關鍵字~新公共行政、新公共管理及新

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關鍵字~新公共行政、新公共管理及新

  1. 1. 試就新公共行政、新公共管理及新公共服務等不同觀點,析評其內涵。 擬答: 自1980 年代開始,「新公共管理」(New Public Management),或「政府再造 (reinventing government)運動,確實解決當下各種行政生產效率不彰及績效 不足等問題,但其偏重市場、組織面向之本質,卻忽略公共性質的一面。因此, 遂有學者提倡「新公共服務」之觀點,作為反思新公共管理之論述。 (一)、「新公共服務」 (New Public Service) 為彌補新公共管理理論於公民倫理之不足,Denhardt 夫婦即引用新公共行政及 新公共管理之若干理論基礎,提出「新公共服務」(New Public Service)之概 念,茲說明其理論基礎如次: 1. 民主公民資格(democratic citizenship):係指公民應積極主動參與治理 之事務,培養前瞻性的眼光,而將公共利益置於私我利益之上,並具備參 與公共事務的知識與能力,養成公民對國家之認同與歸屬感,並明白社員 彼此間乃休戚與共之共同體。 2. 社群與公民社會(community and civil society):須強化民主社會的凝聚 力(cohesion),使社會產生穩定的力量;而在建構社群上,地方政府即
  2. 2. 須扮演支持社區與創立社區之角色,以便促發各類自願性(volunteering) 團體組成「公民社會」之機制。 3. 組織人性主義與對談理論(organizational humanism & discounse theory):對組織的觀點應能跳脫傳統官僚主義(Bureaucratism)或實證 主義(postivism)之框架,而改採詮釋論、批判理論或後現代主義作為組 織之研究;政府更能與各式團體對談,作為其治理之模式。 (二)、Denhardt 所提出之新公共服務,係在檢討新公共行政與新公共管理之 缺失,茲比較三者差異如下: 1. 由「基礎理論、「政府角色」及「人類行為模式」觀察 : 」 A. NPA:著重政治理論與社會科學之評論,政府並扮演「操槳者」的角色, 且講求「理性行政人」之模式。 B. NPM:重視經濟理論,以實證論社會科學為對話基礎,政府角色為 「領航者」,並重視「經濟人」之思維。
  3. 3. C. NPS:看重民主理論與多元知識途徑,政府為「提供服務者」,並鼓勵 政治、經濟、組織等策略理性。 2. 由「公共利益、「公共服務者角色」及「行政人員之激勵基礎」觀察 : 」 A. NPA:認為公共利益就是政治之表現,並於法律層次中展現:注重文 官之福利,並視人民為委託人。 B. NPM:認為公共利益乃個人利益之總合;講究企業精神及縮減政府規 模,並視人民為顧客。 C. NPS:認為公共利益乃共享價值及對話的結果;倡導公眾服務與社會 貢獻,並重視公民角色之精神。
  4. 4. 行政學向來重視理論與實務的結合,並據以推動行政改革,試就「典範變遷」的 觀點,析評我國行政革新的民去、現在與未來。 擬答: 就「典範變遷」觀點而論,吾人可將我國行政革新的過去、現在與未來類比為公共 行政發展歷程之傳統公共行政、新公共管理、新公共服務三大途徑;以下就我國 行政革新的三個歷程與典範一一分述如后: (一)、傳統公共行政的行政革新—過去 1. 行政革新就是行政業務現代化或科學化 2. 行政革新就是行政風氣的革新 3. 行政革新就是行政效率的提高 4. 行政革新就是行政業務制度化 5. 行政革新就是行政組織與人事的革新 (二)、新公共管理的行政革新—現在 1. 政府再造綱領以「法制再造」 「人力及服務再造」 、 「組織再造」三大途徑進 行 改革,是以企業型政府之績效管理精神所進行的政府改造運動! 2. 政府改造委員會換黨執政後,由總統陳水扁先生親自主持之「政府改造委員 會」宣示以「行政四化」(亦即法人化、地方化、去任務化、委外化)為其改造
