pengkhianatan demokrasi ala orde baru

PENGKHIANATAN DEMOKRASI ALA ORDE BARU
BAB I
Mempertimbangkan Demokrasi: Tinjauan Pendahuluan
Sejak akhir dasa warsa 1980an, diskusi politik di Indonesia dipenuhi dengan
perbincangan dengan mulai terbukanya pintu ke arah demokratisasi. Diskusi
tentang ini dirangsang pertama kali oleh perbincangan di DPR RI yang kala itu
dipromotori oleh Komisi II dan melibatkan Jenderal (purn.) Soemitro dan
almarhum Dr. Alfian (21 Juni 1989), serta Mensesneg Moerdiono (29 Juni 1989).
Dari ruang diskusi Senayan itu diintrodusir istilah “keterbukaan publik” yang
kemudian menjadi istilah yang amat populer di ruang-ruang seminar dan media
massa. Kolonel Roekmini Koesoemo Soedjono yang bersama-sama Mayjen
Sjamsuddin dianggap sebagai penggagas diskusi yang strategis ini,
mengemukakan bahwa “keterbukaan politik” merupakan kebutuhan objektif
sistem politik saat ini mengingat telah berlangsungnya kemacetan dalam
komunikasi politik selama sekian lama. Diskursus demokrasi Orde Baru
mengedepan menjadi diskursus yang penting sejalan dengan mengemukanya
agenda besar dalam pembangunan Orde Baru: transisi dari pembangunan jangka
panjang pertama ke jangka panjang kedua. Kita dapat memahami keadaan ini
setidaknya sebagai hasil resultan antara dua hal. Pertama, desakan kondisi
objektif kepolitikan domestik. Kedua, hasil akomodasi sistem politik Orde Baru
terhadap iklim politik internasional.
Pembangunan Orde Baru selama lebih dari dua dasa warsa, sulit dibantah
karena telah menghasilkan sejumlah prestasi konkret, terutama dalam hal
pemacuan pertumbuhan ekonomi dan pemeliharaan stabilitas nasional. Namun
demikian, prestasi pembangunan politik dinilai banyak kalangan belum
menggembirakan, begitu pula halnya dengan prestasi program pemerataan
ekonomi. Jika keadaan ini tidak memperoleh perhatian yang serius dan
mendalam dalam 25 tahun kedua pembangunan Orde Baru, ia potensial menjadi
1

kendala signifikan dan serius bagi upaya melanjutkan pembangunan yang
akseleratif dan berkesinambungan yang telah sejak awal dicita-citakan Orde
Baru. Demokratisasi dalam kerangka ini menjadi satu-satunya pilihan untuk
berkelit dari kendala itu. Di penghujung periode 25 tahun pertama
pembangunan Orde Baru, demokratisasi muncul sebagai satu kebutuhan politik
objektif yang makin konkret.
Kebutuhan yang dimunculkan secara objektif oleh perkembangan
pembangunan tersebut didorong pula pemunculannya ke permukaan oleh oleh
adanya pengaruh internasional yang amat kondusif karena pada akhir abad ke-
20, demokratisasi telah menjadi agenda internasional yang penting. Pada masa
ini kita menyaksikan berbagai perkembangan sejarah besar berlangsung.
Beberapa fenomena besar itu adalah: runtuhnya berbagai pemerintahan otoriter
dan munculnya pemerintahan yang mengagendakan demokratisasi;
bertumbangannya negara-negara komunis yang diikuti oleh tumbuhnya
pemerintahan-pemerintahan baru yang lebih pro-demokrasi; serta menggejala
dan menguatnya gerakan pluralisme internasional yang mendesakkan agenda
demokratisasi; hak asasi manusia dan lingkungan hidup yang secara gencar tidak
saja telah menjadi sebuah kecenderungan intelektual namun juga sudah
menjelma sebagai kecenderungan politik yang dianut para pengambil kebijakan
di negara-negara utara. Perkembangan internasional ini berlangsung di tengah
“pengecilan” dunia dan “pemendekan jaran antar negara-bangsa” akibat
globalisasi.
Demokrasi: Idea dan Praktek Politik
Sejarah peristilahan “demokrasi” dapat ditelusuri jauh ke belakang. Konsep
ini ditumbuhkan pertama kali dalam praktek negara-kota Yunani dan Athena
(450 SM dan 350 SM). Dalam tahun 431 SM, Pericles, seorang negarawan
ternama dari Athena, mendefinisikan demokrasi dengan mengemukakan
beberapa kriteria: (1) pemerintahan oleh rakyat dengan partisipasi rakyat yang
penuh dan langsung; (2) kesamaan di depan hukum; (3) pluralisme, yaitu
penghargaan atas semua bakat, minat, keinginan, dan pandangan; dan (4)
2

penghargaan terhadap suatu pemisahan dan wilayah pribadi untuk memenuhi
dan mengekspresikan kepribadian individual. Dalam zaman yang sama kita pun
dapat berkenalan dengan pemikiran politik Plato, Aristoteles, Polybius dan Cicero
untuk menyebut sebagian di antara jajaran pemikiran masa itu yang juga
meletakkan dasar-dasar bagi pengertian demokrasi.
Dalam kerangka perkembangan demokrasi, kita dapat menelusuri pelbagai
pendefinisian demokrasi sebagai sebuah idea politik modern melalui paparan
berikut.
Robert A. Dahl dalam studinya yang terkenal mengajukan lima kriteria
demokrasi sebagai sebuah idea politik. Yaitu: (1) persamaan hak pilih dalam
menentukan keputusan kolektif yang mengikat; (2) partisipasi efektif, yaitu
kesempatan yang sama bagi semua warga negara dalam proses pembuatan
keputusan secara kolektif; (3) pembeberan kebenaran, yaitu adanya peluang
yang sama bagi setiap orang untuk memberikan penilaian terhadap jalannya
proses politik dan pemerintahan secara logis; (4) kontrol terakhir terhadap
agenda, yaitu adanya kekuasaan ekslusif bagi masyarakat untuk menentukan
agenda mana yang harus dan tidak harus diputuskan melalui proses
pemerintahan, termasuk mendelegasikan kekuasaan itu pada orang lain atau
lembaga yang mewakili masyarakat; (5) pencakupan, yaitu terliputnya
masyarakat mencakup semua orang dewasa dalam kaitannya dengan hukum.
Dalam definisinya ini tampak bahwa Dahl mementingkan keterlibatan
masyarakat dalam proses formulasi kebijakan, adanya pengawasan terhadap
kekuasaan dan dijaminnya persamaan perlakuan negara terhadap semua warga
negara sebagai unsur-unsur pokok demokrasi.
Kriteria demokrasi yang lebih menyeluruh diajukan oleh Gwendolen M.
Carter, John H. Herz dan Henry B. Mayo. Carter dan Herz
mengkonseptualisasikan demokrasi sebagai pemerintahan yang dicirikan oleh
dijalankannya prinsip-prinsip berikut. (1) Pembatasan terhadap tindakan
pemerintah untuk memberikan perlindungan bagi individu dan kelompok dengan
jalan menyusun pergantian pimpinan secara berkala, tertib, dan damai. (2)
3

Adanya sikap toleransi terhadap pendapat yang berlawanan. (3) Persamaan di
depan hukum yang diwujudkan dengan sikap tunduk kepada rule of law tanpa
membedakan kedudukan politik. (4) Adanya pemilihan yang bebas dengan
disertai adanya model perwakilan yang efektif. (5) Diberinya kebebasan
berpartisipasi dan beroposisi bagi partai politik, organisasi kemasyarakatan,
masyarakat dan perseorangan serta prasarana pendapat umum semacam pers
dan media massa. (6) Adanya penghormatan terhadap hak rakyat untuk
menyatakan padangannya betapapun tampak salah dan tidak populernya
pandangan itu. (7) Dikembangkannya sikap menghargai hak-hak minoritas dan
perorangan dengan lebih mengutamakan penggunaan cara-cara persuasi dan
diskusi daripada koersi dan represi.
Sementara itu, Henry B. Mayo menyebutkan nilai-nilai berikut ini sebagai
nilai yang harus dipenuhi untuk mendefinisikan demokrasi. (1) Menyelesaikan
pertikaian-pertikaian secara damai dan sukarela. (2) Menjamin terjadinya
perubahan secara damai dalam suatu masyarakat yang selalu berubah. (3)
Pergantian penguasa dengan teratur. (4) Penggunaan paksaan sedikit mungkin.
(5) Pengakuan dan penghormatan terhadap nilai keanekaragaman. (6)
Menegakkan keadilan. (7) Memajukan ilmu pengetahuan. (8) Pengakuan dan
penghormatan terhadap kebebasan.
Definisi lain dengan memfokuskan perhatian pada satu atau sejumlah kecil
kriteria khusus diajukan oleh Alfian, Sundhaussen dan Neher.
Alfian mendefinisikan demokrasi sebagai sebuah sistem politik yang
memelihara keseimbangan antara konflik dan konsensus. Demokrasi, dengan
demikian, memberikan peluang bagi perbedaan pendapat, persaingan dan
pertentangan di antara individu, kelompok, atau di antara keduanya, di antara
individu dengan pemerintah, dan di antara lembaga-lembaga pemerintahan
sendiri. Namun demokrasi mensyaratkan bahwa segenap konflik itu berada
dalam tingkatan yang tidak menghancurkan sistem politik. Sistem politik disebut
demokrasi jika ia berkemampuan membangun mekanisme dan prosedur yang
mengatur dan menyalurkan konflik menjadi konsensus.
4

Sementara itu, Ulf Sundhaussen mensyaratkan demokrasi sebagai suatu
sistem politik yang menjalankan tiga kriteria: (1) dijaminnya hak semua warga
negara untuk memilih dan dipilih dalam pemilu yang diadakan secara berkala
dan bebas yang secara efektif menawarkan peluang kepada penduduk untuk
mengganti elit yang memerintah dengan yang lainnya; (2) semua warga negara
menikmati kebebasan berbicara, berorganisasi dan memperoleh informasi, dan
beragama; serta (3) dijaminnya hak yang sama di depan hukum.
Clark D. Neher melihat demokrasi jadi sudut jaminan terhadap pluralisme.
Bagi Neher, demokrasi adalah suatu sistem politik yang di dalamnya terdapat
jaminan bagi setiap elemen pluralitas untuk mengekspresikan kepentingannya
dengan disertai tetap terjaganya kestabilan dan kelangsungan sistem politik
tersebut.
Dalam kerangka ini, kita membutuhkan definsi yang operasional dan dapat
menterjemahkan demokrasi sebagai ideologi politik ke dalam kriteria-kriteria
praktek politik. Definisi operasional yang diajukan di sini meliputi empat kriteria
pokok praktek politik demokrasi.
Pertama, partisipasi politik yang luas dan otonom. Praktek politik
demokrasi pertama-tama mensyaratkan adanya partisipasi politik yang otonom
dari seluruh elemen masyarakat, perseorangan ataupun kelompok. Pembatasan
partisipasi adalah sebuah praktek anti-demokrasi. Praktek politik demokrasi juga
mensyaratkan adanya partisipasi politik yang luas, dalam arti tidak ada
pembatasan dan eksklusivitas dalam penentuan sumber-sumber rekrutmen
politik dan tidak ada pula eksklusivitas dalam formulasi kebijakan-kebijakan
politik.
Kedua, sirkulasi kepemimpinan politik secara efektif dan kompetitif.
Praktek demokrasi mensyaratkan adanya jaminan mekanisme sirkulasi
kepemimpinan politik yang diadakan secara berkala, selektif, kompetitif dan
melibatkan keseluruhan elemen masyarakat dalam prosesnya. Baik keberkalaan,
selektivitas maupun sifat kompetitif dari sirkulasi kepemimpinan politik
merupakan kriteria-kriteria operasional yang amat penting. Namun, kriteria-
5

kriteria tersebut hanya akan memenuhi persyaratan demokrasi apabila
melibatkan semua warga negara dalam keseluruhan prosesnya.
Ketiga, kontrol terhadap kekuasaan yang efektif. Persyaratan praktek
demokrasi lain yang tidak kalah pentingnya adalah adanya kontrol yang efektif
terhadap kekuasaan. Sentralisasi kekuasaan dan akumulasi yang senjang adalah
kondisi anti-demokrasi. Kontrol terhadap kekuasaan ini dinilai efektif manakala ia
dijalankan baik oleh kelembagaan formal di tingkat suprastruktur (semacam
parlemen atau legislatif dan yudikatif), maupun kelembagaan politik di tingkat
infrastruktur (semacam media massa, partai politik, organisasi sosial
kemasyarakatan, dan lain-lain). Di samping itu, masyarakat secara perseorangan
dan kelompok tak-terorganisasi juga diberikan keleluasaan untuk mengkontrol
kekuasaan. Dalam kerangka ini, oposisi adalah prasyarat demokrasi yang penting.
Pembatasan oposisi adalah sikap anti-demokrasi.
Keempat, kompetisi politik yang leluasa dan sehat dalam suasana
kebebasan. Kriteria terakhir dari demokrasi adalah adanya kompetisi antar-
elemen masyarakat, elemen masyarakat dengan elemen negara, antar-elemen-
elemen di dalam negara, secara leluasa dan sehat. Dalam kerangka ini,
perbenturan kepentingan dan nilai politik dimungkinkan terjadi sejauh tidak
menjadikan kehancuran bagi sistem politik. Suasana yang melingkupi kompetisi
ini adalah suasana yang penuh kebebasan dan saling penghargaan, sehingga
kompetisi meminjam istilah Lewis Cosser diposisikan sebagai “konflik yang
fungsional positif”.
Keempat kriteria operasional itulah yang dapat dijadikan ukuran minimal
bagi praktek demokrasi. Dengan praktek politik yang menjamin terlaksananya
keempat kriteria tersebut, maka apa yang disebut Dahl sebagai keunggulan
proses demokrasi dapat terbentuk. Yaitu: (1) demokrasi meningkatkan
kebebasan dalam bentuk yang tidak dapat dilakukan oleh alternatif lain
manapun, yaitu penentuan kebebasan nasib sendiri secara individual maupun
bersama, serta kebebasan dalam tingkat otonomi moral; (2) demokrasi
meningkatkan pengembangan manusia, dalam hal kemampuannya untuk
6

menentukan nasibnya sendiri, pemilikan otonomi moral dan
pertanggungjawaban terhadap pilihan yang diambilnya; dan (3) demokrasi
merupakan cara yang paling pasti yang dapat digunakan manusia untuk
melindungi dan memajukan kepentingan dan kebaikan yang sama-sama mereka
miliki dengan orang lain.
Perkembangan Demokrasi Pra-Orde Baru
Di Indonesia pemikiran tentang demokrasi telah menjadi salah satu topik
penting sejarah pemikiran politik. Para pendiri Republik Indonesia seperti
Soekarno, Hatta, Soepomo dan Natsir telah merumuskan berbagai model
demokrasi yang diperuntukkan bagi praktek politik di Indonesia. Soekarno
dengan falsafah sinkretismenya, Hatta dengan kekagumannya pada model
sosialis-demokrasi, Soepomo dengan paham negara integralistiknya, dan Natsir
dengan dasar-dasar ajaran Islamnya. Selain itu, berkembang pula pemikiran-
pemikiran lain tentang demokrasi yang bervariasi sejalan dengan “konteks
historis” yang dipakai dan melengkapi para tokoh zaman itu.
Langsung maupun tidak langsung, keragaman pemikiran tentang demokrasi
ini terefleksikan dalam eksperimen demokrasi yang dijalankan selama 20 tahun
pertama masa kemerdekaan. Dalam kerangka ini terdapat perbedaan pendapat
mengenai pemilahan yang tepat terhadap periode praktek politik demokrasi di
Indonesia. Pemilahan yang umum dilakukan adalah membagi masa Indonesia
merdeka ke dalam dua periode besar: Orde Lama dan Orde Baru. Pemilahan ini
tidak memuasakan karena sifatnya yang menggeneralisir 20 tahun pertama masa
kemerdekaan sebagai “Orde Lama”, padahal praktek politik pada masa ini
ditandai terjadinya pasang surut dan dinamika politik yang amat kaya. Dalam
tulisan ini, penyebutan “Orde Lama” jika digunakan hanya menunjuk pada masa
Demokrasi Terpimpin Soekarno. Pemilahan yang digunakan oleh Feith, Castles,
dan Deliar Noer yaitu masa Soekarno dan Soeharto sama kurang memuaskannya.
Oleh karena itu, di sini akan digunakan pemilahan dengan meminjam periodisasi
politik yang digunakan Wilopo, rentang waktu 1945-1957 dibagi menjadi periode
“Revolusi” dan “Demokrasi Parlementer”. Dan kemudian dipakai istilah umum
7

