近年，國際提倡的公正轉型不只包含環境正義，更擴及氣候正義、能源正義範疇。2015年，公正轉型列入《巴黎協定》序言後，便成為了氣候治理的重要原則之一，公正轉型在後續各國低碳轉型政策中已成不可忽視的論述核心。COP26中，英、歐盟、美國、加拿大、紐西蘭、德國等國共同提出全球公正轉型宣言。公正轉型國內已有學者和民間團體倡議公正轉型相關議題，但目前定義、原則、政策內容、執行方式仍不明確，離實際運作仍有段距離。本次智庫會議預計分享智庫團隊整理之國內外公正轉型發展，瞭解淨零趨勢下各國與我國的公正轉型政策與措施，以作為後續公正轉型討論之基礎。

1. ©ITRI. 工業技術研究院著作
全球淨零趨勢下的
公正轉型發展
能源與淨零策略研究室 陳立衡
lihengchen@itri.org.tw
2022.06.01

2. ©ITRI. 工業技術研究院著作
內容
• 背景說明
• 公正轉型(Just Transition)範疇的差異
• 整體政策面向
• 國際標竿案例
• 我國公正轉型
2

3. ©ITRI. 工業技術研究院著作
背景說明
• 巴黎協定序言
– 「考量到勞動力公正轉型之當務之急，並依據國家擬定的優先發展事項，創造有尊嚴的工
作以及高品質就業機會。」
• 2015年以後，公正轉型成為氣候治理重要原則之一
3

4. ©ITRI. 工業技術研究院著作
背景說明
• 格拉斯哥氣候盟約
– 各國應向聯合國氣候變遷綱要公約秘書處提出邁向淨零排放的公正轉型策略
– 「加速努力以減少燃煤與淘汰無效率化石燃料補貼」應肯認支持公正轉型的需求
• COP26 全球公正轉型宣言
– 碳密集產業勞工轉職協助
– 支持與推動公正轉型計畫規劃時的社會對話與利害關係人參與
– 研擬比潔淨能源發展更廣泛的新經濟發展策略
– 創造在地、兼容與優質的工作機會
– 全球供應鏈的人權規範、提升氣候韌性
– 未來透明度報告跟NDC中要納入公正轉型事項
趙家緯 (2021)

5. ©ITRI. 工業技術研究院著作
淨零轉型的勞動力轉換
5
IEA (2021)
就業機會預測新增1400萬個與減少500萬個

6. ©ITRI. 工業技術研究院著作
首次環境罷工
6
Just Transition Research Collaborative (2021)

7. ©ITRI. 工業技術研究院著作
發展與演變
初期
1970-1999
國際擴散
2000-2010
全球化增長
2010-2020
氣候要素
2020-now
範疇演變
工會運動跟環境運動
的合作
氣候運動
• Mazzocchi帶領OCAW工會爭取環境團體支持工
會爭取環安衛規範
• 公正轉型一詞於1995提出，陸續有工會通過決
議文
• ITUC於2006成立，跨國工會組織積極參與國際
永續與氣候會議
• 綠色就業論述的提出
• 巴黎協議序言納入公正轉型
• 蘇格蘭、德國、加拿大的政策嘗試
• 歐盟公正轉型機制與基金
• 格拉斯哥氣候盟約要求
7
Just Transition Research Collaborative (2021)

8. ©ITRI. 工業技術研究院著作
• 國際勞工組織
公正轉型不應只是氣候政策的附加物，而應嵌入於永續發展政策框架中。基於受控的轉型過程
，透過在各層級充分的社會對話確保公正的責任分擔以及不遺落任何人，達到在包容性社會中
的尊嚴勞動和消除貧窮。(國際勞工組織, 2018)
• 氣候變遷因應法
在尊重人權及尊嚴勞動之原則下，向所有因應氣候變遷轉型及氣候政策受影響之社群進行諮
詢，並協助產業、地區、勞工及消費者穩定轉型。(行政院1110421「氣候變遷因應法」草案
第三條第十款，公正轉型定義。)
國際與我國定義
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9. ©ITRI. 工業技術研究院著作
範疇的變化
9
• 對公正轉型的態度
 現況改善
 管理修正
 結構修正
 徹底轉型
• 措施直接支持的對象
 特定群體
 整體社會
Just Transition Research Collaborative (2021)

