории республики действуют два Ин- ститута Конфуция (в Киргизском национальном университете и Бишкекском гуманитарном университете); а также многочис- ленные центры изучения китайского языка. За последние годы Пекин через Институт Конфуция при Киргизском националь- ном университете предоставил стипендии на обучение в КНР для 600 кыргызстанцев, а также организовал курсы повыше- ния квалификации для 800 преподавателей китайского язы- ка. В 2012 г. Кыргызстан ратифицировал соглашение с КНР о строительстве в Бишкеке первой общеобразовательной 53 Внешний долг Таджикистана составил $2 млрд 138 млн 17.04.2012. URL: http://www.avesta.tj/ goverment/11952-vneshniy-dolg-tadzhikistana-sostavil-2-mlrd-138-mln.html 54 Государственный комитет по инвестициям и управлению государственным имуществом Ре- спублики Таджикистан. Отчет о внешней помощи 2011. Душанбе, 2012. URL: http://amcu.gki.tj/ images/report_rus.pdf
- 39. 38 школы с углубленнымизучением китайского языка на деньги Китая. На стадии предварительного обсуждения находится во- прос об открытии китайского университета55 . Следует отметить тот факт, что китайское проникно- вение в страны Центральной Азии имеет долгую историю. В VII–VIII веках часть территории Центральной Азии входи- ла в состав империи Тан, и направление экспансии Китая в этом регионе сохранялось столетиями. Некоторая «тради- ционность» в векторах китайской внешней политики хорошо просматривается, поэтому в дальнейшем следует ожидать только увеличения внимания КНР к этому региону, в кото- ром находятся весьма необходимые Китаю природные ре- сурсы (нефть, уран и т. д.). *** В целом в деятельности ключевых доноров на пространстве Центральной Азии можно выделить следующие общие и спе- цифические черты. Для всех без исключения игроков Центральная Азия пока не является приоритетным направлением потоков официальной помощи развитию и инвестиций в сравнении с другими регио- нами мира. Вероятность качественного увеличения масштабов вовлечения со стороны доноров, за исключением КНР, в крат- косрочной перспективе выглядит невысокой. Почти все игроки реализуют в Центральной Азии как стра- новые, так и региональные программы, охватывающие либо все 5 государств, либо более узкую группу из 2–3 республик, избранных в качестве получателей помощи. Наиболее замет- ную роль региональный компонент играет в стратегии Евро- пейского союза. Деятельность большинства «традиционных» доноров основывается на многолетних индикативных про- граммах. Все крупнейшие доноры, действующие на пространстве Центральной Азии, так или иначе стремятся посредством ока- зания помощи содействовать развитию системы поставок то- варов и энергоресурсов по маршрутам, идущим в обход Рос- сийской Федерации: через страны Южного Кавказа (западное направление) или Южной Азии (южное направление). «Традиционные» доноры большую часть средств перечисля- ют на реализацию программ и проектов в социальных секторах (образование, здравоохранение, государственное управление) и сельском хозяйстве. Китай же делает акцент на развитии инфраструктуры, добыче полезных ископаемых и поддержке 55 Экспансия Китая в Киргизии – угроза интересам России? (Deutsche Welle, Германия). URL: http://www.inosmi.ru/sngbaltia/20121204/202966810.html#ixzz2Qjyy7vsV
- 40. 39 других отраслей реальногосектора экономики. При этом если «традиционные» доноры активно привлекают к реализации проектов в сфере СМР неправительственные организации, Ки- тай действует преимущественно через государственные ком- пании и банки. США в стратегии оказания помощи центральноазиатским республикам уделяют значительно большее внимание вопро- сам обеспечения безопасности, нежели ЕС как коллективный донор или отдельные европейские страны. В значительной степени это связано с тем, что Соединенные Штаты начиная с 2001 г. рассматривают регион преимущественно сквозь при- зму афганской проблемы. Европейские же государства все еще склонны воспринимать Центральную Азию как часть пост- советского пространства: в частности, Специальный предста- витель Европейского союза по Центральной Азии Патрисия Флор регулярно использует в отношении центральноазиатских республик выражение «соседи наших соседей». Между тем появление проектов, подобных германской Программе PATRIP, а также произведенный в 2012 г. пере- смотр Стратегии нового партнерства ЕС и Центральной Азии, в рамках которого был существенно усилен акцент на обеспе- чении безопасности, говорят о том, что подобное различие в подходах западных стран в скором времени может стать менее ощутимым. Более однозначные выводы можно будет сделать после того, как будет принята новая многолетняя программа содействия развитию странам Центральной Азии на 2014–2020 гг. (в настоящий момент находящаяся в стадии разработки), посредством анализа изменений в распределе- нии ресурсов между отдельными странами, секторами и про- граммами. В стратегиях оказания помощи, реализуемых в Централь- ной Азии США и европейскими странами (как на уровне про- грамм и инициатив ЕС, так и на уровне двусторонних про- грамм отдельных государств-доноров), присутствует норма- тивный компонент, связанный с продвижением демократии, благого управления, защитой прав человека. Однако на практике эти вопросы отходят на второй план, уступая место прагматическим соображениям – стремлению обеспечить поставки каспийских энергоресурсов или решить первооче- редные проблемы в сфере «жесткой» безопасности (сотруд- ничество по проекту Северной распределительной сети). В условиях повышения значимости сохранения стабильно- сти в регионе ввиду вывода коалиционных войск из Афга- нистана ретуширование нормативных аспектов скорее всего продолжится.
- 41. 40 3. Россия какдонор на пространстве Центральной Азии: текущее положение дел 3.1. Основные направления и масштабы донорской активности Российская Федерация, вернувшаяся в ряды доноров после долгого периода пребывания в статусе реципиента иностран- ной помощи, входит в число игроков, чья роль в архитектуре содействия развитию в Центральной Азии становится год от года все более ощутимой. Подобное расширение масштабов донорской активности в регионе соответствует «букве» Кон- цепции участия России в СМР 2007 г. – первого и пока един- ственного доктринального документа, целиком посвященного проблеме использования ресурсов помощи развитию в целях обеспечения национальных интересов страны. Концепция четко обозначает в качестве главного приорите- та национальной политики в сфере СМР «обеспечение интере- сов Российской Федерации в многоплановом сотрудничестве с государствами – участниками СНГ при особом внимании к странам – членам Соглашения о формировании Единого эко- номического пространства (ЕЭП) и Евразийского экономиче- ского сообщества (ЕврАзЭС) и укрепление интеграционных процессов на пространстве СНГ»56 . Ни Центральная Азия как регион, ни отдельные страны, его составляющие, в докумен- те прямо не упомянуты. Между тем отдельные формулировки целевых ориентиров («формирование пояса добрососедства по периметру российских границ, противодействие возникно- вению и содействие устранению очагов напряженности и кон- фликтов, источников незаконного оборота наркотиков, меж- дународного терроризма и преступности, прежде всего в при- легающих к Российской Федерации регионах»)57 дают понять, что среди стран СНГ центральноазиатским странам отводится роль ключевых партнеров. Российское содействие странам Центральной Азии осущест- вляется по широкому спектру направлений с использованием различных традиционных и нетрадиционных для стран-доно- ров средств. Критериям «официальной помощи развитию», установленным Комитетом по содействию развитию Организа- ции экономического сотрудничества и развития (КСР ОЭСР), соответствует лишь часть используемых инструментов. К ним относятся: предоставление льготных кредитов с грант-эле- 56 Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию. 25 июня 2007 г. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/571FEF3D5281FE45C32573050023894F 57 Там же.
- 42. 41 ментом более 25%и грантов; списание долгов; оказание гу- манитарной помощи; покрытие расходов на обучение граждан центральноазиатских республик в российских высших учебных заведениях; целевые взносы в международные организации, программы и глобальные фонды. Такие специфические для межгосударственного сотрудни- чества на постсоветском пространстве формы содействия раз- витию, как поставки горюче-смазочных материалов по льгот- ным ценам, тарифные преференции, оказание поддержки ми- грантам из стран Центральной Азии, в том числе посредством облегчения условий осуществления денежных переводов и ре- гистрации, и т. п., не учитываются как ОПР. Однако их реаль- ная роль в поддержании экономического развития стран реги- она от этого не становится менее заметной и значимой. Ввиду многообразия инструментов и отсутствия единой базы данных, в которой были бы отражены все виды предо- ставляемой Российской Федерацией помощи, оценка объемов российского СМР в Центральной Азии, как, впрочем, и в других регионах мира, представляет большую сложность. Экспертам приходится довольствоваться лишь данными официальных докладов по отчетности об исполнении обязательств по СМР членами «Группы восьми» и данными по ОПР за 2010–2011 гг., которые можно извлечь из статистических баз ОЭСР58 . Однако степень полноты представленной в этих источниках информа- ции оставляет желать лучшего. Для составления реальной кар- тины происходящего в сфере российского СМР данные прихо- дится собирать в буквальном смысле по крупицам. Согласно официальной отчетности по ОПР, приоритетность стран Центральной Азии в структуре российского СМР на пер- вый взгляд выглядит очевидной. Так, по данным отчета по выпол- нению Российской Федерацией обязательств в рамках «Группы восьми» 2012 г., на страны Восточной Европы и Центральной Азии приходится 28% всей российской ОПР – столько же, сколь- ко на страны Африки южнее Сахары59 , что с учетом значительно меньшей совокупной численности населения стран постсовет- ского пространства можно считать высоким показателем. При этом Россия выделяет существенно бóльшую часть помощи, соответствующей критериям ОПР, через многосто- ронние организации (Всемирный банк, Всемирную продоволь- ственную программу, Всемирную организацию здравоохране- ния, ЮНИСЕФ и др.), (в 2012 г. этот показатель снизился до 39%). Что касается двусторонней помощи, то, по данным ОЭСР 58 С 2011 г. Российская Федерация предоставляет обобщенные данные по ОПР в ОЭСР в соот- ветствии с ее методологией. 59 The Russian Federation ODA. National Report. 2012. URL: http://www1.minfin.ru/common/img/ uploaded/library/2012/05/PresentationEng2012-0.pdf
- 43. 42 за 2011 г.,Кыргызстан и Таджикистан занимают, соответствен- но, 3-е и 5-е места в списке крупнейших получателей россий- ской помощи. Вместе с тем объемы перечисленных средств, согласно официальной статистике, крайне незначительны – 11,6 и 5,5 млн долл. соответственно. В Кыргызстане Россия за- нимает 6-е место по объемам предоставленной помощи среди стран-доноров и 11-е место среди всех доноров (включая также многосторонние организации); в Таджикистане – 8-е и 15-е ме- ста соответственно60 . Между тем, согласно другим данным, опубликованным не- давно посольством Российской Федерации в Узбекистане, по- мощь России странам Центральной Азии в 2008–2012 гг. со- ставила более 1 млрд долл.61 , т. е. около 200 млн долл. в год. Эти цифры превращают Россию в крупнейшего донора регио- на, однако вопрос о том, из чего складывается данная сумма, остается открытым. Единственный выход в этой ситуации – са- мостоятельно обобщить данные по наиболее значимым про- граммам и инициативам в области СМР, реализуемым Россией на многосторонней и двусторонней основе. 3.2. Помощь на многосторонней основе Структура российской помощи на многосторонней основе, конечными получателями которой выступают страны Цен- тральной Азии, достаточно сложна. В числе институциональ- ных партнеров России выступают как «традиционные» мно- госторонние доноры – Всемирный банк, учреждения, фонды и программы ООН, так и новые евразийские структуры и меха- низмы, учрежденные по инициативе России, в первую очередь ЕврАзЭС и Антикризисный фонд ЕврАзЭС, средствами кото- рого управляет Евразийский банк развития (ЕАБР). Пожалуй, наиболее активно Российская Федерация помога- ет странам Центральной Азии через Всемирный банк, широко используя механизм целевых трастовых фондов под управ- лением МАР/МБРР. По масштабам взносов в трастовые фон- ды Всемирного банка, которые работают в Восточной Европе и Центральной Азии (регион ЕЦА), Российская Федерация за- нимает 2-е место, уступая только Евросоюзу. По состоянию на июль 2013 г. запущено в общей сложности 5 трастовых фондов с российским участием, бенефициарами которых прямо или косвенно являются страны Центральной Азии. 60 По данным базы AidFlows. 61 Посольство Российской Федерации в Республике Узбекистан «Об оказании Россий- ской Федерацией помощи странам Центральной Азии, в том числе Республике Узбеки- стан в 2008–2012 гг. Пресс-релиз № 51. 15 мая 2013 г. URL: http://www.russia.uz/index. php/2009-08-16-10-46-32/700---51
- 44. 43 Траст-фонд финансирования неотложныхмер по борьбе с кризисом цен на продовольствие для Таджикистана и Кыргыз- ской Республики (15 млн долл.) был учрежден в рамках Програм- мы борьбы с глобальным продовольственным кризисом. Его це- лью является снижение негативного воздействия высоких и не- стабильных цен на продовольствие на жизнь бедного населения и оказание поддержки правительствам двух стран в разработке устойчивой политики смягчения этого негативного влияния. Траст-фонд Программы развития потенциала стран Восточ- ной Европы и Центральной Азии в области подготовки проек- тов (23 млн долл.) учрежден для ускорения процесса и повы- шения качества подготовки инвестиционных проектов и укре- пления институционального потенциала в странах с невысоким уровнем дохода в регионе Восточной Европы и Центральной Азии посредством предоставления грантового финансирова- ния. Решения о выделении грантов принимает Руководящий комитет в составе представителей Министерства финансов России и Всемирного банка. Евразийский банк развития уча- ствует в работе комитета в качестве наблюдателя. Многосторонний траст-фонд развития потенциала в области статистики для стран Восточной Европы и Центральной Азии – ECASTAT (15 млн долл.) – предоставляет странам Восточной Ев- ропы и СНГ гранты на развитие потенциала и реструктурирова- ние национальных систем статистики для производства надеж- ных, своевременных и точных данных в соответствии с междуна- родно признанными методологиями и передовыми практиками; совершенствование процедур распространения статистических данных, подготовку всеобщей переписи или создание реестра предприятий данной страны, а также на повышение квалифика- ции сотрудников национальных статистических органов. Трастовый фонд Российской программы содействия разви- тию образования (READ) (32 млн долл.). Программа нацелена на объединение ведущих экспертов, международных организа- ций и правительств для оказания содействия странам СНГ, Азии и Африки в эффективном повышении качества обучения по- средством использования результатов оценки. Средства фонда рассчитаны на 6 лет (2008–2014 гг.). Бенефициарами являются 8 государств, включая Кыргызстан и Таджикистан. На реализа- цию проектов в Таджикистане через механизм трастового фон- да было выделено 3,8 млн долл., в Кыргызстане – 0,35 млн долл. Евразийский центр продовольственной безопасности (ECFS). В рамках реализации Российской инициативы сотрудничества в области содействия развитию сельского хозяйства Российская Федерация взяла на себя обязательство выделить 28,5 млн долл. 6 млн долл. из этой суммы было предоставлено МГУ в виде пря-