“Demokrasi Terpimpin” untuk menunjuk masa 1957-1965, dan akhirnya “Orde
Baru” untuk periode 1965 sampai dengan sekarang.
Semenjak dikeluarkannya Maklumat Wakil Presiden No. X, 3 November
1945, yang menganjurkan pembentukan partai-partai politik, perkembangan
demokrasi dalam masa revolusi dan demokrasi parlementer dicirikan oleh
distribusi kekuasaan yang khas. Presiden Soekarno ditempatkan sebagai pemilik
keuasaan simbolik dan ceremonial, sementara kekuasaan kekuasaan yang riil
dimiliki oleh Perdana Menteri, kabinet dan parlemen. Partai politik memerankan
peranan sentral dalam kehidupan politik dan proses pemerintahan. Kompetisi
antar-kekuatan dan kepentingan politik mengalami masa keleluasaan terbesar
sepanjang sejarah Indonesia merdeka. Pergulatan politik ditandai oleh tarik-
menarik antarkekuatan partai di dalam lingkaran kekuasaan; dan tarik-menarik
antara partai di dalam lingkaran kekuasaan dengan kekuatan politik di luar
lingkaran kekuasaan: pihak kedua mencoba menarik pihak pertama keluar dari
lingkaran kekuasaan.
Kegiatan partisipasi politik di masa ini berjalan hingar bingar, terutama
melalui saluran partai politik yang mengakomodasikan berbagai ideologi dan
nilai-nilai primordialisme yang tumbuh di tengah masyarakat. Namun demikian,
masa ini ditandai oleh terlokalisasinya proses politik dan formulasi kebijakan
pada segelintir elit politik semata. Studi J. Eliseo Rocamora, misalnya
menunjukkan bahwa masa 1945-1959 ditandai oleh tersentralisasinya kekuasaan
pada tangan elit-elit partai dan masyarakat berada dalam keadaan terasingkan
dari proses politik. Dalam keadaan ini, Presiden Soekarno yang amat tidak
menyukai distribusi kekuasaan yang menempatkannya sebagai Presiden
Simbolik, merupakan pihak yang merasa paling dirugikan dengan praktek politik
masa itu. Selain itu, militer juga dalam posisi yang kurang lebih sama dengan
Soekarno.
Akhirnya, masa ini mengalami kehancuran setelah mengalami perpecahan
antar-elit dan antarpartai politik di satu sisi; serta di sisi lain akibat sikap
Soekarno dan militer yang menentang model demokrasi yang dijalankan.
8

Menurut Rocamora, elit-elit partai mengalami perpecahan oleh dua sebab
utama. Yakni terakumulasinya rasa permusuhan selama sekian lama telah
menyebabkan memuncaknya permusuhan itu hingga berada dalam di atas titik
toleransi; dan merebaknya frustasi terhadap kesulitan ekonomi dan mulai
mengaburnya harapan-harapan revolusi. Masih dalam catatan Rocamora,
pertentangan antar-elit partai tersebut kemudian merebak menjadi
pertentangan politik yang bersifat luas. Sebabnya adalah; adanya kecenderungan
partai untuk memperluas dukungan dengan memanfaatkan kesetiaan primordial
dalam masyarakat agama-budaya Indonesia; dan pada saat yang sama pengaruh
para pemimpin daerah terhadap partai-partai membesar sehingga dukungan
terhadap partai pun meluas pula menjadi bersifat kedaerahan dan golongan.
Perpecahan yang akut antarpartai politik yang diperparah oleh konflik
tersembunyi antara kekuatan partai dengan Soekarno dan militer, serta adanya
ketidakmampuan setiap kabinet dalam merealisasikan programnya dan
mengatasi potensi perpecahan regional; telah membuat periode revolusi dan
demokrasi parlementer ditandai oleh krisis integrasi dan stabilitas yang parah.
Keadaan ini telah ikut memberikan peluang bagi Soekarno dan militer untuk
membuka pintu baru perkembangan politik. Setelah sukses sosialisasi Konsepsi
Presiden Soekarno tahun 1957, direalisasikannya nasionalisasi ekonomi, dan
diberlakukannya UU darurat, maka pintu ke arah Demokrasi Terpimpin yang
diidam-idamkan Soekarno pun terbuka lebar.
Periode Demokrasi Terpimpin ini secara prematur telah dimulai dengan
terbentuknya Zaken Kabinet pimpinan Ir. Juanda pada 9 April 1957, dan menjadi
tegas setalah Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Peralihan dari periode demokrasi
parlementer ke demokrasi terpimpin ini ditandai oleh berubahnya peta distribusi
kekuasaan. Kekuasaan menjadi tersentralisasi pada tangan Presiden, dan secara
signifikan diimbangi oleh peran dan kekuasaan PKI dan Angkatan Darat. Periode
ini dicirikan oleh tingginya mobilisasi politik atas nama revolusinya Soekarno.
Seokarno sendiri menjadi figur sentral dalam lingkaran kekuasaan. Sementara
masyarakat mengalami pengasingan dari kekuasaan, sekalipun di atas
9

permukaan terdapat gairah besar untuk berperan serta dalam revolusi.
Kekuatan-kekuatan suprastruktur dan infrasturktur politik dikendalikan secara
danhampir penuh oleh Presiden. Dan dalam keadaan ini, PKI memakai berbagai
cara untuk membangun basis massa secara besar-besaran dalam rangka tujuan
jangka panjang mereka: menguasai sepenuhnya kekuasaan politik dan
pemerintahan.
Ambisi besar PKI itulah yang menjadi boomerang tidak saja bagi PKI
melainkan juga, akhirnya, bagi Soekarno. Setelah kudeta PKI yang gagal di
penghujung September 1965, maka kekuasaan dengan cepat bergeser ke arah
terbentuknya peta baru. Orde Baru pun lahir.
Menelaah keadaan praktek politik sepanjang 1945-1965 yang terpapar di
atas, kita dapat mengajukan beberapa catatan penting. Pertama, stabilitas
pemerintahan dalam rentang waktu 20 tahun itu berada dalam keadaan yang
amat memprihatinkan. Dalam catatan Pinch dan Lev, sepanjang 1945-1965
sistem politik Indonesia mengalami 25 kali pergantian kabinet, dan tidak ada
satupun kabinet yang bisa bertahan dalam waktu 2 tahun penuh. Gambaran
yang sama diungkapkan oleh Hudson dan Taylor. Menurut Hudson dan Taylor
sepanjang 1948-1967 telah terjadi 20 kali pergantian kekuasaan eksekutif di
Indonesia, dengan rata-rata satu kali pergantian setiap tahun.
Kedua, stabilitas politik secara umum juga memprihatinkan. Hal ini antara
lain diperlihatkan oleh terjadinya konflik politik dalam kuantitas yang amat tinggi.
Menurut catatan Hudson dan Taylor, sepanjang 1948-1967 telah terjadi 45 kali
demonstrasi-protes, 82 kali kerusuhan, 7.900 kali serangan bersenjata, dan
615.000 orang terbunuh karena sebab kekerasan politik. Secara umum, konflik
yang bersifat ideologis dan primordial memang mengalami puncak aktualisasinya
dalam masa 20 tahun paska-kemerdekaan ini.
Ketiga, krisis ekonomi adalah keadaan lain yang menjadi ciri periode 1945-
1965. Dalam masa revolusi dan demokrasi parlementer, pergantian kekuasaan
yang terus-menerus telah menyebabkan setiap kabinet tidak sempat
merealisasikan program ekonomi dan sosial mereka. Akibatnya perekonomian
10

terbengkalai. Begitu pula halnya dengan periode demokrasi terpimpin.
Kegandrungan akan revolusi, perhatian berlebihan terhadap persoalan
internasional, dan salah urus serta mismanajemen politik telah menyebabkan
demokrasi terpimpin mengalami krisis ekonomi yang tak kalah parah.
Keempat, pada saat yang sama, perangkat kelembagaan politik berada
dalam keadaan yang memprihatinkan pula. Birokrasi dan elemen pemerintahan
lainnya berada dalam keadaan yang tak terurus dan mengalami pembusukan.
Akibatnya, proses politik dan pemerintahan tersendat karena ketidaksiapan dan
ketidakmampuan aparatur.
Keadaan-keadaan tersebutlah yang dapat kita catat sebagai hasil
pergulatan politik dan praktek demokrasi sepanjang 1945-1965. Oleh karena itu,
sekalipun kehidupan partai dan partisipasi politik pernah mengalami masa
keemasan, namun efektifitas pemerintahan tidak dapat dicapai secara
mengesankan. Demokrasi, dengan demikian, tidak dapat dikatakan
terpraktekkan dengan baik dalam masa ini. Sebaliknya, konflik dan stabilitas
politik berada dalam tingkatan paling memprihatinkan sepanjang sejarah
Indonesia merdeka.
Dalam kerangka inilah Orde Baru lahir dan ditumbuhkan.
Demokrasi Orde Baru
Keruntuhan Orde Lama dan kelahiran Orde Baru di penghujung tahun 1960-
an menandai tumbuhnya harapan-harapan akan perbaikan keadaan sosial,
ekonomi dan politik. Dalam kerangka ini, banyak kalangan berharap akan
terjadinya akselerasi pembangunan politik ke arah demokratisasi. Salah satu
harapan dominan yang berkembang saat itu adalah bergesernya power
relationship antara negara dan masyarakat. Diharapkan kekuatan politik
masyarakat menaik dan memperoleh tempat yang proporsional dalam proses
politik dan pemerintahan, terutama dalam rangka formulasi kebijakan-kebijakan
politik baru. Sebaliknya, akumulasi dan sentralisasi kekuasaan yang selama Orde
Baru begitu jelas terkonstruksikan, diharapkan segera berganti dengan
pluralisme kekuasaan. Dalam keadaan semacam itu, demokratisasi diharapkan
11

tumbuh dan terwujud, tidak sekedar menjadi retorika politik pemerintah Orde
Baru yang sedang menumbuhkan dirinya itu.
Harapan akan tumbuhnya demokrasi tersebut adalah harapan yang
memiliki dasar-dasar argumentasi empirik yang memadai, setidaknya
menyangkut tiga hal berikut ini. Pertama, berbeda dengan Demokrasi Terpimpin-
nya Soekarno yang lahir sebagai produk rekayasa elit, Orde Baru dilahirkan oleh
gerakan massa yang mengalirkan arus keinginan dari bawah. Latar belakang ini
menjadi dasar yang kuat bagi terjadinya pembesaran pluralisme dan
penumbuhan demokrasi, mengingat sebagai sebuah pemerintahan yang tumbuh
dari bawah Orde Baru seyogianya memberikan tempat bagi aktualisasi politik
masyarakat.
Kedua, rekrutmen elit politik di tingkat nasional yang dilakukan oleh
pemerintah Orde Baru pada saat pembentukannya memperlihatkan adanya
kesejajaran dengan gagasan Daniel Bell yang sangat populer saat itu. Yaitu:
formulasi kebijakan-kebijakan politik tidak lagi diserahkan pada peran politisi dan
ideology, melainkan kepada para teknokrat yang ahli. Perluasan dan reorientasi
dalam rekrutmen politik yang mengintegrasikan kalangan teknokrat ke dalam
struktur kekuasaan ini dianggap mengindikasikan akan terjadinya suatu
reorientasi politik di kalangan penguasa sejalan dengan komitmen para
teknokrat yang waktu itu, dikenal egaliter dan demokratis. Terintegrasinya
kelompok teknokrasi ke dalam struktur kekuasaan diharapkan akan memberikan
pengaruh kepada kinerja negara Orde Baru dan kebijakan-kebijakannya sehingga
lebih mementingkan proses politik yang bottom up dan lebih berorientasi kepada
publik.
Ketiga, sejalan dengan dasar empirik kedua di atas, masa awal Orde Baru
ditandai oleh terjadinya perubahan besar dalam perimbangan politik di dalam
negara dan masyarakat. Tiga pusat kekuasaan Orde Lama yaitu Presiden, Militer
(khususnya Angkatan Darat) dan PKI, digeser oleh pusat-pusat kekuasaan baru:
militer dan teknokrasi, serta kemudian birokrasi. Kekuatan-kekuatan politik
kemasyarakatan yang selama masa Orde Lama terhambat aktualisasinya juga
12