10. ©ITRI. 工業技術研究院著作
範疇的變化
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Wilgosh, B., Sorman, A. H., & Barcena, I. (2022)

11. ©ITRI. 工業技術研究院著作
• IPCC AR6 WGIII 的解釋
 一套旨在確保在從高碳經濟向低碳經濟轉型過程中不落下任何人、勞動者、地方、部門、國
家或地區的原則、程序和實踐方法。它強調政府、單位和主管機關等需要採取有針對性和積
極主動的措施，以確保將整個經濟轉型的任何負面社會、環境或經濟影響降至最低，同時最
大限度地為那些受到不成比例影響的人帶來利益。
 公正轉型的關鍵原則包括：尊重弱勢群體，並使其享有尊嚴；能源取得和使用的公平性、社
會對話和與相關利益關係人的民主協商；創造優質的工作；社會保護；和工作中的權利。
 公正轉型可能包括能源、土地使用和氣候規劃和決策過程的公平；基於低碳投資所帶來的經
濟多樣化；可邁向優質工作的實務型職業培訓/再訓練計劃；促進同工同酬的的性別平等政策
；促進國際合作和協調一致的多邊行動；和消除貧困。
 最後，公正轉型可能體現了對過去傷害和感知不公正的修復。
IPCC解釋
*援引趙家緯翻譯
11

12. ©ITRI. 工業技術研究院著作
公正轉型原則
12
避免碳鎖定相關部門產生更
多受負面衝擊者
積極鼓勵低碳轉型
1
支持受衝擊的勞工、家庭及
社區
支持受衝擊的區域
3
4
清理環境損害，確保相關成
本不會從私部門轉嫁公部門
5
解決既有經濟與社會不平等
問題
6
確保計畫程序包容透明
7
國際
尺度
國家
尺度
2
公正轉型七大原則
SEI (2021) Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment LSE (2018)

13. ©ITRI. 工業技術研究院著作
OECD資料庫工業轉型區
13
Krawchenko, T. A., & Gordon, M. (2021)

14. ©ITRI. 工業技術研究院著作
國際公正轉型的國家層級政策框架
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Krawchenko, T. A., & Gordon, M. (2021)
政策措施面向 政策措施
治理
諮詢與積極參與
多方利害關係人協作平台
統籌辦公室
社會支持
轉業勞工的暫時經濟支持
就業服務
社會保險/失業救助
退休金支持
勞動力發展
就業與技能策略
訓練與教育計畫
職缺資料庫與勞動市場資訊
經濟發展
產業轉型宣示與策略
商業與稅務誘因
特定部門的投資
中小型企業與創業支持
區域發展
策略與規劃
區域發展計畫
鄉村發展計畫
基礎建設投資
空間規劃
產業創新
創新投資與措施
工業4.0策略
資助研發與高等教育
氣候方案
連結淨零宣示
氣候變遷與能源策略
調適計畫
減緩計畫
潔淨技術投資/能源轉型基金
• 國際公正轉型行動
 主要面向：法源依據、
主責單位、資金來源、
中央盤點機制、地方合
作機制
 國家層級政策措施涵蓋
7面向：治理、社會支
持、勞動力發展、經濟
發展、區域發展、產業
創新、氣候方案
 國際標竿案例包含歐盟
、西班牙、蘇格蘭、加
拿大、韓國

15. ©ITRI. 工業技術研究院著作
國際公正轉型機制
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面向 歐盟 西班牙 蘇格蘭 加拿大 韓國
法源依據 《歐盟綠色政綱》《氣候變遷與能
源轉型法》
《蘇格蘭氣候變
遷法》
研議專法 《碳中和基本法》
主責單位 歐盟執委會 強化現有部會 設置全新部會 - 設置全新部會
資金來源 公正轉型基金、
InvestEU、歐
洲投資銀行
歐盟、中央政
府、地方政府
蘇格蘭政府、
蘇格蘭國家投
資銀行
研擬中 中央政府
中央盤點
機制
任務性盤點 常態性盤點
每五年提出
《公正轉型策
略》
任務性盤點 工作小組(2018
針對煤礦業進
行前期調查)
任務性盤點
地方合作
機制
符合資格之國
家/地方政府可
向歐盟提案，
由放款單位輔
導審核。
地方政府研擬
區域發展計畫，
與中央政府簽
訂「公正轉型
協議」。
規劃中 規劃中 規劃中