  5. 5. 目標與方向! 二者可說是「新公共管理」途徑的行政革新策略。 (三)、新公共服務的行政革新—未來 新公共服務的概念,依照Denhardt 與Denhardt 所指出(2000:552-553), 有七個核心概念: 1. 以服務取代導航:公經理人日益重要的角色在於幫助公民達致其共享的利 益,而非企圖控制或引領社會前往新的方向。 2. 公共利益是目標,而非副產品:公共行政者必須致力於建立集體與共享的 公共利益觀念。此目標並非由個人可選擇的速效藥,而是共享利益與責任。 創造。 3. 策略思維、民主行動:達成公共需求,政策與方案必須透過集體努力與合作 程序,有效且負責地達成。 4. 服務公民,而非顧客:公共利益乃源自共享價值的對話,而非個人自利的 集合。因此,公經理人所要回應的是公民的需求而非顧客。 5. 課責並非易事:公經理人除了注意市場外,必須同時注意法律、憲法、社區 價值、政治常規、專業標準與公民利益。
  6. 6. 6. 重視人民,而非只重視產品:公經理人所參與的公共組織及其網絡若其能 透過基於尊重人民的合作流程與共享領導上,終將成功。 7. 重視公民精神與公共服務,勝於企業精神:公共利益將更提昇,乃是透過 公經理人與公民對做出有益社會的貢獻產生認同時,而不是基於公經理人 將公共財視為己有的假定上。 美國公共行政學者亨利(N. Henry)在其所著之《公共行政與公共事務》一書中 將公共行政學的演進與發展區分為五個典範(paradigms)。試舉出亨利所提出 的五個典範及其大意,並針對其論點加以闡述與評論。 【擬答】 「典範」(Paradigm)的觀點因湯瑪士‧孔恩(Thomas Kuhn)於1962 年所著 《科學革命的結構》(The Structure of Scientific Revolution)一書而倡導,孔恩 在此書中以典範概念說明自然科學變遷的過程 典範」 。 「 的概念,最簡明的意義 就 是指某一個時期,某一個科學社群成員所共同持有的信念、價值和科技。 申言之,典範的意涵包含下列五個基本觀念:典範就是一種信念或信念系統; 典範就是世界觀;典範即是一種觀察的方式;典範也是一種普遍性的觀點;典 範也是最高的「共識單位 。 」 (一)、亨利的典範論
  7. 7. 亨利(Nicolas Henry)在其1989 年所著的《公共行政與公共事務》(Public Administration and Public Affairs)一書中,使用五個典範發展過程來分析行政 理論建構的歷程。以下說明其理論大要如次: 1. 典範一-政治與行政分立時期 典發展時期:1900~1926 年。 年代表著作: 1900 年古德諾(Frank D. Goodnow)所著《政治與行政》一書。 1926 年懷特(Leonard D. White)所著《公共行政研究導論》一書。 主題形象(典範內涵):此一時期對於行政學的研究定向(Locus)著重政府 的官僚體制,政治與行政是分開的。前者是關於國家意志的表現或政策的問題; 後者則與政策的執行有關。就方法論而言,此一典範強調行政研究可以「價值中 立」(Value Free)的,其研究目標在於「經濟」與「效率」的研究。 2. 典範二-行政原理 發展時期:1927~1937 年。 代表著作: 1927 年魏勞畢(W. F. Willoughby)所著《公共行政原理》一書。 1937 年古立克與尤偉克(Luther Gulick and L. Urwick)兩人所著《行政科學論