muncul kembali ke permukaan. Sekalipun militer menjadi pilar utama kekuasaan,
namun kekuatan-kekuatan egaliter juga tumbuh saat itu, dan kemudian dikenali
sebagai terjadinya “bulan madu” yang singkat antara negara dengan kekuatan-
kekuatan kemasyarakatan Orde Baru.
Ketiga dasar empirik di atas, sekalipun masih bersifat tentatif, namun pada
masa itu amatlah memadai untuk menjadi alasan tumbuhnya harapan
demokratisasi. Lalu, bagaimanakah raut wajah demokrasi Orde Baru dalam
kenyataannya kemudian? Apakah harapan tersebut tidak hanya menepuk angin?
Wajah demokrasi Orde Baru mengalami pasang surut sejalan dengan
tingkat perkembangan ekonomi, politik dan ideologi sesaat atau temporer.
Tahun-tahun awal pemerintahan Orde Baru ditandai oleh adanya kebebasan
politik yang besar. Masa ini dikenal sebagai “bulan madu negara dengan
masyarakat”, atau disebut oleh Mochtar Loebis sebagai “musim semi
kebebasan”. Dalam masa yang tidak lebih dari tiga tahun ini, kekuasaan seolah-
olah akan didistribusikan kepada kekuatan kemasyarakatan. Oleh karena itu,
pada kalangan elit perkotaan dan organisasi politik yang siap menyambut Pemilu
1971, tumbuh gairah besar untuk berpartisipasi mendukung program-program
pembaharuan pemerintahan baru.
Namun, prototipe demokrasi itu segera mengabur ketika bulan madu
negara masyarakat juga mulai menghambar dan berakhir. Titik tolaknya adalah
kemenangan Golkar dalam Pemilu 1971 dengan memperoleh suara mayoritas
62,8%. Pemerintahan Orde Baru yang ditulangpunggungi militer memperoleh
legitimasi politik konkret melalui kemenangan ini, dan segera melakukan
berbagai regulasi ekonomi dan politik secara ketat. Pada saat ini lah kesenjangan
antara negara dan masyarakat mulai terbentuk, ditandai oleh maraknya
gelombang demonstrasi dan protes terhadap kinerja negara Orde Baru dan
kebijakannya, dan berpuncak pada terjadinya Malapetaka Lima Belas Januari
(Malari). Para analis politik melihat kecenderungan pengetatan regulasi ekonomi
dan politik yang dilakukan Orde Baru tersebut dibentuk oleh adanya kebutuhan
jangka pendek untuk keluar dari krisis ekonomi dan politik warisan Orde Lama,
13

serta oleh kebutuhan jangka panjang untuk menciptakan pemerintahan yang
kuat dan berkemampuan menjalankan pembangunan yang sukses. Kebutuhan ini
kemudian diterjemahkan oleh Orde Baru dengan lebih mengembangkan model
rekayasa politik daripada model partisipatif.
Perkembangan yang terlihat kemudian adalah semakin lebarnya
kesenjangan antara kekuasaan negara dengan masyarakat. Negara Orde Baru
mewujudkan dirinya sebagai kekuatan yang kuat dan relative otonom,
sementara masyarakat semakin teralienasi dari lingkaran kekuasaan dan proses
formulasi kebijakan. Keadaan ini adalah hasil penjumlahan dari berbagai faktor:
(1) kemenangan mutlak demi kemenangan mutlak Golkar dalam Pemilu yang
member legitimasi politik yang makin kuat kepada negara; (2) dijalankannya
regulasi-regulasi politik semacam birokratisasi, depolitisasi, dan institusionalisasi;
(3) dipakainya pendekatan keamanan; (4) intervensi negara terhadap
perekonomian dan pasar yang memberikan keleluasaan kepada negara untuk
mengakumulasikan modal dan kekuatan ekonomi; (5) tersedianya sumber
pembiayaan pembangunan, baik dari eksploitasi minyak bumi dan gas serta dari
komoditas nonmigas dan pajak domestik, maupun yang berasal dari bantuan luar
negeri; dan akhirnya (6) sukses negara Orde Baru dalam menjalankan kebijakan
pemenuhan kebutuhan pokok rakyat sehingga menyumbat gejolak masyarakat
yang potensial muncul karena sebab struktural.
Dalam kerangka ini, raut wajah demokrasi Orde Baru bukanlah sebuah raut
wajah yang segar. Orde Baru sukses dalam pemacuan pertumbuhan ekonomi
dan pemeliharaan stabilitas, namun sebagai biaya sosialnya, pemerataan dan
pembangunan demokrasi tidak berhasil dicapai secara mengesankan. Berikut ini
adalah tabel distribusi kekuasaan selama masa Orde Baru yang menggambarkan
wajah muram demokrasi.
Tabel 1 Konstelasi Kekuasaan Orde Baru
PRESIDE
N
MILITER BIROKRASI
ELIT SIPIL MASYARAKAT
POLITIK PROFESIONAL
++ ++ + - - + - -
Keterangan: ++ = berperan besar
14

+ = berperan, meski tidak dominan
- - = tidak berperan
Kesenjangan kekuasaan tersebut mengkonstruksikan sebuah keadaan yang
berbeda dengan harapan yang tumbuh pada awal kelahiran Orde Baru. Namun,
dalam perkembangan politik yang dapat kita amati saat ini, harapan terhadap
tumbuhnya demokrasi kembali muncul ke permukaan sebagai sebuah
kecenderungan umum. Harapan ini tampaknya dimekarkan oleh beberapa faktor
berikut ini:
Pertama, terjadinya perbaikan struktur sosial-ekonomi masyarakat sebagai
hasil konkret pembangunan Orde Baru dalam kerangkan stabilitas. Dalam
kerangka ini, muncul kantong-kantong kritisme baru di tengah masyarakat,
terutama yang terbentuk oleh komunitas kelas menengah yang semakin
menguat secara ekonomi, sekalipun tidak demikian halnya secara politik. Kedua,
pembangunan Orde Baru yang menghasilkan disparitas ekonomi dan politik,
secara ironis berperan pula menumbuhkan kesadaran baru pada masyarakat
bawah yang termarjinalisasi oleh proses pembangunan beserta hasilnya.
Akibatnya, dari komunitas ini juga muncul kantong-kantong kritisme baru,
sekalipun kekuatan politiknya belum terlalu signifikan. Ketiga, adanya
perimbangan dan komposisi baru dalam tataran politik elit negara, potensial
menyegarkan pendekatan negara terhadap masyarakat dan kantong-kantong
oposisi di dalamnya. Dalam kerangka ini kita bisa memahami adanya sikap-sikap
negara yang lebih akomodatif, terutama semenjak akhir tahun 1980-an.
Keempat, pembangunan beserta transformasi struktural di bidang sosial dan
ekonomi, telah pula berperan dalam melakukan pendewasaan budaya politik
dalam tataran negara dan, terutama masyarakat. Gejala ini terutama ditandai
oleh terjadinya peningkatan keberanian masyarakat dalam melakukan penilaian
terhadap kinerja negara dan kebijakannya. Jika hal ini berjalan konsisten, maka ia
potensial mendorong pergeseran persepsi masyarakat tentang kekuasaan dan
negara ke arah persepsi yang lebih objektif dan rasional. Akhirnya, keempat,
terjadinya perubahan-perubahan besar dalam politik internasional pada
15

gilirannya ikut membantu mendesakkan agenda demokratisasi bagi masyarakat-
masyarakat domestik, termasuk Indonesia.
BAB 2
Kepemimpinan Politik:
Paralelisme Historis Masa Lalu dan Masa Kini
Kepemimpinan Politik Raja Jawa
Berkaitan dengan penempatan posisi dan peran politik Raja, perspektif
peran politik Jawa mendasarkan diri pada dua landasan. Pertama, dalam
pemikiran Jawa diakui adanya paralelisme antara makro kosmos dengan mikro
kosmos. Antara dunia “para dewa” atau “dunia Tuhan” dengan dunia tempat
manusia hidup. Kedua, ada kebutuhan interaksi antara makro kosmos dan mikro
kosmos itu. Dua kosmos itu dianggap “menyatu” secara interaksionis.
Berlandaskan landasan tersebut Raja ditempatkan sebagai pusat mikro
kosmos, pusat kerajaan manusia di dunia. Secara hierarkis, Raja berada dalam
hierarki puncak mikro kosmos. Ia dipercaya sebagai satu-satunya medium yang
menghubungkan dunia mikro kosmos dengan alam makro kosmos. Ia dipandang
sebagai mediator antara manusia dengan Tuhan; dan ia juga menjadi refleksi
Tuhan. Posisi Raja sebagai refleksi Tuhan ini dicerminkan dalam pemikiran politik
Jawa melalui konsep wenang murba wisesa.
Pada puncak hierarki kerajaan, Raja “duduk sendiri”. Raja berhak atas
kehormatan dan menuntut pengabdian segenap rakyat-nya, tak terkecuali pada
abdinya dalam birokrasi kerajaan. Dalam formasi ini, unsur-unsur penguasa
kerajaan lain diposisikan sedemikian rupa sehingga mereka memiliki orientasi
peran yang tersentralisasi kepada Raja. Para pembantu Raja meliputi anggota
keluarga Raja, mantri atau mandarin yaitu para pejabat istana tingkat tinggi dari
kalangan militer, sipil dan pejabat kehakiman atau peradilan didudukkan dalam
16

status dan peran sebagai abdi Raja. Sebagaimana ditunjukkan Soemarsaid,
birokrasi pemerintahan pun menjadi perluasan kekuasaan Raja belaka. Karena
kedudukan sentral raja maka seluruh aparat pemerintahan tidak boleh tidak
adalah perpanjangan kekuasaan Raja; dan kekuatan apapun yang mereka miliki
dianggap berasal dari Raja.
Kekuasaan Raja Jawa juga ditandai oleh amat lemahnya kontrol (eksternal)
terhadap kekuasaan. Hal ini dapat ditelusuri dengan memandangnya dari dua
jurusan. Pertama, fungsi kontrol dianggap kontradiktif dan melawan posisi
alamiah dan bersifat ascribed yang yang diduduki Raja sebagai refleksi Tuhan dan
satu-satunya medium untuk berhubungan dengan makro kosmos. Maka Raja
memiliki kekuasaan mutlak tanpa batas sebagai konsekuensi sifat numinus dan
abdikodrati yang melekat pada kekuasaan Raja. Kedua, kontrol terhadap
pembesar, apalagi Raja dalam kultur masyarakat Jawa bertentangan dengan
“keharusan setiap orang untuk menghindari memberikan penilaian terhadap
orang lain, terlebih-lebih menyinggung orang yang bersangkutan, demi
terciptanya harmoni sosial”.
Kepemimpinan Politik Orde Baru
Kajian terhadap hal ini akan dilakukan dengan memakai tolak ukur yang
telah dipakai untuk memahami karakter kepemimpinan politik Raja Jawa.
Hierarki serta pengaturan posisi dan peran para pembantu. Secara
struktural, Presiden adalah orang yang duduk dalam hierarki tertinggi
pemerintahan. Selain dijamin oleh konstitusi, kedudukan hierarkis ini juga
dibentuk oleh praktek politik yang dijalankan (di negara manapun) yang
menempatkan eksekutif sebagai pengendali operasi roda pemerintahan dan
pemilik kekuasaan riil. Eksekutif, bagaimanapun adalah care of government.
Presiden Orde Baru, dalam kedudukannya sebagai Kepala Negara dan Kepala
Pemerintahan, tak pelak lagi menjadi pengisi kursi puncak hierarki politik dan
kekuasaan.
Dalam praktek politik Orde Baru, posisi puncak hierarki yang diduduki
Presiden tersebut praktis ditempatinya “sendiri”. Hal ini dimungkinkan paling
17

tidak, oleh dua hal. Pertama, sistem politik Indonesia masa Orde Baru pada
dasarnya tidak menempatkan Wakil Presiden sebagai pemegang posisi kunci
dalam pemerintahan yang memiliki kekuasaan riil dan prinsipil. Wapres dalam
praktek politik Orde Baru hanya ditempatkan sebagai “ban serep semata”, untuk
meminjam istilah yang digunakan majalah Tempo. Wapres diberi tugas sebagai
pembantu presiden dalam menjalankan tugas politik dan pemerintahan sehari-
hari. Kalaupun kini Wapres dibebani tugas pengawasan pembangunan,
pemberian tugas khusus ini tidak dilengkapi dengan pemilikan kewenangan atau
otoritas menentukan dan memberikan sanksi eksekutif secara leluasa apalagi
otonom. Kedua, “kesendirian” Presiden dalam hierarki puncak dibentuk pula
oleh keberhasilan Presiden dalam mengatur tatakerja para pembantunya, dari
tingkat Menteri sampai eselon terbawah. Hal ini sebagaimana diakui oleh
Presiden Soeharto dalam otobiografinya, dilandasi oleh dua faktor. Yaitu: (1)
secara yuridis formal konstitusi memang menempatkan Menteri dan aparat
pemerintahan lainnya sebagai pembantu Presiden dan bertanggungjawab
kepada Presiden; dan (2) Presiden Soeharto berhasil menempatkan dan
mengatur para pembantunya (entah itu teknokrat maupun militer) dengan
sistem kerja yang ketat dan terkendali.
Pengendalian dalam proses pengambilan keputusan, Struktur dan proses
pengambilan keputusan sebagai salah saru bagian dan karakter kepemimpinan
politik di masa Orde Baru tentu saja amat berkaitan dengan sifat kekuasaan
Presiden yang digambarkan di depan. Studi Alfian, misalnya menggambarkan
pengambilan keputusan-keputusan politik di masa Orde Baru boleh dikatakan
hampir sepenuhnya tidak bisa keluar dari jangkauan peran penting Presiden
Soeharto. Menurut Alfian, keadaan ini terbentuk oleh tiga faktor. Pertama,
Presiden Soeharto telah mampu memanfaatkan progam pembangunan
ekonominya sebagai simbol politik baru efektif sekaligus sebagai legitimasi
paling penting terhadap pemerintahannya. Kedua, terjadinya disintegrasi terus-
menerus di antara kekuatan-kekuatan politik sipil telah memberikan kepada
Presiden Soeharto (dan ABRI) ruang kebebasan bergerak yang luas. Ketiga,
falsafah jalan tengah dan falsafah sentrisme yang dimiliki Presiden Soeharto yang
18

