關鍵字~預算(影印版)

3,599 views

Published on

Published in: Technology, Economy & Finance
0 Comments
1 Like
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total views
3,599
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
3
Actions
Shares
0
Downloads
76
Comments
0
Likes
1
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

關鍵字~預算(影印版)

  1. 1. 政府預算不同於其他預算之基本特徵為何?又學理上將政府預算的角色扮演 區分為:因應景氣循環的政府財政政策(Coutercyclical Governmental Fiscal Policy)與供給面經濟學(Supply-Side Economics),其意涵意請分別 扼要論述之。 【解析】 (一)、政府預算的特質 根據學者魯賓(I.S. Rubin)的敘述,政府預算與其他預算相異之處在於: 1. 預算是種履行公共責任的手段; 2. 公共預算雖有因應情勢變遷的需要。 3. 公共預算容易受環境的影響,例如經濟因素、民意改變、選舉、天然災害等; 4. 公共預算是由不同的利益關係人參與其中,而且他們各對預算結果有不同的優先順 序和權力層次,並為預算過程所拘束和侷限; (二)、政府預算的角色扮演 財務行政之經濟思想,關係著政府所扮演的角色與職能規模的變化。對此,晚近 在學理存在兩派理論用以規範政府預算所應扮演的政策角色,一派是主張因應 景氣循環的政府財政政策(凱因斯經濟學);另一派則是力倡供給面的經濟學。 1. 凱因斯經濟學派(the Keynesian approach) 提高所得->增加工作機會】 【 : 認為經濟發展的不穩定乃肇因於需求面波動的結果。因為高失業和低所得造 成市場財貨需求降低,而需求降低又促使企業必需減產與裁員,進一步又
  2. 2. 使得原已低迷的市場需求更加地緊縮,於是經濟發展便呈現停滯與衰退的 現象,對此認為,因應之道唯有設法擴大市場需求面。因此主張政府不僅應 插手經濟事務活動,並且更需積極靈活運用各種政策支出以擴大需求,從 而對抗商業景氣盛衰的循環趨勢。 2. 供給面經濟學(supply-side economics)【降低物價】:則認為力促政府將經 濟發展的焦點置於財貨與服務的提供上,認為擴大生產力,才能抑制物價, 並降低通貨膨脹的發生,因此政府的角色不在干預,而在降低稅賦以鼓勵 投資並提供工作誘因,進以促進財貨與服務生產。 供給面經濟學運動的主要精神,在於避免或減低政府規模與業務的擴張, 影響所及,「解除官僚制度」 「推動民營化」 和 便成為當前美國政府致力實現 行政改革的基本目標。一九八○年雷根當選美國總統,即將供給面經濟學引 進聯邦政府,致力於削減聯邦政府支出與減除管制。 零基預算制度(the zero-based budgeting) (一)、源起 零基預算制度(Zero-Base Budgeting,簡稱ZBB)係由一九六 九 年德
  3. 3. 州儀器公司正式採用此制;一九七三年卡特總統於喬治亞州州長任內, 率先引進此制用於籌編州政府之預算;一九七七年卡特入主白宮後,遂 將之推行於聯邦各行政單位。 (二)、意涵 1. 零基預算制度預設的前提是:應該利用預算編製審議的過程,來對 政府計劃的目標與行政效能加以重新檢討。 2. 而所謂「零基」的概念,乃是指在年度預算週期中,現行的計畫和業 務除非證明其有續存之必要性,否則不應自動再予編配預算。所以, 在理論上,每種政府計畫和業務,都應在新的會計年度歸整於零, 重新加以檢討。 3. 準此,零基預算制度既可作為取消或裁減非重點計劃的工具,以便 將預算資源移做其他優先計劃之使用,甚且,亦有助於促進預算平 衡目標之達成。 績效預算(performance budget) 1. 胡佛委員會於1949 年向國會報告書中首次採用「績效預算」一詞,
