Intervento di OpenCoesione al Corso di Banca d'Italia sulle "Politiche per la coesione territoriale": Finalità e modello di intervento delle politiche di coesione [riflessioni teoriche, istituzionali e di esperienza pratica]

1. Finalità e modello di intervento
delle politiche di coesione
[riflessioni teoriche, istituzionali e di
esperienza pratica]
Banca d’Italia - 18 novembre 2014
Paola Casavola
(DPS – Unità di valutazione UVAL)
1

2. Contenuti
• Brevi richiami teorici
• Definizioni e aspetti istituzionali
• Il modello di intervento (programmazione place
based e di medio-lungo termine - attuazione abile e
costante - partecipazione)
• Le aree/territori di intervento
• Programmazione comunitaria: differenze/
continuità tra ciclo 2007-2013 e 2014-2020
• Alcuni nodi della politica e del modello (di
tutti – del caso italiano)
2

3. Perché i differenziali ci sono e, soprattutto,
sembrano rinnovarsi in aspetti diversi?
• Nelle economie reali differenziali nei livelli di
sviluppo/benessere si osservano da sempre a varie
scale [tra Paesi, tra regioni, all’interno di regioni e città
… ] e molti scienziati sociali non si meravigliano del fatto
che permangano.
• Per il modello economico più semplice, differenziali
ampi e persistenti in presenza di possibilità di scambi e
mobilità dei fattori non corrispondono alle predizioni
della teoria …
• E’ un modello TROPPO semplice [anche per la scala
Paesi e regioni] o è SBAGLIATO?
3

4. Per gli economisti due risposte differenti
che comunque richiedono “policy”
• Il modello neoclassico semplice
– è valido e la tendenza alla convergenza c’è, ma ci sono
altri elementi da considerare (fattori complementari
come la qualità dei beni pubblici, rigidità istituzionali)
– non è valido (rendimenti crescenti, economie di
agglomerazione, processi cumulativi) e la tendenza
alla convergenza non c’è
• far funzionare lo Stato minimo, i mercati e
rimuovere gli ostacoli alla mobilità dei fattori
• … in più, “capire e darsi da fare” per promuovere
direttamente lo sviluppo 4

5. Le implicazioni però sono diverse.
Anche senza specifici riferimenti al Mezzogiorno, la
riflessione teorica e l’osservazione empirica
tendono a segnalare che non vi è motivo di credere
che lo sviluppo (o la convergenza) sia un fenomeno
comune, diffuso e naturale per tutte le aree. Se
così è, le condizioni relative possono anche
peggiorare…
Inoltre siamo comunque in un mondo con policy e
anche questo ha effetti cumulati che non sono
uguali per tutti. Il tempo storico conta moltissimo e
non si torna indietro. Intervenire è necessario, ma
difficile e non c’è conoscenza statica valida.
5

6. PERCHÉ ABBIAMO BISOGNO DI POLITICHE
DI COESIONE?
Sia il Trattato UE che la Costituzione italiana presentano
interessanti elementi di realismo
Implicitamente accettano che dinamiche naturali, il
mercato e anche alcune scelte di politica tendono a:
• differenziare molto le opportunità
• provocare esclusione
• lasciare comunità/territori indietro
Succede comunque e succede indipendentemente
dalle volontà degli individui e talora dei governi …
c’è una responsabilità collettiva a porvi rimedio
(parziale/totale ?) e quindi una necessità di policy
specifica

7. LA POLITICA DI COESIONE TERRITORIALE
• Trae fondamento e legittimazione dalla Costituzione italiana (art. 119
comma 5 – art. 3 comma 2) e dal Trattato sul funzionamento dell’Unione
europea (art. 174), che richiedono “interventi speciali” per promuovere
uno “sviluppo armonioso” (Trattato) e per “rimuovere gli squilibri
economici e sociali” (Costituzione)
• Ha lo scopo di incrementare le opportunità di sviluppo (crescita e
inclusione sociale) dei cittadini, indipendentemente da dove vivono
• Viene perseguita promuovendo sia occasioni di avanzamento economico
sia la quantità e qualità dei servizi pubblici, considerando le specifiche
esigenze e le caratteristiche dei diversi territori, in particolare i territori e
le comunità meno sviluppate
• L’Unione europea mette a disposizione circa un terzo del proprio bilancio
(Fondi Strutturali), mentre gli “interventi speciali” in favore di
determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni previsti
dalla Costituzione italiana sono affidati anche (sebbene non solo) a un
Fondo di Sviluppo e Coesione (ex FAS ex Fondo aree depresse)

8. COSA SI FA IN PRATICA
Le politiche di coesione finanziano programmi
e (alla fine sempre) singoli progetti (semplici o articolati)
con lo scopo di «cambiare qualcosa in meglio sul territorio»:
• Ottenere più competenze, capacità
• Migliorare l’ambiente produttivo in cui si muovono le imprese
• Migliorare il contesto in cui vivono le persone e le e comunità
• Recuperare soggetti e comunità esclusi
• Sostenere specifici progetti privati e pubblici che creano opportunità di
lavoro e reddito
… agendo per mandato soprattutto laddove le politiche ordinarie [che si
presume ci siano] non arrivano perché non possono o non riescono ad
arrivare
LA POLITICA è PENSATA largamente COME
STRUTTURALE con interventi che sono “trigger
mechanisms” di altre dinamiche…