16. ©ITRI. 工業技術研究院著作
歐盟公正轉型機制
經費
私部門投資
「用公平的方式朝向氣候中和經濟體轉型，
不遺落任何一個人。」
法源依據：
《歐盟綠色政綱》
三大支柱：
1. 公正轉型基金
2. 投資歐盟公正轉型計畫
3. 歐洲投資銀行公部門投資機制
前期調查：
2017年轉型示範區
1. 煤炭與碳密集區域
2. 工業轉型區域
對象 支援項目
民眾 • 促成新部門跟轉型產業的就業機會
• 提供技能再造(re-skilling)機會
• 改善房舍能效
• 投資能源貧窮改善
• 促成潔淨、可負擔與安全能源可及性
企司與部門 • 支持低碳科技與氣候韌性投資與工作的經
濟多元化
• 創造公私投資者友善條件
• 更易獲得貸款與經費支持
• 投資在創業，中小企業與新創
• 投資研究與創新活動
會員國與區域 • 支持轉型低碳與氣候韌性的活動
• 創造綠色經濟的工作機會
• 投資公共與永續運輸
• 提供技術協助
• 投資再生能源
• 改善數位連結
• 提供可負擔的貸款給地方政府
• 改善能源基礎建設，區域供熱與運輸網絡
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17. ©ITRI. 工業技術研究院著作
• 公正轉型委員會
 診斷挑戰與機會
 設計與產出公正轉型計畫，導入公參和調查證據
• 計畫共創程序
 特別是納入勞工、工會、青年，特定區域與族群
(如碳密集產業)
 社區、產業、學研、教育、民間組織等
• 計畫追蹤機制
 設計成果指標與目標指標
• 個別組織的公正轉型計畫
 提供企業公正轉型指引
蘇格蘭公正轉型計畫
Scottish Government (2021)
*蘇格蘭2021年5月新增初級大臣職位：
公正轉型、就業與公平工作大臣
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18. ©ITRI. 工業技術研究院著作
1. 原則入法
1) 制定符合國際最佳實務的公正轉型原則
2) 建立機制將原則落實於國家政策與決策
流程中
3) 解釋新氣候行動提案與政策預期如何影
響國家與區域各部門的經濟
 制定精準又有彈性的原則，符合國際最
佳實務與國家背景
 ILO指引是公正轉型關鍵參考資料。最佳
國際實務以此為基礎，再加入符合各自
脈絡的內容
2. 成立公正轉型諮詢機構
1) 成立固定的諮詢機構，針對區域與部門
公正轉型策略，提供政府獨立建議
加拿大先期諮詢文件
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• 建議以人為本的公正轉型四大原則
1) 適切的知情，持續跟所有利害關係人對
話，建立淨零的強社會共識
2) 政策跟方案支援以人為本的公正轉型，
創造優質公平的高價值工作，要考慮在
地跟族群的特殊需求跟強項
3) 公正轉型必須包容，強調障礙點，為障
礙者，原住民，黑人與其他種族，
LGBTQ2S+與其他被邊緣化的族群製造
機會
4) 應該要促進能確保以人為本達成淨零的
未來，提升所有人的生活

