More Related Content Similar to 關鍵字~預算(影印版) (20) 關鍵字~預算(影印版)1. 政府預算不同於其他預算之基本特徵為何?又學理上將政府預算的角色扮演
區分為:因應景氣循環的政府財政政策(Coutercyclical Governmental
Fiscal Policy)與供給面經濟學(Supply-Side Economics),其意涵意請分別
扼要論述之。
【解析】
(一)、政府預算的特質
根據學者魯賓(I.S. Rubin)的敘述,政府預算與其他預算相異之處在於:
1. 預算是種履行公共責任的手段;
2. 公共預算雖有因應情勢變遷的需要。
3. 公共預算容易受環境的影響,例如經濟因素、民意改變、選舉、天然災害等;
4. 公共預算是由不同的利益關係人參與其中,而且他們各對預算結果有不同的優先順
序和權力層次,並為預算過程所拘束和侷限;
(二)、政府預算的角色扮演
財務行政之經濟思想,關係著政府所扮演的角色與職能規模的變化。對此,晚近
在學理存在兩派理論用以規範政府預算所應扮演的政策角色,一派是主張因應
景氣循環的政府財政政策(凱因斯經濟學);另一派則是力倡供給面的經濟學。
1. 凱因斯經濟學派(the Keynesian approach) 提高所得->增加工作機會】
【 :
認為經濟發展的不穩定乃肇因於需求面波動的結果。因為高失業和低所得造
成市場財貨需求降低,而需求降低又促使企業必需減產與裁員,進一步又
2. 使得原已低迷的市場需求更加地緊縮,於是經濟發展便呈現停滯與衰退的
現象,對此認為,因應之道唯有設法擴大市場需求面。因此主張政府不僅應
插手經濟事務活動,並且更需積極靈活運用各種政策支出以擴大需求,從
而對抗商業景氣盛衰的循環趨勢。
2. 供給面經濟學(supply-side economics)【降低物價】:則認為力促政府將經
濟發展的焦點置於財貨與服務的提供上,認為擴大生產力,才能抑制物價,
並降低通貨膨脹的發生,因此政府的角色不在干預,而在降低稅賦以鼓勵
投資並提供工作誘因,進以促進財貨與服務生產。
供給面經濟學運動的主要精神,在於避免或減低政府規模與業務的擴張,
影響所及,「解除官僚制度」 「推動民營化」
和 便成為當前美國政府致力實現
行政改革的基本目標。一九八○年雷根當選美國總統,即將供給面經濟學引
進聯邦政府,致力於削減聯邦政府支出與減除管制。
零基預算制度(the zero-based budgeting)
(一)、源起
零基預算制度(Zero-Base Budgeting,簡稱ZBB)係由一九六 九 年德
4. 1950 年美國國會通過「預算會計程序法」,1951 年聯邦政府開始採
行此預算制度;我國於民國四十九年分期逐步推行這套預算制度。
2. 該套預算制度為引進科學管理的方法,著重成本效益的分析進行預
算的編製。
3. 所謂績效預算制度,是指預算的編訂係以政府的施政計畫或政策活
動為基礎,而非早期政府部門個別機關的經費彚整;此外,績效預
算強調績效評估的精神,冀圖呈現政府實際作為及所耗費之成本兩
者的關聯性。所以,胡佛委員會認為「績效預算乃是基於政府職能、業
務與計畫所編之預算…,績效預算將有助於根據政府各部會機關之
職能、業務或計畫評估其工作成果,此一預算制度是將預算重點至於
政府所要達成的任務或所欲提供的服務,而非僅著眼於政府的需索
之上 。
」
何謂設計計劃預算制度(Planning-Programming-Budgeting System,
簡稱PPBS)?其編制程序為何?並比較其與績效預算的差異?