  4. 4. 1950 年美國國會通過「預算會計程序法」,1951 年聯邦政府開始採 行此預算制度;我國於民國四十九年分期逐步推行這套預算制度。 2. 該套預算制度為引進科學管理的方法,著重成本效益的分析進行預 算的編製。 3. 所謂績效預算制度,是指預算的編訂係以政府的施政計畫或政策活 動為基礎,而非早期政府部門個別機關的經費彚整;此外,績效預 算強調績效評估的精神,冀圖呈現政府實際作為及所耗費之成本兩 者的關聯性。所以,胡佛委員會認為「績效預算乃是基於政府職能、業 務與計畫所編之預算…,績效預算將有助於根據政府各部會機關之 職能、業務或計畫評估其工作成果,此一預算制度是將預算重點至於 政府所要達成的任務或所欲提供的服務,而非僅著眼於政府的需索 之上 。 」 何謂設計計劃預算制度(Planning-Programming-Budgeting System, 簡稱PPBS)?其編制程序為何?並比較其與績效預算的差異? (一)、設計計劃預算制度
  5. 5. 1. 定義:設計計劃預算制度(Planning-Programming Budgeting System,簡稱PPBS),亦稱「企劃預算制度」,是將目標的設計 (Planning)計畫的擬訂(Programming),與預算的籌編 (Budgeting)三者相結合而成的一種預算制度。 2. 此制度是以「設計」為中心,以分析為手段,而以提高行政效率為目 的,它與控制為中心的傳統預算制度、以管理為中心的績效預算制度 均不相同。 (二)、設計計劃預算的編製可分為三個階段: 1. 第一階段為預算的計畫(Planning):是指將機關的長期目標予以 明確的設定,並擬訂達成該目標的各種可行方案,然後個別予以評 價與選擇。 2. 第二階段為預算的作成(Programming):就第一階段所擬訂的方 案,確定一個對將來比較確實推算的期間(通常為五年),預估可 能產生的成果與所需成本,作時間上的妥善分配。 3. 第三階段為預算的編列(Budgeting):計畫的策訂及細目計畫的作
  6. 6. 成兩階段所決定的結果,籌措被採行計劃所需的年度經費,予以編 製預算。 (四)、設計計畫預算的優點有四: 1. 將目標設計、計畫的擬訂、及預算的籌編三種作業程序結合,建立一 貫作業觀念,並輔以精密的計量方法,使預算更臻完善,提昇政府 機關營運效率。 2. 對長期經建計畫,提供了有效的技術,予政府以選擇計畫的優先次 序;並對資源長期負擔的研判,提供了明確的指標。 3. 將預算作業與管理功能結合,增進了行政效率,使預算之分配產生 更大之效益。 4. 對預算所列的一切計畫,經常檢討,不限於一年一度的考慮;具彈 性反應能力,計畫可依財務狀況的變動或需要的改變而調整。 (五)、實施上之困難: 1. 在推演出一適當的「任務」或績效的標準,即所涉及數量化的問題不 易解決。
  7. 7. 2. 當一個機構同時從事數種不同的計畫時,機構內攤於各計畫的成本, 不易精確求得,因為該機構目標並非單一,目標間的評估即難予進 行。 3. 預算書成立後,決策者常難分析各計畫間的相互依存性。 預 4. 一旦選擇績效標準後,成本與效益的評估問題,再者若有不同單位 欲完成共同目標時,本位主義的作風,亦難使設計計劃預算達成理 想。 想 5. 設計計劃預算太側重管理科學及經濟分析等的數量分析技術,如此 常造成在衡量抉擇的過程中,只看到「有形」一面。然而政府的支出有 極大部分,含有社會、政治、乃至心理因素,而此類因素是無法估計 的,且純經濟效益的考量,難滿足人民的需求。而由於太依賴專門知 識與技術,使基層機關及一般公務員難於接受。 (六)、績效預算與設計計劃預算之比較 1. 定義之不同: A. 績效預算(Performance Budgeting System):是基於政府的