- 45. 44 мого финансирования изфедерального бюджета на цели соз- дания на базе Московского университета нового Евразийского центра продовольственной безопасности для стран ЕЦА; еще 7,5 млн долл. на оплату технического содействия на возмездной ос- нове (ТСВО) со стороны МБРР в поддержку создания ЕЦПБ. Фонд оперативной социальной поддержки нацелен на пре- одоление последствий глобального кризиса посредством со- действия мерам социальной защиты и обеспечения доступа на- селения, в особенности бедных и уязвимых групп, к здравоох- ранению, питанию, образованию и другим жизненно необходи- мым услугам. Донорами данного траст-фонда помимо России (50 млн долл.) являются также Норвегия (8,5 млн долл) и Вели- кобритания (3,2 млн долл). Из общего объема средств Фонда Кыргызстан и Таджикистан получили 3,45 млн долл. (5,5%). Российская Федерация также активно участвует в програм- мах, реализуемых в рамках региональных комиссий ООН. В 2009 г. Россия стала донором Экономической и социальной комиссии для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО); ее ежегодный взнос составляет 1,2 млн долл. Эти средства направляются преимущественно на поддержку многосторонних проектов в области развития региональных транспортных связей, рас- ширения энергетического взаимодействия, углубления эко- номического сотрудничества, решения социальных вопросов, в том числе и в государствах Центральной Азии. В 2010–2011 гг. в рамках содействия региональному сотрудни- честву по линии ЭСКАТО по повышению энергоэффективности и внедрению экологически чистых технологий в Северной и Цен- тральной Азии за российский счет была разработана концепция региональной политики по эффективному использованию то- пливно-энергетических ресурсов на 2011–2015 гг. Финансовый вклад России составил 213 тыс. долл. Благодаря этим средствам была создана электронная база документов по энергосбереже- нию и энергоэффективности в Северной и Центральной Азии. В 2012 г. из средств российского добровольного взноса в ЭСКАТО было выделено 80 тыс. долл. на реализацию про- граммы по уменьшению опасности бедствий в Северной и Цен- тральной Азии. В рамках проекта планируется провести обуче- ние специалистов гидрометеорологических служб использова- нию передовых технологий и программных средств для обра- ботки оперативной гидрометеорологической информации. Еще 80 тыс. долл. пошло на укрепление сотрудничества и обеспече- ние безопасности малых плотин в странах Центральной Азии. Кроме того, средства российского взноса в ЭСКАТО были из- расходованы на исследование и выработку рекомендаций в от- ношении укрепления потенциала в целях управления в сфере ми-
- 46. 45 грации и денежныхпереводов мигрантов, а также на поддержку проектов по устойчивому развитию городской инфраструктуры. Начиная с 2008 г. Российская Федерация вносит доброволь- ный взнос на проектную деятельность Европейской экономиче- ской комиссии ООН в размере 1,2 млн долл. Основные условия использования российского добровольного взноса в ЕЭК закре- плены в двустороннем меморандуме. Проектная деятельность ЕЭК ориентирована на практические нужды Содружества Неза- висимых Государств с акцентом на центральноазиатских респу- бликах. Российский взнос призван способствовать расширению содействия со стороны ЕЭК государствам СНГ в вопросах ди- версификации и модернизации экономики, совершенствования инфраструктуры и укрепления интеграционных связей. В рамках российского взноса в ЕЭК запланирована реализация 15 про- ектов. Среди направлений совместной деятельности – разви- тие транспортных маршрутов в Евразийском регионе, решение водно-энергетических проблем стран Центральной Азии, упро- щение международных торговых операций, вопросы статистики. Через ЕЭК ООН были выделены средства на создание инфор- мационной базы водных ресурсов для региона Центральной Азии, содействие ратификации и реализации протоколов к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния в странах Восточной Европы и Центральной Азии, анализ пере- довых технологий в сфере энергоэффективности и возобновля- емых источников энергии в рамках проекта ГЭС-21 и подготовку рекомендаций по их применению с акцентом на регион Централь- ной Азии, повышение уровня осуществления и ратификации мно- госторонних природоохранных соглашений ЕЭК ООН и усиление трансграничного взаимодействия в Центральной Азии, а также на проект по обеспечению эффективного использования энерге- тических и водных ресурсов (безопасность плотин). Большие объемы средств Российская Федерация выделяет учреждениям ООН, специализирующимся на оказании гумани- тарной помощи. Так, например, на ликвидацию последствий гу- манитарного кризиса, возникшего после вооруженных столкно- вений на этнической почве на юге Кыргызстана летом 2010 г., по многосторонним каналам – через ВПП, ПРООН, МОГО, ВОЗ – было направлено 8 млн долл. В 2012 г. Россия возглавила спи- сок доноров региона в сфере оказания гуманитарной помощи, главным образом за счет предоставления в поддержку дея- тельности ВПП в Таджикистане и Кыргызстане 8 и 6 млн долл. соответственно. 27 июня 2013 г. Правительство России приня- ло решение о внесении целевого взноса в ВПП ООН в размере 22 млн долл. на реализацию в Таджикистане и Кыргызстане в 2013-2015 гг. проекта по созданию устойчивых систем школь-
- 47. 46 ного питания сиспользованием модели, прошедшей успешную апробацию в 2010-2012 гг. в Армении. На пространстве Центральной Азии Россия также активно сотрудничает с ЮНИСЕФ. Так, в июле 2013 г. Россия внесла целевой взнос в бюджет данной организации на реализацию проекта по улучшению доступа к водоснабжению, санитарии и гигиены в Кыргызстане, а именно в сельских районах Ош- ской, Джалал-Абадской и Баткенской областей, в которых особенно остро ощущается дефицит объектов водоснабжения и санитарии. Помимо восстановления и строительства объек- тов водоснабжения и санитарии предполагается подготовка методических руководств для преподавателей по вопросам гигиены и санитарии, проведение кампании по профилактике паразитарных заболеваний и укрепление кадрового и техни- ческого потенциала подразделений национальной службы са- нитарно-эпидемиологического контроля, а также пополнение чрезвычайного материального резерва средствами личной санитарии и гигиены62 . Идентичный проект реализовывался по линии ЮНИСЕФ Российской Федерацией в 2010 г. В Таджи- кистане по линии ЮНИСЕФ в 2012 г. на средства единовре- менного целевого взноса России в размере 1 млн долл. был реализован проект по дополнительной иммунизации населе- ния Таджикистана против дифтерии. В мае 2013 г. на основе учета его положительного опыта Правительством Российской Федерации был сделан новый взнос в ЮНИСЕФ на реализа- цию проекта «Недоедание матерей и детей: призыв к срочным действиям» в размере 2,1 млн долл. Кроме того, на период с 2012 по 2013 г. Россия внесла еди- новременные целевые взносы по линии ВОЗ на укрепление готовности Таджикистана к возникновению чрезвычайных си- туаций и ликвидации их последствий и на повышение качества педиатрической помощи в медицинских учреждениях первич- ного звена в Таджикистане. Кыргызстан и Таджикистан также являются странами-бене- фициарами ежегодных донорских взносов России в фонд Со- вета по промышленному развитию ЮНИДО на поддержку ин- теграции стран – членов ЕврАзЭС (проекты по созданию сети офисов ЮНИДО по инвестициям и технологиям) и взносов по линии Учебного и научно-исследовательского института ООН (ЮНИТАР) для повышения квалификации дипломатов из стран СНГ на базе МГИМО (У) МИД России. 62 Россия выделит $1млн в бюджет ЮНИСЕФ для помощи Кыргызстану. 15 июля 2013 г. URL: http://gorchakovfund.ru/open-diplomacy/rossiya-vydelit-1-mln-v-byudzhet-yunisef-dlya-po- moshchi-kirgizii. О единовременном целевом взносе России в бюджет Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) в размере 2,1 млн долл. США на реализацию в Таджикистане проекта Фонда «Недоедание матерей и детей: призыв к срочным действиям». Пресс-релиз. 31 мая 2013 г. URL: http://www.rusemb.tj/ru/index/index/pageId/438.
- 48. 47 Многосторонние каналы учрежденийООН используются Российской Федерацией и в целях продвижения своей «мягкой силы». Так, близится к завершению реализация совместного с ЮНИСЕФ проекта по изданию в Кыргызской Республике на средства добровольного взноса Российской Федерации (в сум- ме 0,5 млн долл.) крупного тиража учебников по русскому язы- ку для начальных классов63 . Что касается оказания помощи через евразийские структу- ры, то в первую очередь следует отметить механизмы Антикри- зисного фонда ЕврАзЭС, которые Россия задействует начиная с 2009 г. Для стран – участниц АКФ с низким уровнем дохода (Кыргызстан, Таджикистан) финансовые кредиты выдаются с грантовым элементом около 45%, что соответствует критери- ям ОПР (срок возврата для финансовых кредитов таким стра- нам – до 20 лет, для инвестиционных кредитов – до 15 лет; льготный период – до 5 лет; процентная ставка – 1%). С использованием механизма АКФ ЕврАзЭС в августе 2010 г. был выделен крупный кредит правительству Таджики- стана в размере 70 млн долл. на преодоление негативного вли- яния на экономику республики глобального финансово-эконо- мического кризиса. Средства кредита позволили обеспечить финансирование социальной сферы (образования, здравоох- ранения и социальной защиты) на запланированном уровне. Кредит предусматривал также меры, сфокусированные на ре- формировании управления государственными финансами, по- вышении устойчивости бюджетной системы и эффективности использования государственных ресурсов. Начиная с 2010 г. обсуждался также вопрос о выдаче через АКФ еще более крупного финансового кредита Кыргызстану (106 млн долл.). Однако решение по этому вопросу так и не было принято из-за политических разногласий, связанных с судьбой российской объединенной базы, даже несмотря на выполнение Бишкеком предварительных условий в виде выплаты определен- ной доли задолженности перед Россией в размере 14 млн долл. В последний год получила широкое распространение прак- тика подачи заявок на получение инвестиционных кредитов че- рез АКФ. Главным бенефициаром средств должен стать Кыр- гызстан, где предполагается реализовать три проекта: 1) восстановление дороги Бишкек – Ош в партнерстве с Ази- атским банком развития (50 млн долл.) – проект согласован; 2) создание инфраструктуры товаропроводящей системы по экспорту агропродукции (50 млн долл.); 63 На сегодняшний день в школах Кыргызстана с русским языком преподавания учатся 280 тыс. детей, т. е. 28% всех учеников. Причем эта цифра ежегодно увеличивается на 5–6 тыс. (Ореш- кин А. Дело на миллион. Правительство РФ финансирует международные проекты в Киргизии // Российская газета. 2012. 8 нояб. URL: http://www.rg.ru/2012/11/08/granti.html)
- 49. 48 3) поставка сельскохозяйственнойтехники производства стран ЕврАзЭС для нужд сельского хозяйства (20 млн долл.). Еще одной крупной региональной инициативой, запущен- ной благодаря России, стала Межгосударственная целевая программа ЕврАзЭС «Рекультивация территорий государств – членов ЕврАзЭС, подвергшихся воздействию уранодобыва- ющих производств» общей стоимостью в 1,15 млрд рублей (38,5 млн долл.). Финансовый вклад России в программу со- ставляет 75%, Казахстана – 15%, Кыргызстана и Таджикиста- на – по 5%. Программа реализуется на территории Кыргызстана и Таджикистана и рассчитана на 6 лет (2013–2018 гг.). С 2013 г. Программой предусматривается рекультивация 3 объектов, являющихся источниками потенциальной трансграничной эко- логической угрозы для всего Центрально-Азиатского регио- на, – 2 объектов в Кыргызстане (Мин-Куш, хвостохранилище Туюк-Су и Каджи-Сай) и одного в Таджикистане (Табошар). Россия намерена помогать своим партнерам финансовыми и кадровыми ресурсами, а также технологиями. 3.3. Помощь на двусторонней основе Среди форм оказания помощи на двусторонней основе в пер- вую очередь стоит отметить крупные льготные кредиты и гран- ты, которые Правительство Российской Федерации регулярно выделяет беднейшим странам Центральной Азии в форме пря- мой поддержки бюджета. Их объемы в некоторых случаях сопо- ставимы или превосходят совокупные объемы помощи, оказыва- емой Россией по двусторонним каналам в масштабах всего мира. Российские кредиты и гранты имеют значительно более вы- сокую степень политической обусловленности, нежели финан- совая помощь, оказываемая международными финансовыми институтами и другими странами-донорами. В большинстве случаев фактически речь идет об оплате масштабных уступок со стороны правительств стран-партнеров в решении наибо- лее приоритетных для России вопросов, в первую очередь ка- сающихся обеспечения интересов «жесткой» безопасности. Крупнейшимполучателемроссийскихкредитовигрантовнапо- стсоветском пространстве является Кыргызская Республика. Так, в 2005 г., сразу после государственного переворота, завершивше- гося свержением А. Акаева и приходом к власти К. Бакиева, Кыр- гызстану был выдан кредит в размере 189 млн долл.; в 2009 г. – кредит на 300 млн долл. на беспрецедентно выгодных условиях (сроком на 40 лет, с 7-летней отсрочкой оплаты, под 0,75% годо- вых) и грант на 150 млн долл. – в обмен на обещание президента К. Бакиева закрыть американскую базу «Манас»; в 2010 г. – кре- дит в 20 млн долл. на социальную поддержку и 30 млн долл. по
- 50. 49 линии ОАО «Россельхозбанк»;в 2012 г. – безвозмездный грант на 25 млн долл. по линии Министерства финансов с условием предоставления кыргызской стороной отчетности о расходуемых средствах (10 млн долл. из этого гранта предполагалось выделить на здравоохранение, 10 млн долл. – на поддержку механизмов со- циальной защиты, 5 млн долл. – на образование). Списание долгов стран Центральной Азии перед Россий- ской Федерацией также имеет высокую «политическую» на- грузку. Это предопределяется объемами задолженности – до- статочно большими для того, чтобы ее ликвидация станови- лась для обеих сторон в переговорах делом государственной важности и предметом политического торга. Ярким примером можно считать заключение в 2004 г. соглашения о списании долга Таджикистану в размере 242,5 млн долл. «в обмен» на получение в аренду до 2049 г. оптико-электронного узла «Нурек», предназначенного для кон- троля за космическим пространством с символической платой 30 американских центов в год. Списание долгов Кыргызстану осуществляется Российской Федерацией по схожим схемам. Так, в 2009 г. с правитель- ством К. Бакиева были заключены договоренности по списа- нию долгов по кредиту 2005 г. в обмен на передачу России 48% акций военного завода «Дастан», производящего скоростные подводные торпеды ВА-111 «Шквал», поставляемые в Россию и Индию. Однако договоренности были сорваны из-за дей- ствий киргизской стороны64 , и в итоге Государственная Дума Российской Федерации так и не ратифицировала сделку. Безусловно, самым крупным и политически выгодным актом списания долгов стало заключение межправительственного со- глашения об урегулировании задолженности Кыргызстана перед Россией в сентябре 2012 г. во время визита в Бишкек Президента России В.В. Путина. Оно стало частью масштабного «пакета» до- говоренностей, регулирующих условия создания объединенной военной базы на территории Кыргызстана наряду с обещаниями оказания военной помощи в размере 1,1 млрд долл. и вложения инвестиций в строительство Камбаратинской ГЭС-1 и Верхнена- рынского каскада (предварительная стоимость – 89 млрд руб). Соглашение, ратифицированное парламентом Кыргызстана в феврале 2013 г. и Государственной Думой и Советом Федера- ции Федерального Собрания Российской Федерации в апреле 2013 г., предусматривает пересмотр условий погашения и об- служивания двух категорий долговых обязательств Кыргызста- 64 После выражения Россией заинтересованности в заводе «Дастан» акции завода начали вы- купать структуры, подконтрольные сыну президента Кыргызстана К. Бакиева Максиму. После того как был собран контрольный пакет, Москве, уже объявившей о списании долга, предложи- ли забрать в счет долга 37% акций, а оставшиеся акции выкупить по рыночной цене.