19. ©ITRI. 工業技術研究院著作
韓國碳中和公正轉型
財政支援
友善投資條件
轉型計畫
技術協助
公正轉型特別區
碳中和綠色城市試點
風險因應措施
減免併購企業稅
碳定價獎勵方案
碳中和轉型支援中心
勞動轉換支援中心
碳價分析支援體系
制定ESG指引
各部會綜合諮詢量能
技術與設備轉換融資
增加對產業碳中和技術
研發的投資
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• 法源依據：《碳中和基本法》
• 氣候應對基金：5000億韓元的公正轉型
相關預算
• 《產業結構轉型後的勞動力轉換支援法》
法案：制定為期五年的「第一次勞動轉換
基本計畫」，計畫預算1.38兆韓元
對象 支援項目
中小企業 • 考慮因應條件的差異，促進中小企業低碳轉型
• 支持中小企業自主碳中和管理革新
• 營造於產業生態系統擴散領先企業碳中和經驗
與技術的環境
• 重點培植具有環保低碳技術的綠色新創
傳統產業 • 率先完善與產業變化前景相關的制度基礎
• 擴大獎勵機制，振興碳中和的產業重組
• 當人力調整不可避免時，盡力減少衝突，並提
供最佳支援
地方 • 活化各地區環保投資，將碳中和轉化爲均衡發
展的機會
• 以碳中和爲核心全面更新地方產業團區
• 以區域間合作為契機，視為強化碳中和價值鏈
的機會
• 積極因應於產業結構轉型過程中可能發生的地
區產業危機
工業部門轉型戰略

20. ©ITRI. 工業技術研究院著作
• 公正轉型的南方世界代表
• 煤炭出口大國，87%電力發電仰賴燃煤
• 能源公正轉型夥伴關係Just Energy
Transition Partnership (JETP)
– 成員：南⾮、英國、美國、德國、法國、歐盟
– JETP將會給予南非85億美元的資金來加速電⼒
部⾨的減碳作
– 共同成⽴公正轉型專案⼩組，研擬針對煤礦⼯⼈
、社區的公正轉型專案，和針對國營電⼒公司在
轉型過程的電業改⾰規劃
南非
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21. ©ITRI. 工業技術研究院著作
各層級委員會
層級 單位
中央層級 • 蘇格蘭公正轉型委員會
• 韓國碳中和委員會
• 南非總統氣候委員會
• 愛爾蘭國家公正轉型委員會(立法中)
地方層級 • 科羅拉多州轉型諮詢委員會
• 佛蒙特州公正轉型小組委員會
• 伊利諾州能源轉型勞動力委員會
• 加州公正轉型諮詢委員會(修法中)
• 忠清南道公正轉型基金管理審查委員會
其他 • 威爾斯未來世代委員會
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• 委員會形式
 獨立委員會
 產官學研民組合
• 美國
 地方層級
 《重現美好法案》未過
 《能源社區公正轉型法案》

22. ©ITRI. 工業技術研究院著作
企業公正轉型
22
臺灣企業 分數 國際企業 分數
中油 3 沃旭 4.5
台塑 2 BP 12
台電 1 殼牌 7
GM 6.5
• 企業公正轉型指引
 ITUC公正轉型中心的企業指引
 蘇格蘭公正轉型委員會撰擬中
• WBA公正轉型評估
1) 社會對話與利害關係人參與
2) 公正轉型規劃
3) 綠色及尊嚴工作的創造
4) 工作保留與技能再訓
5) 社會保護和社會衝擊管理
6) 支持公正轉型政策與規範的倡議
WBA (2021)

23. ©ITRI. 工業技術研究院著作
我國淨零路徑的社會轉型
• 社會支持體系篇：落實公正轉型及公民參與
1. 辨識及協調轉型的衝突與爭議
再生能源與空間利用的潛在競合
轉型過程帶來的使用行為改變
價格提升對經濟弱勢 /中小企業之影響
碳密集產業經濟模式演替之衝擊
2. 精進衝突與爭議的處理機制
3. 建立支持體系的工具手段
4. 公私協力提高轉型社會之韌性
同時：
• 強化各形態之公民參與機制
• 納入地方政府的能量
• 最大化社會共識與各領域社群
的支持
《臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明》
能源部門直接相關
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24. ©ITRI. 工業技術研究院著作
國家人權行動計畫的「確保永續性之公正轉型」
(時程2022-2024)
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行動 權責機關 關鍵績效指標
建立公正轉型就業促進平台
機制
勞動部 依據氣候衝擊程度，界定受影響之勞工，研擬轉型機制。確
保提供足夠的社會保護。使轉型過程不加劇最邊緣化或最弱
勢人群的脆弱性，且不損害其基本權利。
提升公眾參與，強化全民氣
候變遷與人權議題教育宣導
及人才培育
環保署
教育部
原民會
1. 研擬強化原住民、婦女、青少年與兒童對於氣候政策之事
前、自由、積極、有意義而知情的參與方式。
2. 補助大專院校開設相關課程。
3. 辦理中小學相關宣導。
4. 進行部落防災宣導與辦理安居交流座談會。
5. 推動原鄉地區傳統遺址及生態資源維護相關計畫。
6. 輔導、培訓文化及自然資源管理專業人才。
7. 2023年前，研析、推動有碳匯、碳視野的氣候變遷政策。
強化高齡者之社區支持網絡 衛福部 1. 結合在地資源，強化社區支持網路，加強高齡者之關懷訪
視服務，特別是獨居老人。
2. 進高齡者、高齡者之相關服務人員災害風險意識，運用智
慧科技與服務，降低高齡者面臨氣候變遷之災損影響。

