Dokumen tersebut membahas berbagai aspek reformasi ketatanegaraan Indonesia pasca amandemen UUD 1945, termasuk pergeseran kekuasaan antar lembaga negara, pembentukan lembaga-lembaga baru seperti DPD dan Mahkamah Konstitusi, serta penguatan lembaga-lembaga seperti kekuasaan kehakiman dan Badan Pemeriksa Keuangan.

1. FORMAT KELEMBAGAAN NEGARA DAN
PERGESERAN KEKUASAAN DALAM UUD
1945
Oleh: Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH.

2. Reformasi Ketatanegaraan
2
Agenda Perubahan UUD
Banyak hal-hal yang dapat contoh kekurangan yang dijumpai dalam
pelaksanaan perubahan pertama dan kedua UUD 1945 yang telah
dihasilkan oleh MPR.
Pertama, mengenai peralihan fungsi kekuasaan untuk membentuk UU
dari Presiden ke DPR yang dinilai kurang konsisten dan konsekuen.
Kedua, mengenai perumusan pasal-pasal hak asasi manusia, terutama
berkenaan dengan salah satu materi Pasal 28i yang mengandung
reaksi keras dari kalangan pejuang hak asasi manusia.
Ketiga, pencantuman ketentuan mengenai keanggotaan unsur TNI dan
POLRI dalam MPR yang bersifat sementara dalam rancangan
perubahan UUD yang bersifat jangka panjang.
Keempat, pencantuman ketentuan mengenai DPD dalam rancangan
perubahan UUD, tanpa mengaitkannya dengan keberadaan MPR
sebagai lembaga parlemen.

3. Reformasi Ketatanegaraan
3
Kelima, berkembangnya gagasan pemilihan Presiden dan Wakil
Presiden secara langsung oleh rakyat di satu pihak, tetapi pada saat
yang bersamaan berkembang pula tuntutan untuk meningkatkan
kedudukan dan peranan MPR sebagai lembaga tertinggi negara dan
wadah penjelmaan kedaulatan rakyat.
Keenam, meningkatnya aspirasi untuk memperkuat kemandirian
kekuasaan kehakiman, tetapi pada saat yang sama berkembang pula
aspirasi untuk melakukan pengawasan terhadap kinerja kekuasaan
kehakiman itu oleh lembaga politik.
Ketujuh, makin meningkatnya aspirasi ke arah sistem pemisahan
kekuasaan yang tegas antara tiga cabang kekuasaan utama, yaitu
eksekutif, legislatif, dan judikatif, tetapi kurang diiringi oleh
kesadaran pentingnya menjamin mekanisme ‘checks and balances’
antara satu dengan yang lain.
Kedelapan, kurang disadari pentingnya paradigma pemikiran
konseptual kenegaraan yang seharusnya melandasi perumusan
perubahan terhadap materi UUD.

4. 4
Organ Negara Dan Pergeseran-pergeseran
Kekuasaan
Prinsip kedaulatan rakyat diwujudkan dalam bentuk peraturan
perundang-undangan yang akan dihasilkan, yang tercermin
dalam struktur dan mekanisme kelembagaan negara dan
pemerintahan yang menjamin tegaknya sistem hukum dan
berfungsinya sistem demokrasi. Dari segi kelembagaan, prinsip
kedaulatan rakyat diorganisasikan melalui dua pilihan cara,
yaitu melalui sistem pemisahan kekuasaan (separation of power)
atau pembagian kekuasaan (distribution atau division of power).
Pemisahan kekuasaan bersifat horizontal dalam arti kekuasaan
dipisah-pisahkan ke dalam fungsi-fungsi yang tercermin dalam
lembaga-lembaga negara yang sederajat dan saling mengimbangi
(checks and balance). Sedangkan pembagian kekuasaan bersifat
vertikal dalam arti perwujudan kekuasaan itu dibagikan secara
vertikal ke bawah kepada lembaga-lembaga tinggi negara di
bawah lembaga pemegang kedaulatan rakyat.