menandainya sebagai pemimpin yang mengutamakan kestabilan daripada
perubahan radikal telah membantu Presiden Soeharto menjalankan tugas dan
fungsi politiknya. Keempat, keberhasilan pemerintahan melalui Presiden Soeharto
dalam memobilisasikan kekuatan ekonomi nasional atau kerap disebut sebagai
borjuasi nasional ke dalam struktur persekutuan dengan negara, telah membantu
mengefektifkan penyelenggaraan kekuasaan. Kelima, terbatasinya arus dan
mobilitas partisipasi politik massa telah pula memberikan keleluasaan kepada
Presiden Soeharto dan pemerintahannya untuk merealisasikan progam-progam
tanpa kendala politik yang berarti.
Paralelisme Historis
Tulisan ini berangkat dengan pertanyaan: Asakah persamaan esensial antara
karakter kepemimpinan politik Raja Jawa dengan Presiden Soeharto? Mereka
yang melihat sepintas tampaknya segera akan sampai pada jawaban bahwa sulit
menemukan perbedaan esensial anatara karakter dua kepemimpinan politik yang
dipisahkan oleh kurun waktu yang panjang itu.
Dalam tataran umum, sulit dibantah bahwa sejumlah ciri identik dan
persamaan esensial muncul dalam perbandingan di atas. Pertama, baik pemimpin
politik Jawa masa lampau maupun politik Orde Baru menduduki puncak hierarki
kekuasaan dalam “kesendirian”. Kedua, struktur dan proses pengambilan
keputusan politik dalam kedua masa yang dibandingkan memiliki ciri identik:
tersentralisasi pada peran pemimpin politik. Ketiga, kontrol terhadap kekuasaan
pemimpin politik pada dua masa yang dibandingkan memiliki ciri idenrik namun
dengan gradasi yang berbeda: pada Raja Jawa kontrol tersebut sama sekali tiak
dimungkinkan secara epistimologis dan praktis, sementara di masa Orde Baru
kontrol dimungkinkan secara epistimologis namun tidak efektif dalam tingkat
praktis.
Formasi kekuasaan Raja Jawa dan Presiden Soeharto dilekati perbedaan-
perbedaan mendasar dalam hal sifat kekakuan dan dasar pembentuknya.
Tabel 2. Perbandingan Karakter Kepemimpinan Politik
KERAJAAN JAWA ORDE BARU
Perbedaan:
17 Formasi kekuasaan bersifat
Perbedaan:
17 Formasi kekuasaan bersifat
19

kaku.
2 Formasi kekuasaan lebih
dibentuk secara kultural
3 Akumulasi kekuasaan bersifat
total
4 Tidakmempersoalkan keabsahan
5 Kekuasaan lebih bersifat moral
leluasa dan longgar.
2 Formasi kekuasaan lebih dibentuk
secara struktural.
3 Akumulasi kekuasaan dilekati
sifat distributif
4 Dibentuk dengan keabsahan
5 Kekuasaan lebih bersifat
alternatif.
Persamaan:
1 Struktur dan proses politik
terkendalikan secara leluasa
oleh pemimpin.
2 Kepemimpinan patrenalistik.
3 Kekuasaan untuk harmonisasi
kosmos.
Persamaan:
1 Struktur dan proses politik
terkendalikan secara leluasa
oleh pemimpin.
2 Kepemimpinan paternalistik.
3 Kekuasaan untuk harmonisasi
sosial pembangunan dan
stabilitas.
Sekalipun demikian, dalam formasinya masing-masing, baik Raja Jawa
maupun Presiden Soeharto benar-benar memiliki kekuasaan politik rill. Peran
struktur pada kasus ini adalah terbatas melanggengkan norma, nilai, kepercayaan
dan sikap politik itu bukan memproduksinya. Amat berbeda dengan hal ini,
formasi kekuasaan Presiden Soeharto lebih dibentuk secara struktural. Rekayasa
struktur politik sepanjang lebih dari dua dasawarsa yang telah berperan
menempatkan Presiden dalam kekuasaan yang luas.
Disamping berbagai perbedaan spesifik tersebut, karakter kepemimpinan
Raja Jawa dan presiden orde baru menampilkan pula sejumlah persamaan
spesifik. Persamaan pertama diperlihatkan oleh terjadinya pengendalian proses
dan struktur politik yang memusat pada figur dan peran pemimpin. Baik pada
masa kerajaan Jawa maupun pada praktek politik Orde Baru, pemimpin politik
menjadi pengendali sesunggughnya dari proses formulasi kebijakan politik.
Persamaan kedua ditunjukkan oleh adanya ciri kepemimpinan paternalistik pada
dua masa itu. Kepemimpinan politik dipandang sebagai proses vertikal dan
direktif sehingga tidak mengakomodasikan dialog antara struktur dan pelaku
politik di satu tempat dalam lingkaran kekuasaan dengan struktur dan pelaku lain
yang ada dibawahnya.
Dua persamaan tersebut berimplikasi pada terbentuknya corak politik
patron-client pada kedua masa yang berbeda. Jika pada masa kerajaan patron
20

client tersebut terbentuk secara konsensual dan moral, maka pada masa Orde baru
hal itu terbentuk oleh power imbalance yang tercipta ditengah kehidupan politik.
Kemudian persamaan ketiga dimunculkan oleh adanya kesamaan nilai akhir
yang ingin dicapai oleh kepemimpinan politik di dua masa. Keduanya sama-sama
bertujuan menciptakan harmonisasi. Kepemimpinan Raja Jawa bertujuan untuk
menciptakan harmoniasasi kosmos; kepemimpinan Presiden Soeharto
ditunjuukkan untuk menciptkan harmonisasi sosial, berupa berjalannya
pembangunan dalam suasana tertib politik dan stabilitas yang terjaga.
Perbandingan yang dipaparkan di atas telah cukup memadai untuk
mengkonstruksikan bahwa sekalipun terdapat sejumlah perbedaan spesifik sampai
batas tertentu, terjadinya paralelisme historis anatara kepemimpinan politik masa
lampau dengan kepemimpinan politik masa kini.
BAB 4
Pembangunan dan Pelaksanaan Hak Asasi Manusia
Upaya mengaitkan hak asasui manusia (HAM) dengan pembangunan
bukanlah sebuah kecenderungan yang baru berkembang. Dalam perkembangan
politik mutakhir, pengaitan HAM dengan pembangunan menjadi isu yang makin
berkembang karena beberapa alasan berikut. Pertama, akhir dekade 1980-an dan
awal 1990-an bisa dikatakan sebagai era meningkatnya harapan demokrasi. Era ini
terbentuk melalui bertumbanganya rezim-rezim militer dan sipil otoriter
diberbagai belahan dunia muncul rezim-rezim baru yang menjanjikan
demokratisasi. Kedua, tak dapat disangkal bahwa persoalan-persoalan
pembangunan yang berkaitan dengan penegakan HAM merupakan persoalan yang
dirasakan makin serius dan mendesak, tidak saja di negara-negata Asia-Sfrika-
Amerika latin, namun juga negara-negra industri maju semacam Amerika Serikar
dan negara-negara Eropa Barat. Penindasan terjadi dalam berbagai aspek
termasuk penindasan dalam hal keagamaan. Pembahasan mengenai konteks ini
dalam Indonesia masa Orde Baru tidak dapat melepaskan diri dari kerangka
berpikir ini, oleh karenanya ada kebutuhan untuk terlebih dahulu memperjelas
21

aliran-aliran pikiran yang berkembang dalam diskusi internasional dan nasional
tentang HAM dan pembangunan.
Dua Tema Perdebatan Internasional
Terdapat sekurang-kurangnya dua tema dan pendektaan yang terjadi dalam
masyarakat internasional dalam memahami pelaksanaan HAM dalam
pembangunan. Pertama, perdebatan antara faham universialisme versus
relativisme kultural. Kedua, perdebatan antara kecenderungan pelaksanaan hak-
hak kolektif versus pelaksanaan hak-hak individual. Kedua tema ini saling kait-
mengait. Perdebatan dalam tema pertama dapat dielaborasi sebagai berikut.
Pendekatan universalisme berpendapat bahwa karena HAM menyangkut martabat
manusia yang universal makan pelaksanaan HAM dalam pembangunan pun
bersifat universal pula.
Dalam era perang dingin (Cold War) pendekatan ini disuarakan secara keras
oleh negara-negara komunis untuk menjawab kecaman negara-negara barat bahwa
mereka mengabaikan hak-hak politik rakyat.Kenyataan ini tampak jelas dalam
perdebatan yang terjadi dalam perumusan Undang-undang Internasional mengenai
Hak-Hak Asasi Manusia di PBB pada tahun 1940-an hingga tahun 1960-an.
Umumnya negara berkembang juga menganut pendekatan ini sebagai sikap resmi
pemerintahanya. Butir-butir Jakarta Message mengenai hak asasi manusia yang
dihasilkan oleh KTT Non Blok ke-X, menunjukkan penganutan relativisme
kultural oleh negara-negara berkembang yang bergabung dalam gerakan Non
Blok.
Universalisme kerapkali dipakai sebagai senjata negara-negara Barat untuk
melakukan tekanan politik terhadap negara lain, sehingga pendekatan
universialisme potensial menjadi tameng bagi kejahatan politik internasional.
Sebaliknya pendekatan relativisme kultural kerapkali dipakai oleh negara-negara
komunis dalam perang dunia untuk menutup-nutupi otoriterisme dan penindasan
politik yang dilakukannya di dalam negeri. Dalam perkembanganya kemudian,
negara-negara berkembang entah cenderung ke kiri, ke kanan atau tidak kedua-
duanya kerap pula memakai pendekatan partisipasi dan hak-hak politik rakyat
secara umum di dalam negeri.
22

Dalam perkembangan kontemporer, dikenal adanya tiga generasi HAM.
Generasi pertama, adalah hak-hak sipil dan politik yang sudah lama dikenal dan
disosialisasikan oleh negara-negara industri maju. Generasi kedua, adalah hak-hak
ekonomi dan sosial yang dalam sejarah perdebatan internasional tentang HAM
disuarakan secara keras oleh negara-negara komunis dan didukung oleh negara-
negara berkembang. Generasi ketiga, adalah hak-hak atas pembangunan dan
perdamaian yang berkembang belakangan dan dipengaruhi oleh kepentingan
negara-negara Dunia Ketiga.
Perdebatan ini menyebabkan terjadinya tarik-ulur anatara negara maju dna
negara berkembang dalam pergulatan politik internasional. Tarik ulur ini tidak
hanya berwujud dalam kegiatan diplomasi yang bersifat halus, namun acapkali
mewujud pula dalam pertentangan dan konflik internasional dengan atau tanpa
penggunaan kekerasan. Dalam prakteknya perdebatan dalam tema kedua ini
sebenarnya tidak sepenuhnya dapat dilihat sebagai diskusi internasional dalam
topik HAM yang murni. Di balik perdebatan tersebut tersembunyi kepentingan
politik, ekonomi dan bisnis yang dimiliki aktor-aktor politik internasional, negara
maupun non-negara.
Dua Aliran di Indonesia
Keberadaan dua tema perdebatan di atas pada akhirnya memberikan
pengaruh besar terhadap terbentuknya dua aliran pemikiran tentang HAM yang
berkembang di Indonesia. yaitu: (1) aliran pemikiran yang cenderung anti-
komparasi akibat sikapnya yang inward looking oriented; dan (2) aliran yang
menyarankan komparasi ke model Barat atau internasional secara umum.
Aliran pemikiran yang pertama beranggapan bahwa konsep HAM,
sebagaimana konsep Pancasila, adalah hasil galian atas sejarah kehidupan bangsa.
Bagi bangsa Indonesia dan tidak perlu dibandingkan dengan HAM model Barat
atau model manapun. Aliran kedua, sebaliknya menganut pandangan yang
cenderung melakukan komparasi dengan perumusan HAM model Barat yang
menonjolkan jaminan atas hak-hak sipil dan politik.
Siapa yang paling arif yang dapat kita ambil adalah dengan tetap
memperhatikan rumusan HAM yang dianut secara internasional, mengakomodasi
opini masyrakat internasional, menyadari secara lapamg dan terbuka segenap
23

kekurangan-kekurangan kita dalam menegakkan HAM di tengah pembangunan,
berupaya memperbaikinya sebagai perwujudan komitmen negara terhadap
desakan objektif masyarakat domestik, sambil tetap menjaga integritas dan
kehormatan bangsa dalam menghadapi potensi “kejahatan internasional” yang
mengancam yurisdiksi domestik. Dalam kerangkap siap inilah tulisan ini
melakukan pembahasan retrospektif terhadap pelaksaan HAM dalam
pembangunan Orde Baru.
Pembangunan Orde Baru dan HAM: Regangan Teroritis.
Kebijakan ekonomi yang kondusif bagi penegakan HAM adalah kebijakan
ekonomi yang berorientasi pada kepentingan ekonomi rakyat. Mochtar mas’oed
menyebutkan sebagai pendekatan pronasionalisme ekonomi, yaitu pendekatan
yang memanifestaskan diri dalam kebijakan: (1) melindungi wiraswasta pribumi
dari kemusnahan dan membantu mereka menjadi pelaku pembangunan ekonomi
yang kuat dan otonom; (2) mobilisasi dana invetasi asing yang disertai penyediaan
“jaring-jaring penyelamat” untuk menghindarkan kemungkinan dominasi pelaku
ekonomi asing, serta diiringi pula oleh pembatasan sektor-sektor yang bisa
dimasuki investor asing agar sektor-sektor yang telah dikelola pelaku ekonomi
pribumi tidak terdesak.
Kebijakan ekonomi kerakyatan yang berpadu dengan stabilitas konsensual
akan melahirkan negara (Orde Baru) yang akomodatif dan responsif. Negara
menjadi wahana artikulasi dan agregasi nilai dan kepentingan politik masyarakat,
dan negara menjadi lembaga bertanggung jawab atas nilai dan kepentingan
politiknya akibat sikap akomodatifnya. Keadaan-keadaan inilah yang
menyebabkan hak-hak sipil politik dan sosial ekonomi masyarakat terjamin dalam
hubungan kekuasaan negara masyarakat secara vertikal maupun hubungan-
hubungan kekuasaan di dalam masyarakat secara horizontal. Dengan kata lain
masyatakat yang maju secara ekonomi dan aktif secara politik, yang ketika
mereka berinterkasi dengan negara mewujudkan keadaan demokrasi ekonomi dan
politik.
Pengembangan Orde Baru: Kebijakan dan Konsekuensi
Sejak awal kelahiranya, Orde Baru mengobsesikan berjalannya sebuah
pengembangan ekonomi dalam suasana tertib politik. Dalam rangka inilah Orde
24