- 51. 50 на перед Россией.Речь идет о списании задолженности по кре- дитам 2005 и 2009 гг., по которым по состоянию на 1 октября 2012 г. Бишкеком было выплачено лишь 55,1 млн долл. Первая задолженность подлежит списанию в полном объеме, а про- центы на имеющийся остаток не выплачиваются и не начисля- ются. Задолженность по второму кредиту подлежит списанию равными долями в течение 10 лет, начиная с 16 марта 2016 г. После этой даты проценты на остаток не будут начисляться. Таким образом, списывается долг в размере 599 млн долл., ко- торый должен был вернуться в Россию до 2018 г.65 Помимо получения геополитических дивидендов, Россия ис- пользует списание долгов и в целях содействия развитию с по- путным получением коммерческой выгоды. В качестве примера можно привести списание задолженности Таджикистану в раз- мере 50 млн долл. в 2004 г., которые были реинвестированы в строительство Сангтудинской ГЭС-1 в качестве российских акций; доля российского пакета в совместном предприятии со- ставляет 75%. ГЭС, строительство которой стало самым круп- ным российским инвестиционным проектом на пространстве СНГ, была запущена в 2009 г. Однако с возвратом инвестиций возникли серьезные проблемы. Задолженность таджикско- го энергохолдинга ОАХК «Барки Точик» перед ОАО «Сангту- динская ГЭС-1» по итогам первого квартала 2013 г. состави- ла 73,4 млн долл. Вопрос о ее списании в настоящий момент выносится властями Таджикистана на межгосударственный уровень и привязывается к проблеме ратификации договора о пребывании 201-й базы на территории страны. Осознавая ключевую роль образования в решении проблем развития беднейших стран Центральной Азии, Российская Федерация уделяет особое внимание вопросам содействия в подготовке национальных кадров, рассматривая его в ка- честве важнейшего элемента политики проецирования «мяг- кой силы». Содействие осуществляется как на местах – на тер- ритории самих центральноазиатских республик, так и посред- ством предоставления их гражданам стипендий на обучение в российских высших учебных заведениях. По данным посоль- ства России в Узбекистане, в 2008–2012 гг. Россия предоста- вила в общей сложности 10 тысяч таких стипендий66 . Так, в Таджикистане с 1996 г. действует Российско-Таджик- ский славянский университет, где учатся 4,3 тысячи студентов; Российско-Таджикский современный гуманитарный универси- 65 Госдума простила Киргизии 599 млн долларов // РБК. 2013. 16 апр. URL: http://top.rbc.ru/ economics/16/04/2013/854209.shtml 66 Посольство Российской Федерации в Республике Узбекистан «Об оказании Российской Феде- рацией помощи странам Центральной Азии, в том числе Республике Узбекистан в 2008–2012 гг. Пресс-релиз № 51. 15 мая 2013 г. URL: http://www.russia.uz/index.php/2009-08-16-10-46-32/700---51
- 52. 51 тет (РТСГУ) (с2003 г.), открывший представительства дистан- ционного образования в четырех городах – Пенджикенте, Исфа- ре, Истаравшане и Шайдане; филиалы МГУ имени М.В. Ломо- носова в Душанбе (с 2009 г.) и Национального исследователь- ского технологического университета «МИСиС» (Московский институт стали и сплавов) (с 2012 г.). Планируется открытие филиала Московского энергетического института, а также со- здание на базе ПТУ № 66 Республики Таджикистан филиала Национального исследовательского университета «Казанский государственный технологический университет» для подготов- ки кадров по востребованным в России специальностям. Квота граждан Таджикистана, принимаемых на обучение в россий- ских вузах за счет федерального бюджета России, в 2011 г. со- ставляла 900 студентов, а в 2012 г. превысила 1000 человек, не считая квот региональных вузов67 . В настоящий момент в Рос- сии проходят обучение более 4700 таджикских студентов. В Кыргызстане также действует Кыргызско-Российский славянский университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина (КРСУ), открытый в 1993 г., в котором сегодня обучаются около 12 тысяч студентов. Помимо КРСУ в Кыргызстане действуют филиал Балтийско- го государственного технического университета «Военмех», Бишкекский филиал Международного славянского института, Киргизско-Российская академия образования, Бишкекский филиал Российского государственного торгово-экономическо- го университета, филиал Российского государственного со- циального университета в г. Ош, Бишкекский, Каракольский и Ошский филиалы Московского института предприниматель- ства и права, филиал Казанского национального исследова- тельского технологического университета в г. Канте (с 2012 г.). В последние годы Россия активизировала свою политику и в сфере предоставления стипендий гражданам Кыргызста- на. Если за 2007–2013 гг. в российские высшие учебные заве- дения поступили 569 кыргызстанцев68 , то на 2013/2014 г. пре- мьер-министр России Дмитрий Медведев пообещал увеличить количество стипендий до 40069 . Российская Федерация через посольства в центральноази- атских республиках и Россотрудничество предпринимает ак- тивные усилия по поддержке русского языка и поддержке соотечественников. Эта работа проводится в рамках Феде- ральной целевой программы «Русский язык на 2011–2015 гг.», 67 Российские вузы выделят 1 тыс. мест для таджикских студентов // РБК. 10.01.2012. URL: http:// top.rbc.ru/society/10/01/2012/632778.shtml 68 Битва за квоту // Российская газета. 2013. 4 апр. URL: http://www.rg.ru/2013/04/04/studenty.html 69 Медведев Д. Россия за вступление Киргизии в Таможенный союз // РБК. 23.04.2013. URL: http:// top.rbc.ru/economics/23/04/2013/855300.shtml
- 53. 52 региональных программ поддержкисоотечественников Сверд- ловской, Тюменской областей, Алтайского края и городов Мо- сквы и Санкт-Петербурга. В 2012 г. 700 преподавателей рус- ского языка из Кыргызстана прошли повышение квалифика- ции на базе КРСУ, Российских центров науки и культуры и рос- сийских вузов. 14 средних школ подключены к российскому общеобразовательному каналу «Школьник-ТВ»70 . Особую активность Российская Федерация проявляет в сфе- ре оказания гуманитарной помощи по двусторонним каналам. Так, из 38 млн долл., направленных на ликвидацию гумани- тарного кризиса в Кыргызстане в 2010 г., более 30 млн долл. было предоставлено по двусторонним каналам в виде грантов. В 2012 г. Россия также направила напрямую в Таджикистан про- дукты питания, палатки, обогреватели, мобильные электростан- ции и аварийные комплекты на сумму более 3 млн долл.71 Помимо традиционных видов помощи, соответствующих кри- териям ОПР, Россия оказывает также существенную поддержку в виде поставок горюче-смазочных материалов (ГСМ) по льгот- ным ценам, а также по линии поддержки трудовых мигрантов. Поставки горюче-смазочных материалов (ГСМ) по льготным ценам. Кыргызстан и Таджикистан импортируют почти весь объем ГСМ из России, поэтому отмена экспортных пошлин на энергоносители является значимым элементом со- действия развитию. В Кыргызстане пошлины на ГСМ, экспортируемые из Рос- сии, были отменены с 2011 г., что позволило сэкономить для федерального бюджета республики до 335 млн долл. В 2012 г. эта сумма составила около 480 млн долл.72 В отношении Таджикистана Россия также приняла решение отменить пошлины на поставку нефтепродуктов (в размере 1 млн тонн в год) в рамках договоренностей по продлению сро- ка пребывания 201-й базы. Соответствующее соглашение было подписано сторонами в феврале 2013 г., однако его выполнение пока не началось из-за выдвижения Душанбе дополнительных требований, включая повышение объемов военной помощи. Оказание поддержки мигрантам. Ввиду того что денеж- ные переводы из России занимают значительную часть ВВП Кыргызстана и Таджикистана, условия пребывания мигрантов на территории России имеют огромное политическое и соци- 70 Интервью посла Российской Федерации в Киргизской Республике А. Крутько. 12 апреля 2013 г. URL: http://rus.kg/news/rusmir/10470-andrey-krutko-vy-vmeste-delaete-odno-vazhnoe-delo- radi-kotorogo-mozhno-postupitsya-kakimi-to-lichnymi-ambiciyami-i-interesami.html 71 Управление по координации гуманитарных вопросов (УКГВ ООН/ UN OCHA). Региональ- ный обзор гуманитарного финансирования. Кавказ и Центральная Азия. Выпуск 06 (1 ян- варя – 31 декабря 2012). URL: http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Regional%20 humanitarian%20funding%20update%20-%20Caucasus%20and%20Central%20Asia,%20Issue%20 06%20(1%20January%20-%2031%20December%202012)%20RUS.pdf 72 Посольство России в Киргизии. Гуманитарная помощь Киргизии. Справка. URL: http://www. kyrgyz.mid.ru/gum.html
- 54. 53 ально-экономическое значение дляцентральноазиатских ре- спублик. В 2013 г. российское правительство приняло решение увеличить срок действия разрешений на работу для таджик- ских трудовых мигрантов до 3 лет (для представителей других стран он составляет от 3 месяцев до 1 года) и увеличить время их постановки на учет до 15 дней (для остальных категорий иностранцев – 7 дней). Кроме того, Россия оказывает помощь потенциальным тру- довым мигрантам, отправляющимся на заработки в Россий- скую Федерацию. Один из таких проектов реализовывался в Таджикистане по инициативе ФМС России совместно с Ми- грационной службой при Правительстве Республики Таджики- стан, Министерством образования Республики Таджикистан при финансовой поддержке Фонда «Русский мир» на базе РТСУ и ПТУ № 66 в городе Душанбе. Участников проекта обу- чали русскому языку, основам российской культуры, миграци- онного законодательства и рабочим профессиям. Помощь в сфере борьбы с наркотрафиком. С 2011 г. Рос- сийская Федерация оказывает содействие наиболее уязвимым странам Центральной Азии в сфере укрепления их потенциала по борьбе с наркотиками. Распоряжением Правительства Рос- сийской Федерации от 25 февраля 2011 г. № 282-р была запу- щена программа по оказанию финансовой, материально-тех- нической и организационной помощи Государственной служ- бе по контролю наркотиков Киргизской Республики (ГСКН)73 . В 2011 г. было выделено 7 млн долл. на 3 года74 . В апреле 2012 г. было принято решение выделить дополни- тельно 30 млн долл., из которых 6,5 млн долл. – на строительство нового здания ГСКН Кыргызстана. Эффективность программы подчеркивается ростом числа совместных операций (в 5 раз), в результате которых было ликвидировано 35 каналов поставки афганских наркотиков в регионы Российской Федерации. В октябре 2012 г. Россия приняла решение выделить 5,4 млн долл. на 2 года на оказание всесторонней технической поддержки Агентству по контролю за наркотиками при Прези- денте Республики Таджикистан на приобретение специальной техники, оплату горючего, а также на повышение мотивации сотрудников посредством их материального стимулирования. Кроме того, с 2011 г. за счет российской стороны осуществля- ется обучение сотрудников АКН (включая проживание и вы- плату стипендии) в Сибирском юридическом институте ФСКН России в Красноярске. Квота на 2013 г. – 10 чел. 73 Служба по борьбе с наркотиками (АКН) в Киргизии была упразднена в 2009 году указом тогдашнего президента Бакиева и восстановлена в 2010 году, после очередного государственного переворота. 74 Россия и Киргизия подписали соглашение о сотрудничестве в наркоборьбе // РИА-Новости. 27.09.2011. URL: http://ria.ru/beznarko_danger/20110927/444586483.html#ixzz2RVmVIu59
- 55. 54 Между тем руководствоФСКН уже давно пришло к выводу, что одних полицейских мер для решения проблемы наркотра- фика в Центральной Азии недостаточно, и предложило проект, который должен стать наиболее крупной региональной иници- ативой России в сфере СМР за весь постсоветский период. 17 апреля 2013 г. Правительственная комиссия по разработ- ке и реализации антинаркотических программ, обеспечиваю- щих интересы России в Центральной Азии, под руководством главы ФСКН В.П. Иванова приняла решение о создании Рос- сийской корпорации сотрудничества со странами Центральной Азии на базе Внешэкономбанка в виде открытого акционерного общества с государственным участием для реализации взаи- мовыгодных проектов. Для этих целей предполагается выде- лить 2 млрд руб. из средств федерального бюджета; 51% ак- ций предполагается держать в государственной собственности; 49% – передать на возмездной основе российским бизнес-струк- турам – «РусГидро», РОСНАНО, Роснефти и др. Предложение направлено на рассмотрение в Минфин и Минэкономразвития. По замыслу В.П. Иванова, новая структура сконцентрирует- ся на приобретении акций центральноазиатских гидроэлектро- станций, птицеводстве и промышленной сборке и уже за пер- вый год должна обеспечить создание порядка 30 000 рабочих мест. В среднесрочной перспективе программа должна способ- ствовать уменьшению объемов производства и транзита аф- ганских наркотиков в среднесрочной перспективе более чем на 25%, что позволит сэкономить порядка 1,3% ВВП России, еже- годно теряемых от наркоторговли, и снизит наркопреступность и преступность в целом в России примерно на 32–33%75 . Успех данной программы, равно как и российской политики в области содействия развитию государств Центральной Азии в целом, может быть достигнут только при устранении неко- торых недостатков в системе управления помощью, которые требуют отдельного рассмотрения. 3.4. Ключевые ограничители Полноценной реализации потенциала России как донора на про- странстве Центральной Азии препятствуют следующие факторы. Отсутствие стратегического планирования. Концепция уча- стия Российской Федерации в СМР 2007 г. до сих пор является единственным документом доктринального характера, посвя- щенным проблемам СМР. Ее принятие, несомненно, было важ- ным шагом с точки зрения обозначения претензий Российской Федерации на обретение новой роли в глобальной архитек- 75 Служба по борьбе с наркотиками (АКН) в Киргизии была упразднена в 2009 году указом тогдашнего президента Бакиева и восстановлена в 2010 году, после очередного государственного переворота.
