9789865966799

1. 行政學基礎論

2. 2 第一篇 行政學基礎論

3. 1
公共行政的歷史發展
政治、管理、公共政策、公共性（重要!!!!!）
行政的意義 羅聖朋（重要!!!）
羅素與夏福利茲（重要!）
行政學的意義
行政學的特性
行政學的目的
行政學的原則議題
行政功能的特質
四大時期：傳統、修正、整合、專業的當代理論
行 研究行政學的方法
行政學的演進與發展
政 依時間：亨利、吳定（重要!!!）
學 行政學的典範論
的 依理論：丹哈特（重要!!）
基 運作的原則：憲政體制、公共利益、市場機能、主權特質
本
概 公共行政的運作 相似處
念 公共行政與企業管理的比較 相異處
公共行政的特徵
代表學者
大政府的任務與工具
行政國來臨與政府的新解 價值轉變
社會發展
政府成長理論 經濟混合
行政國與大政府 政治過程
科層習性
政治系統相關制度的限制
來源
行政權力 科層體制的自我條件成熟
評述
補充：行政權力擴張的理由與控制之道

4. 4 第一篇 行政學基礎論
第一章 行政學的基本概念
行政學即公共行政學（Public Administration）
，自 1887 年美國學者威爾遜
（ W. Wilson ， 後 來 成 為 美 國 總 統 ） 發 表 〈 行 政 的 研 究 〉 （ The Study of
Administration）一文後，此種以政府運作與管理為研究主體的學問，方受到
世人重視，而此文又常被稱為「行政學的濫觴」。
行政學常考名人榜
行政學者多如過江之鯽，唯下列學者在國家考試中常出現「生平事蹟」的
測驗題，他們對行政學的整體發展有舉足輕重的影響，請同學熟記。
一、威爾遜（Wilson）：
特色：行政學之父；擁有博士學位的美國總統。
名言：「行憲比制憲困難」 「行政是在政治的適當範圍之外」
； 。
主張：政治與行政分立。
著作：〈行政的研究〉（1887）。
二、古德諾（Goodnow）：
特色：美國公共行政之父；美國政治學會首任主席。
主張：政治為國家意志的表現，行政為國家意志的執行。
著作：《政治與行政》（1900）。
三、魏勞畢（Willoughby）：
主張：以三權分立為基礎；行政即為政府行政部門所管轄的事務。
著作：《公共行政的原則》（1927）。
四、費堯（Fayol）：
主張：
行政的五大功能：規劃、組織、協調、指揮、控制。
組織結構五大原則：OSCAR【目標、專業化、協調、權威、職責】。
四項管理原則。

5. 第一章 行政學的基本概念 5
著作：《一般管理及工業管理》（1915）。
五、懷特（White）：
主張：行政是為完成某種目的，對許多人所進行的指揮、協調、控制。
著作：《各國文官制度》 《公共行政研究導論》（1926）
、 。
六、古立克（Gulick）：
主張：行政是 POSDCORB；提出「分部化」；認為行政革新以追求效
率為主；「布朗婁委員會」主席。
著作：《行政科學論文集》（1937）（與尤偉克（Urwick）合著）。
七、賽門（Simon）：
特色：1978 年諾貝爾經濟學獎得主。
主張：行政是為達共同目的而合作之集體行動；行政人的假定；傳統
行政學只是「行政諺語」。
著作：《行政行為》（1947）。
八、張金鑑：
特色：中國行政學之父。
主張：十五 M。
著作：我國第一本行政學教科書《行政學理論與實際》（1935）。
九、戴伊（Dye）：
主張：公共政策是「政府選擇作為或不作為的行為」。
十、伊斯頓（Easton）：
主張：公共政策是「政府對社會價值從事權威性分配之行為」。
著作：〈政治學的新革命〉（1969）。
十一、加森與奧爾門（Garson&Overman）：
主張：以「PAFHRIER」代替「POSDCORB」。
著作：《公共管理》（1991）。
十二、羅聖朋（Rosenbloom）：
主張：以「政治」 「法律」 「管理」三個層面來解釋公共行政。
、 、
著作：《公共行政：管理、政治與法律在公部門中的瞭解》（1998）。
十三、夏弗瑞茲與羅素（Shafritz&Russell）：
主張：從「政治」 「法律」 「管理」 「職業」四種面向解釋公共行政。
、 、 、