(一)、設計計劃預算制度
5. 1. 定義:設計計劃預算制度(Planning-Programming Budgeting
System,簡稱PPBS),亦稱「企劃預算制度」,是將目標的設計
(Planning)計畫的擬訂(Programming),與預算的籌編
(Budgeting)三者相結合而成的一種預算制度。
2. 此制度是以「設計」為中心,以分析為手段,而以提高行政效率為目
的,它與控制為中心的傳統預算制度、以管理為中心的績效預算制度
均不相同。
(二)、設計計劃預算的編製可分為三個階段:
1. 第一階段為預算的計畫(Planning):是指將機關的長期目標予以
明確的設定,並擬訂達成該目標的各種可行方案,然後個別予以評
價與選擇。
2. 第二階段為預算的作成(Programming):就第一階段所擬訂的方
案,確定一個對將來比較確實推算的期間(通常為五年),預估可
能產生的成果與所需成本,作時間上的妥善分配。
3. 第三階段為預算的編列(Budgeting):計畫的策訂及細目計畫的作
6. 成兩階段所決定的結果,籌措被採行計劃所需的年度經費,予以編
製預算。
(四)、設計計畫預算的優點有四:
1. 將目標設計、計畫的擬訂、及預算的籌編三種作業程序結合,建立一
貫作業觀念,並輔以精密的計量方法,使預算更臻完善,提昇政府
機關營運效率。
2. 對長期經建計畫,提供了有效的技術,予政府以選擇計畫的優先次
序;並對資源長期負擔的研判,提供了明確的指標。
3. 將預算作業與管理功能結合,增進了行政效率,使預算之分配產生
更大之效益。
4. 對預算所列的一切計畫,經常檢討,不限於一年一度的考慮;具彈
性反應能力,計畫可依財務狀況的變動或需要的改變而調整。
(五)、實施上之困難:
1. 在推演出一適當的「任務」或績效的標準,即所涉及數量化的問題不
易解決。
7. 2. 當一個機構同時從事數種不同的計畫時,機構內攤於各計畫的成本,
不易精確求得,因為該機構目標並非單一,目標間的評估即難予進
行。
3. 預算書成立後,決策者常難分析各計畫間的相互依存性。
預
4. 一旦選擇績效標準後,成本與效益的評估問題,再者若有不同單位
欲完成共同目標時,本位主義的作風,亦難使設計計劃預算達成理
想。
想
5. 設計計劃預算太側重管理科學及經濟分析等的數量分析技術,如此
常造成在衡量抉擇的過程中,只看到「有形」一面。然而政府的支出有
極大部分,含有社會、政治、乃至心理因素,而此類因素是無法估計
的,且純經濟效益的考量,難滿足人民的需求。而由於太依賴專門知
識與技術,使基層機關及一般公務員難於接受。
(六)、績效預算與設計計劃預算之比較
1. 定義之不同:
A. 績效預算(Performance Budgeting System):是基於政府的
8. 職能、業務、與計畫所編之預算。其編製是以政府應做的工作或應
提供的服務事項為基礎,並彙總表示每一工作,與服務事項所
需成本。此種預算是將成本分析應用於預算控制而設計出來的,
其作用在使施政計畫與支出預算兩相適應與控制,是一種以「產
出」為取向,以「管理」為中心,特別重視產出的績效之預算制度。
2. 就資源分配不同而言:P. P. B. S.是將預算置於長程計畫目標體系內,
就國家整體需要予以策劃,訂定目標,擬訂備選方案並加以選擇,
著重各項目標計畫間資源分配的競爭性,常使各項資源配合計畫而
有所更張;P. B. S.雖工作計畫為基礎,但對資源分配仍未脫數量的
增加。
3. 就計畫期程不同而言:P. P. B. S.係將預算期間擴大,包含數個年度,
一般是五年,甚至更長,然其執行仍是分年實施。P. B. S.大都以一
年為期。
4. 預算流向之不同:P. P. B. S.的資料流向是自上而下的。即先由高階
層設計決定國家整體目標與各機關的基本目標,以及總資源的適當
分配,再將此決策與預算資料逐級下達。P. B. S.的方式乃是由下而
9. 上來彙總預算,在此過程中常未能就國家整體利益來分配資源。
5. 作業技術不同:P. P. B. S.以設計為中心,以整個國家為對象,故常
打破組織界限,由數個機關共同執行。在設計時運用系統分析、作業
研究、成本效益(能)等方法來作分析。 B. S.以管理為中心,以一
P.
