La valutazione e le proposte di Franco Pesaresi all'audizione delle Commissioni riunite Lavoro (XI) e Affari sociali (XII) della Camera dei Deputati sul disegno di legge "Delega recante norme relative al contrasto della povertà, al riordino delle prestazioni e al sistema degli interventi e dei servizi sociali".

1. 1
Camera dei Deputati:
commissioni riunite: Lavoro (XI) e Affari sociali (XII)
Delega recante norme relative al
contrasto della povertà…
audizione
Franco Pesaresi
Direttore Asp “Ambito 9” Jesi (AN)
Comitato scientifico «Alleanza contro la povertà»
Roma, 11 aprile 2016

2. 2
L’importanza del DDL C. 3594
La presentazione del DDL 3594 è un evento politico di
grande importanza per il welfare italiano.
I suoi contenuti, in generale, sono apprezzabili, pur in
presenza di risorse non adeguate.
Spero in una sollecita approvazione da parte del
Parlamento ed in una oculata attuazione da parte del
Governo.

3. RIORDINO DEI SERVIZI SOCIALI
(3° parte Delega)
3

4. 4
Riprende il percorso riformatore
Dopo 16 anni (dalla L. 328/2000) riprende il percorso
riformatore dei servizi sociali che sono deboli e
straordinariamente disomogenei. Si tratta di un’ottima
notizia.
Nel merito si condividono i contenuti del DDL che
restituisce al Ministero un ruolo necessario di
coordinamento, di stimolo e di verifica (ed oggi poco
presente stante anche la normativa vigente) delle politiche
sociali.
Omogeneità territoriale e linee guida (contrarietà regionale ingiustificata ). Era
tempo.

5. 5
Verifica LEPS
Necessaria la previsione di attribuire al Ministero le
competenze sulle verifiche e il monitoraggio dei
LEPS.
Non ha significato avere i LEPS se poi non ci sono
organismi preposti alla verifica che essi vengano
rispettati.
Il modello di riferimento potrebbe essere quello messo
in piedi dal Ministero della Salute per i LEA: sistema
informativo, commissione nazionale, rapporto
nazionale, sanzioni e premialità.

6. 6
Gestione associata
L’implementazione della misura nazionale di contrasto
della povertà (e non solo) ha bisogno di una
organizzazione locale adeguata e solida e che
garantisca omogeneità di trattamento.
Stante la dimensione degli 8.000 comuni italiani (5.575
con meno di 5.000 ab. pari al 70%; solo 137 comuni
con +50.000 ab ) questo è possibile nei comuni più
grandi e, negli altri casi, solo con la gestione
associata. Bene dunque il DDL.

7. 7
Le ragioni per la gestione associata
• Garantire una distribuzione uniforme dei servizi
in tutto il territorio.
• Garantire una unica gestione al piano di zona.
• Garantisce i LEPS anche nei piccoli comuni
• Sviluppare economie di scala.
• Innalzamento qualità organizzativa.
• Migliorare i servizi sociali nel territorio.

8. 8
La spesa sociale associata è in
aumento?
• La spesa sociale 2012 era gestita per il 24,4% (era il
24,3% nel 2003) da forme associative (Ambito sociale, Comunità
montana, consorzio, Unione dei comuni, ASL, altro).
• Nel 2012 varie forme di gestione associata gestivano 1.709
milioni di euro (erano 1.262 milioni di euro nel 2003)
• % più alte: Trentino-AA 86%, Valle d’Aosta 63%, Friuli VG 54%, Piemonte
39%, Abruzzo 38%, Campania 36%, Toscana 34%, Veneto 32%.
• % più basse: Lazio 5%, Sardegna 6%, Marche 8%, Sicilia 9%, Calabria
10%, Lombardia 14%).

9. 9
Chi gestisce la spesa associata? (2012)
• Ambito/distretto/zona sociale 8,0%
• Consorzio 6,0%
• Azienda sanitaria 4,3%
• Altra associazione di comuni 3,6%
• Unione di comuni 1,5%
• Comunità montane 1,0%

10. 10
Tendenze gestione associata
• Negli ultimi 10 anni la gestione associata dei servizi sociali è
cresciuta in termini assoluti (+447 milioni) in linea con la
crescita della spesa sociale ma senza modificare le percentuali
di spesa che rimane del 24%. Come 10 anni fa.
• La modificazione principale si registra nella gestione delegata
alle ASL che si riduce gradualmente e costantemente
passando dal 7,5% al 4,3%.
• Questo ha permesso una crescita delle altre forme di gestione
associata intercomunale: soprattutto gli Ambiti sociali (+1,8%),
i Consorzi (+1,6%), le Unioni dei comuni (+1,1%). Ridotta di un
terzo la quota delle comunità montane.