- 56. 55 туре содействия развитиюи структурирования формата рас- пределения ролей между отдельными органами государствен- ной власти. Однако концепция представляет собой рамочный, «инклюзивный» документ, составители которого предпочли перечислить предельно широкий набор целей и задач, упомя- нуть все регионы и сектора, дать исчерпывающий список ин- струментов и форм оказания помощи. Иерархия приоритетов выстроена лишь условно – использовать подобного рода до- кумент в качестве руководства к действию на том или ином региональном направлении не представляется возможным. Многие «традиционные» доноры (Европейский союз, Вели- кобритания, Швейцария и др.) осуществляют свое взаимодей- ствие со странами Центральной Азии в сфере СМР в соответ- ствии с региональными и страновыми многолетними програм- мами. Данные программы имеют четкую привязку к специфи- ческим национальным интересам доноров и страновому кон- тексту, отражают наиболее насущные потребности стран-полу- чателей в развитии, определяют небольшое количество прио- ритетных секторов, желаемые результаты программ, которые становятся критериями их эффективности. Российская Феде- рация между тем за 6 лет, прошедших с момента принятия кон- цепции, так и не перешла к среднесрочному и долгосрочному планированию своей донорской активности в наиболее прио- ритетном регионе. Решения о выделении средств по-прежнему носят политический характер и принимаются ad hoc. Уровень координации действий между различными органа- ми власти, вовлеченными в процесс оказания помощи, остает- ся низким. Можно сказать, что процесс формирования нацио- нальной системы участия в СМР с 2007 г. пока не продвинулся до осознания каждым участником процесса своей роли и сфе- ры ответственности. Налицо явная недопредставленность те- матики в российских диппредставительствах на «местах» на всех уровнях: от кадрового до информационно-аналитическо- го. Это объясняется отнюдь не недостатком профессионализ- ма, а отсутствием целеполагания из центра и фокуса на тема- тике СМР76 . Отсутствие многолетних программ не только создает впе- чатление бессистемности в предоставлении помощи, но и со- пряжено с определенными имиджевыми рисками. Российская помощь странам Центральной Азии, за исключением целевых взносов в международные организации, является слишком непредсказуемой и подверженной изменениям политической конъюнктуры. Это вызывает у населения стран-партнеров со- мнения относительно заинтересованности Российской Федера- 76 Бартенев В., Яценко Е. Содействие развитию. Укрепятся ли российские позиции в Кыргызстане и Таджикистане // Портал РСМД, 17.12.2012. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=1184#top
- 57. 56 ции в долгосрочномвовлечении в дела региона. Общественное мнение в Таджикистане и Кыргызстане нередко воспринимает российские инициативы, особенно в сфере предоставления льготных кредитов и списания долгов, как преследующие сугу- бо эгоистические цели и как форму посягательства на нацио- нальный суверенитет. Изменение подобных стереотипических представлений о помощи, оказываемой Россией, – насущная задача, требующая скорейшего решения. Недостаточное использование потенциала оказания помо- щи по двусторонним каналам. Российская Федерация по-преж- нему делает ставку на оказание помощи через многосторон- ние организации и механизмы прямой поддержки бюджета. Такой важнейший инструмент, как проектное финансирова- ние, составляющий значительную долю помощи в развитых странах, фактически не используется. Это также является пря- мым следствием незавершенности процесса строительства национальной системы СМР в Российской Федерации. Функ- ции операторов проектов могли бы взять на себя Россотруд- ничество, а также неправительственные организации, однако вероятность осуществления быстрого качественного рывка на данном направлении довольно низка. Масштабное увеличе- ние бюджета Россотрудничества в 4,5 раза до 9 млрд рублей представляется полностью оправданным, но слабость его ка- дрового потенциала и определенная отстраненность от тема- тики СМР в классическом ее понимании продолжают вызывать обеспокоенность. Ситуацию усугубляет и отсутствие кадрового резерва специалистов, которые бы понимали принципы проектной дея- тельности и могли оказать помощь Россотрудничеству. Сегод- ня специалистами в сфере СМР являются в основном люди, которые «вошли в тему», соприкасаясь с тематикой деятель- ности международных организаций. Целенаправленной под- готовки специалистов по СМР в России пока нет. В ситуации невыясненного спроса вузы запрашивают госзаказ на подго- товку таких специалистов, но эта схема пока не нашла своего заказчика. Состояние дел с делегированием ответственности за реа- лизацию проектов в сфере содействия развитию неправитель- ственным организациям также не дает поводов для оптимизма. Налицо катастрофическая недопредставленность россий- ских НПО в Центральной Азии в сравнении с разнообразны- ми некоммерческими организациями из стран Запада. Низкий уровень активности данных акторов и отсутствие в российском законодательстве норм, разрешающих выделение средств из федерального бюджета напрямую НПО для реализации
- 58. 57 проектов в сфереСМР, являются существенным препятствием на пути строительства подлинно эффективной национальной системы оказания помощи и повышения конкурентоспособно- сти России как донора. В развитых странах через национальные НПО проходит 10– 15%, а в таких секторах, как здравоохранение, – до 25% всех средств, выделяемых на цели СМР. Между тем преимущества использования НПО в качестве операторов помощи не вызы- вают сомнения: средства СМР идут на развитие национальных НПО, содействуя наращиванию потенциала гражданского об- щества; национальные НПО ориентированы на продвижение ценностей, интересов и культуры государства в партнерских странах; при оказании помощи продвигаются национальные технологии и подходы в решении проблем развития; расходы, связанные с оплатой консультативных услуг российских экс- пертов, которые при финансировании международных органи- заций остаются за рубежом, при финансировании националь- ных НПО идут на оплату рабочих и налогов в стране-доноре77 . Неэффективное информационно-аналитическое сопрово- ждение донорской активности. Российские органы власти не уделяют должного внимания позиционированию России как донора в самих центральноазиатских республиках. Профиля Российской Федерации до сих пор нет на сайте о деятельно- сти международных донорских организаций в Кыргызстане78 . Качество информации о российской помощи на странице Го- скомитета по инвестициям и управлению государственным имуществом Республики Таджикистан, сопровождающего всю донорскую активность в стране, следует признать неудовлет- ворительным. Информация о помощи странам Африки южнее Сахары и «мертвый» перечень мероприятий по программе под- держки соотечественников не могут служить заменой макси- мально полным и качественно представленным визуально дан- ным, которые предоставляют другие партнеры по развитию. Сегодня Российская Федерация своевременно не предостав- ляет информацию об оказанной ею помощи стране-партнеру (графа «Российская Федерация» в отчетности о внешней по- мощи Таджикистану за 2011 г. пуста), при том что эти данные направляются в ОЭСР. В силу указанных обстоятельств Россия чаще всего оказы- вается вне круга доноров, действующих на пространстве Цен- 77 Пояснительная записка по вопросу участия российских НПО в реализации программ содей- ствия международному развитию, включая возможности прямого финансирования НПО для осуществления проектов по содействию развитию в государствах СНГ. URL: http://www.g20civil. com/documents/197/382 78 Ресурс о деятельности международных донорских организаций в Кыргызской Республике. URL: http://www.donors.kg
- 59. 58 тральной Азии, хотяи является им де-факто и де-юре, не де- монстрирует в полном объеме своих возможностей, не продви- гает своих экспертов. Даже тот факт, что ряд представительств агентств ООН в Кыргызстане и Таджикистане возглавляют вы- сококвалифицированные специалисты-россияне, Россия пока не использует в должной мере, с обоюдной выгодой для себя и для этих структур, которые она софинансирует79 . Кроме того, российские ведомства, ответственные за СМР, в своей текущей работе почти не уделяют внимания системно- му мониторингу деятельности как коллег по цеху в российских органах государственной власти, так и других доноров в Кыр- гызстане и Таджикистане. Фрагментарность информации за- трудняет принятие стратегически обоснованных решений и вы- явление собственных конкурентных преимуществ. «Работа над ошибками», равно как и определение «лучших и худших прак- тик», проводится крайне редко, а на оценку эффективности российских программ средства и вовсе зачастую не выделя- ются. Наконец, Россия очевидно проигрывает другим донорам и в продвижении своих инициатив в национальном информаци- онном поле. Количество разбирающихся в теме журналистов ограниченно, и поэтому неполная и фрагментарная информа- ция о российских инициативах, предоставляемая официаль- ными лицами (министерствами, ведомствами, посольствами), нередко подается СМИ не в пользу России как донора. На фо- румах и в комментариях после перепечаток материалов о рос- сийском СМР превалируют негативные отклики бдительных налогоплательщиков. Между тем объемы российской помощи Кыргызстану и Таджикистану, ее нацеленность на развитие этих стран, являющихся не только основными поставщиками трудовых мигрантов в Россию, но и каналами распростране- ния трансграничных угроз – наркопреступности, экстремиз- ма, – оправданны, исходя как из соображений безопасности, так и с общегуманитарной точки зрения80 , и это необходимо всячески подчеркивать в информационно-коммуникационной стратегии. Преодоление указанных выше недостатков возможно в среднесрочной перспективе (2–4 года) при условии уточ- нения интересов и приоритетов российского участия в со- действии развитию государств Центральной Азии и приня- тия ряда мер управленческого характера, нацеленных на повышение «отдачи» от предпринимаемых усилий и реше- ние проблем межведомственной координации. 79 Бартенев В., Яценко Е. Содействие развитию. Укрепятся ли российские позиции в Кыргызстане и Таджикистане // Портал РСМД, 17.12.2012. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=1184#top 80 Там же.
- 60. 59 4. Российская помощьгосударствам Центральной Азии: желаемое будущее 4.1. Уточнение интересов Оказание внешней помощи, с одной стороны, является ре- ализацией ответственности нашего государства как важного члена ключевых международных организаций (ООН, прежде всего СБ ООН, «Группы восьми» и т. д.) за состояние дел в мире. На современном этапе статус государства в междуна- родных структурах и его участие в элитных международных клубах напрямую коррелирует с размерами оказываемой меж- дународной помощи. Поэтому внешняя помощь, даже если исключить из рассмотрения чисто моральные аспекты проблемы, представляет собой способ поддержания стату- са России как одной из великих держав. С другой стороны, оказание внешней помощи в общем контексте международных отношений можно интерпретировать как форму реализации интересов Российского государства инструментами «мягкой силы», что особенно актуально в той части мира, в которой Россия имеет особые интересы81 . Выступая на юбилее Россотрудничества, глава МИД Рос- сии Сергей Лавров подчеркнул необходимость «тесной связки между “мягкой силой” и экономическими инструментами вли- яния»82 . Очевидным объектом такой привязки, что наиболее актуально именно в Центральной Азии, является механизм со- действия развитию. Россия тесно связана с государствами Центральной Азии благодаря наличию общих границ и трансграничных проблем безопасности (терроризм, религиозный экстремизм, преступ- ность, наркоторговля), общей советской и даже досоветской истории, а также через миграционные потоки. Поэтому впол- не корректной будет постановка вопроса об интересах Рос- сии в сфере оказания помощи государствам Центральной Азии, которые могут реализовываться через эту помощь как через инструмент «мягкой силы» России (помощь можно рассматривать и сквозь призму моральных обяза- тельств России перед бывшими союзными республиками, однако, с точки зрения международных отношений, она выступает прежде всего в связке с «мягкой силой»). 81 См.: Концепция внешней политики Российской Федерации. Утв. Президентом Российской Фе- дерации В.В. Путиным 12 февраля 2013 г. 82 Выступление Министра иностранных дел России С.В. Лаврова на совещании руководителей российских центров науки и культуры (РЦНК) и представителей Федерального Агентства по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитар- ному сотрудничеству (Россотрудничество). Москва, 3 сентября 2012 года. URL: http://www.mid. ru/brp_4.nsf/0/47E841E7BC37D79844257A6E00413D0D
- 61. 60 Теперь перечислим специфическиегруппы интересов России в сфере оказания помощи в Центральной Азии, которые в основ- ном могут реализовываться через двусторонние проекты оказа- ния помощи, а также через региональные международные орга- низации, такие как ЕврАзЭС, Таможенный союз ЕврАзЭС и т. п. Геополитические интересы. Среди актуальных геополити- ческих интересов России в регионе Центральной Азии стоит выделить: поддержание общего геополитического влияния в регионе, спо- собствующего сохранению Россией статуса великой державы и сохранению контроля над постсоветским пространством; недопущение попадания региона в зону геополитического контроля других великих держав (в особенности в условиях наращивания усилий Китая в этом направлении) или ослож- нения отношений Москвы с другими глобальными игроками из-за региональных проблем. В частности, министр иностранных дел России С.В. Лавров отметил, что развертывание «мягкой силы» России на постсо- ветском пространстве не должно идти в ущерб развитию отно- шений со странами Евросоюза и США83 . Интересы в сфере безопасности. Российские интересы в сфере безопасности включают: Недопущение «перелива» нестабильности из Афганистана на постсоветскую Центральную Азию (особенно после выво- да Международных сил содействия безопасности в 2014 г.). Развитие процессов стратегической интеграции в рамках ОДКБ, поддержание гарантий безопасности центрально- азиатским государствам – членам Договора о коллективной безопасности (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан). Обеспечение антитеррористического и антинаркотическо- го «поясов безопасности» вокруг Афганистана. Противо- действие новым и нетрадиционным угрозам безопасности (терроризм, исламский экстремизм, наркоторговля, органи- зованная преступность, неконтролируемая миграция, кор- рупция и разрушение государственных структур, ведущее к образованию «несостоявшихся государств» – failed states). Недопущение «переноса» на Центральную Азию конфликтов из региона Персидского залива и Южной Азии (конфликта вокруг ядерной программы Ирана, индо-пакистанского про- тивостояния) и минимизация их потенциальных негативных последствий для региона. 83 Студнева Е. МИД и Общественная палата России обсудили ресурсы «мягкой силы». 13.12.2011, URL: http://interaffairs.ru/read.php?item=8129
- 62. 61 Недопущение перехода воткрытую вооруженную фазу раз- личных форм внутригосударственных конфликтов (на этни- ческой, региональной, субэтнической основе). Недопущение смены власти насильственным путем, особенно в государ- ствах – членах ОДКБ. Недопущение территориальных межгосударственных кон- фликтов в регионе. Окончательное определение статуса Каспийского моря в интересах всех государств региона, но с учетом приоритетности российских интересов, в частности в сфере транспортировки углеводородов. Геоэкономические и геокультурные интересы России в регионе включают: Содействие всем проектам, направленным на реинтегра- цию постсоветского пространства вокруг России и поддер- жание сохранившихся с советских времен элементов един- ства в военно-политической, экономической и культурной сферах. Развитие процессов евразийской интеграции в экономиче- ской сфере. Сохранение и расширение рынков сбыта, получение сырья и прибыли от совместных транспортных проектов. Оптимальное использование дешевой рабочей силы из ре- гиона, ее интеграция в российское общество. Поддержка русскоязычного населения в регионе. Содействие процессам социально-экономического развития в регионе в контексте развития постсоветского простран- ства в целом. Интересы, связанные со всем комплексом мировой по- литики: Развитие стратегического сотрудничества с КНР в рамках ШОС. Поддержание сотрудничества по ограниченному кругу во- просов с другими ключевыми внерегиональными игроками (Индией, США, государствами ЕС, Турцией, Ираном). К чис- лу этих вопросов относятся проблемы борьбы с новыми и нетрадиционными угрозами безопасности (прежде всего терроризмом, исламским экстремизмом и наркоторговлей, организованной преступностью, неконтролируемой мигра- цией, коррупцией и разрушением государственных струк- тур), вопросы развития (оптимизация работы водно-энерге- тического комплекса, развитие сельского хозяйства, реше- ние экологических проблем, развитие медицины и образо- вания).