6. 6 第一篇 行政學基礎論
十四、瓦爾多（Waldo）：
主張：行政國。
公共行政面臨認同危機。
推動新公共行政運動，明諾布魯克宣言的幕後推手。
名言：「歷史為政府帶來兩項傳統，政治是希臘的，行政是羅馬的」。
「如果行政是現代政府的核心，二十世紀的民主理論必須強調
民主行政」。
十五、歐斯壯（Ostrom）：
主張：民主行政典範（以公共選擇理論為基礎）。
著作：《美國公共行政的知識危機》（1989）。
十六、哈蒙（Harmon）：
主張：行動典範。
著作：《公共行政的行動理論》（1981）。
第一節 行政學的意義
壹、公共行政的歷史發展
一、部落國家時代－「神權迷信行政」
政府重要措施均要向神靈請示，巫師占有相當重要的地位。
二、封建國家時代－「宗法習慣行政」
此階段已開啟人類的農業時代，封建諸侯所運用之手段，即是「宗法制度」。
三、專制國家時代－「權力刑罰行政」
此時期行政表現出「朕即國家」
、「普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣」
，
君主的意志就是法律，憑藉強制性權力統治人民。
四、民主國家時代－「法益保障行政」
早期民主國家依法而治，採分權制度，以免權力過分集中，政府只是「守夜警
察」，政府的行政乃是人民自由權利之維護與合法利益之保障。

7. 第一章 行政學的基本概念 7
五、福利國家時代－「科學服務行政」
守夜警察的政府無能且無力，1930 年代後法治國家開始進入了「福利國家」，
此時政府職能日益擴張且複雜，開始以專門的科學知能為人民謀福利。
貳、行政的意義
一、基本的四個觀點
「政治」的觀點：
從政治觀點來解釋行政時，可分為兩種：一種是以「三權分立」為基礎，
如魏勞畢（W. F. Willoughby）認為「行政就是政府行政部門所管轄的事
務」。此種觀點的缺失在於，所有的公務機構（如：法院、國會等）都有
行政現象存在；所以不符合真正的行政意義。
另一種解釋方式係將行政包含在政治之內，認為政治的範圍廣、層次高，
行政的範圍窄、層次低。廿世紀初主張「政治與行政分立」最積極的古德
諾（F. Goodnow） 「政治是國家意志的表現；行政是國家意志的執行。」
說：
不過此觀點的缺失在於，政治與行政實在不易嚴格劃分，行政根本不能脫
離政治。
「管理」的觀點：
從「管理」（Management）觀點來解釋行政，是從廿世紀初企業界產生
了「科學管理」運動以後，政府鑒於企業注重效率及成本觀念，而能提高
生產力、使利潤倍增，於是想到將這些觀念與方法引入政府，以使政府效
率提高，許多行政學家以管理的觀點來解釋行政：
懷特（L. D. White）說：「行政乃是為完成某種目的時，對許多人所作
的指揮、協調與控制。」
費堯（H. Fayol）則認為行政就是：計劃（To Plan）
、組織（To Organize）
、
領導（To Command）
、協調（To Coordinate）
、及考核監督（To Control）
等五大項目所構成的功能表現。
古立克（L. Gulick）創造了一個〝POSDCORB〞的字來說明行政，它
代表七個內容：P＝Planning
（計劃）
、O＝Organizing
（組織）
、S＝Staffing
（人員）
、D＝Directing
（領導）
、CO＝Coordinating
（協調）
、R＝Reporting
（報告）、B＝Budgeting（預算）。
「公共政策」的觀點：
1970 年代後，有學者認為政府是政策的訂定與執行者，政策的規劃與執

8. 8 第一篇 行政學基礎論
行的結果所產生的一連串過程就是行政。其重要的定義包括：
伊斯頓（D. Easton）認為公共政策是「政府對社會價值從事權威性分配
之行為」。
戴伊（T. Dye）認為公共政策是「政府選擇作為或不作為之活動」。
丹哈特（R. Denhardt）認為公共政策是「合法性政府對於公共問題所作
的權威性陳述」。
安德森（Anderson）認為公共政策是「政府對於公共問題採取的有目的
行動方案」。
國內公共政策學者通常把政策運作過程分成五個階段加以研究：
政策問題認定：決策者在面對一個決策情境時，必須先認定其所真正
面對的問題及其產生的原因，對症下藥，解決問題。
政策規劃：政策問題一經認定後，政策分析官員就要規劃可能解決政
策問題的行動方案；亦即發展出適當且可以接受的方案之行動過程。
政策合法化：政策行動方案規劃完成後，尚須經過有權限的機關（如
首長、上級機關或立法機關），依照一定的程序進行選擇或審核，才
能具有拘束力。
政策執行：負責政策執行的機關人員，組合各種必備的要素，採取各
種行動，透過適當的管理與激勵手段，來完成政策所期望欲達成的目
標。
政策評估：利用有系統、客觀的方法，評斷政策執行的過程，以提供
現行政策運作的實況及其成果的資訊，作為政策持續、修正或終結的
基礎。
【圖：政策階段論的觀點】
「公共性」的觀點：
公共性的觀點和 1968 年美國的「新公共行政運動」關係密切。公共行政
學者認為當時的行政學研究和理論已經偏離社會所應關切的公平、正