  8. 8. 職能、業務、與計畫所編之預算。其編製是以政府應做的工作或應 提供的服務事項為基礎,並彙總表示每一工作,與服務事項所 需成本。此種預算是將成本分析應用於預算控制而設計出來的, 其作用在使施政計畫與支出預算兩相適應與控制,是一種以「產 出」為取向,以「管理」為中心,特別重視產出的績效之預算制度。 2. 就資源分配不同而言:P. P. B. S.是將預算置於長程計畫目標體系內, 就國家整體需要予以策劃,訂定目標,擬訂備選方案並加以選擇, 著重各項目標計畫間資源分配的競爭性,常使各項資源配合計畫而 有所更張;P. B. S.雖工作計畫為基礎,但對資源分配仍未脫數量的 增加。 3. 就計畫期程不同而言:P. P. B. S.係將預算期間擴大,包含數個年度, 一般是五年,甚至更長,然其執行仍是分年實施。P. B. S.大都以一 年為期。 4. 預算流向之不同:P. P. B. S.的資料流向是自上而下的。即先由高階 層設計決定國家整體目標與各機關的基本目標,以及總資源的適當 分配,再將此決策與預算資料逐級下達。P. B. S.的方式乃是由下而
  9. 9. 上來彙總預算,在此過程中常未能就國家整體利益來分配資源。 5. 作業技術不同:P. P. B. S.以設計為中心,以整個國家為對象,故常 打破組織界限,由數個機關共同執行。在設計時運用系統分析、作業 研究、成本效益(能)等方法來作分析。 B. S.以管理為中心,以一 P. 個機關為對象,運用工作衡量與成本會計等技術來擬訂預算。
  10. 10. ◎政府預算的漸增主義旨在呈現何種特色?有此種途徑會出現哪些缺失?如 何加以改進?請一一論述之。 【解析】 (一)、漸進主義的意涵 所謂漸進主義是指預算編制時,往往以上一年度機關或計畫的經費核撥規模作 為基礎,採取漸進式小幅的成長,而只在極為例外或爭議的情形下才會遭到縮 減。由於預算的「基礎」較少受到更動,因此真正的討論重心便放在各機關或計畫 「增量」的部份。這種遞增的預算編列方式,規避了全面的廣博分析、單位目標的 明確陳述,以及計畫的具體評估,因此它頗能迎合融洽政治氣候的塑造。 1. 遞減主義的策略:即小幅度刪減機關或計畫年度預算的若干比例,一直到 歲入與歲收達成平衡,抑或預算赤字降低到政治尚可容忍的程度為止。 2. 漸增主義是一種分析政府預算的政治途徑,在該途徑之下呈現出多元團體 主義的代表性、促成共識與聯盟建立,以及顯現國會成為預算分配過程中的 權力所在等主要特色。 (二)、漸進主義的限制 政府預算的漸增主義,有以下限制:
  11. 11. 1. 政府預算的漸進主義難以避免浪費,也無力提升行政效率,主要原因為 A. 漸進主義的本質講究多花少減; B. 國會不願增加賦稅,使得預算難以維持平衡,赤字不斷增加。 2. 由於漸進主義避免針對政府目標和政策優先順序作出明確的界定,將使得 公共行政的運作發生困難。 (三)、漸進主義的改進 鑒於漸進主義衍生的問題,晚近在美國預算的改革上採取下列做法,包括: 1. 致力推動平衡預算修憲(balanced budget amendment),要求除非國家遭 遇明顯而緊急的事件,並且獲得國會絕對多數的同意,否則聯邦政府必須 維持年度的預算平衡。 2. 致力推動落日條款(sunset provisions)。所謂落日條款,是指政府的計畫除 非重新獲得授權,否則應於一定年限後(通常為五年)自動停止。基此,一旦 計劃期限終止時,支持該項計畫的行政人員或政治人物,必須提出需要延 續的理由,重新採取立法行動。基本上,落日條款吸收了零基預算的精神, 冀圖發揮遏止無效的政策肆意拖延的功能。 何謂企業化預算?我國在進行預算改革過程,應破除企業化預算那些迷