11. 11
La dimensione ottimale
• La gestione associata ottimale dei servizi sociali si
realizza a livello dell’intero Ambito Territoriale sociale.
Altrimenti vengono meno parte di quei vantaggi
appena descritti.
• Per questo è importante anche la definizione dei
principi generali per l’individuazione degli ambiti
medesimi. Nella definizione della dimensione degli
ambiti occorre tener presenti gli obiettivi da
perseguire. Non troppo piccoli da non avere la massa
critica per operare né troppo grandi da risultare
troppo lontani dai comuni per cui si lavora. Ipotesi…

12. Dimensione degli ambiti sociali(2016)
Regione Popolazione x
ambito
Regione Popolazione x
ambito
Emilia Romagna 115.200 Marche 67.200
Toscana 108.600 Friuli VG 64.300
Lazio 101.000 Basilicata 64.000
Lombardia 99.900 Bolzano 63.700
Sicilia 90.900 Calabria 55.900
Puglia 90.000 Molise 44.800
Veneto 87.200 Trento 40.800
Campania 86.100 Abruzzo 37.500
Piemonte 74.100 Valle d’Aosta 32.000
Umbria 73.900 Liguria 22.700
Sardegna 71.300 Media 78.100 12

13. Distretti sanitari e ambiti sociali
Regione n. distretti n. ambiti Regione n. distretti n. ambiti
Basilicata 9 9 Puglia 49 45
Umbria 12 12 Lazio 48 55
Valle d’Aosta 4 4 Marche 13 23
Toscana 34 34 Veneto 26 56
E. Romagna 38 38 Trento 4 13
Molise 7 7 Lombardia 27 98
Sicilia 55 55 Calabria 18 34
Friuli V.G. 20 19 Liguria 19 69
Sardegna 22 23 Bolzano 20 8
Campania 65 67 Abruzzo 23 35
Piemonte 52 59 Totale 565 763

14. Distretti sanitari, ambiti sociali e CpI(14/4/16)
Regioni Centri per l’impiego Distretti sanitari Ambiti sociali
Piemonte 31 52 59
Valle d’Aosta 3 4 4
Lombardia 65 27 98
P.a. di Bolzano 7 20 8
P.a. di Trento 12 4 13
Veneto 45 26 56
Friuli Venezia Giulia 18 20 19
Liguria 14 19 69
Emilia Romagna 41 38 38
Toscana 43 34 34
Umbria 5 12 12
Marche 13 13 23
Lazio 35 48 55
Abruzzo 15 23 35
Molise 3 7 7
Campania 46 65 67
Puglia 44 49 45
Basilicata 8 9 9
Calabria 15 18 34
Sicilia 65 55 55
Sardegna 28 22 23
Italia 556 565 763

15. 15
Offerta integrata di servizi e
promozione accordi (comma 4 lett e)
• L’offerta integrata di servizi che diventa LEPS ha
bisogno di una serie di elementi predisponenti
che rendano possibile ed efficace l’integrazione
dei servizi.
• Per questo occorre rilanciare la coincidenza
territoriale fra ambiti sociali e distretti sanitari –
che non è mai decollata – per sviluppare
l’integrazione sociosanitaria.
• La nuova frontiera è che ci sia coincidenza anche
con i centri per l’impiego.

16. 16
Quali forme di gestione?
• Indicazioni regionali diverse
• Esperienze comunali ancora più diverse
• Ampie possibilità di scelta per gli enti locali
• Quali sono le caratteristiche delle varie modalità
gestionali?
• Per quale motivo scegliere l’una o l’altra modalità
gestionale?

17. 17
Caratteristiche delle forme di gestione
Convenzione
intercomunale
Unione dei
comuni
ASP Consorzio Azienda
speciale
consortile
Fondazione SPA o SRL
Partecipazione
di + comuni
Si Si Si Si Si Si Si
Partecipazione
della ASL
No No Teoricamente
possibile
Si Si Si Si
Partecipazione
dei privati
No No Si No No Si Si
Idoneità per la
gestione di tutti i
servizi sociali
Forte Forte Forte Forte Forte Media Debole
Idoneità per la
gestione di sole
strutture
residenziali
Debole Media Forte Forte Forte Forte Forte
Rappresentanza
istituzionale
degli enti locali
soci
Media Forte Forte Forte Media Debole Debole
Flessibilità di
gestione
Debole Debole Forte Media Media Forte Forte
Specializzazione
professionale
Debole Debole Forte Forte Forte Forte Forte