  8. 8. 文集》一書。 主題形象(典範內涵):此一時期的學者認為行政原理具有放諸四海皆準的普 遍性,因而行政科學乃追求行政現象的「類似性」(Similarity)通則,而不重視 「差異性」(Difference)的比較研究,使行政研究著重機械的效率觀,缺乏「公 共性」 (Publicness)的探討,因而公共組織與企業組織的研究並無差別。 此一時期重要的理論發展,就是古立克與尤偉克兩人所提出的行政原理,即 POSDCORB。 然而,從方法學上來看,這一群學者所謂的「行政原理」並非真正的經驗性原理, 而是一種規範性的原理,例如Gulick 和Urwick 兩人所提的行政原理,即 POSDCORB,這像什麼行政原理呢?祇告訴人們行政若要有效率的話「應該」 注意這個那個原則而已。 3. 典範三-公共行政學即政治科學 發展時間:1950~1970 年。 代表著作:高斯(J. M. Gaus)於1950 年發表之〈公共行政理論趨勢〉一文。 主題形象(典範內涵):此一時期是行政學發展的低潮期,因為公共行政的研 究成為組織研究的類別之一,而且行政學變成政治學的附庸或與政治學同義語,
  9. 9. 並非一門獨立的學科。 就方法論而言,這一時期的行政研究著重「個案研究法」 「比較行政研究」 與 ,此 為二次大戰後美援亞非國家,發現許多受援國貪污賄賂盛行,行政效率低落, 乃以實際取向,改進行政實務為目的,從事比較行政或個案研究。 由於本時期公共行政學失去獨立自主性,其兩個次級領域-比較行政研究理論 建構的失敗和行政個案研究法沒有多大的成就,可以說行政學者已成為政治學 研究中的「次等公民」(Second-Class Citizenship)。 4. 典範四-公共行政學即管理學 發展時間:1956~1970 年。 代表著作: 1956 年〈行政科學季刊〉(Administrative Science Quarterly)創刊,該刊立論 前提即假定公共的、企業的和組織的行政並無區別,行政就是管理。  1958 年,馬屈和賽蒙(James G. March and H. Simon)合著之《組織》一書。  1965 年,馬屈所編的《組織手冊》一書。  1967 年,湯普森(James D. Tction)所著《行動中的組織》(Organization in
  10. 10. Action)一書。 )主題形象(典範內涵):此一時期的典範幾乎與典範三同一時期,故可說是 兩個典範競爭並立的時期。同時,此一時期行政學的研究幾乎等同於「組織理論 與管理」的研究,組織理論與管理的研究往往成為「企業組織理論與管理」,亦即 此一時期的觀點並無所謂公私領域的差異,此一時期學者著作提倡不分公私部 門而能一體適用的管理學,被稱為「類同管理」(Generic Management)。 5. 典範五-公共行政學即公共行政學 發展時間:1970 年以後迄今。 代表著作:1970 年「全國公共事務與行政院校聯合會」(NASPAA)的成立,代 表了公共行政學獨立自主的發展階段。 主題形象(典範內涵):由於對「公共行政即政治學」 「公共行政學即管理學」 與 兩大典範的不滿,促使公共行政學的發展又趨向於獨立,惟發展過程中並未帶 來單一典範,反而呈現多元化的發展,包括公共政策、新公共行政、公共選擇等 學派。均為解決公共問題,滿足民眾需求,以及提昇政府治理能力而努力。 此外,在此一典範時期下並且界定公共行政發展趨勢下的核心課程,包括公共 行政的環境(著重民主社會的官僚體制角色)、數量方法、公共預算和財務管理、 組織理論和人事行政等。 組