  12. 12. 思(myth)? 答: (一)企業化預算的定義 奧斯本與蓋伯勒在《新政府運動》乙書中,不斷強調企業化預算的重要性, 並舉了許多城市成功的經驗加以佐證企業化預算的優越性。整體而言, 我們可以歸納企業化預算的幾項特徵: 1. 彈性(flexibility):企業化預算拋開傳統對預算細節指揮、控制的方 法,改採彈性的作法,即主管可以視情況需要,即時採取因應措施。 其中兩項重要的改革是: (1)部門預算不再使用細目分項,讓主管在必要時機主動運用資源; (2)允許各部門把今年尚未消化完的預算保留至下年度。 2. 結果導向:意指進行預算決策時,以「結果」(results),而非「投入」 (inputs)或「過程」(process)為專注的目標。企業化預算主張以結果導 向的預算制度:即授權給決策者快速而彈性處理預算的空間;決策 者則須向「結果」負責。換言之,結果導向途徑就是授權給主管放手去 決定預算,有助於主管專注在重大政策議題上,而非預算管理的細 節上。 3. 績效掛帥:企業性政府想要改變官僚機關「只重投入、不重產出」的現 象,主張必須以「績效」(performance)決定撥款。企業化預算主張建
  13. 13. 立可衡量的目標和績效指標來對機關主管課責,才能同時信任授權。 換言之,企業化預算十分強調績效評估。 (二)破除企業化預算的迷思 1. 企業化預算的最大問題就是企圖以私部門管理的途徑來改革政府預 算,卻忽略政治與制度系絡的重要性。倡導革新者若不考慮個別國家 的政經結構與社會環境的特殊性,任何新制度的移植最終將是「橘逾 淮為枳」的結果。 2. 企業化預算建立在過度樂觀的人性假設:假設每一位預算執行者都 可以是「急公好義」的,因而忽略了道德風險。假如沒有相關配套措施, 如客觀的績效評估之建立、預算資訊的透明化、肅貪機制的加強等, 則一旦引進只講績效、目標的企業化預算制度,政府恐將「未蒙其利、 先受其害 由此觀之,若以為企業化預算是當前預算改革潮流之 所 」。 趨,便貿然鼓吹全面移植,則恐怕只是一種人云已云的「潮流迷思」。 3. 總之,在我國全力推動政府再造工程之際,預算改革工作不能缺席。 企業化預算制度或有可取之處(如績效獎金),但須有周延縝密的 配套措施,才能兼顧興利與防弊;更重要的是,針對不同預算階段
  14. 14. 問題的小規模調整,諸如強化預算管理者的計畫規劃與評估之專業 能力、 「增加支出法案須財源」 落實 之規定、加強重大採購及工程預算 執行之事前防範與事後審計等,才是我國現階段務實可行的預算改 革方向。 不可控制的支出(uncontrollable spending) 1. 這是指美國的預算問題而言,現今美國聯邦政府預算中最為棘手的 問題,乃是每年將近75%無法控制的強制支出。 2. 而這些難以控制的預算支出,主要型式有三: (1).第一是聯邦公債的支應,光是公債的利息支付即佔聯邦支出 的15%,顯示過去赤字開支(deficit spending)所累積的龐大 債務,今日已然成為美國的沈重負擔。 (2).第二是「資格權益」的開銷,包括社會保險、醫療補助、退伍軍 人優惠等支出,不但隨著申請人數的增加而持續成長,同時為 抵銷通貨膨脹,所給付的生活津貼亦須依隨物價波動而做調整。 這些具有法定資格的龐大利益團體,已然構成國會與總統的壓 力,若不謹慎以對,往往可能葬送其政治生命。
  15. 15. (3).第三是政府依法履行簽訂的契約義務,如外包民間的處理費 用、委外工程的支付義務等。

×