18. 18
CRITERI PER LA SCELTA GESTIONALE
• La forma gestionale ottimale e valida per ogni realtà non
esiste. Esistono necessità, obiettivi, caratteristiche particolari
di cui occorre, localmente, tener conto.
• Contano gli obiettivi posti, i soci che debbono partecipare
(pubbl. e privati) e i servizi da gestire e la dimensione del
bilancio da gestire.
– Servono enti diversi per la gestione solo di una residenza protetta o per la gestione di
tutti i servizi sociali, così come per un bilancio di un milioni di euro o di 10 milioni di
euro, o se si coinvolge l’ASL.
• Servono: Partecipazione, consenso, gradualità e un forte
indirizzo politico.

19. 19
Come promuovere la gestione
associata?
1. Siano i comuni a scegliere in autonomia la forma
gestionale associata più adatta che coinvolga tutti i
comuni dell’ambito;
2. La forma gestionale prescelta deve mantenere in
capo ai comuni il potere di indirizzo politico e di
controllo diretto.
3. Un quadro normativo nazionale adeguato. Risolvere
alcuni problemi (piccoli comuni, consorzi,
rappresentanza politica). Deve essere chiaro e definito
quali sono le forme gestionali che si possono scegliere.
4. Promuovere o incentivare gli Ambiti sociali che
realizzano la gestione associata.

20. 20
Gestione associata obbligatoria o
incentivata?
Alcune regioni hanno previsto la gestione associata
obbligatoria ed hanno anche esercitato i poteri
sostitutivi. Si può fare.
L’alternativa è quella di disincentivare finanziariamente in
modo significativo chi non fa gestione associata. Su
questo non devono esserci dubbi etici (penalizziamo gli
assistiti?). Già oggi ci sono territori che spendono 30 euro
a persona per il sociale mentre la media italiana è quattro
volte tanto. Non sono i finanziamenti statali a
determinare le differenze. Cambiamo le regole.
Più efficace l’obbligatorietà. Gli incentivi finanziari sono
troppo esposti alla variabilità regionale.

21. LA MISURA
NAZIONALE DI
CONTRASTO DELLA
POVERTA’
(1° parte delega)
21

22. 22
Grandi riforme del welfare sociale
Povertà ed
emarginazione
sociale
Non
autosufficienza
Prima infanzia
Germania (1961, 2003) Austria (1993) Francia (1970, 1975)
Austria (1970-1975) Germania (1995) Spagna (2005, 2008)
Francia (1998, 2006-2008) Francia (1997, 2001, 2007) Germania (2008)
Portogallo (1996) Spagna (2006) Portogallo (2006)
Spagna (1995-2000) Portogallo (1999, 2006)
Italia - Italia - Italia -
Grecia –
Fonte: C. Gori
Grecia - Grecia -

23. La povertà assoluta in Italia (Istat)
Anno % Persone
(Milioni)
2007 3,1%
(1,8 milioni)
2014 6,8%
(4,1 milioni)
23

24. Introduzione di una misura nazionale contro la povertà assoluta, EU 15
PAESE CON LEGGE PAESE SENZA LEGGE
Regno Unito Italia
Svezia Grecia
Germania
Paesi Bassi
Finlandia
Austria
Belgio
Danimarca
Irlanda
Lussemburgo
Francia
Portogallo
Spagna
24

25. 25
Quale priorità di intervento?
La gradualità e la progressione dell’intervento può essere una
necessità dell’attuale contesto economico ma poi occorrerà
dare attuazione a questa progressione. Garanzie?
Priorità corrette? Nuclei familiari con figli minorenni è una buona
scelta. Si investe sul futuro per ridurre le possibilità che si
diventi adulti senza gli strumenti per uscire dalla povertà. E’ il
tipo di intervento anche preventivo che massimizza l’efficacia
dell’intervento, in prospettiva futura.
Per questo forse è migliore di coloro che hanno in assoluto i redditi più bassi.

26. 26
Quale priorità di intervento?/2
Qualche perplessità invece per la priorità successiva (i soggetti con maggiore
difficoltà di inserimento e di ricollocazione nel mercato del lavoro). Chi sono?
Coloro che stanno in povertà assoluta hanno tutti grandissima
difficoltà di inserimento nel mercato del lavoro. Quelli che ne hanno
maggiore sono i disabili, gli adulti in età avanzata ed altri. Per alcuni
di questi però esistono delle misure.
Sono persone in straordinario bisogno ma in questo caso non so se
abbiamo argomenti per privilegiarli rispetto a coloro che hanno i più
bassi redditi in assoluto.
ELEMENTO POSITIVO: prevedere una «successiva» priorità significa
che ci sarà una successiva fase di sviluppo della misura con ulteriori
finanziamenti.