- 63. 62 В то жевремя такое сотрудничество ни в случае КНР и Ин- дии (с которыми наблюдается наибольшее совпадение по ряду стратегических интересов), ни тем более в случае западных держав не должно приводить к ослаблению позиций России в регионе, к развитию «альтернативных» интеграционных про- цессов, созданию новых геополитических и геоэкономических «привязок» региона помимо традиционных связей с Россией. К числу таких альтернативных «привязок» можно отнести мно- гочисленные проекты транспортных коридоров и экономиче- ской интеграции, направленные на восток (в сторону Китая), юг (в сторону Индии, Пакистана, Ирана) и запад (через Каспий в сторону Турции и государств ЕС). Традиционным приорите- том для России является ориентация центральноазиатских государств на северное направление экономического со- трудничества, сложившееся еще в XIX в. Ключевой проблемой является не только определение интере- сов России в сфере оказания внешней помощи, но и идентифи- кация наиболее оптимальных форм реализации интересов через оказание помощи. В этом плане следует отметить, что ин- тересы России как донора в регионе относятся преимущественно к области геополитики и к сфере обеспечения безопасности, что связано в том числе и со слабостью позиций России на междуна- родных рынках и в сфере международной экономической полити- ки. Москва в оказании помощи на первый план традиционно вы- двигает достаточно жесткие геополитические соображения (при- мер: связь между предоставлением/непредоставлением помощи Кыргызстану и закрытием базы НАТО в аэропорту Манас). Эту тенденцию можно назвать «секьюритизацией помощи»84 . В этом плане политика России в сфере оказания помощи в ряде аспек- тов напоминает политику США, особенно после начала глобаль- ной войны с терроризмом, а также в период «холодной войны». Возможно, в случае США такой приоритет императива безопас- ности обусловлен территориальной отдаленностью региона и от- сутствием серьезных экономических связей. Большинство европейских государств в практике предостав- ления помощи, напротив, традиционно ставят на первый план со- ображения развития (это можно назвать «девелопментализацией помощи»). Причиной этого является как наличие серьезных эко- номических связей Европы с регионом Центральной Азии (Европа сейчас – основной покупатель сырья из региона), так и с традици- онной специализацией ЕС на вопросах экономической и челове- 84 Подробнее о концепции секьюритизации см.: Buzan B. People, states, and fear: the national security problem in international relations. Chapel Hill: Univ. of North Carolina Press, 1983; Buzan B. People, states, and fear: an agenda for international security studies in the post-cold war era. 2nd ed. Boulder: L. Rienner, 1991; Buzan B., Wæver O., Wilde J. de. Security: a new framework for analysis. Boulder: L. Rienner, 1998; Buzan B., Wæver O. Regions and powers: the structure of international security. Cambridge; New York: Cambridge Univ. Press, 2003.
- 64. 63 ческой безопасности врамках НАТО в противоположность США. В этом плане можно говорить о наличии объективной тенденции к секьюритизации помощи со стороны России (а также США) в противоположность имеющейся в практике ряда европей- ских государств тенденции к девелопментализации помощи. Такая практика секьюритизации помощи (т. е. увязка ее с соображениями «жесткой» безопасности, а тем более гео- политического соперничества) может в ряде случаев вступать в противоречие с исходной посылкой использования оказания помощи как инструмента «мягкой силы». В этом случае рос- сийская помощь может восприниматься международным со- обществом исключительно как инструмент «жесткой силы», т. е. оказания экономического давления на соответствующие правительства. Такая форма давления не противоречит меж- дународной практике и международному праву и является легитимным инструментом внешней политики. Однако она не воспринимается в мире как помощь развитию. Следовательно, Москве в Центральной Азии нужно со- блюдать чрезвычайно тонкий баланс: реализовывая свои ин- тересы через оказание помощи, не переходить грани, за ко- торой оказание помощи выглядит как прямое геополитиче- ское давление. Для этого желательно усилить координацию действий между МИД России и финансово-экономическими ведомствами, вовлеченными в процесс оказания помощи. Исходя из предлагаемой в данном докладе связки между помощью развитию и реализацией национальных интересов России инструментами «мягкой силы», именно Центральная Азия является тем регионом, где оказание помощи наиболее соответствует нашим национальным интересам. Ведь имен- но в этом регионе проблемы развития наиболее тесно связа- ны с разного рода трансграничными нетрадиционными угро- зами безопасности России. Поэтому первичным интересом России в сфере оказания помощи развитию будет концен- трация этой помощи на Центральной Азии и максимальная переориентация ее на этот регион с других регионов, куда международные организации (особенно в рамках системы ООН) обычно ее направляют (прежде всего в Африку). Уста- новка «сначала Центральная Азия» (Central Asia first) должна достаточно жестко проводиться Россией во всех междуна- родных проектах оказания помощи, в финансировании кото- рых она участвует. Пока следует отметить, что степень вов- леченности целого ряда структур, финансируемых Россией, в том числе Всемирного банка85 , в решение центральноази- 85 У Всемирного банка есть серьезные проекты, преимущественно в Кыргызстане, в остальных странах региона он представлен слабее.
- 65. 64 атских проблем несопоставимасо степенью их вовлеченно- сти в решение, скажем, африканских проблем. Однако сформулированные выше интересы России в сфе- ре содействия развитию могут полностью остаться на бумаге, если не будет конкретных механизмов их реализации. Для повышения эффективности использования российского со- действия развитию (ежегодно на цели СМР нашим государ- ством планируется тратить порядка 500 млн долл. США86 ) желательно формулирование собственной национальной программы содействия развитию, в рамках которой должно идти в том числе и финансирование международных организа- ций, в которых участвует Россия (прежде всего имеются в виду организации системы ООН). Необходима также структура, ко- торая может координировать такую деятельность. Таким образом, Россия может сформировать путем более эффективного использования уже имеющихся средств, предо- ставляемых на цели СМР, еще один канал эффективного влия- ния на центральноазиатские элиты. Даже если в Центральную Азию пойдет половина от 500 млн долл., которые тратятcя на содействие развитию, то в рамках региона это будет огромной суммой, которая может резко усилить российское влияние. Разумеется, само по себе увеличение объема помощи про- блемы не решит, необходимо еще и эффективно расходовать средства – как в плане содействия центральноазиатским об- ществам, так и в плане продвижения интересов России. 4.2. Расстановка приоритетов Прежде всего необходимо сформулировать страновые при- оритеты оказания российской помощи в центральноазиатском регионе. В контексте Центральной Азии наиболее перспек- тивными объектами политики укрепления влияния через помощь развитию выступают Кыргызстан и Таджикистан. Это не только государства с миграционным типом экономик (причем основная часть трудовых мигрантов направляет- ся именно в Россию), но и страны, полностью зависящие от международной (в том числе российской) помощи развитию. Кыргызстан и Таджикистан участвуют в ЕврАзЭС, будучи оче- видным резервом расширения Таможенного союза и Евразий- ского экономического союза, а также являются членами ОДКБ. Кроме того, Россия имеет на территории этих стран свои во- енные базы. Но необходимо заметить, что для обеих стран ха- рактерен очень высокий уровень коррупции. Следовательно, 86 См.: Высказывания А.А. Бокарева информационным агентствам на брифинге в Минфине Рос- сии. URL: http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4=13764
- 66. 65 необходим тщательный контрольза реализацией российской помощи, особенно в Кыргызстане, где уровень государствен- ного контроля за расходованием средств вообще крайне низок. При этом важно согласовывать основные направления ока- зания помощи со стороны России (особенно в рамках евра- зийских структур) с Казахстаном, чтобы еще больше повы- сить их эффективность. Казахские элиты очень хорошо осве- домлены о ситуации в соседних странах. Кроме того, такого рода взаимодействие может быть еще одним позитивным движущим фактором евразийской интеграции. Казахстан в российской помо- щи практически не нуждается, будучи достаточно богатым нефтью и другими природными ресурсами государством, но при этом Аста- на может сыграть большую роль в оказании помощи соседям. Туркменистан также объективно является достаточно бога- той природными ресурсами страной, кроме того, он традици- онно проводит изоляционистскую политику, делающую рос- сийскую помощь этой стране затруднительной. Узбекистан как крупнейшее (по численности населения) государство региона сам претендует на роль регионального лидера и потому не мо- жет быть крупным реципиентом российской помощи. Кроме того, принципиально важно отметить, что российское влияние на Туркменистан и Узбекистан в настоящий момент не настоль- ко велико, чтобы оказываемая этим государствам помощь слу- жила эффективным инструментом стратегии проецирования «мягкой силы» России в Центральной Азии. Перейдем к анализу секторальных направлений, в рамках которых помощь представляется наиболее перспективной. 1. Реформа сектора безопасности и повышение эффек- тивности государственных институтов. Противодействие трансграничным вызовам и угрозам требует повышения эффек- тивности деятельности правоохранительных и военных структур центральноазиатских государств (прежде всего в сфере борьбы с наркотрафиком и терроризмом). Более того, Россия уже оказы- вает государствам – членам ОДКБ серьезное содействие в во- енной сфере (поставка вооружений по льготным ценам и т. п.) и в сфере реформы сектора безопасности (подготовка кадров и т. д.). В интересах России будет «оформить» эту помощь как содействие развитию. Общее повышение эффективности рабо- ты государственного аппарата центральноазиатских государств также будет в интересах безопасности России и одновременно заложит институциональную основу развития этих стран. 2. Экономическое содействие. Традиционным приорите- том международных доноров в Центральной Азии выступают транспортные и энерготранспортные проекты. В этой сфере помощь развитию попутно помогает реализовывать опреде-
- 67. 66 ленные геополитические интересы,т. к. развитие транспорт- ных «привязок» изолированного от моря региона одновремен- но создает механизмы контроля над его экономиками. В этой сфере Россия долгое время «почивала на лаврах», будучи уверенной в незыблемости сложившейся в советское время системы транспортировки центральноазиатского сы- рья («Северный маршрут»). Определенное внимание уделя- лось лишь энерготранспортным проектам. Впрочем, и здесь через территорию России был реализован (причем во мно- гом на деньги западных компаний) лишь один серьезный про- ект Каспийского трубопроводного консорциума (КТК) из Казахстана. В результате проводившаяся Россией долгое время политика по обеспечению контроля над путями транспортировки нефтегазовых ресурсов из Центральной Азии фактически исчерпала себя. Казахстан дополнитель- но к российскому маршруту транспортировки нефти в насто- ящее время имеет и активно использует китайский маршрут и перебрасывает нефть через Каспий в Азербайджан (с даль- нейшим подключением к маршруту Баку – Тбилиси – Джейхан) с помощью танкерного флота. Туркменистан в виде альтерна- тив российскому маршруту транспортировки газа использует китайский маршрут и два газопровода в Иран. В результате в регионе резко пошатнулись позиции «Газпрома», фак- тически потерявшего роль транспортного монополиста. В транспортной сфере монопольная привязка стран Цен- тральной Азии к северному маршруту также преодолена. Меж- дународные структуры активно реализуют помощь, направлен- ную на развитие восточного, западного (через Каспий) и южно- го направлений транспортировки сырья. Фактически исчезает заложенная в XIX в. и реализованная в советский период се- верная транспортная «привязка» центральноазиатского регио- на, что неизбежно ведет к прогрессирующему ослаблению рос- сийского влияния. Для преодоления указанных выше негатив- ных тенденций нужны новые проекты по модернизации транс- портно-коммуникационных линий, ведущих на север. Пока по- сле краха проекта строительства Прикаспийского газопровода и проекта модернизации газопроводной системы «Средняя Азия – Центр» такого рода инициативы рассматриваются толь- ко в сфере электроэнергетики, что явно недостаточно. Кризис в реализации традиционного энергетического приоритета экономической политики России в регионе тре- бует и переориентации с нефтегазовых проектов на другие сферы, что должно сказаться и на оказании помощи. Одной из альтернатив является развитие гидроэнергетики и междуна- родных маршрутов транспортировки электроэнергии.
- 68. 67 Вторым стратегическим направлениеммеждународной экономической помощи в регионе является водно-энерге- тический комплекс. Он одновременно определяет развитие сельского хозяйства, основанного на поливном земледелии, и развитие энергетики. В этом плане важным представляется полноценное (инвестиционное, кадровое, техническое и др.) уча- стие России в развитии инфраструктуры, обеспечивающей энерге- тическую безопасность Таджикистана и Кыргызстана. Необходимо строительство средних и малых ГЭС, развитие электросетей и дру- гой инфраструктуры, внедрение энергосберегающих технологий. Проекты переброски центральноазиатской электроэнергии в южном направлении (типа CASA-1000), несмотря на инте- рес к ним ряда профильных российских корпораций, вызыва- ют определенные сомнения, т. к. приоритетом с точки зрения национальных интересов России является реинтеграция пост- советского пространства, в том числе и воссоздание единой энергетической системы. Поскольку водно-энергетические проекты являются чрез- вычайно затратными, решение их исключительно российски- ми средствами представляется нерациональным. В настоящее время имеется целый ряд программ помощи в данной сфере, инициированных западными инвесторами. В этом отноше- нии актуальным является инициирование партнерства по водно-энергетической проблеме в Центральной Азии с ев- ропейскими и другими донорами. Речь идет прежде все- го о программах в сфере оптимизации расходования водных ресурсов и гармонизации интересов энергетики и сельского хозяйства в плане режима сброса вод из плотин. Однако дан- ное партнерство ни в коем случае не должно вести к созда- нию таких структур в водно-энергетической сфере, которые бы противоречили российским интересам в сфере реинтеграции энергетических комплексов постсоветских государств в рам- ках консолидации евразийского пространства вокруг России. На пути к эффективному решению водно-энергетических проблем в Центральной Азии лежат политические разногласия между нижележащими по течению рек странами (прежде все- го Узбекистан) и вышележащими (Таджикистан, Кыргызстан). Первые страны заинтересованы в сбросе вод из плотин летом, когда надо поливать поля, вторые – зимой, во время отопитель- ного сезона. Разногласия между этими странами стали одним из непреодолимых препятствий на пути строительства крупных гидроэлектростанций в Таджикистане (Рогунская ГЭС) и на пути соответствующих российских инвестиций. Одним из пу- тей решения указанной проблемы является подписание и ра- тификация международных соглашений в сфере трансгранич-
- 69. 68 ного использования водныхресурсов всеми странами региона (Хельсинкская конвенция и др.). Российская помощь должна быть направлена в том числе и на поиск правового решения указанного комплекса проблем. 3. Управление миграционными потоками. Как уже отмеча- лось выше, в настоящее время трудовая миграция превратилась в основной экономический механизм, связывающий Россию с экономиками ряда центральноазиатских стран, прежде всего Таджикистана и Кыргызстана. Следовательно, взаимовыгод- ной была бы помощь в сфере развития механизмов управления миграционными потоками (подготовка управленческих кадров, обучение направляющихся в Россию мигрантов, эффективный санитарно-эпидемический контроль, обмен информацией, по- мощь в создании баз данных и эффективных унифицированных институтов, т. к. сейчас за миграцию в государствах Централь- ной Азии отвечают совершенно разные ведомства, и т. п.). К сожалению, в российском общественном сознании до сих пор нет понимания того, что масштабная трудовая и учебная миграция является важнейшим направлением социально-гу- манитарного сотрудничества. Представители власти, науки и НКО либо акцентируют внимание на безальтернативности трудовой иммиграции для функционирования российской экономики, либо опровергают целесообразность такой имми- грации и квалифицируют ее как угрозу национальной безо- пасности. Но никто не формулирует этот вопрос в категориях внешнеполитической целесообразности и не подчеркивает то, что миграция – это потенциальный инструмент «мягкой силы» государства, инструмент его влияния за рубежом87 . Однако пока процесс миграции плохо управляем в са- мой России. Поэтому существует угроза того, что миграция из ресурса влияния России на центральноазиатские элиты превратится в ключевую угрозу безопасности самой Рос- сии. Существует перманентное отсутствие консенсуса в орга- нах государственной власти новых независимых государств в оценках временной трудовой миграции. Российские власти сами не знают, сколько мигрантов из Центральной Азии нуж- но стране. Нет консенсуса по этому поводу ни в обществе, где растут антииммигрантские настроения, ни среди политиков, ни среди государственных ведомств. Миграционные потоки из Центральной Азии, как трудовые, так и учебные, тесно связаны с использованием русского языка. Следовательно, необходима привязка этих потоков к распро- странению русского языка. Все трудовые мигранты, временно 87 Чернявский С. Мягкая сила России в Центральной Азии. Аналитическая записка ИМИ. М.: МГИМО, 2012.