Baru menjalankan strategi memaksimalisasi produktivitas ekonomi dan
minimalisasi konflik politik. Rancangan bangun pembangunan ekonomi Orde
Baru adalah kebijakan-kebijakan ekonomi pragmatis dalam rangka dari krisis
ekonomi parah warisan. Orde Lama dan untuk mencapai pertumbuhan ekonomi
yang tinggi secara cepat dan konstan. Sementara rancang bangun pembangunan
politik Orde Baru adalah kebijakan-kebijakan yang diarahkan pada terpolanya
struktur politik yang berdaya dukung terhadap penciptaan stabilitas. Maka
pembangunan Orde baru secara umum dapat digambarkan sebagai
memprioritaskan pertumbuhan ekonomi dengan berpagarkan stabilitas politik.
Sementara itu, stabilitas politik otokratis dijalankan melalui rekayasa
struktur politik. Secara struktural, yang dilakukan adalah menyediakan kerangka
struktur politik yang menutup peluang bagi terjadinya gangguan-gangguan politik
terhadao pembangunan. Sementara secara kultural, yang dipolakan adalah
tranformasi dari pementingan indeologi-ideologi informal masyarakat ke
tranformasi ke arah penganutan satu ideologi formal negara (asas tunggal).
Jalan yang ditempuh dalam mengamankan kedua pilar di atas adalah
mengakumulasikan kekuasaan pada negara dan mengoptimalkan kekuasaan
aparatur negara baik aparatur represif maupun ideologis sambil melakukan
disakumulasi kekuasaan elemen-elemen sipil. Langkah disakumulasi dibentuk
oleh pembatasan patisipasi politik dan pemabatasan keleluasaan kontrol politik.
Selain pertumbuhan Zonder pemerataan, terbentuk pula model mobiliasasi
politik dalam format politik Orde Baru. Partipasi politik tidak berkembangan
dengan luas, sekurang-kurangnya ditandai oleh beberapa hal dibawah ini.
Pertama ,sebagaimana hasil penelitian Karl D.Jacson, kepolitikan Orde Baru
ditandai oleh domonopolinya kekuasaan dan partisipasi politik oleh level-level
teratas dalam birokrasi sipil dan militer. Kedua, lebih lanjut penelitian McDoygall
menunjukkan bahwa dalam keadaan yang diilustrasikan Jacksob militer menjadi
pengendali utama birokrasi pusat dan berperan paling menentukan dalam proses
politik dan pemerintahan. Ketiga, penelitian Liddle mengenai Pemilu-Pemilu
Orde Baru menunjukkan bahwa sekalipun angka partisipasi politik dalam pemilu-
pemilu Orde Bary senatiasa tinggi (di atas 90%) namun keadaan itu tercipta
sebagai hasil represi, tekanan dan mobilisasi politik yang dilakukan negara
25

melalui peran birokrasi sipil dan militer dari tingkat pusat sampai ke tingkat lokal
yang terendah. Keempat, hasil pengamatan Sigit Pitranto Kusumowidagdo
mennggambar terjadinya kecenderungan ke arah krisis partisipasi politik di masa
Orde Baru, berupa terhambatnya aktualisasi nilai dan kepentingan politik
masyarakat, baik dalam dimensi prganisasi, dimensi legalitas, dimensi gerakan
dan isu-isu yang mendasari gerakan.
Terjadinya ketidakpastian hukum sebagai konsekuensi lain dari kebijakan
pembangunan. Hukum dalam masa Orde Baru membentuk dirinya menjadi apa
yang disebut Urgen sebagai “hukum birokratik”, Hukum menjadi alat untuk
melancarkan kerja biroKrasi negara, dan konsekuensinya menjadi kurang
mengabdi pada kepentingan pengayiman keadilan masyarakat.
Penegakan HAM: Masalah Aktual dan Tantangan Baru
Sejauh ini penegakan HAM di Indonesia dicirikan oleh adanya persepsi
negara dan masyarakat yang keliru. Penegakan HAM lebih dikonotasikan sebagai
“pemberi” negara banding “ hasil perjuangan” masyarakat. Sebagaimana
diidentifikasikan Arbi Samit, hal ini tampak dari diperginakannya secara luas
terminologi “ penghargaan HAM” dan “ Perlindungan HAM”. Konsekuensinya,
masyarajat ditempatkan sebagai objek dalam upaya penegakan HAM, dan tidaj
sebagai subjek. Dalam posisi ini, kemungkinan terjadinya pelanggaran terhadap
hak-hak asasi yang dimiliki masyarakat baik secara individual maupun secara
kolektif menjadi relatif terbuka dan leluasa.
Persoalan muncul tatkala terjadinya kesenjangan antara produk hukum
tersebut dengan praktek politik. Dalam kerangka itu, setidaknya terdapat tiga
bentuk umum praktek pelanggran HAM yang dapat kita temui dalam praktek
Orde Baru. Pertama, masih cukup populernya praktek represi politik oleh aparat
negara, sekalipun intensitasnya belakangan ini mengalami kecenderungan
menyurut. Kedua, praktek pembahasan partisispasi politik atau apa yang dikenal
sebagai depolitisasi. Praktek ini merupakan satu bentuk pelanggaran HAM karena
cenderung mengingkari hak yang dimiliki warga negara untuk berserikat,
berkumpul dan mengeluarkan pendapat. Ketiga, praktek eksploitasi ekonomi
beserta implikasi sosialnya merupakan pelanggaran HAM yang masih kerap temui
di tengah masyarakat.
26

Ketiga, bentuk umum tersebut memiliki implikasi luas terhadap keseluruhan
praktek pelaksanaan HAM selama Orde baru pada giliranya melahirkan pula
bentuk-bentuk pelanggaran yang lebih spesifik. Transformasi kultural masyarakat
tersebut, terlihat pula dalam kasus buruh. Pengetahuan dan kesadaran buruh
mengalami kenaikan, setidaknya diperlihatkan oleh pelonjakan jumlah unjuk rasa
buruh bersamaan dengan makin bervariasi dan berbobotnya isu-isu yang diangkat
oleh unjuk rasa.
Penutup
Tampaknya pengalaman pembangunan dua dasawarsa lebih di masa Orde
Baru lebih menunjukkan hubungan yang cenderung dikotomis antara penegakan
HAM dengan pembangunan. Kurang tegaknya HAM menjadi salah satu boaya
sosial yang amat mahal yang harus dibayarkan untuk teralisasinya upaya-upaya
pembangunan ekonomi menegjar pertumbuhan yang tinggi dan cepat dan
pembangunan politik yang tergesa-gesa menciptakan stabilitas instan.
Dalam bahasa teoritis Arief Budiman, yang diperlukan adalah transisi dari
sebuah negara birokratik otoriter rente sekurang-kurangnya ke arah negara negara
birokratik otoriter pembangunan. Atau dalam bahasa Soedjatmoko, agenda yang
ditawarkan adalah mentransisikan sistem politik orde baru ke dalam bentuk
negara birokratik moderis. Apapun bahasa teroris yang dipakai untuk
menggambarkan kebutuhan transisi itu, sebuah pernyataan yang sudah menjadi
klise tampaknya dapat menggambarkan secara umum kebutuhan itu:
demokratisasi ekonomi dan demokratisasi politik sambil tetap kritis mencermati
permainan 3 in 1 dalam pergaulan politik internasional.
BAB 5
Peningkatan Keadilan Sosial: Kendala-Kendala Kultur
Model pembangunan yang selama ini berpusat pada peran rekayasa negara
atau disebut dalam terminologi ilmu sosial sebagai model state centered
development akan mengalami penentangan yang serius. Pada saat yang sama,
pembangunan membutuhkan pula reformulasi berbagai kebijakan. Sementara itu
kondisi sosial yang harus diakomodasikan oleh pembangunan juga semakin
27

kompleks dan pernah persoalan dan tantangan berat. Soedjatmoko, misalnya
pernah mengingatkan mengenail hal ini. Ledakan penduduk yang akan diamlami
selam 25 tahun kedua pembangunan Orde Baru, menurut Soedjatmoko, akan
menjadi tantangan baru yang berat, mengingat penduduk Indonesia diestimasikan
akan mencapai 200-an juta.
Dalam diskusi masyarakat internasional, saat ini populer pemikiran-
pemikiran tentang perlunya reformasi sistem manajemen sosial, ekonomi dan
politik. Pemikiran tersebutlah yang sekarang ini membentuk “ gerakan pluralisme
internasional”, yaitu gerakan yang menyuarakan secara keras tuntunan
demokratisasi, pemeliharaan lingkungan hidup dan penegakan hak asasi manusia.
Implikasi politik dari semua itu setidaknya terlihat tiga hal. Pertama, sistem
politik internasional berkecenderungan untuk mengalami pergeseran ke arah
terbentuknya nutual independency models. Satu negara berdaulat semakin saling
tergantung dengan negara berdaulat lainya. Kedua, interaksi masyarakat
internasional ditandai oleh semakin pentingnya peranan opini internasional.
Ketiga, dalam saat bersamaan terjadi pula pergeseran dalam cara mendefinisikan
sebagai persoalan yang dihadapi warga masyarakat dunia. Dalam tingkatan
domestik, persoalan peningkatan keadilan sosial tidak kalah konkret dan
memperhatikan. Dalam sebuah kesempatan, Mensesneg Moerdiono mengatakan
bahwa dalam era tinggal landas yang bertumpu pada kreativitas dan prakasa
manusia, masalah, keadlian sosial akan menjadi masalah sentral.
Keadilan Sosial
Menurut Nurcholish Madjid, persoalan keadilan sosial merupakan persoalan
pokok yang telah disadari umat manusia sejak mereka mulai berpikir; dan telah
menjadi bahan pemikiran yang dipersoalkan oleh para pemikir bangsa Sumeria di
Lembah Mesopotamia. Maka boleh jadi sejarah persoalan keadilan sosial sama
tuanya dengan sejarah terbentuknya pola kehidupan bernegara di dunia ini.
Murtadla Muthahhari, seorang pemikiran muslim Iran, yang memberikan
pengertian keadilan secara memuaskan. Menurut Muthahhari, keadilan
mengandung empat pengertian pokok. Pertama, keadilan dalam pengertian
keseimbangan, yaitu keadaan seimbang, tidak pincang, masing-masing bagian
memiliki ukuran yang tepat dan berada dalam kaitan yang tepat antara satu
28

dengan yang lain dan diantara setiap bagian itu dengan keseluruhan kesatuan.
Kedua, keadilan dalam pengertian persamaa. Yaitu perlakukan yang sama
terhadap semua orang yang memiliki hak yang sama karena kesamaan,
kemampuan, tugas dan fungsi orang-orang tersebut. Pengertian ini tidak
mengandung arti memperlakukan semua orang sama tanpa peduli perbedaan
kemampuan, tugas dan fungsinya. Ketiga, keadilan dalam pengertian pemberian
kepada hak-hak pribadi dan oenunaian hak kepada siapa saja yang berhak. Dalam
pengertian ini konsep keadilan menentang perampasan hak dari orang yang
berhak dan pelanggaran hak oleh orang yang tak berhak. Keempat, keadilan
Tuhan, yaitu kemurahan-Nya melimpahkan rahmat kepada sesuatu atau seseorang
setingkat dengan kesediaanya untuk menerima eksistensi dirinya sendiri dan
pertumbuhannya ke arah kesempurnaan.
Pembangunan dan Kebutuhan Peningkatan Keadilan Sosial.
Sebagimaana diikhtisarkan oleh Sjahrir, berbagai bentuk transformasi
struktural di bidang ekonomi telah berhasil dilakukan sepanjang dua dasawarsa
pembangunan Orde Baru. Indonesia saat ini telah menjadi salah satu negara di
kawasan Asia Pasifik yang berhasil mencapai pertumbuhan ekonomi yang pesat.
Secara umum dapat diaktakan bahwa pembangunan Orde Baru telah berhasil
melewati stagnasi ekonomi dalam jangka pendek, dan sukses meningkatkan
produktivitas ekonomi dalam jangka pendek dan sukses meningkatkan
produktivitas ekonomi di dalam kerangka pembangunan berorientasikan
pertumbuhan dalam jangka panjang. Sementara itu, pembangunan Orde Baru juga
ditandai oleh berkembangnya komunitas kelas menengah, sekalipun masih
terdapat persoalan batasan definit dalam mengidentifikasi kelas ini.
Dengan demikian, yang kita lihat sebagai hasil pembangunan dan pemacuan
pertumbuhan adalah terbentuknya sebuah formasi struktur ekonomi yang timpang.
Di mana negara dan kekuatan-kekuatan kliennya melakukan akumulasi dan
eksploitasi ekonomi secara mengesahkan dan masyarakat bahwa tidak ikut
terangkat ke dalam lingkaran akumulasi itu.
29

Formasi struktur politik yang terbentuk kemudian adalah sebuah struktur
yang senjang negara beserta elemen-elemen di dalamnya menjadi pemilik
kekuasaan yang sangat konkret dan luas, sementara masyarakat beserta elemen-
elemen yang berada di dalamnya mengalami disakumulasi kekuasaan perlahan-
lahan. Dalam kerangka perkembangan sosial, ekonomi dan politik yang diurai di
atas itulah Richard Robison mengemukakan bahwa perkembangan politik di
Indonesia ditandai oleh dihasilkannya kesenjangan sejumlah kecil “orang kaya”
dengan sejumlah besar “orang miskin” serta kesenjangan antara sejumlah kecil
orang berkuasa dengan sejumlah besar orang yang dikuasai.
Kendala-kendala Kultural
Kebutuhan peningkatan keadilan sosial tersebut di atas terasa sederhana dan
mudah dirumuskan, namun dalam prakteknya merupakan sebuah agenda
pembangunan yang tidak sederhana dan mudah. Tidak sederhana dan mudah
karena kesemua kondisi kekurangadilan yang terpapar di bagian depan adalah
produk rekayasa jalannya pembangunan Orde Baru. Dalam kerangka ini, realisasi
peningkatan keadilan sosial akan terkendalai oleh beberapa kendala kultural
berikut.
Pertama, pertama kultur melihat manusia tidak hakikatnya sebagai manusia.
Kultur ini terpola manakala seseorang atau sekelompok orang meletakkan
seseorang atau kelompok orang meletakkan seseorang atau kelompok lain tidak
dalam kesamaan nilai dan martabat sebagai manusia, melainkan dikelaskan
berdasarkan perbedaan-perbedaan lahiriah. Kultur ini mereduksi kemanusian
seseorang atau sekelompok orang sehingga manusia hanya diwakili oleh sejumlah
atribut artifial yang melekat padanya. Kedua, adanya corak budaya dan tingkah
laku politik yang khas pada kalangan elite strategis dan massa di Indonesia,
sebagaimana diidentifikasi Alfian. Pada sebagian penting elite strategis tumbuh
budaya dan sikap dan tingkah laku yang mau memonopoli kebenaraan yang
menjurus kepada kemungkinan lahirnya mentalitas otoriter bahkan totaliter.
Ketiga, masih bertahannya budaya warisan feodal dalam kehidupan
Indonesia modern, terutama dalam wujud budaya paternalistik serta hubungan
patronkilen yang mengikutinya.kultur paternalistik memposisikan hubungan
antarmanusia secara vertikal sesuai dengan status sosial yang membedakan antara
30