9. 第一章 行政學的基本概念 9
義、自由等倫理價值，所以在瓦爾多（Waldo）的號召下，於紐約州雪城
大學召開研討會，出版《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》
，主張：行
政研究應和行政實務相結合，共同解決社會的現實問題；行政學者不應
強調「價值中立」
，而應該主動推廣重要的價值觀點，引領社會的價值認
同，對民眾負起責任。
「公共性」指公共行政的目標在實現公共利益，要求行政人員發揮「績
效」「回應」
、 、及「前瞻」三種角色功能；也就是公共行政必須彰顯公益、
實踐公共目的。
「公共性」使行政學術與實務具備了「正當性」
，也是評判
行政機關是否有效能的唯一標準。
二、綜合的觀點
奈格羅父子（Felix A. Nigro & Lloyd G. Nigro）對公共行政作以下的界定：
在公共環境中合作性群體的努力。
包含三個部門（行政、立法、司法）及彼此的關係。
在公共政策形成過程中具有重要角色，並為政治過程的一部分。
與私部門的管理在某些方面顯著不同。
在提供社區服務時與甚多私人團體與個人關係密切。
國內學者吳定等人認為行政的界定如下：
行政指政府或公共團體的組織與人員，透過政策運作過程，採取各種管理
方法，處理與公眾有關的事務，完成政府機關任務與使命的所有活動。
國內學者張潤書（2010）認為行政的界定如下：
與公眾有關的事務，須由政府或公共團體來處理者。
涉及政府部門的組織與人員（bureaucracy）。
政策的形成、執行、與評估。
運用管理的方法以完成政府機關的任務與使命。
以公法為基礎的管理藝術。
以達成公共福祉與公共利益為目的。
三、羅聖朋主張以「管理」 「政治」 「法律」來解釋公共行政
、 、
羅聖朋（D. Rosenbloom）依行政組織需要回應的三種價值觀：追求效率（管
理）
、民主回應（政治）
、權利保障（法律）
，設計出下列三種公共組織分析
面向：

10. 10 第一篇 行政學基礎論
管理
政治 法律
傳統的管理* 新公共管理*
合憲性、正當
經 濟 、 效 率 、 成本效能、對 代表性、回應 程序、實質權
追求的價值
效能 1 顧客的回應 性、課責 2 利、平等保
障、公正
組織結構的 理 念 型 官 僚 體 競爭、形同廠
組織多元論 裁決（抗辯）
設計 制 商
對事不對人的 個別成員、階
對個人的觀
案 例 、 理 性 的 顧客 團體成員 級成員、合理
點
行為者 人格
【註：傳統的管理與新公共管理皆屬追求組織效率的管理觀點，唯傳統管
理主張「大有為」的官僚組織，新公共管理主張「小而能」的市場
導向政府；二者約以 1980 年代為分界。】
四、羅素與夏福利茲的觀點
羅素（E. W. Russell）與夏福利茲（J. M. Shafritz）從政治、管理、法律及職業
等四個角度界定（引自林鍾沂，2004）：
公共行政的政治界說：
公共行政不能脫離政治，公共行政因深具公共性而有別於企業管理。公共
行政的政治界說圍繞在政治本質的探討上：
公共行政指政府的作為：公共行政涵蓋了政府各部門所從事的各式活動
與功能（包括：行政、司法、立法、監察、考試等）。
公共行政涉及直接和間接的向民眾提供服務。
公共行政為公共政策制訂循環的一個階段：公共行政並不只侷限於政策
執行，其活動與公共政策範圍同樣廣泛，兩者密不可分。
公共行政在執行公共利益：公共行政被寄予厚望去達成公共利益的目
標，公共利益是主要的哲學論點。
公共行政要以集體的力量去完成個人無法單獨為之的事情：公共行政是
社群精神的表徵，旨在提供公共財。所以公共行政的主要活動是關係全
1
經濟（economy）指「成本最少」，效率（efficiency）指「獲益與成本的比較」，效能（effectiveness）指
「達成目標的程度」 上述三種指標合稱
； 「3E 標準」 晚近學者主張將三者結合 稱為生產力
。 ， （productivity）
或績效（performance）。
2
代表性指「公務員應代表人民的利益」，回應性指「公務員必須回應人民的需求」，課責指「公務員應
對執行公務的結果負責」。