5. 5
Majelis Permusyawaratan Rakyat
Pada masa orde baru, timbulnya aspirasi yang terus meningkat
untuk memperlakukan MPR sebagai wadah penjelmaan
kedaulatan rakyat dipahami sebagai lembaga tertinggi negara.
Artinya, MPR bukan hanya forum tertinggi tetapi adalah lembaga
tertinggi.
Namun dalam rangka reformasi, keberadaan MPR sebagai
lembaga atau forum dikaji kembali dengan sebaik-bainya. Ada
tiga faktor yang mempengaruhi keberadaan MPR sebagai
lembaga tertinggi negara.
Pertama, pemisahan kekuasaan secara tegas dari cabang
kekuasaan legislatif, eksekutif, dan judikatif. Kedua, pemilihan
Presiden secara langsung yang akan berkaitan dengan konsep
pertanggungjawaban Presiden langsung kepada rakyat. Ketiga,
restrukturisasi parlemen menjadi dua kamar (bikameral) dalam
rangkan menampung aspirasi daerah-daerah yang terus
berkembang menjadi makin otonom di masa mendatang.

6. Dewan Perwakilan: Rakyat dan Daerah
6
Perbedaan antara DPR dan DPD terletak pada hakikat kepentingan
yang diwakilinya masing-masing. DPR dimaksudkan untuk mewakili
rakyat, sedangkan DPD dimaksudkan untuk mewakili daerah-
daerah.

7. Lembaga Kepresidenan: Presiden dan Wakilnya
7
Lembaga kepresidenan adalah institusi atau organisasi jabatan dalam
sistem pemerintahan berdasarkan UUD 1945, yang berisi dua jabatan
yakni Presiden dan Wakil Presiden.
Peran penting seorang Wakil Presiden dalam hubungannya dengan
Presiden, yang pertama adalah sebagai pengganti. Sebagai pengganti,
Wakil Presiden dapat bertindak untuk jangka waktu sementara dan
dapat pula bertindak untuk seterusnya sampai masa jabatan Presiden
habis. Peran kedua, Wakil Presiden sebagai wakil yang mewakili
Presiden dalam melaksanakan tugas-tugas kepresidenan dalam hal-
hal yang kepadanya didelegasikan oleh Presiden. Yang ketiga, Wakil
Presiden bertindak membantu Presiden dalam melaksanakan seluruh
tugas dan kewajiban Presiden.

8. Institusi Kepresidenan
8
Dalam sistem yang dianut oleh UUD 1945, Presiden Republik
Indonesia mempunyai kedudukan sebagai Kepala Negara sekaligus
Kepala Pemerintahan. Dalam Pasal 10 UUD 1945 disebutkan bahwa
“Presiden memegang kekuasaan yang tertinggi atas Angkatan Darat,
Angkatan Laut dan Angkatan Udara”. Kedudukan ini disebut sebagai
Panglima Tertinggi atas ketiga angkata bersenjata atau ketiga
angkatan Tentara Nasional Indonesia. Selanjutnya dalam Pasal 10A
(baru) dinyatakan bahwa “Presiden memegang kekuasaan tertinggi
atas Kepolisian Negara Republik Indonesia”.
Sejak berlakunya Perubahan Pertama dan Kedua UUD 1945, Presiden
tidak lahi memiliki kewenangan untuk mengatur kepentingan umum
yang berisikan materi pengaturan mengenai hak dan kewajiban warga
negara.

9. Peningkatan Peran Dewan Pertimbangan Agung RI
DPA berkewajiban memberi jawaban atas pertanyaan Presiden, dan
berhak mengajukan usul kepada Pemerintah. Dewan ini ialah sebuah
‘Council of State’ yang berkewajiban memberi pertimbangan-
pertimbangan kepada pemerintah.
9
DPA adalah Badan Penasehat Presiden/Pemerintah. Meskipun ada
pembedaan antara kewajiban menjawab kepada Presiden dan hak
memberikan usul kepada Pemerintah. Tetapi pembedaan istilah
Presiden dan Pemerintah tidaklah bersifat prinsipil, karena Presiden
adalah kepala pemerintahan, sehingga otomatis nasehat dan
pertimbangan yang diberikan DPA kepada Pemerintah harus
ditujukan kepada Presiden sebagai Kepala Pemerintahan.
Kewajiban dan hak DPA, jika Presiden mengajukan pertanyaan, maka
wajib dijawab oleh DPA. Jika Presiden tidak bertanya, maka DPA
berhak mengajukan usul-usul atas pertimbangan kepada
Presiden/Pemerintah. Dengan rumusan tersebut, berarti kewajiban
DPA tergantung kepada ada tidaknya pertanyaan Presiden.