  11. 11. (二)、典範概念的評論 公共行政的發展是否應就「典範」來敘述,確實仍有爭議。理由論述如下: 首先,就上述Henry 的描述,我們不難看出公共行政的研究在每個階段或時期 皆有不同的理論彼此競逐,從未有一個理論儼然成為主流的「正規科學」,甚至 Burrell &Morgan 亦認為,日後組織的研究應以不同「隱喻」(metaphor)來理 解,才不會陷入典範的框架中。 「典範」 所以 來形容行政學的地位,是有爭議,此 其一。 其次,嚴格言之,典範被用來指稱學科的基本共識。然而公共行政的正規典範遲 遲未能建立,因此其是否為一嚴謹的學科,也不無疑問。所以,將公共行政視為 一門容納不同理論觀點的專業,可能更為恰當。在當前沒有一門單一學科能全然 提供公共部門中行政人員所需各種知識的情況下,我們所能期望的是所有學科 都可貢獻其所能,而使行政學的專業(非學科)更形奠基與光彩,此其二。 最後,由於行政學的典範運用既有爭議,那麼各種分析的理論與觀點,實不應 稱為「典範」,而以「研究途徑」(approach)來形容更為貼切,此其三。__ 黑堡宣言(Blacksburg Manifesto) 一、背景
  12. 12. 其起源是因一九七零年代,美國社會一股反官僚、反權威、反政府的風潮,加上 一九八零年代政黨輪替執政,以意識型態或忠誠度作為評比專業能力的標準, 以批判文官作為競選口號,嚴重傷害民主治理。學者萬斯來 G. L. Wamsley 聯合 起其他學者,以顧賽爾 Goodsell 所著<<為官僚做辯護>>為基礎,相互討論後, 發表為『黑堡宣言』 二、主要論點 『黑堡宣言』乃為官僚體制作辯護,反對小而美的政府,強調公共行政在民主治 理過程中,具有相當重要的地位。 1. 公共組織應成為實踐公共利益的寶庫 2. 公共組織的權威來自於實踐公共利益 3. 公共行政人應成為憲政秩序的詮釋者與參與者 4. 公共行政人應成為有自我意識的主權受託者(The Self-Conscious Trutees of thePublic Interest) 三、結語 黑堡宣言認為要達成上述目標,行政人員應扮演『睿智的少數』,而非『喧嚷的多 數』 『有權的少數』 或 ,應考量長期利益,而非屈就於眼前壓力,為政治人物背書 於短期政績。
  13. 13. 四、番外篇-新公共行政與黑堡宣言 前者屬於行政理想的個人主義,而後者則屬於『奠基於制度的明諾布魯克觀點』, 實際強調將其論點實踐於憲政體制之下。並彰顯行政人員是主權受託者的角色, 秉持專業良知,實踐『守護型行政』(Advocacy Administration)之真諦。 新公共行政(New Public Administration, NPA) (一)、背景 1. 社會背景:一九六零年代美國在外交上捲入越戰,在內政上有黑人民權運 動及社會貧富不均等問題。 2. 學術背景:瓦爾多 D. Waldo 發現當時的公共行政研究出現學術斷層 3. 基於上述兩點,瓦爾多號召三十三位年輕學者於紐約大學明諾布魯克會議 中心共同討論公共行政未來的發展趨勢和現今重要的相關問題。 (二)、主要論點 1. 主張入世相關的公共行政:主張應研究與環境、行政人員、社會有關的問題 2. 主張適應動盪不安的環境:政府應正視問題,尋求與民眾的互動
  14. 14. 3. 主張建立新的組織型態:需要建立新的組織型態以滿足當代社會參與式管 理、服務對象取向、行政人員價值判斷及各種社會問題的需求,如協和式組 織 4. 主張發展以服務對象為重心的組織型態,行政人員應忠於服務對象及計畫 5. 主張後邏輯實證論(post positivism):反對邏輯實證論的價值中立,應以 專業知識從事價值判斷,強調社會公道(social equity)和社會正義 (social justice)的重要性。而這點是與當時主流行政學最大不同之處,認 為行政目的就在於社會公道,而社會公道就是政府對民眾的服務與管制要 一視同仁,肯定並強調行政人員的決策與執行責任。 6. 主張行政人員應體現下列價值: A. 堅持更寬闊的社會公平。 B. 關切更廣泛的政治參與。 C. 追求行政理論與實務的規範意義。 D. 致力於知識與實踐的整合。 E. 正視多元化主義(Pluralism)的缺失。 F. 邏輯實證論(Logical Positivism)與經驗論(Empiricism)的限制。