satu manusia dengan manusia lainya. Keempat, adanya kultur pernikahan politik
birokrasi. Dalam masyarakat modern birokrasi biasaanya disyaratkan memiliki
realistas secara politik, sehingga ia bisa aplikasi kebijakan dengan tetap
berorientasi pada pelayanan publik. Dalam praktek politik Orde Baru, birokrasi
dikooptasi oleh negara sehingga menjadi perpanjangan tangan negara dan
berorientasi pada kepentingan sekelompok elit politik dan satu kekuatan politik,
Penutup
Semata-mata mengkonstruksikan kendala-kendala kultural sebagai
penghampat peningkatan keadilan sosial, bukan berarti bahwa semata-mata
disanalah letak soal keterhambatan upaya mewujudkan keadilan sosial dalam
pembangunan Orde Baru. Selain faktor kultural tentu saja tersedia pula
hambatanya struktural. Dalam beberapa segi, faktor struktural bahkan lebih
berperanan dalam mengkonstruksikan pembangunan Orde baru beserta hasil-
hasilnya.
BAB 6
Dwi Fungsi ABRI dan Demokratisasi :
Masalah dan Prospek
Dwi Fungsi ABRI : Terbentuknya Sebuah Ideologi
Seperti ditunjukkan oleh Kim (Kim,1985:2), perlmutter (Perlmutter,1984:
141 ff) dan Clark (Clark, 1989:153), keterlibatan militer dalam politik merupakan
gejala yang umum di Dunia Ketiga. Dalam kerangka ini, keterlibatan militer
dalam politik di Indonesia dapat dipahami sebuah kecenderungan politik yang
khas Dunia Ketiga.
Sulit disangkal bahwa di Indonesia, militer sampai batas tertentu telah
memainkan peranannya di lapangan politik semenjak awal pembentukan nation-
state Indonesia di pertengahan dekade 1940-an. Oleh karena itu, ideologi dwi
fungsi ABRI yang diintrodusir, disosialisasikan dan dimapankan oleh Orde Baru
bukanlah sebuah ideologi yang terbentuk begitu saja, melainkan melalui proses
sejarah yang cukup panjang. Studi Salim Said, misalnya, sampai kesimpulan
bahwa keterlibatan militer dalam politik “sama tuanya dengan sejarah republik”
31

(Salim, 1985:96). Dalam substansi sama, studi Sundhaussen menunjukkan dengan
tegas bahwa keterlibatan militer dalam politik setidaknya sudah terlihat nyata di
tahun 1946, tatkala militer mulai mempertanyakan kemampuan dan supremasi
pemerintahan sipil (Sundhaussen, 1986:463).
Sekalipun secara de facto “dwi fungsi ABRI” telah dijalankan bersamaan
dengan sejarah awal terbentuknya republik, namun perumusan dwi fungsi sebagai
sebuah konsepsi dan ideologi politik baru terjadi dalam akhir dekade 1950-an.
Jalan ke arah formulasi dwi fungsi sebagai sebuah ideologi formal yang
melegitimiasikan peranan politik militer secara luas, terbuka pada saat Presiden
Soekarno membentuk Dewan Nasional pada 6 Mei 1957, yaitu setelah partai-
partai politik –dengan PKI sebagai pengecualian– dilumpuhkan dan Undnag-
Undang Darurat diberlakukan (Leo, 1992:10). Pembentukan Dewan Nasional ini
tampaknya menjadi satu peristiwa penting bagi dilakukannya penerjemahan peran
politik militer ke dalam suatu ideologi yang legitimated. Maka A.H. Nasution
mengintrodusir konsepsi “jalan tengah” melalui pidato tanpa teksnya dalam Dies
Natalis Akademi Militer Nasional di Magelang, 11 November 1958.
Nasution tidak menginginkan ABRI dalam posisi dan peran militer model
Barat yang hanya menjadi kekuatan Hankam, dan tidak pula dalam posisi militer
model negara-negara junta militer sebagai diktator. Menurut Nasution, ABRI
harus mengambil “jalan tengah” (The Armies middle way), yaitu dengan
menjalankan fungsi sosial politik dalam kemitraan dengan kekuatan sosial politik
lain sambil tetap menghindari terbentuknya dominasi politik militer atas sipil
(Nasution, 1971:19).
Maka, menurut Yahya Muhaimin, dan diikuti kemudian oleh M. Rusli
Karim, setelah itu peranan politik militer pun memperoleh legitimasi formal
dalam Sidang Dewan Nasional, 21-23 November 1958, tatkala militer diakui
sebagai golongan fungsional (Yahya, 1983:30).
Dalam perkembangan politik kemudian, konsepsi “jalan tengah” Nasution
diberi baju baru oleh rezim Orde Baru di penghujung tahun 60-an, setelah
Soekarno dan Demokrasi Terpimpinnya mengalami kejatuhan sebagai akibat
lanjut dari kup PKI yang gagal di akhir tahun 1965. Baju baru itu –berupa konsep
“dwi fungsi ABRI” yang dihasilkan melalui Seminar AD II di tahun 1966-
32

melegitimasikan tidak saja peran politik militer secara terbatas, melainkan dalam
prakteknya: sebuah kekuasaan politik militer yang amat luas.
Dilihat dari sisi pertarungan pemikiran politik, ideologi dwi fungsi yang
kemudian disosialisasikan dan dimapankan dalam praktek politik Orde Baru
adalah hasil pergulatan dari tiga versi pemikiran tentang peranan militer dalam
politik, yang berkembang di awal kelahiran Orde Baru. Yaitu: versi Soeharto-Ali
Moertopo, versi A.H. Nasution, dan versi Mohammad Hatta. Sekalipun ketiga
versi ini sama-sama merespon kondisi kepolitikan baru setelah kejatuhan
Soekarno, namun ketiganya saling berbeda dalam memandang peran militer di
tengah kepolitikan baru itu.
Soeharto (Soeharto, 1985) dan Ali Moertopo (Ali, 1974:92 ff) menginginkan
peran militer yang besar untuk melakukan stabilitasi kehidupan politik. Nasution
(Nasution, 1980) juga menginginkan peran militer yang besar namun kemudian
segera dikurangi dari waktu ke waktu sejalan dengan berkurangnya tingkat krisis
sosial, ekonomi dan politik warisan Orde Lama. Berbeda dengan keduanya, Hatta
malah menyarankan militer untuk kembali ke tangsi untuk membuka jalan bagi
Orde baru merealisasikan janji-janji demokratisasi dan keadilan sosialnya (Deliar,
1989:617-618).
Maka, dwi fungsi ABRI dalam persepsi penguasa Orde Baru adalah
melibatkan militer dalam proses politik dan pemerintahan –baik di tingkat lokal
maupun nasional– secara luas. Elemen-elemen yang terlibat dalam proses politik
dan pemerintahan, seperti birokrasi, partai politik, parlemen dan badan eksekutif
secara umum, hampir tidak ada satupun yang steril dari penetrasi militer.
Dengan demikian, diterimanya versi Soekarno-Ali, dan tergesernya versi
Nasution dan Hatta, tidak saja menyebabkan Nasution harus terdepak dari
lingkaran kekuasaan dan Hatta dibatasi peranannya dalam pemerintahan Soeharto,
namun lebih jauh telah membuka jalan bagi akumulasi kekuasaan ekonomi dan
politik militer.
Pemaparan Peran Politik Militer Orde Baru
Masa Orde Baru adalah puncak keterlibatan militer dalam politik sepanjang
sejarah kemerdekaan. Dalam masa ini militer terlibat secara jauh di dalam
birokrasi, partai massa dominan (mass-dominant pary: Golkar), legislatif, praktek
33

ekonomi dan bisnis, realisasi program pembangunan yang memungkinkan militer
bersentuhan dengan rakyat banyak, dan praktek-praktek keamanan dan intelejen
dalam rangka pengamanan pembangunan.
Militer dan Birokrasi. Sejak awal pembentukannya, Orde Baru
berkecenderungan untuk menciptakan model pembangunan yang bercorak
teknokratis dan birokratis. Kecenderungan ini tampaknya dibentuk secara
sekaligus oleh kebutuhan objektif –berupa krisis ekonomi, politik dan sosial–
yang ada saat itu, dan kebutuhan subjektif penguasa untuk melanggengkan
kekuasaan rezim.
Salah satu konsekuensi dari penciptaan model pembangunan semacam itu
adalah terjadinya pembesaran birokrasi. Birokrasi menjadi alat pembangunan
yang penting, tidak saja untuk tujuan teknis –membantu formulasi dan realisasi
kebijakan pembangunan- namun terutama untuk tujuan politik: menjaga stabilitas
kekuasaan negara secara internal dan melakukan penguasaan terhadap masyarakat
secara eksternal. Untuk tujuan ini, terdapat sekurang-kurangnya ada tiga bentuk
birokratisasi khas Orde Baru: (1) melakukan pembesaran jumlah anggota
birokrasi secara kuantitatif, (2) memberikan kewenangan besar kepada birokrasi
untuk menjadi perpanjangan tangan negara dalam mengonrol masyarakat; dan
yang terpenting (3) memasukkan kekuatan militer ke dalam birokrasi, baik di
pusat maupun daerah.
Maka masa Orde Baru ditandai oleh terjadinya pembesaran peran kuantitatif
dan kualitatif militer dalam birokrasi, terbesar sepanjang sejarah Indonesia
merdeka. Kenyataan ini bisa dipahami mengingat beberapa alasan ini. Pertama,
sebagaimana fenomena umum Dunia Ketiga (Herman:7-10) militer Orde Baru
adalah kekuatan sosial-politik yang paling siap dalam hal organisasi dan skill
untuk memasuki birokrasi yang mendekati kriteria teknis Weber (Blau, 1987:27-
31 atau Albrow, 1989:33-34). Kedua, keadaan awal Orde Baru –dan dalam
beberapa segi masih bertahan sampai sekarang– ditandai kecurigaan penguasa
terhadap politisi sipil yang umumnya berbasiskan partai. Orde Baru (baca: militer)
memiliki trauma sejarah yang dalam tentang ketidakmampuan-ketidakmampuan
politisi sipil dalam hal: mengambil kebijakan diplomatik yang tepat dengan
34

tuntutan strategi perang (di masa revolusi); dan mengelola sistem politik selama
Demokrasi Parlementer yang dianggap militer gagal menciptakan stabilitas.
Ketiga, penetrasi, atau malah penguasaan, militer terhadap birokrasi
dianggap sebagai strategi yang paling tepat dalam rangka mengamankan
pembangunan dan kelangsungan kekuasaan. Dan keempat, sebagaimana
diungkapkan Catles, penetrasi militer ke dalam birokrasi menjadi leluasa karena
tiadanya hambatan yang berarti dari masyarakat (awal) Orde Baru yang memang
terbukti tidak memiliki kekuatan yang cukup untuk ikut campur dalam pengaturan
birokrasi dan mempengaruhi jalannya kebijakan-kebijakan birokratis (Castles,
1982:17-18). Penetrasi dan penguasaan militer atas birokrasi terlihat melalui
penelitian MacDougall (1982) yang menggambarkan bahwa presentase pejabat
militer lebih dominan dibanding sipil dalam jajaran birokrasi pusat yang tertinggi.
Dengan menganatomi personalia tertinggi seluruh departemen yang ada –dari
mulai Menko hingga Dirjen– MacDougall menemukan fakta bahwa pada
departemen-departemen strategis jumlah personalia militer dominan. Malah
secara keseluruhan, penelitian MacDougall juga menunjukkan betapa militer telah
begitu besar peranannya dalam birokrasi yang merupakan urusan sipil.
Selain melalui jabatan Bupati dan Gubernur, peranan besar militer dalam
birokrasi lokal juga diperlihatkan melalui keterlibatan pimpinan militer lokal
dalam pengelolaan daerah, yaitu melalui Musyawarah Pimpinan Daerah
(Muspida) di tingkat Kabupaten dan Musyawarah Pimpinan Kecamatan
(Muspika) di tingkat Kecamatan. Pimpinan Angkatan Darat dan Kepolisian di
daerah terlibat dalam banyak aspek pengendalian kehidupan masyarakat di
daerah, terutama dalam praktek-praktek politik yang penting seperti mobilisasi
rakyat untuk pembangunan dan untuk Pemilu (Liddle, 1992:1 ff).
Militer dan Golkar. Sedari awal terdapat kesadaran di kalangan militer
bahwa peranan politik mereka, bagaimanapun, dibatasi oleh ketidakmungkinan
mereka membangun basis massa secara langsung. Kesadaran inilah yang
mendorong militer untuk membangun satu kekuasaan politik yang berwajah sipil
di bawah kendali mereka, yang mampu membina basis massa rakyat. Dalam
kerangka inilah kita dapat memahami hubungan militer dan Golkar.
35

Keinginan militer untuk memiliki saluran pembinaan basis massa kemudian
benar-benar terwujud secara konkret ketika Golkar memperoleh kemenangan
mutlak (62,8%) dalam Pemilihan Umum 1971. Beriringan dengan kebijakan
depolitisasi dan instutisionalisasi yang dijalankan Orde baru, kemenangan Golkar
ini menyebabkan militer memiliki organisasi korporasi yang berbentuk partai
massa dominan (mass dominant party); dan pada saat yang bersamaan partai-
partai politik terus-menerus mengalami kemunduran peran.
Hubungan korporatis antara militer dan Golkar dijamin dengan adanya
kedudukan Panglima ABRI sebagai pimpinan jalur A di dalam Golkar –satu
diantara tiga jalur yang ada (Boileau, 1983). Reorganisasi Golkar melalui
Musyawarah Nasional II (1978) dengan memperkenalkan organ baru, Dewan
Pembina, dengan ketuanya (Presiden) yang memiliki kekuasaan terbesar dalam
Golkar, tidak mengubah hubungan korporasi militer-Golkar. Malah dapat
dikatakan bahwa posisi kekuatan militer di dalam Golkar justru makin
terlembagakan melalui Hasil Munas itu, mengingat kedudukan Ketua Dewan
Pembina (Presiden) sebagai Pangti ABRI.
Secara umum, seperti diungkapkan Boileau (1983:91), militer
mempergunakan Golkar sebagai basis untuk meluaskan pengaruhnya melalui tiga
cara. Pertama, menenggelamkan sistem kepartaian dan sebaliknya menumbuhkan
daya tawar menawar militer vis a vis partai-partai politik; cara ini sukses setelah
Pemilu 1971 memberi jalan bagi militer melakukan dominasi dalam DPR secara
langsung melalui F-ABRI dan secara tidak langsung melalui FKP. Kedua, Golkar
juga dipakai oleh militer untuk memperkenalkan seperangkat simbol-simbol baru
atas nama modernisasi dan pembangunan. Ketiga, militer menggunakan Golkar
untuk membangun dukungan rakyat bagi mereka dan menyempurnakan kontrol
administratif mereka.
Militer dan Legislatif. Keterlibatan militer dalam proses politik dan
pemerintahan tidak saja terjadi dalam sektor eksekutif, melainkan juga dalam
badan legislatif. Sekalipun militer bukan kekuatan politik yang ikut serta dalam
Pemilu, namun mereka memiliki wakil dalam jumlah besar dalam DPR dan MPR
melalui Fraksi Karya ABRI.
36