- 70. 69 приезжающие в Россию,должны владеть русским языком на определенном уровне. Это создаст условия для того, чтобы по возвращении на родину они способствовали распространению нашего языка и культуры. Здесь может использоваться поло- жительный опыт европейских программ соразвития принимаю- щих мигрантов государств с государствами происхождения ми- грантов. В частности, существует хорошая идея обучения потенциальных мигрантов уже в Центральной Азии перед их направлением в Россию. Это может быть одним из важных направлений нашей помощи развитию центральноазиатских государств, которое будет отвечать интересам как России, так и стран региона. В частности, в рамках взаимных договоренностей России с центральноазиатскими государствами можно «выработать эффективную процедуру привлечения на российский рынок тру- да временных трудовых мигрантов с тем, чтобы этот процесс на- чинался еще в странах “выхода” (профессиональная подготов- ка, изучение русского языка, выбор будущего рабочего места, получение разрешения на работу в России и т. д.). Кроме того, должны быть предложены принципиально более широкие воз- можности профессиональной переподготовки (вплоть до полу- чения второго высшего образования) на базе наиболее успеш- ных учреждений профессионального (среднего и высшего) образования, а также предложены меры государственной под- держки вахтовому методу занятости на территории России»88 . На перспективу, в связи с наступающим исчерпанием «резерва» русскоязычных мигрантов, приоритетом ста- новится интенсификация усилий по интеграции нерусско- язычных трудовых мигрантов из стран Центральной Азии в российское общество, например посредством программ обучения их нашему языку и культуре. Эти люди со вре- менем могут превратиться в «мост» между Россией и Цен- тральной Азией, ресурс влияния Москвы на центральноа- зиатские элиты. Следовательно, нужно сделать все, чтобы они стали проводниками интересов России в регионе, а не источником разного рода проблем внутри нашей страны. 4. Помощь «русскому миру»89 . Необходимо совершенство- вать механизмы помощи русскоязычной диаспоре, а также представителям двуязычной национально-русской культу- ры (которых особенно много в Казахстане и Северном Кыр- гызстане, а также в целом среди городских жителей и интел- 88 Чернявский С. Мягкая сила России в Центральной Азии. Аналитическая записка ИМИ. М.: МГИМО, 2012. 89 Под «русским миром» здесь понимается цивилизационная общность, образованная ценно- стями и опытом общественного и культурного строительства русских и россиян (в том числе в Центральной Азии).
- 71. 70 лигенции) в центральноазиатскихгосударствах. Очевидным образцом здесь может стать политика Франции по поддер- жанию франкофонного мира, особенно в Африке, в том числе и путем активного содействия развитию. В постсоветский период имеет место долгосрочная тенден- ция к сокращению русскоязычного населения в Централь- ной Азии ввиду естественной убыли, эмиграции, воссоедине- ния с ранее мигрировавшими членами семей, а также из-за проводимой региональными элитами политики этнизации об- щества и государства. Сегодня среди русскоязычных преобла- дают либо пенсионеры, либо те, кто не уехал, но уже в разной степени интегрирован в общества стран проживания. Их жиз- ненные перспективы, при обязательном условии знания госу- дарственного языка страны постоянного проживания, будут напрямую зависеть от качества их человеческого капитала. В приведенной ниже таблице содержатся данные по числу русских, русскоязычных и православных в 5 государствах Цен- тральной Азии. (Следует учитывать относительность и услов- ность приведенных в табл. 9 цифровых данных, поскольку они базируются на экспертных оценках, экстраполировании дан- ных старых переписей или собственной оценке автора. – Прим. ред. Казанцева А.А.) Таблица 9 Оценочная численность русских, русскоязычных и православных в государствах Центральной Азии Страна Число русских (без учета пред- ставителей дру- гих славянских народов), в % Число русско- язычных или двуязычных, в % (оценка автора или других экспертов) Число право- славных (РПЦ), в % Казахстан 23,7 (1999, перепись) 95 (2001, экспертная оценка) 44 (оценка де-факто включает почти всех, идентифици- рующих себя как немусульман) Узбекистан 5,5 (1996, оценка) 14,2 9 Кыргызстан 12,5 (1999, перепись) Более 40–50 (соб- ственная оценка) 20 Таджикистан 1,1 (2000, перепись) 2–10 (собственная оценка) Не более 1 Туркменистан 4 (2003) 12 9 Источник: Сайт ЦРУ США, собственные экспертные оценки. URL: http:// www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/wfbExt/region_cas.html
- 72. 71 Русский язык икультура с XIX в. для Центральной Азии являют- ся связующим звеном не только с Россией, но и с мировой куль- турой. Таким образом, русскоязычные и двуязычные жители Цен- тральной Азии (среди которых много представителей интеллиген- ции) являются обладателями существенного по меркам региона культурного капитала, который нуждается в поддержке и кон- вертации в экономический и социальный капитал. В этом плане приоритетом при оказании поддержки оставшимся в странах Центральной Азии русскоязычным должна стать политика увеличения их образовательного и социального капитала, ис- пользования их как проводников интересов российского биз- неса и при реализации других проектов в регионе90 . Образцом в этом отношении может служить политика по использованию по- тенциала диаспор в Центральной Азии Южной Кореей. Следует также изменить саму концепцию работы с русско- язычными гражданами в Центральной Азии. «После распада СССР Россия уделяла особое внимание правам соотечествен- ников, оказавшихся в новых независимых государствах»91 . Такой подход был совершенно оправдан, скажем, в государствах Бал- тии, входящих в ЕС (или бывших ранее кандидатами в члены ЕС) и, соответственно, являющихся или строивших, согласно офици- альной доктрине, правовые и демократические государства. «Од- нако эффективность этой политики в ЦА невысока, поскольку по- литические режимы этих государств и сама общественная атмос- фера не оставляют достаточно места для развертывания здесь пророссийских НКО. Пока что у нас нет положительных примеров использования диаспорального ресурса за рубежом в продвиже- нии российских интересов. Очевидно, что редеющие диаспоры соотечественников должны использоваться более осторожно, с непременным учетом специфики страны пребывания»92 . С учетом вышесказанного очевидно, что упор с под- держки прав соотечественников в Центральной Азии нуж- но сместить на поддержку самих соотечественников, уве- личение их социального, культурного, образовательного капитала, оказание им помощи в реализации разного рода проектов и т. п. В частности, одним из основных приоритетов Российского государства в плане поддержки оставшихся рус- скоязычных (а также владеющих русским языком представи- телей центральноазиатского среднего класса) может служить учебная миграция. В этом плане актуальными являются усилия Россотрудничества по поддержке этой миграции (в частности, предоставление учебных стипендий). 90 Выступление Президента Фонда «Наследие Евразии» Е.Б. Яценко на семинаре Российского совета по международным делам «Интересы России в контексте проблем безопасности и раз- вития Центральной Азии и Афганистана», 2011 г. 91 Чернявский С. Мягкая сила России в Центральной Азии, записка. М.: МГИМО, 2012. 92 Там же.
- 73. 72 4.3. Повышение эффективностиуправления и межведомственной координации: роль Россотрудничества В настоящее время основным ведомством, через кото- рое реализуется российская помощь развитию, является Ми- нистерство финансов Российской Федерации. Именно оно, в частности, отвечает за российские взносы в международ- ные организации и программы в сфере содействия развитию. Однако следует понимать, что в функции Министерства финансов не входит и не может по определению входить реализация внешнеполитических интересов России. В ре- зультате «пересечения» в сфере развития финансовой про- блематики и проблематики внешнеполитической создается ситуация, когда чисто финансовый подход Минфина к данно- му вопросу не способствует реализации внешнеполитических интересов России через механизмы содействия развитию. В настоящее время Министерство финансов заинтересовано прежде всего в наличии исчерпывающей отчетности по прохо- ждению средств. Поэтому для него проще всего перечислять деньги многосторонним организациям на реализацию между- народных программ развития. В Министерстве финансов нет возможностей проводить экспертизу соответствующих про- грамм на предмет их соответствия целям продвижения внеш- неполитических интересов России. Нет и механизмов выбора тех инструментов помощи, которые могли бы наилучшим обра- зом способствовать реализации российских приоритетов. На- конец, даже сами такие приоритеты не сформулированы. В результате российская помощь Центральной Азии ре- ализуется бессистемно. Неизвестен даже общий ее объем, т. к. нет координирующей структуры. Разумеется, линию на сотрудничество с международными организациями надо продолжать и развивать, т. к. тем самым Россия под- держивает свой статус великой державы и ответственного члена международного сообщества. Однако необходимо и использовать внешнюю помощь как механизм реализа- ции национальных интересов России, и в первую очередь в центральноазиатском регионе. Эту задачу Министерство финансов своими силами не может решить по определе- нию, следовательно, ему необходима помощь других ве- домств, прежде всего МИДа. Кроме российских экономических ведомств определенный интерес к проблематике помощи государствам Центральной Азии проявляют силовые структуры, в первую очередь Го-
- 74. 73 снаркоконтроль. Очевидно, чтобез оказания экономической помощи государствам Центральной Азии, наиболее активно вовлеченным в транзит наркотиков по «Северному маршруту» из Афганистана в Россию, решить проблему наркотрафика не- возможно. В процессы оказания помощи центральноазиатским государствам также тесно вовлечены международные региональные организации, в финансировании которых ключевую роль играет Россия. К ним надо отнести прежде всего ОДКБ (по этой линии идет помощь в рамках подготовки кадров и продажи вооружений по льготным ценам или даже безвозмездно), а также евразийские экономические структуры (по этой линии идет оказание экономической помощи). Наконец, реализация помощи соотечественникам и ко- ординация внешнеполитических интересов России с ока- занием помощи, особенно на постсоветском пространстве, является очевидной функцией МИД России (через Россо- трудничество). До недавнего времени Россотрудничество не могло взять на себя роль координатора оказания помощи раз- витию. Возможно, ситуацию исправит планируемая активиза- ция работы агентства. Федеральное агентство по делам Содружества Независи- мых Государств, соотечественников, проживающих за рубе- жом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество) в настоящее время выдвигается на роль ключевого инструмента «мягкой силы» России в современном мире. Россотрудничество было образовано в 2008 г. указом Президента России, однако соответствующая структура суще- ствует с советского времени. В период, когда Россотрудниче- ством руководил Фарит Мухаметшин, ключевыми направле- ниями работы были развитие молодежного сотрудничества и формирование системы и механизма развития российской общественной дипломатии через зарубежные представитель- ства, в частности через российские центры науки и культуры93 . Ключевая роль Россотрудничества в предстоящем раз- вертывании «мягкой силы» России была обозначена в при- ветствии Президента Российской Федерации В.В. Путина участникам и гостям совещания руководителей представи- тельств и сотрудников этой организации 3 сентября 2012 г. Глава Российского государства, в частности, отметил: «Россо- трудничество, его представительства за рубежом вносят су- щественный вклад в развитие отношений с международными партнерами в культурной, научной, экономической и информа- 93 Студнева Е. МИД и Общественная палата России обсудили ресурсы «мягкой силы» // Международная жизнь. 13.12.2011. URL: http://interaffairs.ru/read.php?item=8129
- 75. 74 ционной областях… Этаработа является важнейшей состав- ляющей реализуемой МИД России во взаимодействии с други- ми ведомствами внешнеполитической линии нашей страны»94 . Президент России также отметил: «Сейчас, когда многие го- сударства для продвижения своих национальных интересов активно задействуют политику “мягкой силы”, возрастает роль и ответственность Россотрудничества и его представительств в деле формирования объективного образа нашей страны за рубежом, укрепления ее авторитета и влияния»95 . К участникам упомянутого выше совещания также обратил- ся Председатель Правительства России Дмитрий Медведев: «Укрепление позиций нашей страны в мире, продвижение на- циональных интересов гуманитарными средствами – это одни из важнейших приоритетов государства. Сегодня гуманитар- ное измерение выходит на передний план международной жиз- ни. И действительно, созданное 4 года назад Россотрудниче- ство должно стать одним из ключевых инструментов так назы- ваемой “мягкой силы”. Влияние государства во многом зависит от способности продвигать свои национальные культурные ценности, язык и экспортировать их. По сути, речь идет об осо- бом ресурсе международного лидерства, которое прямо связа- но с человеческим потенциалом»96 . Итак, приведенные выше цитаты глав государства и правительства России показывают, что они поддерживают отстаиваемую в данном докладе связку между внешней помощью и «мягкой силой» России. Министр иностранных дел России С.В. Лавров также поддержал идею превращения Россотрудничества в клю- чевой инструмент продвижения «мягкой силы» России. «Безусловно, предстоит еще многое сделать… чтобы более эффективно задействовать весь комплекс факторов “мяг- кой силы”97 через Россотрудничество». При этом глава МИД подчеркнул необходимость тесной связки между «мягкой силой» и экономическими инструментами влияния (на- пример, через такой механизм, как содействие развитию, что является наиболее актуальным именно в Центральной Азии): «То, что мы сегодня рассматриваем в качестве наших прикладных задач, вытекает из Указа Президента от 7 мая 94 Путин В.В. Россотрудничество существенно влияет на отношения с международными партне- рами // Официальный сайт партии «Единая Россия». 3.09.2012. URL: http://er.ru/news/2012/9/3/ putin-rossotrudnichestvo-sushestvenno-vliyaet-na-otnosheniya-s-mezhdunarodnymi-partnerami 95 Путин В.В. Россотрудничество существенно влияет на отношения с международными партне- рами // Официальный сайт партии «Единая Россия». 3.09.2012. URL: http://er.ru/news/2012/9/3/ putin-rossotrudnichestvo-sushestvenno-vliyaet-na-otnosheniya-s-mezhdunarodnymi-partnerami 96 http://правительство.рф/stens/20531 97 Выступление Министра иностранных дел России С.В. Лаврова на совещании руководителей российских центров науки и культуры (РЦНК) и представителей Федерального Агентства по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитар- ному сотрудничеству (Россотрудничество). Москва, 3 сентября 2012 года. URL: http://www.mid. ru/brp_4.nsf/0/47E841E7BC37D79844257A6E00413D0D
- 76. 75 2012 г. “Омерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации”… мы продвигаем идею о том, чтобы Агентство получило полномочия и в сфере содействия меж- дународному развитию. Эта Концепция была давно одобрена Правительством России. Не первый год мы ведем речь о соз- дании соответствующего механизма по реализации этой Кон- цепции, чтобы значительная помощь, включая безвозмездную и льготную, предоставляемая нами в соответствии с междуна- родными стандартами различным странам, прежде всего госу- дарствам СНГ, была выпукло представлена мировому обще- ственному мнению и чтобы мы ее более эффективно исполь- зовали во внешнеполитической работе… Рассчитываем, что функции содействия международному развитию будут переда- ны Россотрудничеству не только для стран СНГ, которыми оно уже наделено. Важно, чтобы они, во-первых, были подкрепле- ны реальными ресурсами и, во-вторых, чтобы и другие регио- ны, являющиеся объектом приложения наших усилий по оказа- нию помощи, также были скоординированы в одном центре»98 . Весной 2013 г. идея, озвученная С.В.Лавровым, наконец-то по- лучила реальное воплощение. Указ Президента № 476 от 8 мая 2013 г. возложил на Россотрудничество функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуще- ством в сфере содействия международному развитию на дву- сторонней основе99 . Ключевое направление работы Россотрудничества – постсоветское пространство и, в частности, Центральная Азия. Одна из задач агентства – развивать образовательное сотрудничество, что особенно актуально в центральноази- атском контексте – в связи со значительной учебной мигра- цией из Центральной Азии в Россию и ввиду того, что конку- рентоспособность российского образования на этом рынке наиболее высока. Ежегодно Российская Федерация предо- ставляет 10 тыс. государственных стипендий для иностранцев. С.В. Лавров предложил удвоить эту цифру, особо выделив кво- ты для соотечественников, абитуриентов из стран СНГ100 . Еще одним направлением работы Россотрудничества согласно планам, озвученным МИД России, должно стать развитие образования на русском языке за рубежом, что 98 Выступление Министра иностранных дел России С.В. Лаврова на совещании руководителей российских центров науки и культуры (РЦНК) и представителей Федерального Агентства по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитар- ному сотрудничеству (Россотрудничество). Москва, 3 сентября 2012 года. URL: http://www.mid. ru/brp_4.nsf/0/47E841E7BC37D79844257A6E00413D0D 99 Указ Президента Российской Федерации № 476 от 8 мая 2013 г. "Вопросы Федерального агент- ства по делам Содружества независимых государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству. URL: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=146145 100 Выступление С.В. Лаврова 03.09.2012 – см. выше.