11. 第一章 行政學的基本概念 11
民福祉的基礎建設。
公共行政的管理界說：
公共行政從政治學中獨立出來，泰勒（F. Taylor）、費堯（H. Fayol）、古
立克（L. H. Gulick）等早期管理學者，乃至晚近的新公共管理（New Public
Management），均強調公共行政的管理面向：
公共行政為政府行政部門的活動：行政機關的運作代表將全民託付的法
案付諸實施。
公共行政為管理專業：一般行政運作展現在中層管理者（事務官）的身
上，他們負責政策的執行與解釋，以及日常事務的運作。
公共行政為官樣文章的米老鼠：曾任美國總統的雷根曾抱怨：「美國政
府達成預算的政策，就像政府機構最不負責任的米老鼠戲碼。」將米老
鼠用在公共行政上意味「官樣文章」（Red Tape），象徵過分拘泥於慣
例。
公共行政是藝術，而非科學，反之亦然：行政實務兼具藝術與科學兩者。
公共行政的法律界說：
公共行政是國家主權觀念的作為，其運作無不涉及到法律的規範。
公共行政指法律的運作：公共行政是執法的工具。
公共行政是種管制：除了服務，政府也實施管制。例如古時漢摩拉比法
典規定：「若房子倒塌壓死人，則蓋房子的泥水匠處死。」
公共行政為國王的恩典：公共行政最早的意義之一是國王給予貴族和平
民的恩賜和犒賞；現代國家的福利制度亦源於此種道理。
公共行政是盜竊行為：公共政策（尤其是福利政策）的倡導，代表著社
會資源的重分配，其目標乃將一個人的福利與利益加以重新分配而轉移
給另一個人。所以自由派人士認為政府政策無異是種盜竊。蕭伯納（G.
B. Shaw）即言：
「政府總是倚賴某人的支持，竊取另一人的資源而作移
轉性支付。」
公共行政的職業界說：
公共行政是種職業類別：即以公職為業，在政府機關中工作的人。
公共行政是文稿競賽：公務生涯的成敗和個人的寫作能力密切相關。
公共行政是行動中的理想主義：許多人滿懷理想進入行政組織，一方面
想一展長才，一方面也抱著高尚情操，希望藉著組織的力量，完成個人
的志業和服務社會的偉大理想，如同「在山丘上建造城市」。
公共行政是種學術領域：Wilson 在〈行政的研究〉主張「行政的領域

12. 12 第一篇 行政學基礎論
是企業的領域，應從政治的即興之作與爭執中掙脫出來」以及「行政的
問題不是政治的問題，雖然政治設定行政工作，但不應操縱辦公室的運
作」
。此乃因為「經營憲法比設計憲法更加困難」
，行政運作著重於管理
政府的細節，故公共行政應探討組織的組成與方法，以探究：
何者是政府應恰當完成與成功完成的事情？
政府如何以最高的效率和最少的金錢或能源花費來完成這些事情？
但作為獨立的學術領域，公共行政在建構學術認同上常有下列爭議：
公共行政始終無法擺脫與政治學的關係，在許多大學仍被安排在政治
系之中。
公共行政又從企業管理學中吸取專業，趨向於建立一般管理原則。
即使在大學裡設有公共行政學系，學程課題卻又呈離散之勢。
因此。瓦爾多（D. Waldo）於 1975 年感嘆道：
「公共行政面臨『認同危
機』，雖大肆擴張其邊緣，卻沒保留並創造其核心」。
公共行政是種專業活動：所謂「專業」，包括：
涵括一種全職的職業；
具備一種規範、行為期望或倫理典則（a code of ethics）；
為提升並維護該種水準而設立的專業組織；
專業化知識是以教育、訓練為基礎；唯此種知識須經正式鑑定過程始
可證明；
以服務為導向；
專業人才於決策時，享有一定的自主權，唯此種自主權需以落實責任
為限。
由於公共行政已從其他的學門吸收了各項的專業技能和知識，使得行政
知識趨於專業主義的水準。
參、行政學的特性
學者吳定（2009）認為所謂行政學就是對行政現象與事實作有組織有計畫
的科學研究所獲得的原理、法則、和系統的知識。它具有下列六大特性：
一、行政學具方法性、工具性
行政學是針對複雜的行政現象與事實，探尋共通的條理與法則，以此些條理及
法則作為處理機關業務，及解決問題的工具。