25. ©ITRI. 工業技術研究院著作
能源部門公正轉型
對象
• 能源部門潛在影響族群
 保障再生能源設施建置的
相關利害關係人權益
 如保障漁民與農民權益，
不受能源設施興建影響
• 地方政府協作
 地方參與規劃與治理
• 公民參與
 預算的編列
 機制的設計與導入
議題
能源部門直接相關
• 電費調漲
• 勞工權益
 保障傳統電廠退役或轉型的相
關利害關係人權益
 提供轉型產業的勞工轉職輔導
、技能訓練、職涯教育
 店家轉型
• 財源基金
 碳費、基金
 政策立法
 分配正義、程序正義
涵蓋
• 發電業
• 煉油業
• 原住民族、偏鄉與可能因建置再生
能源設施受影響的族群
• 其他因能源轉型過程中可能受影響
族群(如離岸風電影響捕撈漁民生計)
• 高碳排產業
• 傳統車行
• 弱勢自營業者(易受能源價格影響之
小店面)
• 我國公正轉型
目前原則、政策內容、執行方式仍不明確，離實際運作仍有段距離。國內已有學者和民間團
體倡議以下公正轉型相關議題：
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26. ©ITRI. 工業技術研究院著作
小結：臺灣可借鏡的國際經驗
• 跨層級、跨部會的協調挑戰
– 常見基礎建設、產業升級、勞動力發展策略間缺乏協調機制
• 提前因應的作為
– 常見煤礦區衝擊後的支持，少見事前的問題盤點與因應作為
• 產業別以外，對於地區的重視
– 常見社區和在地經濟層面支持或當地土地復原的缺乏
• 究責機制的建立
– 透過委員會確保分配正義、肯認正義和程序正義被考量
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27. ©ITRI. 工業技術研究院著作
參考資料
• EU (2019). The European Green Deal.
• EU (2020). The Just Transition Mechanism: making sure no-one is left behind.
• Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment LSE (2018). Climate change and the just
transition: A guide for investor action.
• IEA (2021). Net Zero by 2050: A Roadmap for the Global Energy Sector.
• ILO (2015). Guidelines for a just transition towards environmentally sustainable economies and societies for all.
• Just Transition Research Collaborative (2021). Mapping Just Transition(s) to a Low-Carbon World.
• Krawchenko, T. A., & Gordon, M. (2021). How Do We Manage a Just Transition? A Comparative Review of National
and Regional Just Transition Initiatives.
• Scottish Government (2021). Just Transition: A Fairer, Greener Scotland.
• SEI (2020). Seven principles to realize a just transition to a low-carbon economy.
• World Benchmarking Alliance (2021). 2021 Just Transition Assessment.
• Wilgosh, B., Sorman, A. H., & Barcena, I. (2022). When two movements collide: learning from labour and
environmental struggles for future Just Transitions.
• 趙家緯 (2021). 格拉斯哥氣候峰會紀事：COP26對台灣帶來什麼啟示？
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28. ©ITRI. 工業技術研究院著作 28
全球淨零趨勢下的公正轉型發展
謝謝聆聽