10. Peningkatan Peran Dewan Pertimbangan Agung RI
Perkembangan Setelah Amandemen Keempat
Dalam Perubahan Keempat UUD 1945 secara resmi menghapuskan
keberadaan lembaga DPA dari sistem ketatanegaraan Republik
Indonesia.
10

11. Menuju Struktur Parlemen
Pertama kali didirikan pada tahun 1945, struktur parlemen di
Indonesia diidealkan berkamar tunggal (unikameral) yang bernama
MPR.
Struktur Parlemen Indonesia Masa Lalu
11
Majelis ini dianggap sebagai penjelmaan rakyat dan pelaku
sepenuhnya kedaulatan rakyat, sehingga diidealkan menjadi lembaga
tertinggi dalam bangunan organisasi negara.
Struktur parlemen Indonesia resmi bersifat bikameral ketika
Indonesia menerima ide pembentukan negara serikat di bawah
Konstitusi RIS tahun 1949.

12. Menuju Struktur Parlemen
DPD akan mewakili rakyat dalam konteks kedaerahan dan
dengan orientasi kepentingan daerah. Sedangkan DPR
mewakili rakyat pada umumnya dengan orientasi
kepentingan nasional.
DPR dan DPD serta Rekruitmen Keanggotaannya
12

13. Menuju Struktur Parlemen
1. Penentuan pengangkatan dan pemberhentian pejabat publik
2. Pengawasan terhadap pelaksanaan UUD dan undang-undang
3. Penentuan dan pengawasan anggaran dan keuangan negara
4. Perlindungan hak milik dan kekayaan warga negara dari
pembebanan oleh negara
5. Penyelenggaraan debat publik mengenai kebijakan pemerintah
6. Menyetujui rencana-rencana pemerintah dan meratifikasi
pelaksanaannya
7. Penyelenggaraan kegiatan dengar pendapat (hearing)
8. Menetapkan soal-soal perang dan damai
9. Menyetujui amnesti umum
10. Penyelenggaraan pemerintahan bersama (co-administration)
11. Penyelenggaraan tugas-tugas yang bersifat semi-legislatif dan
semi-judisial
12. Permintaan pertanggungjawaban terhadap kepala
pemerintahan.
Fungsi Pengawasan DPR dan DPD
13

14. Menuju Struktur Parlemen
Fungsi legislasi mencakup kegiatan mengkaji, merancang,
membahas, dan mengesahkan undang-undang. Yang dibedakan
disini hanya bidang yang diatur dalam undang-undang tersebut.
Fungsi Legislasi DPR dan DPD
14

15. Badan Pemeriksa Keuangan
15
Pada tanggal 29 September 2000, Pemerintah secara resmi
menyampaikan paket 3 RUU, yaitu RUU tentang keuangan negara, RUU
tentang perbendaharaan negara, dan RUU tentang pemeriksaan
tanggung jawab keuangan negara. Ketiga RUU tersebut sangat penting,
terutama dalam rangka menjamin perwujudan gagasan ‘good
governance’ yang bebas dari praktik-praktik KKN yang menjadi salah
satu penyebab utama terjadi krisis nasional berkepanjangan dan
sekaligus menjadi salah satu aspirasi pokok gerakan reformasi
nasional pada bulan Mei 1998.

16. Badan Pemeriksa Keuangan
16
Ketentuan UUD 1945 tentang Keuangan ada dalam Pasal 23 UUD 1945
Prinsip penting Perbendaharaan Negara yang dikemukakan oleh Prof.
Dr. S.B. Joedono dalam salah satu pertemuan tukar pikiran dengan
penulis, adalah prinsip prudential yang memisahkan secara tegas
antara fungsi administratur (admnistratief beheer) dengan fungsi
komptabiliteit (comptabel beheer). Fungsi administratif atau urusan
yang bersifat administratif antara lain:
1
Wewenang otoritasi, yaitu wewenang untuk melakukan hal-hal
atau tindakan yang dapat mengakibatkan timbulnya pendapatan
atau terbebaninya pengeluaran atau belanja negara.
2
Wewenang ordonateur (pegawai atau pejabat yang
memerintahkan pembayaran), yaitu wewenang memberi
perintah membayar dan/atau perintah memungut pendapatan
bagi negara.