個機關為對象,運用工作衡量與成本會計等技術來擬訂預算。
10. ◎政府預算的漸增主義旨在呈現何種特色?有此種途徑會出現哪些缺失?如
何加以改進?請一一論述之。
【解析】
(一)、漸進主義的意涵
所謂漸進主義是指預算編制時,往往以上一年度機關或計畫的經費核撥規模作
為基礎,採取漸進式小幅的成長,而只在極為例外或爭議的情形下才會遭到縮
減。由於預算的「基礎」較少受到更動,因此真正的討論重心便放在各機關或計畫
「增量」的部份。這種遞增的預算編列方式,規避了全面的廣博分析、單位目標的
明確陳述,以及計畫的具體評估,因此它頗能迎合融洽政治氣候的塑造。
1. 遞減主義的策略:即小幅度刪減機關或計畫年度預算的若干比例,一直到
歲入與歲收達成平衡,抑或預算赤字降低到政治尚可容忍的程度為止。
2. 漸增主義是一種分析政府預算的政治途徑,在該途徑之下呈現出多元團體
主義的代表性、促成共識與聯盟建立,以及顯現國會成為預算分配過程中的
權力所在等主要特色。
(二)、漸進主義的限制
政府預算的漸增主義,有以下限制:
11. 1. 政府預算的漸進主義難以避免浪費,也無力提升行政效率,主要原因為
A. 漸進主義的本質講究多花少減;
B. 國會不願增加賦稅,使得預算難以維持平衡,赤字不斷增加。
2. 由於漸進主義避免針對政府目標和政策優先順序作出明確的界定,將使得
公共行政的運作發生困難。
(三)、漸進主義的改進
鑒於漸進主義衍生的問題,晚近在美國預算的改革上採取下列做法,包括:
1. 致力推動平衡預算修憲(balanced budget amendment),要求除非國家遭
遇明顯而緊急的事件,並且獲得國會絕對多數的同意,否則聯邦政府必須
維持年度的預算平衡。
2. 致力推動落日條款(sunset provisions)。所謂落日條款,是指政府的計畫除
非重新獲得授權,否則應於一定年限後(通常為五年)自動停止。基此,一旦
計劃期限終止時,支持該項計畫的行政人員或政治人物,必須提出需要延
續的理由,重新採取立法行動。基本上,落日條款吸收了零基預算的精神,
冀圖發揮遏止無效的政策肆意拖延的功能。
何謂企業化預算?我國在進行預算改革過程,應破除企業化預算那些迷
13. 立可衡量的目標和績效指標來對機關主管課責,才能同時信任授權。
換言之,企業化預算十分強調績效評估。
(二)破除企業化預算的迷思
1. 企業化預算的最大問題就是企圖以私部門管理的途徑來改革政府預
算,卻忽略政治與制度系絡的重要性。倡導革新者若不考慮個別國家
的政經結構與社會環境的特殊性,任何新制度的移植最終將是「橘逾
淮為枳」的結果。
2. 企業化預算建立在過度樂觀的人性假設:假設每一位預算執行者都
可以是「急公好義」的,因而忽略了道德風險。假如沒有相關配套措施,
如客觀的績效評估之建立、預算資訊的透明化、肅貪機制的加強等,
則一旦引進只講績效、目標的企業化預算制度,政府恐將「未蒙其利、
先受其害 由此觀之,若以為企業化預算是當前預算改革潮流之 所
」。
趨,便貿然鼓吹全面移植,則恐怕只是一種人云已云的「潮流迷思」。
3. 總之,在我國全力推動政府再造工程之際,預算改革工作不能缺席。
企業化預算制度或有可取之處(如績效獎金),但須有周延縝密的
配套措施,才能兼顧興利與防弊;更重要的是,針對不同預算階段
14. 問題的小規模調整,諸如強化預算管理者的計畫規劃與評估之專業
能力、 「增加支出法案須財源」
落實 之規定、加強重大採購及工程預算
執行之事前防範與事後審計等,才是我國現階段務實可行的預算改
革方向。
不可控制的支出(uncontrollable spending)
1. 這是指美國的預算問題而言,現今美國聯邦政府預算中最為棘手的
問題,乃是每年將近75%無法控制的強制支出。
2. 而這些難以控制的預算支出,主要型式有三:
(1).第一是聯邦公債的支應,光是公債的利息支付即佔聯邦支出
的15%,顯示過去赤字開支(deficit spending)所累積的龐大
債務,今日已然成為美國的沈重負擔。
(2).第二是「資格權益」的開銷,包括社會保險、醫療補助、退伍軍
人優惠等支出,不但隨著申請人數的增加而持續成長,同時為
抵銷通貨膨脹,所給付的生活津貼亦須依隨物價波動而做調整。
這些具有法定資格的龐大利益團體,已然構成國會與總統的壓
力,若不謹慎以對,往往可能葬送其政治生命。