Keberadaan militer dalam DPR terbukti efektif dalam rangka mengamankan
kebijakan eksekutif dan meminimalisasi kekuatan kontrol DPR terhadap
eksekutif. Efektivitas ini diperoleh melalui: (1) adanya hubungan “duet” F-ABRI
dan Fraksi Karya Pembangunan dalam proses kerja DPR –sementara keduanya
merupakan representasi eksekutif yang tentunya membawa nilai dan kepentingan
eksekutif; dan (2) adanya perangkat aturan kerja DPR yang dalam batas tertentu,
membatasi aktualisasi anggota melalui mekanisme Fraksi; dan membatasi peran
satu fraksi secara otonom.
Militer dan Praktek Ekonomi-Bisnis. Bagian yang tidak terpisahkan dari
peran sosial-politik militer adalah keterlibatan mereka dalam praktek ekonomi dan
bisnis secara luas (Editor, 1992:30). Hal ini bukan semata fenomena perluasan
peran militer di masa Orde Baru, melainkan sudah terlihat terutama semenjak
tahun 1957 segera setelah pemerintah Indonesia saat itu melakukan nasionalisasi
ekonomi. Sebagian perusahaan yang dinasionalisasi didistribusikan kepada
kalangan militer.
Dalam masa Orde Baru, sebagaimana ditunjukkan Robison (Robison,
1990:11-13), praktek ekonomi-bisnis oleh militer ini semakin meluas. Banyak
perusahaan yang didirikan oleh dan atas nama militer: seperti PT Tri Usaha Bhakti
milik Dephankam; Induk-induk koperasi milik komando-komando militer dari
semua angkatan dan kepolisian; Yayasan Dharma Putra milik Kostrad; PAN
Group, Pakarti Group dan Berkat Group milik “kelompok Opsus”; dan PT
Propelat miliki Divisi Siliwangi. Selain itu, sebagai BUMN yang strategis juga
didistribusikan kepemimpinannya –entah itu di level komisaris atau direksi-
kepada perwira-perwira militer. Hal ini terjadi, baik itu karena kualifikasi perwira
bersangkutan maupun karena perwira tersebut adalah pejabat birokrasi
departemen tertentu sehingga secara ex officio ia ditempatkan dalam struktur
kepemimpinan BUMN.
Praktek ekonomi-bisnis militer Orde Baru tersebut dapat dipahami
sekurang-kurangnya melalui tiga sudut pandang.
Pertama, sebagaimana diungkapkan Liddle (Liddle, 1983), Orde Baru
melakukan strategi pemberian ganjaran atau insentif material kepada para loyalis
rezim untuk mengamankan dan melanggengkan loyalitas dan komitmen mereka.
37

Pemberian akses kepada militer untuk terlibat jauh dalam praktek ekonomi dan
bisnis merupakan salah satu cara dalam kerangka strategi itu. Dan tampaknya ini
merupakan satu model khas manajemen politik Soeharto yang telah dicobanya,
dan terbukti efektif, ketika ia masih menjadi komandan militer di tingkat lokal
(Malley:106).
Kedua, menurut Robison (Robison:10), kedudukan militer yang dominan
dalam birokrasi membuat mereka dapat memanfaatkan kekuasaan birokrasi untuk
membuka askes ke dalam lingkungan ekonomi dan bisnis. Praktek inilah yang
kemudian menegaskan kemunculan secara kuat kelompok borjuasi birokrasi
militer dalam masa Orde Baru.
Ketiga, keterlibatan militer dalam praktek ekonomi dan bisnis, menurut
Muhaimin (Muhaimin, 1990:189), merupakan satu konsekuensi dari tekad Orde
Baru untuk mendorong dan memajukan sektor-sektor usaha swasta. Dalam rangka
ini militer memang “dimobilisasi” untuk memainkan peranan dominan dalam
perusahaan-perusahaan negara; dan kemudian ternyata meluas pula ke sektor-
sektor usaha swasta.
Militer dan Rakyat Banyak. Berbeda dengan anggapan banyak analis luar
negri bahwa dwi fungsi ABRI sepenuhnya “berwajah keras”, dalam kenyataannya
masyarakat di level terbawah justru melihat dwi fungsi ABRI dalam wajah yang
cukup “akrab dan ramah”. Pandangan masyarakat ini terutama terbentuk mulai
akhir tahun 1970-an ketika ABRI berada di bawah kepemimpinan Pangab yang
dikenal sangat populis, Jenderal M. Jusuf.
M. Jusuf mengintrodusir program “kemanunggalan ABRI dan rakyat” yang
kemudian dikonkretisasi melalui ABRI Masuk Desa (AMD). Dalam
perkembangannya kemudian, dijalankan pula operasi-operasi teritorial yang
memberi wadah kepada militer untuk ikut serta membantu realisasi program
pembangunan, langsung di tingkat bawah dan operasional. Pendekatan militer
kepada rakyat banyak tersebut, dapat dikatakan sukses setidaknya dalam beberapa
hal ini. Pertama, program-program pendekatan tersebut telah memberikan
pengertian kepada masyarakat bawah tentang peran kemasyarakatan militer secara
konkret. Kedua, terjadi perapatan jarak sosial antara militer dan masyarakat yang
terbukti kemudian sangat bermanfaat dalam mobilisasi pembangunan dan
38

kepatuhan. Ketiga, praktek-praktek koersi yang dilakukan militer dalam
menangani berbagai konflik politik, setidaknya terimbangi oleh pendekatan
persuasif yang diperlihatkan melalui program-program tersebut, sehingga citra
diri militer di mata masyarakat pun menjadi lebih ramah. Keempat, dalam proses
jangka panjang program pendekatan tersebut bermanfaat untuk melegitimasikan
dwi fungsi ABRI secara berakar.
Prospek Dwi Fungsi dan Tuntutan Demokratisasi
Keterlibatan militer yang amat luas dalam lapangan politik, ekonomi dan
sosial –yang direkonstruksi di bagian depan– tentu saja membawa konsekuensi
politik tersendiri. Secara positif, peran militer telah mewarnai sukses program
modernisasi Orde Baru sampai dengan batas-batas tertentu. Modernisasi –yang
disimplikasi oleh Orde Baru menjadi kebijakan-kebijakan ekonomi pragmatis–
melibatkan peran militer yang besar terutama dalam rangka menggalang massa
rakyat. Segenap kebijakan ekonomi pragmatis yang dirancang kelompok
teknokrasi melalui BAPPENAS tidaklah mungkin terealisasi di level terbawah
tanpa berjalannya strategi mobilisasi yang digerakkan militer. Mobilisasi militer
ini “efektif” karena tidak saja menimbulkan kepatuhan –sekalipun dalam beberapa
hal bersifat semu– namun lebih jauh juga menimbulkan ketakutan beroposisi di
kalangan massa rakyat.
Penetrasi militer yang besar dalam birokrasi, Golkar dan elemen supra
struktur politik terbukti pula telah mengamankan stabilitas kekuasaan dari waktu
ke waktu. Stabilitas kekuasaan dengan militer sebagai penopangnya yang utama
ini, kemudian diluaskan pula ke dalam wujud stabilitas nasional (Maswadi,
1988:81) –sekalipun bersifat semu dan otokratis.
Sumbangan terbesar militer dalam penciptaan stabilitas ini adalah pada
kemampuannya dalam melakukan manajemen konflik. Sekalipun konflik-konflik
politik yang mengkonfrontasikan negara dengan masyarakat terjadi berkali-kali
selama pemerintahan Orde Baru, namun kemampuan militer mengendalikan
konflik-konflik politik itu telah meminimalisasi efektivitasnya dalam
menggoyahkan kekuasaan negara. Pendekatan keamanan yang dipakai militer
terbukti efektif mengamankan keberlangsungan Orde Baru dan pembangunan
yang dijalankannya, dan lebih jauh terbukti efektif pula sebagai garansi bagi
39

masuknya bantuan dan inventasi asing. Maka strategi yang dicanangkan Orde
Baru sejak awal –yaitu memaksimalisasi produktivitas ekonomi dan
meminimalisasi konflik politik (Mochtar:23)– berhasil diamankan militer secara
mengesankan.
Dalam kerangka itu, lambat laun keterlibatan militer dalam politik akan
dianggap sebagai disfungsional secara etis, sebagaimana kini menjadi gejala di
Thailand. Keberadaan militer dalam parlemen, dominasi mereka dalam birokrasi
pusat dan lokal, korporatisasi atas Golkar, dan penggunaan cara-cara tekanan dan
kekerasan akan menghadapi tantangan yang makin serius. Sulit dihindarkan
bahwa reformulasi kebijakan dwi fungsi akan menjadi satu paket penting dalam
demokratisasi.
Sementara itu, secara empirik kita juga menemukan setidaknya tiga gejala
politik yang pada gilirannya akan berpengaruh terhadap masalah status quo
dominasi militer dalam politik. Yaitu: adanya respon “baru” di kalangan elit
terhadap praktek dwi fungsi, adanya gejala kenaikan kekuatan masyarakat vis a
vis negara; dan adanya “dukungan” masyarakat global terhadap arus
demokratisasi di wilayah-wilayah domestik.
Respon “baru” di kalangan elit ditunjukkan oleh sikap beberapa mantan elit
militer dan kalangan cendekiawan yang mempertanyakan praktek dwi fungsi saat
ini. Nasution, mendiang T.B. Simatupang dan Soemitro, dapat disebut untuk
mewakili kalangan purnawirawan militer yang menginginkan reformulasi
kebijakan dwi fungsi (Nasution, 1991:103). Sementara Arbi Sanit, Prof. Miriam
Budiardjo, dan Arief Budiman, adalah beberapa saja kalangan cendekiawan yang
memiliki aspirasi kurang lebih serupa (Arief, 1992:12).
Respon “baru” ini bertitik tolak dari satu atau dua beberapa argumen berikut
ini. (1) Praktek dwi fungsi yang luas saat ini sudah keluar dari ide dasar
keterlibatan militer yang dirumuskan secara ideal oleh Nasution; (2) krisis
ekonomi dan politik yang melegitimasikan peranan politik militer Orde Baru saat
ini sudah lewat, sehingga sudah sepantasnya jika terjadi pula penurunan kualitas
peranan politik militer; dan (3) dalam beberapa hal, praktek dwi fungsi ternyata
terbukti berbenturan dengan upaya penumbuhan demokrasi.
40

Sementara yang dimaksudkan dengan gejala kenaikan kekuatan masyarakat
adalah tumbuhnya komunitas-komunitas kritis baru di dalam masyarakat Orde
Baru. Secara amat kasar kita dapat memilah komunitas ini ke dalam dua
kelompok besar: masyarakat periferal, dan kelas menengah baru. Kritisme
komunitas ini ditumbuhkan oleh satu atau beberapa sebab berikut ini:
ketertekanan sosial, ekonomi dan ideologi yang mereka terima selama dua dasa
warsa lebih pemerintahan Orde Baru; naiknya taraf kehidupan ekonomi mereka
sebagai salah satu hasil pembangunan Orde Baru yang konkret; dan makin
tumbuhnya kesadaran politik mereka dalam kaitan dengan dua faktor terdahulu.
Sebagaiman ditunjukkan oleh Arief Budiman (Arief, 1992:4), komunitas ini
memiliki tuntutan yang sama: demokratisasi.
Regenerasi dalam Tubuh Militer
Diskusi tentang prospek dwi fungsi ABRI, selain melibatkan faktor
menaiknya tuntutan demokratisasi yang dibahas di depan, juga dapat dikaitkan
dengan terjadinya regenerasi di kalangan militer. Sejak pertengahan dekade 1980-
an regenerasi di kalangan militer memang berjalan dengan sangat intensif,
sehingga keseluruhan kepemimpinan militer mulai saat ini telah diisi oleh militer
pasca angkatan 45. Regenerasi ini benar-benar tuntas tatkala pada 19 Desember
1988, para perwira terakhir dari militer angkatan 45 dipurnakaryakan di Lembah
Tidar (Julius, 1992:1-16).
Terdapat perbedaan latar belakang kultural dan pengalaman sosial yang
tegas antar militer generasi 45 dengan militer angkatan baru. Militer generasi 45 –
yang terdiri dari bebas tentara KNIL, bekas tentara PETA dan para pemuda dan
pelajar yang menggabungkan diri dalam tentara-tentara pelajar– umumnya berasal
dari kelompok masyarakat priyayi. Secara kultural mereka sangat dipengaruhi
oleh patrimonialisme dan paternalisme (Yahya, 1988:104). Latar belakang kultural
semacam ini terutama sangat terlihat pada kalangan perwira. Lebih jauh, militer
generasi 45 ini juga dibentuk oleh pengalaman sosial mereka yang khas; berupa
pengalaman revolusi fisik di awal kemerdekaan yang mengesankan secara sangat
kuat dan konkret kemanunggalan antara pejuang tentara-tentara dengan rakyat.
Secara umum, militer generasi 45 ini dilingkupi oleh pengalamannya yang
sangat khas. Mereka mengabdikan dirinya kepada angkatan bersenjata bukan
41

sebagai sebuah badan militer profesional, melainkan sebagai sebuah badan
perjuangan. Kenseukensinya, mereka secara intens terlibat dalam persoalan-
persoalan politik semenjak kemerdekaan, dan persoalan-persoalan ekonomi
terutama semenjak tahun 1957 (Crouch, 1980:20).
Berbeda dengan militer generasi 45, militer pascagenerasi 45 berasal dari
latar belakang sosial yang lebih heterogen. Unsur kepriyayian tidak lagi signifikan
untuk menandai perwira militer generasi baru ini, sehingga secara teoritis, mereka
memiliki sikap kultural yang beragam. Dari sudut pengalaman sosial, generasi
baru ini juga tidak menjadi saksi sejarah kemanunggalan pejuang-tentara dengan
rakyat di masa revolusi. Mereka lebih dibentuk oleh pengalaman pendidikan
militer yang mengarah pada pengenalan profesionalisme militer (Muhaimin:104-
105).
Mencermati keadaan peralihan generasi seperti itu, maka secara teoritis
(Huntington, 1985:133-134), latar belakang kultural, interaksional dan konteks
sejarah yang melekat pada dan melingkupi generasi baru militer semestinya
membawa pula persepsi peran dan sikap terhadap persoalan kemasyarakatan yang
berbeda dengan generasi pendahulu mereka. Hal inikah yang kita lihat dalam
kenyataan empirik?
Tampaknya tidak mudah untuk menjawab “ya”. Peralihan generasi di
kalangan militer tentu saja tidak bisa dilihat hanya dari konteks perbedaan sosial
dan historis antargenerasi, sebagaimana seringkali dilakukan untuk memahami
regenerasi di kalangan sipil. Peralihan generasi dalam tubuh militer juga
melibatkan faktor identitas kolektif militer sebagai sebuah organisasi yang kaku,
tersentralisasi dan direktif.
42