17. Badan Pemeriksa Keuangan
17
Komptabeliteit merupakan pengurusan uang dan/atau barang
kekayaan negara secara fisik oleh petugas atau pejabat atau badan
hukum tertentu yang bersifat komptabel, yang didalamnya terdapat
unsur-unsur:
1 Membuat perhitungan-perhitungan (rekenpliching)
2 Menyusun pertanggungjawaban (verantwoording)
3
Dengan kewajiban mengganti secara pribadi segala kerugian yang
timbul karen kelalaian ataupun perbuatan melawan hukum yang
dilakukan.

18. REFORMASI KEKUASAAN KEHAKIMAN
18
Mahkamah Agung merupakan puncak kekuasaan kehakiman di
Indonesia. Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang
merdeka, terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah.
Kemerdekaan kekuasaan kehakiman harus dipahami dalam konteks
kemerdekaan para hakim dalam menjalankan tugasnya.
UUD 1945 secara resmi menganut sistem pemisahan kekuasaan yang
tegas antara kekuasaan legislatif, eksekutif, dan judikatif. Sebagai
konsekuensinya, maka mekanisme hubungan di anatar cabang-
cabang kekuasaan yang terpisah-pisahkan perlu di atur menurut
prinsip ‘check and balance’, sehingga hubungan antara satu lembaga
dengan lembaga lain dapat saling mengimbangi dalam kesetaraan
dan kesederajatan.

19. GAGASAN PEMBENTUKAN MAHKAMAH KONSTITUSI
19
Kewenangan Mahkamah Konstitusi
Korea Selatan
Dalam konstitusi Korea Selatan, kewenangan Mahkamah Konstitusi
diatur dalam Pasal 111 Ayat (1), yaitu untuk memutus perkara yang
berkenaan dengan:
1) Konstitusional tidaknya sutau undang-undang berdasarkan
permintaan pengadila. Akan tetapi, keputusan final mengenai
perkara terkait dengan itu tetap ada di tangan Mahkamah Agung
sebagaimana ditentukan dalam Pasal 107 Ayat (1).
2) Perkara permintaan pertanggungjawaban Presiden
3) Pembubaran partai politik
4) Persengketaan kewenangan antara lembaga-lembaga negara,
antara lembaga-lembaga negara di tingkat pusat dengan
pemerintahan daerah, dan antara pemerintahan daerah
5) Petisi-petisi yang berkenaan dengan konstitusi.

20. GAGASAN PEMBENTUKAN MAHKAMAH KONSTITUSI
Lithuania
Mahkamah Konstitusi Republik Lithuania menjamin tegaknya prinsip
supremasi konstitusi dalam kerangka sistem hukum dan keabsahan
hukum berdasarkan konstitusi dengan memutuskan, sesuai prosedur
yang berlaku, apakah suatu UU yang ditetapkan oleh parlemen sesuai
dengan konstitusi atau tidak, dan apakah peraturan-peraturan yang
diadopsi oleh Presiden atas pemerintah sesuai dengan konstitusi atau
tidak. Mahkamah Konstitusi tidak akan melakukan judicial review
terhadap materi suatu undang-undang secara aktif. Mahkamah
Konstitusi berwenang melakukan judicial review terhadap undang-
undang dan peraturan lainnya yang ditetapkan oleh parlemen,
peraturan yang ditetapkan oleh Presiden, ataupun peraturan yang
ditetapkan oleh pemerintah.
20

21. GAGASAN PEMBENTUKAN MAHKAMAH KONSTITUSI
Afrika Selatan
Di Afrika Selatan, konstitusi diakui sebagai hukum tertinggi (supreme
law). Konstitusi mengakui hak-hak dan kebebasan dasar manusia, dan
keabsahannya mengikat seluruh organ negara, termasuk parlemen,
Presiden, kepolisian, angkatan bersenjata, pegawai negeri, dan semua
lembaga peradilan. Mahkamah Konstitusi mempunyai kekuasaan
untuk menyatakan undang-undang yang ditetapkan oleh parlemen
ataupun tindakan-tindakan pemerintahan batal dan tidak berlaku
apabila bertentangan dengan konstitusi.
21

22. S E K I A N
22
Terima Kasih