  15. 15. (三)、傳統公共行政與NPA 之差異,可從以下層面對照觀之: 1. 傳統公共行政採政治行政二分法;NPA 則強調政治行政的交互性。 2. 傳統公共行政主張行政中立;NPA 則強調行政人員的倫理責任。 3. 傳統公共行政組織強調集權與控制;NPA 則強調分權與參與。 4. 傳統公共行政重視效率與生產力;NPA 則重視問題解決的有效性。 5. 傳統公共行政著重專家在政策分析中的角色;NPA 則著重市民在解決 社區問題的參與。 (四)、公共行政與東方的「公共哲學」 公共行政的「公共」二字,涉及公共利益、平等、自由、公道等抽象概念,與東方的 「公共哲學」相通,並從以下三個角度來看: 1. 公共哲學就是民主體制下為公共利益服務,依公共意志與公共價值作行政 決定。 2. 在行政程序上,行政裁量權以其為公眾取向的依據。 3. 公共哲學為提倡社會公道的公共行政理論。 新公共行政和傳統公共行政的主要差異,即在「公共」兩字的精義,因此,展望 未來,公共行政若要擺脫技術理性的枷鎖,須反省公共行政的「公共目的」,並 重拾對「公共哲學」的重視。
  16. 16. 新公共管理(New Public Management, NPM) (一)、發展背景 1. 從理論層面來看,NPM 是企圖跳脫傳統官僚典範,跟隨「後官僚典範」而來; 2. 從實務層面來看,1980 年代以來被冠以不同稱號,如管理數、以市場為基 礎的公共行政、企業型政府、新右派或新治理等,政府再造運動浪潮,均可 統稱為新公共管理。 (二)、新公共管理的主要論述觀點及特徵 所謂新公共管理(New Public Management , 簡稱NPM)是相對於傳統以機械 觀點為中心的公共組織管理策略(如泰勒的科學管理)。在基本的觀念方面,新 公共管理是屬於新右派的思想,也就是強調政府應該以減少其對社會及市場的
  17. 17. 干預,讓市場機制得以充分發揮,而且認為政府必須重視產出的效能性,以滿 足顧客的心態來滿足民眾的需求,至於達成此一目標的首要途徑就是為政府注 入企業家精神(entrepreneurship)。Farnham 和Horton 兩位學者歸納出NPM 具有以下八項特徵: 1. 採取理性途徑的方式處理問題,亦即在設定政策目標和闡明政策議題時, 特別強調策略管理所扮演的角色及其作用。 2. 重新設計組織結構,其目的在於使政策能與行政分離,並且對於服務的傳 輸,都必須建立起一個賦予責任的行政單位。 3. 改變組織結構,促使官僚體制的組織更為扁平化,下授權責給管理人員, 以利績效目標之達成。 4. 依據經濟、效率及效能等標準(Criteria)(三E 標準)來衡量組織的成就; 發展績效的指標,使組織的成就能夠被加以比較和測量,並據此進一步提 供資訊來作為未來決策時參考。 5. 改善現行的政策,使公共組織能從被傳統公共服務價值所支配的文化中, 轉換成能與「新公共服務模式」強調市場及企業價值相調和的文化。 6. 運用人力資源管理的技術,其目的係在淡化集體主義的色彩而採取個人主
  18. 18. 義的途徑,包括尋求動員員工的支持與承諾,來持續地進行結構與組織的 變革。 7. 試圖建立一種具有彈性、回應及學習的公共組織,並發展一種將大眾視為顧 客(Clients)、消費者(Customers)及市民(Citizens)的「公共服務的導 向」(Public ServiceOrientation),公共服務不再由專業的供給來支配, 而是以回應人民真正的需求來提供公共服務。 8. 以契約關係(Contractual Relationship),來取代傳統的信託關係。 (三)、公共行政與公共管理之關係 1. Waldo 所領導促成的新公共行政,到了80 年代出現了兩股行政學研究的不 同途徑,即黑堡宣言與新公共管理。兩者可說是左派思維相對於新右派的思 維;再者,黑堡宣言為官僚體制辯護,反對NPM 倡議的「小而美」的政府, 強調公共行政在民主治理過程中具有相當的重要性,有別於忽略政治面向 的新公共管理途徑,而具有規範性的理論特色。 2. 綜上所述,公共行政與公共管理之關係,猶如「老幹」 「新枝」 與 ,新枝必然 是在老幹的基礎之上發展,因此就管理和組織而言,NPA 與NPM 均追求 有所變遷,惟兩者卻表現出不同的方式: A. NPA 強調專業化的公職服務,效力實現效率與社會公正。NPM 則講究