BAB 7
Transisi Pembangunan dan Masa Depan Kemanunggalan ABRI-Rakyat
Dinamika Masyarakat
Transisi dan masa depan pembangunan pertama-tama akan ditandai oleh
terjadinya dinamika kultur dan struktur masyarakat. Dalam kaitan dengan
diskursus mengenai masa depan kemanunggalan ABRI dengan rakyat, sekurang-
kurangnya, ada empat wujud dinamika masyarakat yang harus dicermati. Yaitu:
(1) terjadinya transisi demografi beserta dampak-dampak sosial, politik, dan
ekonomi yang menyertainya: (2) terjadinya transformasi struktural di bidang
ekonomi, pendidikan dan konsumsi informasi; (3) semakin menggejalanya
industrialisme; dan (4) semakin konkretnya persoalan dan tantangan urbanisme.
Transformasi Struktural di Bidang Ekonomi, Pendidikan dan
Konsumsi Informasi. Masa depan pembangunan juga akan ditandai oleh makin
mengesankannya transformasi struktural di bidang ekonomi, pendidikan dan
konsumsi informasi sebagai hasil konkret pembangunan yang sudah dijalankan
selama ini.
Di bidang ekonomi (Sjahrir, 1992), prestasi Orde Baru dalam menggerakkan
laju pertumbuhan ekonomi, meningkatkan pendapatan per kapita penduduk, dan
mengurangi (presentase) penduduk miskin merupakan beberapa catatan yang
dapat sedikit banyak menggambarkan berjalannya transformasi struktural.
Laju pertumbuhan ekonomi yang berhasil dicapai selama lebih dari dua dasa
warsa Orde Baru merupakan angka yang relatif menggembirakan: rata-rata 6,02%
dalam lima Pelita yang sudah dan sedang berjalan (Soemitro, 1989). Hampir
semua kalangan sepakat bahwa –dengan memperhitungkan kapabilitas pengambil
kebijakan ekonomi Orde Baru yang didukung kenyataan-kenyataan objektif
perkembangan perekonomian– laju pertumbuhan yang relatif tinggi tersebut akan
dapat dipertahankan secara konsisten di masa depan.
Proyeksi data pendapatan per kapita penduduk adalah sama
menggembirakannya. Dalam rentang waktu 24 tahun –dari 1967-1991–
pendapatan per kapita penduduk beranjak dari US $ 75 menjadi US $ 570
43

(Soemitro, 1989:66), maka menurut proyeksi Bank Dunia angka itu akan makin
beranjak di tahun 2000 hingga menjadi US $ 1.000 (Swa Sembada, 1993:4).
Perkembangan progresif dalam kualitas perekonomian masyarakat juga
terlihat melalui pengurangan penduduk miskin dari waktu ke waktu. Pada tahun
1976 masih terdapat 40,09% penduduk miskin dari total sekitar 135 juta
penduduk; pad ath 1987 jumlahnya berkurang hingga menjadi 17,44% dari total
sekitar 172 juta penduduk; dan menurut proyeksi BPS angka ini akan menurun
lagi menjadi 15,08% dari total sekitar 180 juta penduduk di tahun 1990. Jika saja
laju penurunan ini berjalan konsisten, dan dengan mengabaikan pelbagai faktor
yang dapat berubah, maka kita dapat membuat proyeksi bahwa di tahun 2000
persoalan kemiskinan sudah relatif berhasil diatasi.
Dinamika Sistem Politik
Dinamika masyarakat yang diurai di depan terbentuk beriringan dengan
terjadinya perimbangan baru dalam hubungan negara-masyarakat (state and
society). Kekuatan masyarakat lambat tapi pasti menguat, kekuatan politik modal
domestik juga makin membesar, dan negara berada dalam keadaan dikondisikan
untuk mengakomodasikan penguatan masyarakat dan modal tadi.
Transisi hubungan-negara masyarakat tak tertawarkan untuk terjadi, cepat
ataupun lambat. Transisi ini akan menjadi warna dominan dinamika dan masa
depan sistem politik Indonesia. Dapat diproyeksikan bahwa masyarakat
mengalami pembesaran peranan politik, setidaknya akibat tiga hal berikut: (1)
menaiknya bargaining power dan bargaining position masyarakat vis a vis
negara; (2) membesarnya kekuatan kontrol masyarakat terhadap kinerja negara
dan kebijakannya; dan (3) terjadinya kecenderungan pembesaran keterlibatan
masyarakat dalam fomulasi kebijakan (Eep,1992).
Sementara itu, di dalam elemen negara juga terjadi transformasi internal
akibat makin berperannya generasi politik baru pascaangkatan 45, tidak saja dari
kalangan militer namun juga dari kalangan elit politik sipil. Rekrutmen politik
untuk mengisi elemen negara juga akan dituntut keadaan untuk diluaskan,
sehingga perluasan partisipasi politik dalam formulasi kebijakan menjadi
kecenderungan tak terhindarkan. Bisa pula diproyeksikan bahwa sirkulasi elit
akan makin intens dalam frekuensi yang lebih teratur dan berjangka pendek.
44

Tatkala transformasi internal negara ini bertemu dengan desakan politik
masyarakat (dan modal) yang makin menguat dan efektif, maka mau tidak mau
negara mentransisikan dirinya menjadi lebih akomodatif dan responsif terhadap
kepentingan partisipatoris.
Wujud empirik berbagai kecenderungan tersebut, dengan demikian, dapat
kita identifikasi melalui gejala-gejala berikut.
Pertama, terjadinya perluasan partisipasi politik, baik secara kualitatif
maupun kuantitatif. Secara kualitatif, model mobilisasi politik akan mengalami
penentangan yang serius bersamaan dengan menguatnya tuntutan agar negara
Orde Baru mengakhiri kebijakan depolitisasi, masa mengambang dan
institusionalisasi yang telah menyebabkan berkembangnya krisis partisipasi
politik. Keterlibatan masyarakat dalam Pemilu misalnya, tidak dapat direkayasa
lagi melalui aktivitas mobilisasi oleh aparatur negara. Begitu pula haknya dengan
bentuk-bentuk partisipasi lain yang lebih tinggi tatarannya (Rush, Michael dan
Althoff, Philip, 1986:124-130). Misalnya: keanggotaan seseorang atau kelompok
dalam orsospol tidak akan lagi dikondisikan oleh kemampuan orsospol itu
memberikan insentif material yang temporar sifatnya melainkan akan lebih
didorong oleh derajat kapabilitas dan responsibilitas orsospol itu dalam mewadahi
tuntutan politik perseorangan atau kelompok tadi. Perekrutan politik juga tidak
lagi akan terllau dicirikan oleh model koneksitas yang nepotis dan patrimonial,
melainkan akan makin didorong ke arah proses seleksi politik yang kompetitif.
Kedua, sebagai tindak lanjut dari gejala pertama, terjadi pula perbaikan
kualitas komunikasi politik ke arah dialog kebijakan. Model komunikasi politik
Orde Baru yang tadinya lebih bersifat satu arah –dengan pengecualian dalam
beberapa kasus (Alfian, 1991:66-76)– perlahan tapi pasti akan berhadapan dengan
tuntutan pergeseran ke arah model komunikasi dua arah. Pergeseran ini akan
menandai menurunnya kualitas dan kuantitas rekayasa sepihak negara, dan
sebaliknya menguatkan peranan aspirasi, tuntutan dan dukungan politik
masyarakat dalam proses formulasi kebijakan. Wujud pergeseran yang dapat
dibayangkan secara empirik adalah semakin terbentuknya model “dialog
kebijakan”. Kebijakan bukan lagi produk negara yang mesti dikonsumsi
masyarakat, namun berubah menjadi produk kemitraan negara dengan masyarakat
45

bagi kebaikan bersama. Jika kenyataan ini benar-benar terwujud, maka yang
terjadi adalah pergeseran signifikan model komunikasi politik ke arah model
demokratis. Sebagaimana dirumuskan Alfian, M. Alwi Dahlan, Bambang
Setiawan dan Mochtar Pabottinggi (Alfian,1990:14ff; Bambang,1991:4-6 dan
Mochtar:18ff), pergeseran semacam itu merupakan salah satu pintu pembuka
demokratisasi secara luas.
Ketiga, terjadinya transformasi model kepemimpinan politik ke arah
pembentukan model yang lebih demokratis. Transformasi ini merupakan satu
tuntutan dari dua hal sekaligus: terjadinya regenerasi politik yang dicirikan oleh
munculnya kelangkaan figur kharismatik, dan makin terbuka dan kritisnya
masyarakat berhadapan dengan pemimpin. Transformasi yang terjadi adalah
mengarah pada semakin dibutuhkannya model kepemimpinan yang demokratis,
baik demokratis dalam watak dan perilakunya maupun dalam mekanisme sirkulasi
atau pergantiannya. Sekalipun esensi kepemimpinan selalu dicirikan oleh peranan
sentral pemimpin (Bentz, 1949:147), namun watak dan perilaku kepemimpinan di
masa depan akan dituntut untuk semakin mendistribusikan peran-peran politiknya
dan mengurangi peran sentral pemimpin yang terlampau direktif. Dalam kerangka
ini dibutuhkan model kepemimpinan demokratis yang dicirikan oleh (Bentz:151):
“.... semua pengikut diberi kesempatan dalam proses pengambilan
keputusan, meskipun pemimpin mampu mengambilnya sendiri. Kendati ia
telah mengetahui pemecahan persoalan, namun ia tidak berusaha
meyakinkan pengikut untuk menerima keputusannya. Ia memberi
kesempatan luas bagi munculnya pendapat-pendapat alternatif. Keputusan
yang diambil merupakan konsensus, hasil musyawarah bersama.”
Akhirnya, keempat, terjadi pembesaran tuntutan ke arah pergeseran format
kekuasaan, dari model alienatif dan kalkulatif ke arah model kekuasaan moral
(Dennis, 1982:33). Wujud pergeseran model kekuasaan ini adalah semakin
terbukanya sistem politik, semakin rendahnya kualitas dan kuantitas penggunaan
represi dan koersi, serta semakin segarnya wajah negara di mata masyarakat.
Selain dibentuk oleh perkembangan politik domestik, pergeseran model
kekuasaan makin dimugkinkan dengan akan makin menggejalanya pembaharuan
cara pandang masyarakat dunia terhadap konsep dan perilaku kekuasaan.
46

Futurolog Alvin Toffler menggambarkan bahwa di masa depan, sebuah
pemerintahan memang dapat saja menggunakan kekuasaan secara represif –
seperti melalui pemenjaraan atau penyiksaan– namun hal itu akan semakin terlihat
sebagai manipulasi kebenaran (Toffler, 1991:15). Menurut Toffler pencerahan cara
pandang dan perilaku kekuasaan terjadi dan menggejala di seluruh dunia sebagai
akibat makin bersatunya tiga faktor pokok: “otot, uang dan pikiran” (Toffler,
1991).
Dinamika Internal ABRI
Masa kini dan masa depan ABRI pertama-tama akan ditandai oleh
berakhirnya kiprah generasi 45 dan munculnya generasi baru militer, baik
“generasi peralihan” maupun “generasi militer Orde Baru”. Generasi baru ini
memiliki ciri-ciri yang khas yang berbeda dengan generasi militer 45. Perbedaan
ini terletak pada pengalaman sejarah, model dan muatan pendidikan militer yang
diterimanya, latar belakang sosial tempat generasi itu berasal serta ciri-ciri
kultural yang melekat pada mereka (Eep:17-19). Namun beberapa ciri penting
yang dapat dikemukakan disini berkaitan dengan regenerasi di tubuh militer
adalah sebagai berikut :
Pertama, generasi baru militer adalah generasi yang relatif tidak dilingkupi
oleh trauma politik pra-Orde Baru. Mereka merupakan generasi baru yang benar-
benar tumbuh pada saat kecenderungan politik sudah berpihak pada Orde Baru,
serta sebagian besar ditumbuhkan dalam iklim pembangunan yang penuh
ketertiban politik. Dengan demikian, generasi baru ini tidak memiliki trauma
tentang merebaknya konflik-konflik politik sepanjang masa pra-Orde Baru serta
trauma tentang pegulatan politik antara militer dan sipil sepanjang dua setengah
dasa warsa pasca kemerdekaan (Sundhaussen, 1986:463). Adalah wajar apabila
diantara tokoh-tokoh generasi baru ini –mulai dari Try Sutrisno hingga beberapa
tokoh lain seperti Edi Sudrajat, Feisal Tanjung, Wismoyo Arismunandar dan
Hendro Priyono– muncul pandangan-pandangan yang lebih segar mengenai
primbangan politik militer-sipil, dwi fungsi dan penggunaan pendekatan
keamanan. Dalam kaitan dengan kemanunggalan ABRI-rakyat, boleh diharapkan
pula akan adanya perspektif baru dan segar dari kalangan generasi baru militer ini.
47

pengkhianatan demokrasi ala orde baru

pengkhianatan demokrasi ala orde baru

Recommended

Recommended

More Related Content

What's hot

What's hot (18)

Similar to pengkhianatan demokrasi ala orde baru

Similar to pengkhianatan demokrasi ala orde baru (20)

More from pendidikan pancasila dan kewarganegaraan

More from pendidikan pancasila dan kewarganegaraan (17)

Recently uploaded

Recently uploaded (20)

pengkhianatan demokrasi ala orde baru