9. 9
Una politica “place-based”
Il rapporto Barca (2009) che ha riconsiderato la politica di coesione UE
ha segnalato che la sua particolarità è quella di essere una politica di
interventi strutturali che possono intervenire in ambiti diversi, ma sono
‘non generici’, perché si costruiscono e si indirizzano tenendo conto del
contesto specifico che vogliono trasformare e in cui devono essere
realizzati
Una politica place-based è una strategia a lungo termine finalizzata
ad affrontare la persistente sottoutilizzazione di risorse e a ridurre la
persistente esclusione sociale in specifici luoghi attraverso interventi
esterni e una governance multilivello. Questa politica promuove la
fornitura di beni e servizi pubblici integrati adattati ai contesti e mira a
innescare cambiamenti istituzionali. Nell’ambito di una politica place-based
gli interventi pubblici si basano sulla conoscenza dei luoghi, sono
verificabili e sottoposti a sorveglianza; anche i collegamenti fra i luoghi
sono tenuti in considerazione.

10. 10
Una politica “difficile” ... che richiede
visioni e teorie di trasformazione
Per condurre azioni a finalità strutturale place-based (di
trasformazione permanente di situazioni e territori reali) è
necessario:
– Costruire una visione prospettica di quello che “si vuole
diventi diverso da quello che è” [come è fatto, come posso
descrivere, un mondo che funziona meglio di quello che
osservo in questo posto ?]
– Capire quali interventi possono innescare, favorire percorsi di
trasformazione, cioè costruire una teoria operativa del
cambiamento [cosa è meglio fare, quali le azioni di policy
possibili, per avvicinarmi alla situazione che mi sembra più
desiderabile in questo posto?]

11. 11
Programmazione di medio termine e
attuazione molto costante
• Il programma esplicito (l’insieme delle decisioni che si
prendono in partenza: le loro motivazioni e ambizioni di
risultato, i percorsi operativi che si sceglie seguire, i
tempi scelti per realizzarli e l’esplicitazione dei luoghi
dove si vuole intervenire).
• è l’elemento di fondo, metodologicamente
caratterizzante, indispensabile perché non si tratti solo
di risorse in più, ma di una policy chiaramente connotata
nelle ambizioni.
• Poiché il programma di trasformazione è
necessariamente di medio-lungo termie si presume
uno sforzo di attuazione abile, determinato e costante

12. 12
Partenariato
• E’ l’aspetto più potenzialmente vitale del modello
comunitario [oggi Codice di Condotta europeo].
• Ha due interpretazioni:
– Governance multilivello (partenariato tra livelli di
governo): non si può davvero intervenire in un
luogo all’insaputa di chi in quel luogo ha
responsabilità amministrative e sul terreno non si
può non avere alleati altri livelli
– Ascolto, collaborazione e co-decisione con le
rappresentanze degli interessi economici e sociali
che il programma va a toccare. Le organizzazioni
degli interessi economici, sociali e della società
civile hanno un ruolo formale.

13. 13
Un principio di utilità e non solo
democratico/valoriale
• Che ha un duplice fondamento teorico:
– il ciclo programmatorio è mediamente più lungo del ciclo
politico (quindi la base del consenso deve essere ampia)
– le politiche di trasformazione richiedono molta conoscenza
e informazione diretta e molta collaborazione tra soggetti
diversi
• Implica:
– apertura a modalità diverse di rappresentare le cose
– comprensione dei vantaggi dalla collaborazione
– capacità di ascolto e volontà di dialogo

14. Dove ? Le politiche di coesione
• nelle aree arretrate [definite su varia scala –
per i fondi strutturali UE regioni- NUTS2 e
all’interno di queste aree specifiche]
• … ma anche nelle aree (NUTS2) non arretrate:
cosa significa?
– In +vo: si considerano sub-aree in difficoltà
economica e sociale (aree interne – periferie)
– In – vo: la policy è sempre più “spuria” (e forse
alimenta le divergenze ….)
• Perché? Bilancio UE TROPPO MODESTO e
ECCESSIVA RETORICA … su one fits all …
14

15. La politica di coesione UE 14-20 (come
quella del 2007-2013) interviene ovunque
15
- Con intensità diversa, ma in
tutte le NUTS2 dell’UE
- Ed è una politica sempre più
spuria: non solo coesione
economica, sociale e
territoriale… ma anche e
apertamente con obiettivi di
rafforzamento competitivo di
aree già di frontiera avanzata
e con obiettivi globali
(Europa 2020)
- Tre tipologie d’area:
Meno sviluppate (LD)
In transizione (TR)
Più sviluppate (MD)