  19. 19. 對個別顧客的授能以作成自我的選擇。 B. NPA 是較制度與政治取向,而NPM 較不考慮制度和迴避政治問題, 至於理性、認識論、方法論的問題,對NPM 不具重要性,對NPA 卻相 當重要。 C. 最後,NPM 的價值乃是提升個人的選擇、誘因的提供、競爭的使用和將 市場作為政府的運作模式,而NPA 的價值則著重人文的和民主的行政、 制度的建立、專業的能力,它涉及較多政治問題和社會公正議題。 新公共管理(new public management) 新公共管理又稱「新右派哲學」,是八○年代後興起,對「新左派哲學」之反動, 代表性學者傅德(Hood, 1991)認為新公共管理有七項重要主張:
  20. 20. 1. 積極有為的專業管理者他是位居組織上層地位,對於組織控制具有自主 控制權的、積極的管理者,以明確其責任。 2. 明確的績效標準與衡量:他必須清楚界定政策目標與實施績效,以作為 評鑑其責任之依據。 3. 產出控制:非常強調政策產出或結果的控制,而非過程取向。 4. 主張分部化:將公部門內的組織結構依據產品或服務特性劃分為若干管 理單位,然後根據每一單位實施統合化的管理,以收管理效果。 5. 強調競爭強調以競標或簽約方式進行公共服務的管理,期望以競爭提高 公共服務品質與降低成本。 6. 強調私部門管理實務型態:強調從軍隊式的層級節制與公共服務倫理轉 變到顧客導向的、彈性雇用與報酬的私企業管理方式。 7. 主張資源運用上的紀律性與簡潔性:主張削減直接成本、加強勞工紀律、 抗拒工會要求、限制對於企業的服從成本等手段,因而必須對公部門的資 源需求進行檢視,期望以更少的資源作更多的事。
  21. 21. 試比較分析新公共行政與新公共管理之差異為何? 擬答: 新公共行政與新公共管理的比較:新公共行政與新公共管理同為對傳統公共行 政的反動而展現「新」的格局、觀念與作為,然而,新公共行政與新公共管理之間 有何異同,實值得進一步的分析。學者傅德瑞克森(Frederickson)認為新公共 行政與新公共管理的相似與相異之處,可從下列六個層面加以探討: (一)、變遷概念方面:兩者的相同點為企圖改造官僚體系,但相異點則是: 1. 新公共行政認為改造理由是因為: A. 太過信任官僚體系的專業知識與組織能力,但卻從未質疑其官僚處理 能力。 B. 必須要設法適應變遷,並且將變遷予以例行化與彈性化。
  22. 22. C. 官僚體系對公民需求太缺乏關心。 D. 官僚體系對應做什麼或能做什麼的問題太過樂觀。 2. 新公共管理的理由則是: A. 官僚體系的信用已經完全瓦解。 B. 主張創新與企業經營活動。 C. 對於顧客的授能。 D. 從官僚服務轉變為個人授能。 (二)、相關性、回應性與授能性方面:兩者都強調相關性、回應性與授能性,但 其相異點在於: 1. 新公共行政 A. 回應與授能的對象都是「公民」,故關心的大都是貧窮、種族與越戰問題, 以及長期以來忽略弱勢團體所代表的利益問題。 B. 重視公共服務者提供公平與有效的公共服務,乃特別重視「公共行政倫 理」,特別是人道主義與社會公平的倫理。 2. 新公共管理 A. 回應與授能的對象則是「顧客」,係立基於功利主義、公共選擇與市場經 濟的思想,企圖引進市場機制以解決公共服務問題。 B. 重視公共服務者提供服務的能力,必須要讓顧客有多種選擇機會,故