- 77. 76 также очень актуальнодля Центральной Азии, «подключе- ние» которой к мировой культуре традиционно шло через русский язык и русскую систему образования. Глава МИД России заявил в этой связи: «Считаю, что мы должны активно поддерживать Россотрудничество, которое вместе с Министер- ством образования и науки утверждено государственным за- казчиком Федеральной целевой программы “Русский язык” на 2011–2015 гг. Сейчас в соответствии с поручением Президен- та разработан проект Государственной концепции поддержки Российской Федерацией русского языка за рубежом»101 . Ключевым ресурсом Россотрудничества является сеть пред- ставительств за рубежом, прежде всего Российских центров науки и культуры (РЦНК), Россотрудничество обладает второй по значимости и численности после загранпредставительств МИД России сетью, охватывающей 74 страны. В 55 странах функционируют 62 РЦНК, в 19 странах работают 24 представи- тельства в составе посольств102 . Однако штат всех представи- тельств агентства и РЦНК за рубежом составляет всего 600 со- трудников (185 человек, командированных из России, и 415 че- ловек, нанятых на местах)103 . Эти цифры невелики, если сравнивать их с затратами дру- гих держав на «мягкую силу». Так, Британский совет (Вели- кобритания) имеет офисы в 215 городах, преимущественно в столицах стран мира. В штате этих представительств ра- ботает более 7 тыс. сотрудников, бюджет – 1 млрд долл. Ин- ститут Гете (Германия) имеет около 130 собственных пред- ставительств в 90 странах, около 1000 сотрудников, бюджет более 400 млн долл. Франция поддерживает 120 ассоциаций в 146 странах мира, 800 центров, бюджет – 1 млрд долл. Фи- лиалы Института Конфуция и Кабинеты Конфуция действуют в 850 городах мира, к 2015 г. планируется довести эту цифру до 1500. В США на цели продвижения «мягкой силы» тратится до 1% ВВП, около 40 млрд долл.104 Возможности Россотрудничества ограничены по сравне- нию с конкурентами из других великих держав даже на по- стсоветском пространстве, в том числе в Центральной Азии. Например, в Кыргызстане активно работают 100 иностранных и 2 российских НПО. Ситуация в таких центральноазиатских го- сударствах, как Туркменистан и Узбекистан, еще хуже. 101 Там же. 102 Перспективы расширения сети Российских центров науки и культуры, разработка концепции «Русская школа за рубежом».Тезисы выступления К.И. Косачева на Совещании послов и по- стоянных представителей Российской Федерации 11 июля 2012 г. 13.07.2012. URL: rs.gov.ru/ sites/rs.gov.ru/files/soveshchanie_poslov.pdf 103 Студнева Е. Россотрудничество: «мягкая сила» набирает вес // Международная жизнь. 06.09.2012. URL: http://interaffairs.ru/read.php?item=8751 104 Там же.
- 78. 77 В связи сэтим глава Российского государства В.В. Путин поставил перед Россотрудничеством задачу увеличить свое культурное и образовательное присутствие в мире в несколь- ко раз, а там, где говорят на русском либо изучают его, в том числе в Центральной Азии, – на порядок, т. е. в 10 раз105 . Как отметил К.И. Косачев, главная задача Россотрудничества – объединение и консолидация «русского мира», который го- раздо шире, чем 30 млн соотечественников, проживающих вне России, он включает в себя всех, кто интересуется Рос- сией, ее традициями и современным днем. Это уже примерно 300 млн человек. Но и этот круг может быть расширен за счет тех, кто тем или иным образом соприкасался с нашей стра- ной, либо учился, либо работал, либо проживал в России106 . Расширение трактовки «русского мира», разумеется, надо приветствовать. Однако нельзя и не выразить опасения, что такая широкая трактовка может привести к «разма- зыванию» и так очень ограниченных средств Россотруд- ничества и к потере концентрации на таких ключевых ре- гионах, как Центральная Азия. Россотрудничество планирует к 2020 г. достичь открытия представительств в 104 государствах и зафиксировать в сво- ем ведении около 150 представительств. Наиболее активно пойдет расширение гуманитарного, культурного, образо- вательного и научного присутствия в странах СНГ, в том числе в Центральной Азии, где проживает 20–30 млн со- отечественников. Большой эффект может дать концентрация в одном месте, в Россотрудничестве, всех учебных программ. Всего Россия выделяет 210 тыс. стипендий для соотечествен- ников за рубежом (Россотрудничество – только 600 мест). Отсутствие координации и элементарного порядка привело к тому, что в 2012 г. студенты, зачисленные в вузы Российской Федерации, в начале сентября еще не получили подтвержде- ния о возможности приехать учиться107 . Позитивная динами- ка последних месяцев позволяет рассчитывать на то, что все обозначенные в данном разделе направления более глубокое идейное обоснование и дальнейшее развитие в обновленной Концепции участия РФ в содействии международному разви- тию, которую Россотрудничество должно представить до конца 2013 года, а также в планируемой к разработке доткрине ис- пользования «мягкой силы». Наиболее краткосрочной задачей Россотрудничества яв- ляется развитие подведомственной данной структуре сети 105 Там же. 106 Там же. 107 Студнева Е. Россотрудничество: «мягкая сила» набирает вес // Международная жизнь. 06.09.2012. URL: http://interaffairs.ru/read.php?item=8751
- 79. 78 РЦНК. Ключевым направлениемздесь является постсоветское пространство, в том числе Центральная Азия. В соответствии с перспективным планом расширения сети представительств на 2014 г., при наличии соответствующего бюджетного финан- сирования, планируется открыть РЦНК в Кыргызстане (г. Ош), Таджикистане (г. Худжанд). Однако и в этом случае нельзя не выразить озабоченность тем, что Центральная Азия по числу открываемых центров уступает европейской части постсовет- ского пространства (по 3 новых центра в Украине и Белорус- сии). Между тем масштабы трудовой миграции из этих стран в Россию значительно меньше масштабов миграции из Цен- тральной Азии, а знание русского языка и культуры там и так неплохое. Нельзя забывать, что изучение русского языка и культуры в Центральной Азии имеет прикладное значение. Оно не только способствует усилению российского влияния, но и облегчает интеграцию трудовых мигрантов в российское общество. Можно отметить в этой связи, что есть планы откры- тия РЦНК в таких далеких от России странах, как ОАЭ, Иран, Македония, Хорватия, Никарагуа, Мали, Алжир, Кения, Гвинея, Судан, Румыния, Турция и т. п. Между тем представляется, что дополнительные РЦНК в Центральной Азии послужили бы ин- тересам России куда лучше, чем РЦНК где-нибудь в Гвинее или Судане. Другим очевидным уже в краткосрочной перспективе на- правлением деятельности Россотрудничества является разви- тие русской школы за рубежом, что очень актуально для ряда стран Центральной Азии. Во исполнение поручений Президен- та и Правительства Российской Федерации Россотрудниче- ство совместно с МИД России, Минобрнауки России и другими российскими ведомствами и научным сообществом подготови- ло проект концепции «Русская школа за рубежом». Концепция направлена на формирование и поддержку типовых моделей российских образовательных учреждений за рубежом, кото- рые будут осуществлять свою деятельность по отечественным образовательным программам108 . Позитивная динамика последних месяцев позволяет рас- считывать на то, что все обозначенные в данном разделе на- правления более глубокое идейное обоснование и дальнейшее развитие найдут отражение в обновленной Концепции участия России в содействии международному развитию, которую Рос- сотрудничество должно представить до конца 2013 года, а так- же в планируемой к разработке доткрине использования «мяг- кой силы». 108 Студнева Е. Россотрудничество: «мягкая сила» набирает вес // Международная жизнь. 06.09.2012. URL: http://interaffairs.ru/read.php?item=8751
- 80. 79 Выводы и рекомендации А.Выводы 1. В целом страны Центральной Азии характеризуются вы- сокой степенью нестабильности, что делает необходимым ока- зание им помощи с целью минимизации трансграничных угроз безопасности. При неоказании этой помощи уровень неста- бильности в регионе может существенно повыситься. Таджи- кистан и Кыргызстан фактически находятся на грани превра- щения в «несостоявшиеся государства». Внутренней неста- бильности способствует наличие кланово-племенных структур во всех центральноазиатских государствах. В политическом отношении страны Центральной Азии недостаточно развиты, что способствует коррупции. 2. Для центральноазиатских экономик характерна «сы- рьевая зависимость». В регионе имеют место процессы демо- дернизации. Все это неизбежно определяет низкий уровень жизни (определенным исключением является Казахстан). В настоящее время для всех стран Центральной Азии харак- терен быстрый прирост населения, тенденция к демографиче- скому взрыву в наибольшей степени характерна для бедней- ших стран. Это резко снижает потенциал государств региона решать свои проблемы без внешней помощи. 3. Коррумпированность режимов значительно снижает эффективность оказываемой внешней помощи. 4. Национальные институты стран региона отличаются не- эффективностью. В условиях наличия неэффективных инсти- тутов все центральноазиатские государства характеризуются высокой степенью уязвимости перед лицом трансграничных рисков, прежде всего новых угроз безопасности, особенно терроризма и исламского экстремизма. Усиление этих угроз связано с расположенным по соседству Афганистаном. Под угрозой оказывается и государственность ряда центральноа- зиатских стран. 5. Россия в настоящее время является крупнейшим в мире национальным рынком афганского героина. Наркотрафик в нашу страну идет через Центральную Азию, в основном по маршруту Таджикистан – Кыргызстан – Казахстан – Россия. Решение проблемы наркотрафика невозможно без российской помощи, а Россия – крупнейший в мире игрок, заинтересован- ный в борьбе с афганским героином. 6. Важнейшим направлением экономического сотрудни- чества России с Таджикистаном, Кыргызстаном и в меньшей мере Узбекистаном является трудовая миграция. Степень кон- тролируемости этих миграционных потоков достаточно низка.
- 81. 80 Это также делаетнеобходимой российскую помощь странам региона с целью повышения качества приезжающей в Рос- сию рабочей силы и контролируемости миграционных потоков. Кроме того, в случае если в регионе произойдет серьезная де- стабилизация, это автоматически повлияет на Россию, т. к. вы- зовет новый масштабный приток мигрантов. 7. «Новая Большая игра» приводит к тому, что многие внешние игроки используют помощь не только для содей- ствия развитию и для обеспечения глобальной безопасности, но и для продвижения собственных национальных интересов в рамках разного рода геополитических и геоэкономических проектов. Внешняя помощь является способом проецирования «мягкой силы» России на Центральную Азию. 8. Риски и неопределенность ситуации в Центральной Азии очень высоки, что следует учитывать при оказании внеш- ней помощи. 9. Несмотря на неустойчивость социально-экономиче- ского и политико-институционального развития и наличие многообразных внутренних и внешних угроз безопасности, в глобальной архитектуре СМР Центральная Азия занимает периферийное место. Однако с учетом перерасчета объемов предоставляемой помощи на душу населения интерес между- народных доноров, особенно к беднейшим странам – Кыргыз- стану и Таджикистану, – достаточно высок. 10. Плотность донорского присутствия в регионе являет- ся сравнительно невысокой; количество значимых партнеров невелико. Положение дел в сфере СМР определяют: из «тра- диционных» доноров – США, Япония, ФРГ, Швейцария и Ве- ликобритания, а также ЕС как коллективный донор; из мно- госторонних организаций – АБР, Всемирный банк, ИБР, Гло- бальный фонд. Структура распределения долей в общем пуле между крупнейшими донорами, равно как и распределение предоставляемой ими помощи между отдельными секторами, каналами и формами, в последние 5 лет мало подвергается из- менениям. Радикальные перемены в отсутствие крупных гума- нитарных катастроф и политических кризисов представляются маловероятными. 11. Важнейшей тенденцией в региональной структуре СМР, отражающей устойчивый глобальный тренд, является увеличение роли «нетрадиционных» доноров, в первую оче- редь Китая и Турции, уже вышедших на лидирующие позиции по объемам предоставляемой помощи в Кыргызстане и Тад- жикистане и наиболее заинтересованных в усилении своего политического влияния в регионе, а также стран Персидского залива.