27. 27
Finanziare l’organizzazione locale
Condivido quanto indicato per i principi generalizzati per la presa
in carico (comma 2, lett e)) ma per garantirne la realizzazione occorre
garantire il finanziamento anche delle risorse per gli enti
locali (gli Ambiti sociali ) per i percorsi di inserimento sociale e
lavorativo e per la struttura organizzativa che se ne deve
occupare.
Comuni ed Ambiti sociali hanno una organizzazione ma che è
inadeguata per un programma di questo tipo. Dare la
possibilità di assunzioni a tempo indeterminato per un
programma non episodico.

28. 28
Inclusione e Welfare generativo
• I percorsi di inclusione non lavorativa devono essere ispirati ai principi del
welfare generativo.
• Il welfare generativo è quello che mette in condizione la persona aiutata di
contribuire con le proprie capacità ad accrescere la socialità, la solidarietà e
la ricchezza della comunità a cui appartiene. Si tratta di trasformare l’aiuto
ricevuto (spesso aiuto economico) in ore di impegno che il beneficiario
dell’aiuto offre in attività utili per la comunità e per sé stesso.
• Non è un percorso di inclusione lavorativa. Tali attività possono essere le
più varie: attività con i soggetti del terzo settore e con gli enti pubblici. Ma
anche le forme possono essere le più varie.
• Queste esperienze trasformano radicalmente la posizione della persona
aiutata che salvaguarda la propria dignità senza essere ridotto a semplice
assistito “guadagnandosi” l’aiuto ricevuto restituendo alla comunità con il
suo impegno ciò che ha ricevuto e realizzando un percorso di
accrescimento personale.

29. LA RAZIONALIZZAZIONE
DELLE
PRESTAZIONI
ASSISTENZIALI
(2° parte delega)
29

30. 30
La razionalizzazione delle prestazioni
L’ipotesi di razionalizzazione delle prestazioni di natura
assistenziale secondo criteri unificati di valutazione della
condizione economica (ISEE) è condivisa.
Oggi ci sono grandi ed ingiustificate differenze nei trattamenti
categoriali e nei sistemi di valutazione dei redditi (per singolo
o per famiglia con patrimonio o senza, con ISEE e senza ISEE).
Il sistema è iniquo e produce aberrazioni. Ci sono risorse
assistenza che vanno ai decili più alti.
La scelta da fare non può basarsi su ciò che è più conveniente
per il cittadino. Occorre una scelta equa in un ottica di Stato.
Scelta fra opzione corporativa ed opzione equitativa.

31. 31
Prestazioni assistenziali e
previdenziali (sottoposte alla prova dei mezzi)
Preliminarmente occorrerebbe definire normativamente cosa è
assistenza e cosa è previdenza. Purtroppo non esiste una definizione univoca
e condivisa dei termini . Ci sono spazi grigi.
L’Istat assegna al settore “assistenza” tutte le prestazioni non
assegnate ai settori “sanità” e “previdenza” e quindi in qualche modo
residuali. E con qualche decisione che può essere discutibile dal punto
di vista logico.
Infatti, gli studiosi collocano tra gli istituti assistenziali anche l’assegno
per il nucleo familiare e l’integrazione al trattamento minimo delle
pensioni in quanto non sottostanno ad una logica assicurativa e
presentano, anche nostro avviso, finalità di assistenza sociale mentre
l’Istat, invece, considera queste misure nella voce previdenziale.

32. 32
Riordinare anche le prestazioni
previdenziali (sottoposte alla prova dei mezzi)?
Il DDL tratta le prestazioni previdenziali sottoposte alla prova dei
mezzi. La domanda da porsi non è se tali prestazioni vanno
toccate oppure no.
La domanda da porsi è: la revisione della prova dei mezzi per
renderle più eque ed uguali per tutti (per esempio ISEE) lede i
diritti acquisiti oppure no? Ci sono già stati diversi casi in
questo senso (modifica delle condizioni di accesso o di determinazione dell’importo della prestazione).
Non mettere in discussione il mantenimento della prestazione
previdenziale ma rendere la prestazione più equa.

33. 33
Contatti
e-mail: franco.pesaresi@gmail.com
Blog: francopesaresi.blogspot.com/