  23. 23. 特別重視服務流程的改善與服務標準的設計。 (三)、理性理論:兩者都認為政府的理性角色應該是指導(導航者),而非實 際操作(操槳者),但又有不同: 1. 公共行政主張的是: A. 緩衝理性(Buffered Rationality),是除去不利的副作用之後能夠得 到最有效果的理性,相當類似於垃圾桶決策模式中的「亂中有序」的限 制理性。 B. 不強調政策與行政的分立,公共行政者與民選政治人物、公民之間形成 公平的夥伴關係。 C. 強調政府的導航功能,而且未來的航向是「公民社會 。 」 D. 以政治與行政的相合性為基礎的統理理性。 2. 新公共管理中的理性則是: A. 相當於賽蒙所主張的手段目標連鎖關係的工具理性。 B. 強調「政策」 「管理」 與 的分立,公共管理是依據民選領袖的指示,並且 得到充分授能而施展抱負,故選舉領袖的指示,並且得到充分授能而 施展抱負,故與選舉政治保持分工的上下關係;這是政治與行政分離 的現代化說法。
  24. 24. C. 雖然強調導航的重要性,但基本價值在於效率、效果與更大的生產力, 對於未來的航向並沒有明確的說明。 D. 以政治與行政的分立為基礎,將政治隔離出來的統理理性。  (四)、組織結構與設計方面:兩者對於組織結構與設計都強調分權化、扁平式 的層級節制體系、公私合夥的共同生產關係。但是: 1. 新公共行政比較採取制度論的觀點,強調政府機關為服務提供者的角色, 故重視層級節制的安排與管理問題。 2. 新公共管理則採取結構制度政府的觀點,服務提供者可由私部門、非營利組 織或政府部門相互競爭,故重視經濟誘因的結構、契約執行的監督與管理創 新的發展。  (五)、管理與領導理論方面,兩者都強調民主式參與式的工作團隊,但: 1. 1 新公共行政主張: A. 權力應該授與工作團隊。 B. 政府應該將僅著重於內部的工作重點轉向為與公民社會、私部門、利益 團體或民意代表之間的外部關係。 C. 希望建立公平與正義的公共行政。 2. 新公共管理則主張:
  25. 25. A. 應該將權力下放給不同的管理者或員工。 B. 應該要建立企業型政府,從事創新與冒險的管理活動。 C. 希望建立效率與效果的公共服務。 (六)、認識論、方法論與價值議題方面:兩者的價值議題方面都非常重視更佳 的、更創新的、更具創造力的或更具敏感性的管理;兩者都重視組織結構與設計 的重要性,都強調主雇的重要地位: 1. 新公共行政 A. 在認識論、方法論上,基本上是反對量化方法論,擔心因此而使公共行 政研究者過度重視瑣碎的議題,而無法對整體社會問題提出發展意見。 因此,它是對於行為革命的反動。 B. 在價值議題方面,新公共行政關心的是政治、民主政府、多數統治與利 益團體等政治性議題。 2. 新公共管理 A. 似乎不重視認識論與方法論問題,奧斯本與蓋柏勒的著作乃是引用他 人經驗與個案的書籍,並未對複製性、證實性與信度效度問題進行嚴謹 的分析;充其量僅是一種最佳實務方法論。 B. 在價值議題方面,政府再造似乎不關心政治議題,反而關心全面品質、 企業型政府等與政治無關的管理議題。
  26. 26. 在此多元又快速變遷的幫前社會中,權變概念在行政管理上顯得日見重要。試問: 何謂權變理論?此理論的主要論點有那些?權變理論與新公共管理之論點有何 相通之處?請說明之。 權變理論為整合理論時期之代表理論,強調任何管理方式的選擇應視環境的變 化而定,否認傳統理論時期「最佳方法」的主張,亦即沒有所謂「萬靈丹」的最佳 途徑來了解各次級系統間之關係,應視各組織情況與環境條件而定。其相關論點 以及與新公共管理相通之處分述如下:
  27. 27. (一)、權變理論論點 1. 否定兩極論:組織應視為一個由封閉到開放之連續體,非極端之兩分法, 管理應依不同人、事、時、地而有不同作法。 2. 彈性運用:揚棄了傳統時期與修正時期組織理論研究者尋求所謂「唯一最佳 方法」(One Best Way)的企圖,認為沒有放諸四海皆準之原理原則。 3. 效率與效果並重:在權變觀念下的效率問題,應當考慮到兩點:一為效率; 另一為效果(能),前者是指為達成目標所運用資源的能力及情況(手段 問題),而後者是指達成目標的程度。 4. 殊途同歸性(equifinality):否認最佳法則,目的與手段之間非絕對之因 果關係,所謂「條條大路通羅馬」,許多方法都能達到組織目的。 5. 管理的層次性:將組織分成策略、協調、技術三層次,分別使用不同管理及 激勵方法。 6. 管理人員之職責:策略制定、組織設計、資訊系統設計、塑造影響力系統與領 導、組織改善。 7. 「若…則」(If…then)之條件:「若」為獨立變數(自變數),「則」為依變數, 管理環境中將有許多「若……即……」的關係,管理人員必須確實瞭解所處 的情境,而適當的處理與運用。 (二)、權變理論與新公共管理相通之處
  28. 28. 1. 兩者均強調變遷概念的重要性 A. 權變理論觀點:強調任何管理方式的選擇應視環境的變化而定,否認 傳統理論時期「最佳方法」的主張,主張組織的多變性,權變理論的最 終目的乃在設計及應用最適合於某些特定情況的組織設計與管理方式。 B. 新公共管理的變遷觀點: a. 官僚體系的信用已經完全瓦解。 b. 主張創新與企業經營活動。 c. 對於顧客的授能。 d. 從官僚服務轉變為個人授能。  2. 兩者的理性基礎皆為工具理性,強調追求效率與效能的管理方法與技術。 3. 兩者在組織結構設計上均重視分權化、扁平式的組織體系 A. 權變理論主張組織為有機體,是一種低度複雜化、低度正式化與高度分 權的組織,是較為鬆散且有彈性的調適性組織。 B. 新公共管理則關心誘因、契約監督、管理創新,傾向「去制度化 、 」 委託 競 爭者提供服務、公私合夥的共同生產關係的結構設計。 (三)、綜上所述,權變理論為整合理論時期之代表理論,強調任何管理方式的 選擇應視環境的變化而定,否認傳統理論時期「最佳方法」的主張,主張組織的
  29. 29. 彈性與多變性,權變理論的最終目的乃在設計及應用最適合於某些特定情況的 組織設計與管理方式。吾人以為權變理論展現了以下幾個重要特點,為當前行政 管理的代表性理論: 1. 組織是個開放體系,它不但在滿足和平衡內在需求,亦在適應環境變化; 2. 沒有一個最佳的組織方法,最恰當形式是由面對的任務或環境所決定的; 3. 管理乃在考量達成「良好的適應」(good fit); 4. 相同的組織為完成不同的任務,亦應採行不同管理途徑; 5. 在不同的環境型態下,需要不同的組織種類或「物種 。 」
  30. 30. (一)、「新公共服務」 (New Public Service) 為彌補新公共管理理論於公民倫理之不足,Denhardt 夫婦即引用新公共行政及 新公共管理之若干理論基礎,提出「新公共服務」(New Public Service)之概 念,茲說明其理論基礎如次: 4. 民主公民資格(democratic citizenship):係指公民應積極主動參與治理 之事務,培養前瞻性的眼光,而將公共利益置於私我利益之上,並具備參 與公共事務的知識與能力,養成公民對國家之認同與歸屬感,並明白社員 彼此間乃休戚與共之共同體。 5. 社群與公民社會(community and civil society):須強化民主社會的凝聚 力(cohesion),使社會產生穩定的力量;而在建構社群上,地方政府即 須扮演支持社區與創立社區之角色,以便促發各類自願性(volunteering) 團體組成「公民社會」之機制。 6. 組織人性主義與對談理論(organizational humanism & discounse theory):對組織的觀點應能跳脫傳統官僚主義(Bureaucratism)或實證 主義(postivism)之框架,而改採詮釋論、批判理論或後現代主義作為組 織之研究;政府更能與各式團體對談,作為其治理之模式。

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