- 82. 81 12. Вместе стем для большинства игроков Центральная Азия пока не является приоритетным направлением донорской активности. Вероятность качественного расширения масшта- бов вовлечения для остальных игроков выглядит невысокой. 13. За исключением Китая, все игроки реализуют не только страновые, но и региональные программы; большинство доно- ров основывают свою деятельность на многолетних индика- тивных программах, существенно увеличивающих предсказу- емость финансирования и укрепляющих их имидж как надеж- ных, долговременных партнеров. 14. Все крупнейшие доноры (за исключением России), дей- ствующие на пространстве Центральной Азии, стремятся по- средством оказания помощи содействовать развитию систем поставок энергоресурсов по маршрутам, идущим в обход Рос- сийской Федерации. 15. «Традиционные» доноры большую часть средств пе- речисляют на реализацию программ и проектов в социаль- ных секторах и сельском хозяйстве, активно привлекая НПО, тогда как Китай делает акцент на развитии инфраструктуры и поддержке реального сектора экономики, действуя преиму- щественно через государственные компании и банки и активно применяя механизмы «связанной» помощи. 16. США в стратегии оказания помощи центральноазиат- ским республикам уделяют большое внимание вопросам обе- спечения безопасности в отличие от ЕС и других европейских стран. Между тем уже в краткосрочной перспективе (ввиду вы- вода коалиционных войск из Афганистана) данное различие может стать менее ощутимым. 17. Нормативные аспекты развития демократии, неизменно присутствующие в стратегиях оказания помощи, реализуемых в регионе европейскими странами и США, играют второсте- пенную роль, уступая место прагматическим соображениям, особенно в сфере торговли или обеспечения безопасности. Изменение ситуации в этом отношении представляется мало- вероятным. 18. Сокращение объемов помощи региону со стороны США и европейских стран в условиях бюджетной экономии откры- вает дополнительные возможности перед Российской Федера- цией как донором на пространстве Центральной Азии, к тому же стремительное наращивание донорской активности КНР делает использование этих возможностей насущной необхо- димостью. Китайская кредитная экспансия ведет к формиро- ванию таких объемов долговых обязательств у правительств центральноазиатских республик, которые они будут не в состо- янии покрыть. Высока вероятность использования КНР задол-
- 83. 82 женности в геополитическихцелях, несовместимых с интере- сами российской внешней политики. 19. Российское содействие странам Центральной Азии в настоящий момент осуществляется по широкому спектру на- правлений с использованием различных традиционных и не- традиционных для стран-доноров средств, при этом большин- ство из последних не учитываются как ОПР. 20. Ключевыми препятствиями на пути укрепления потен- циала России как донора на пространстве Центральной Азии являются: 1) отсутствие стратегического планирования (приня- тие решений ad hoc, высокая степень зависимости помощи от политической конъюнктуры); 2) недостаточное использование потенциала оказания помощи по двусторонним каналам (не- завершенность процесса институционального строительства национальной системы участия в СМР; недопредставленность российских НПО в регионе и отсутствие в российском зако- нодательстве норм, разрешающих выделение бюджетных средств напрямую НПО для реализации проектов в сфере СМР); 3) неэффективное информационно-коммуникационное сопровождение донорской активности (как в самой Россий- ской Федерации, так и за пределами страны). 21. В настоящее время основным интересом России в сфе- ре оказания помощи развитию является концентрация этой по- мощи на Центральной Азии и переориентация ее на этот реги- он с других традиционных (в особенности для ООН) регионов мира. 22. Необходимо учитывать, что Россия имеет достаточ- но сложный комплекс внешнеполитических интересов в Цен- тральной Азии: геополитические интересы, интересы в сфере безопасности, геоэкономические и геокультурные интересы. 23. Наиболее перспективными объектами политики укре- пления влияния России через помощь развитию в Централь- ной Азии являются Кыргызстан и Таджикистан. 24. Наиболее перспективными с точки зрения реализации интересов России направлениями оказания помощи пред- ставляются: реформа сектора безопасности и повышение эффективности государственных институтов, экономическое содействие (особенно в сфере транспорта, энергетики и гидро- энергетики), помощь в прокладке международных марш- рутов транспортировки электроэнергии, сфера управления водно-энергетическим комплексом, управление миграционны- ми потоками, помощь «русскому миру». 25. Имеющаяся в настоящее время межведомственная координация в вопросах оказания внешней помощи явно не- достаточна. Ситуация может улучшиться по мере становле-
- 84. 83 ния Россотрудничества какключевого органа по координации внешней помощи. Б. Рекомендации Необходимость поддержания позитивной динамики процес- сов евразийской интеграции и минимизации рисков, связан- ных со структурной уязвимостью беднейших государств Цен- тральной Азии (в связи с изменением стратегической обста- новки после вывода войск НАТО из Афганистана в 2014 г.), требует внесения корректив в российскую политику в сфере содействия развитию в регионе. Все изменения должны быть ориентированы на повышение «отдачи» от вложенных усилий, которую необходимо оценивать в том числе и с точки зрения соответствия результатов интересам Российской Федерации в сфере внешней политики и национальной безопасности. До- стижение этой цели предполагает принятие широкого комплек- са мер стратегического и инструментального плана. Для полу- чения большей «отдачи» необходимо: 1. Укрепить российский потенциал в сфере оказания по- мощи по двусторонним каналам, ускорив процесс создания на базе Россотрудничества полноценного национального агентства СМР. Это придаст новое качество донорской актив- ности Российской Федерации на пространстве Центральной Азии, повысит значимость и согласованность предпринимае- мых усилий. 2. Возложить на Россотрудничество ответственность за формулировку национальной стратегии по оказанию помо- щи центральноазиатскому региону, в рамках которой помощь должна рассматриваться как инструмент реализации «мягкой силы» России. Пока Россотрудничество отвечает прежде все- го за помощь в сфере культуры и образования, что ограничи- вает его влияние в сфере экономической помощи и помощи в реформировании сектора безопасности. Однако при нали- чии определенных полномочий в сфере координации внешней помощи, особенно на постсоветском пространстве, ведомство способно сыграть ключевую роль в участии России в СМР. 3. Дополнить принятие стратегии разработкой многолет- ней программы содействия развитию стран Центральной Азии, рассчитанной на среднесрочную перспективу (2014–2020 гг.), переняв в целом оправдавший себя опыт Европейского союза и таких заметных в регионе доноров, как Великобритания или Швейцария. В многолетней программе должны быть четко про- писаны как общерегиональные, так и страновые приоритеты, предполагаемые результаты и критерии эффективности пла- нируемых программ.
- 85. 84 4. Осуществить географическоеперераспределение фи- нансовых средств, выделяемых Россией на цели СМР в гло- бальном масштабе, в пользу наиболее бедных и уязвимых стран региона – Кыргызстана и Таджикистана. С наименьши- ми издержками подобное перераспределение можно произве- сти за счет уменьшения объемов помощи странам, чье отста- вание в развитии не несет в себе прямой угрозы националь- ной безопасности России (государства Тропической Африки, Латинской Америки, Юго-Восточной Азии). Реструктуризация может касаться как потоков «чистой» двусторонней помощи, так и целевого финансирования, осуществляемого через меж- дународные организации, включая взносы в трастовые фон- ды Всемирного банка, без увеличения общего объема помощи (ориентировочно 500 млн долл.). Такой вариант пространствен- ного переформатирования потоков российской ОПР представ- ляется наиболее предпочтительным в условиях наметившего- ся снижения темпов роста российской экономики. 5. Рассмотреть возможность реализации стратегии и сред- несрочной программы оказания помощи странам Центральной Азии через работу межведомственной комиссии, координиро- вать деятельность которой должно именно Россотрудничество (во взаимодействии с заинтересованными департаментами МИД России, в частности, по центральноазиатской пробле- матике – во взаимодействии с Третьим департаментом стран СНГ). В данную межведомственную комиссию должны входить представители Администрации Президента России, Министер- ства финансов, Министерства экономического развития, Мини- стерства образования и некоторых силовых структур, прежде всего Госнаркоконтроля, а также Федеральной миграционной службы. Необходимость подобного подхода диктуется «хруп- костью» беднейших государств региона и тем, что многие про- блемы лежат на стыке безопасности и развития. 6. Возложить на соответствующую межведомственную комиссию ответственность за налаживание эффективных механизмов взаимодействия с региональными международ- ными организациями, через которые реализуются интересы России в Центральной Азии (это евразийские интеграцион- ные структуры и ОДКБ), а также с представителями бизнеса и гражданского общества, с авторитетными многосторонними донорами, такими как Всемирный банк, Европейский банк ре- конструкции и развития, Азиатский банк развития, Исламский банк развития. 7. С целью укрепления потенциала Россотрудничества в сфере СМР, в первую очередь в сфере проектной деятель- ности, – сформировать госзаказ на организацию курсов повы-
- 86. 85 шения квалификации сотрудниковведомства в ведущих вузах страны, разрабатывающих проблематику содействия разви- тию, а также на внедрение магистерских программ подготовки специалистов по развитию. Это позволит содействовать реше- нию хронической проблемы нехватки квалифицированных ка- дров, которая продолжает тормозить процесс институционали- зации участия России в СМР. 8. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в законода- тельство, которые позволят задействовать российские непра- вительственные организации, специализирующиеся в сферах здравоохранения, образования, социальной поддержки, эколо- гии, защиты прав человека и т. д., в проектах помощи разви- тию. Вовлечение НПО даст возможность не только диверсифи- цировать каналы оказания помощи, но и расширить возможно- сти проецирования «мягкой силы» России как в Центральной Азии, так и в других регионах. 9. Расширить практику предоставления льготных финан- совых и инвестиционных кредитов на условиях мягче рыноч- ных беднейшим странам Центральной Азии с использованием механизмов Антикризисного фонда ЕврАзЭС. Кредиты могут финансироваться как за счет лимитов доступа к кредитованию самих беднейших стран (устанавливаемых пропорционально размеру ВНД на душу населения государства-участника и по- тому достаточно ограниченных), так и – при необходимости – за счет частичного перераспределения российского лимита в АКФ по модели, апробированной при выделении кредита правительству Беларуси. Не менее важно найти механизм предоставления грантов странам с низким уровнем доходов на наиболее значимые социальные проекты, связанные с под- держанием высокого качества образования, здравоохранения и социальной защиты. 10. Сместить акцент с оказания гуманитарной помощи на проекты в области содействия развитию, способствующие созданию новых рабочих мест в Центральной Азии. При этом крайне важно обеспечить сохранение лидерских позиций России в сфере предоставления гуманитарной помощи, на которые она вышла в последние годы благодаря укреплению конструктивного взаимодействия с ВПП, ВОЗ и наращиванию потенциала в сфере прямых поставок продовольствия и ме- дикаментов по двусторонним каналам. Гуманитарная помощь играет важнейшую роль в создании благоприятного имиджа страны в глазах населения центральноазиатских республик как партнера, готового прийти на помощь в трудные времена, и должна оставаться одним из инструментов проецирования «мягкой силы».
- 87. 86 11. Уделить приоритетноевнимание участию в проектах трехстороннего сотрудничества с участием Казахстана, ко- торый активно наращивает свой потенциал в области содей- ствия развитию. Привлечение Казахстана к реализации проек- тов развития не только способно повысить их эффективность, но и будет служить дополнительным фактором консолидации евразийского пространства. 12. В гуманитарной сфере – в среднесрочной перспективе увеличить в 3–5 раз количество квот, предоставляемых граж- данам стран Центральной Азии, в первую очередь Таджикиста- на и Кыргызстана, на обучение в российских учебных заведе- ниях высшего и профессионального образования. Также не- обходимо произвести комплексную оценку результативности деятельности Славянских университетов в Душанбе и Бишке- ке и филиалов российских вузов в Центральной Азии и рассма- тривать вопрос об открытии новых представительств с учетом результатов «работы над ошибками». 13. Повысить качество учета данных и информационного обеспечения политики в сфере СМР с тем, чтобы страны-ре- ципиенты, другие страны-доноры, а также население Россий- ской Федерации имели полное представление обо всех ини- циативах, реализуемых Россией, включая списание задол- женности, прямые инвестиции, помощь мигрантам, снижение таможенных пошлин, помощь соотечественникам и т. д. Как показано в докладе, имеют место большие объемы факти- чески оказываемой российской помощи, которые пока сла- бо учитываются в контексте помощи развитию (учитывается в основном только та помощь, которая проходит через Мини- стерство финансов). Представляется целесообразным рассмотреть возможность запуска единого электронного информационного ресурса (на- подобие американского foreignassistance.gov), где будет со- бираться вся информация о программах и проектах помощи, предоставляемой Россией по различным каналам. Кроме того, российские министерства и ведомства должны уделить осо- бое внимание предоставлению сведений правительственным структурам центральноазиатских республик, ответственным за сбор данных по внешней помощи (таким как Госкомитет по инвестициям и управлению государственным имуществом Республики Таджикистан). Сведения должны предоставляться своевременно и полностью, чтобы объемы российской помощи за 10 лет в отчетности, формируемой «на местах», не оказы- вались впредь на порядок меньше объемов помощи за один календарный год – не только фактических, но и официально задекларированных перед ОЭСР.
- 88. 87 Необходимо подчеркивать рольроссийской помощи для укрепления внутренней безопасности (снижение рисков распространения экстремизма и объемов наркотрафика), уменьшения притока мигрантов из центральноазиатских ре- спублик и т. д. 14. Необходима интенсификация оказания помощи Афга- нистану, нацеленная в первую очередь на создание новых ра- бочих мест. Такая помощь позволит создать задел для перехо- да к альтернативному развитию и переориентации экономики с производства опиатов на другие источники доходов. Безус- ловным приоритетом в данной сфере должно быть восстанов- ление промышленных объектов, построенных в свое время Со- ветским Союзом, а также направление инвестиций в добычу полезных ископаемых, гидроэнергетику, строительство желез- ных дорог. 15. На международном уровне Россия в рамках своего председательства в «Группе восьми» должна инициировать деятельность, направленную на предотвращение конфликтов и борьбу с уязвимостью государств (state fragility). Одобрение такой инициативы поможет привлечь дополнительные финан- совые ресурсы со стороны крупнейших доноров в наиболее уязвимые центральноазиатские республики, а кроме того, вне- сет вклад в формирование новой повестки дня по проблемам развития после 2015 г. Предложенные в данном разделе чисто организационные меры могут резко повысить эффективность российской по- литики в сфере помощи развитию уже в краткосрочной пер- спективе. Затем, в перспективе 2–4 лет, необходима работа по интенсификации оказываемой помощи и концентрации ее на обозначенных в докладе направлениях. В случае если Россия в перспективе до 5 лет сможет упорядочить оказываемую Центральной Азии помощь и интенсифицировать ее, то это положительно скажется на влиянии России в регионе, а также на региональной ста- бильности. В случае если этого не будет сделано, то мож- но спрогнозировать усиление тенденции к образованию трансграничных угроз безопасности, а также к ослабле- нию влияния России, в первую очередь в пользу КНР.
- 89. Рис. 1. Свободабизнеса в Казахстане и Туркменистане в сравнении со среднемировыми показателями Источник: Heritage Foundation. URL: http://www.heritage.org/index/default
- 90. Рис. 2. Распределениеобъемов двусторонней официальной помощи развитию, предоставленной государствам Центральной Азии странами- донорами, отчитывающимися перед КСР ОЭСР в 2011 г. (%) Источник: По данным AidFlows. http://www.aidflows.org/
- 92. Российский совет помеждународным делам СОДЕЙСТВИЕ РАЗВИТИЮ ГОСУДАРСТВ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ГОРИЗОНТЫ РОССИЙСКОГО УЧАСТИЯ Издательство «Спецкнига» т. (495) 744-6179 www.specialbook.net Верстка — Е.В. Зарубаева На обложке коллаж НП РСМД Формат 70x100 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Гарнитура HeliosC. Усл. печ. л. 5,5+вкл. Тираж 500 экз.