16. Bilancio UE 14-20 [rimane piccolo!]
16
La rubrica coesione
a prezzi correnti è
da un po’ sempre
quella:1/3 del
bilancio UE che
rimane attorno
all’1% del PIL UE ed
è … carica di
crescenti ambizioni.
Cmq è bene
riflettere sugli
ordini di grandezza:
la rubrica coesione
è 352 mld di euro; il
cd. piano-J sarebbe
di 300 …

17. La parte prevalente è comunque
per le regioni meno sviluppate
17

18. 2007-203 e 2014-2020 ciclo UE:
continuità e differenze
2007-2013
- Enfasi su integrazione tra
politiche nazionali e UE (QRSN)
- Orientamenti comuni, ma
libertà di interpretazione
- Più spazio territoriale e più
variegato su tipologie terr.
- N+2
- PO molto rilevanti: schema più
libero sul quadro logico
- Condizioni per l’attuazione:
verifica in itinere
- Chiusura a fine periodo
2014-2020
- Enfasi su obiettivi UE 2020,
solo politiche UE (AP)
- Regolamenti stretti, 11 OT
per tutti e ringfencing
- Minore spazio territoriale,
molta verticalità e urb pol.
- N+3
- PO molto rilevanti: schema
fisso sul quadro logico
- Condizionalità ex ante per
l’attuazione
- Chiusura annuale 18

19. 2014-2020: l’Italia continua a ricevere molte risorse
07-13 at current prices
14-20 at 2011 prices
Luxembourg
19
71.956
28.244
24.488
21.353
20.216
20.110
19.424
16.302
14.190
13.285
12.844
9.571
7.873
6.983
6.312
4.139
3.309
2.826
1.823
1.535
1.179
905
885
866
667
486
294
39
67.186
27.958
34.658
19.213
26.526
24.921
21.412
25.489
20.210
13.449
11.498
9.891
-
6.674
6.775
4.530
3.403
4.101
2.064
1.626
1.596
1.660
1.204
751
840
612
510
50
70.000
65.000
60.000
55.000
50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
-
Poland
Italy
Czech Republic
Romania
Spain
Hungary
Germany
Portugal
Greece
United Kingdom
Slovakia
France
Lithuania
Bulgaria
Croatia
Slovenia
Estonia
Latvia
Belgium
Sweden
Netherlands
Finland
Austria
Ireland
Cyprus
Malta
Denmark
total net of territorial cooperation, 14-20 total net of territorial cooperation, 07-13 Meuro
ITALIA
E’ una buona o una cattiva notizia? Nel Centro Nord - MD più di prima. Nel
Mezzogiorno: regioni TR perdono [ma sono state compensate per andare in pari],
LD stanno più o meno pari … rispetto al ciclo 2007-13.

20. ACCORDO DI PARTENARIATO ITALIA 2014-
2020 (risorse UE)
31,1 miliardi a prezzi
correnti
(FESR + FSE)
10,4 miliardi FEASR
537,3 meuro FEAMP
Accordo di Partenariato 2014 – 2020
22,2
1,3
regioni meno
sviluppate
regioni in
transizione
regioni più
sviluppate
22,2
7,6
1,3

21. AP 14-20 - allocazione FESR + FSE agli Obiettivi tematici per
categorie di regioni (solo risorse comunitarie, milioni di euro
correnti, valori programmatici)
21

22. Allocazione FESR e FSE agli Obiettivi Tematici (solo
risorse comunitarie, milioni di euro correnti)
22

23. ALLOCAZIONE FESR, FSE – concentrazione delle
risorse sulla Strategia Europa 2020
23

24. E le politiche di coesione nazionali?
• Se ne parla meno, ma sul medio-lungo periodo
nell’ultimo 15nnio hanno contato molto
• Formalmente ribadite: appostamenti consistenti
nella LS 2014 e considerate più complementari che
integrate… specializzazione (infrastrutture, ambiente)
• Ancora però in mezzo al guado : FAS/FSC 2007-2013;
PAC 2007-2013, FSC 2014-2020; PAC 2014-2020
• Difficoltà di finanza pubblica e incertezza/instabilità
di direzione politica (conseguente?) stanno
riducendo molto il ritmo degli investimenti pubblici
complessivi.
• Rimane il nodo delle politiche «ordinarie». 24

25. Evidenze rilevanti
SPA - SPESA PUBBLICA IN CONTO CAPITALE AL NETTO
DELLE PARTITE FINANZIARIE (anni 1996-2012; euro
pro capite costanti 2005)
25
1.500
1.400
1.300
1.200
1.100
1.000
900
800
700
600
Centro-Nord Mezzogiorno
Media 1.138
Media 1.273

26. NODI (da sciogliere o da tagliare ?), certamente da
discutere … anche sul piano teorico
• Orientamento delle politiche UE: sempre più verticali
e meno territoriali. Cosa significa ?
• Concentrazione verticale o affermazione del place
based? Si possono mettere insieme le cose? Come?
• Riflessioni cognitive/valutative: semplificate o
complesse?
• Capacità: le politiche di coesione funzionano solo
dove lo sviluppo c’è già?
• Il caso italiano: recriminazioni, impotenza e
rivendicazioni/proposte territoriali. Centralizzazione
versus Decentramento: Che fare?
• Più Mezzogiorno? Come? 26