13. 第一章 行政學的基本概念 13
二、行政學是系統性、組織性
行政學是以科學方法為基礎，對各種行政現象與事實作系統性與組織性的觀
察、實驗、比較、分析、及研究所得到的系統知識。
三、行政學具客觀性、實際性
行政學所研究的現象或事實，多為各機關最常見的問題，所以它是一門實際可
行的學科。
四、行政學具創新性、進步性
行政現象與事實隨著時代的演進而改變，因此行政學所採用的理論、法則、方
法等，也必須不斷的創新改進，才能有效的解決各種問題。
五、行政學具綜合性、科際性
研究行政現象與事實，必須採取全方位的觀點，需要擷取各種學科的理論與方
法做為基礎，諸如：政治學、心理學、法律學、人類學、統計學、經濟學、管
理科學、歷史學、及倫理學等有關的知識。
六、行政學是正義的、公平的
行政學所追求的目的是公共利益與全民福祉的充分實現，其所運用的手段皆是
為達成此等目的所設計的。
肆、行政學的目的
學者張潤書（2010）認為，行政學的研究有下列四項目的：
一、提高行政效率／效果
效率與效果是一體之兩面，所謂效率（Efficiency）是指運用資源的程度與能力，
凡是能夠將人力、物力、財力、及時間作最妥善分配者即是效率；而效果
（Effectiveness）則為達成目標的程度，是指資源運用以後所產生的結果，凡
是完全達成目標者即為效果。
二、促進行政的現代化
行政現代化的條件：

14. 14 第一篇 行政學基礎論
科學化：政府公務員在處理公務上要具有科學化的精神並運用現代科技，
這樣才能使政府的業務現代化。此外，科學化的行政還可表現在公務設備
與器材方面，例如電腦的設備。
制度化：是指政府及其公務員在推行政務或執行業務時皆有法令規章及標
準為依據，不是隨心所欲、為所欲為，當然更沒有特權。政府行政的特性
乃具備了下列幾點：
公務人員皆有固定和正式的職掌，依法行使職權。
政府組織型態係一層級節制的體系。
人員的工作行為和人員之間的工作關係是「對事不對人的關係」。
公務人員的任用、薪資、獎懲、及升遷等，皆依據法規。
法規並非永不改變，應隨時代的進步而做適當的修正與改進。
民主化：包括公務員的民主修養、民主的領導方式、決策參與、行政授權、
及意見溝通等。
專業化：現代政府的公務人員必須由具有專門知識的人來擔任，政府為適
應時代進步，分工也日趨細密。
適應性：現代的政府，首先要有現代化的公務員，也就是公務員心理上具
有適應能力，能隨著時代變遷而調整想法與做法，就是「革新必先革心」。
效率性：現代化的政府自必是有「能」的政府，早年國父提出的「萬能政
府」或是現在的「小而美」政府主張皆是要促進政府的現代化。
三、培養行政通才
專家常有「知偏不知全」「見樹不見林」的偏見；同時，專家本身也都自視甚
、
高，易犯「本位主義」的缺點。基此，培養行政通才便十分重要，行政通才必
須知識廣博、思慮平衡、眼光遠大，並具備領導的能力。
四、促進行政的公平與正義
1968 年在瓦爾多（Waldo）的領導下，學者在雪城大學（Syracuse University）
舉行了一次革命性的行政學術研討會，號稱「新公共行政運動」。認為行政學
不只是追求效率，更應增進全民的福祉與利益，故應以公平、正義為目的，同
時還要考慮到弱勢團體的特別照顧，所以行政學不應侷限在公部門本身的組織
與管理，而應放眼於人民的公共利益。

15. 第一章 行政學的基本概念 15
伍、行政學的原則議題
學者吳定（2009）認為現代公共行政是在下列原則指導下所進行的：
一、法治原則
依法行政是現代公共行政的特徵，也是對政府的要求。依法行政是依法治國的
核心內容，要求政府必須在法律的框架內行使職能。法律不僅是對政府權利和
義務的規定，也是對政府行為的制約，以防止政府濫用權力，傷害公民和社會。
二、服務原則
政府的本質是為人民服務的，大眾與政府的關係是一種委託人和代理人之間的
關係。顧客至上意識或人民大眾至上意識是政府行為的一個起點。
三、效率原則
效率包含兩層意思：
政府活動的有效性：有效性的基本層面是活動的合法性，其次是體現活動
的效益，包括社會效益和經濟效益。
政府活動追求的目標是以盡可能少的投入取得盡可能大的產出，成本效益
在分析為政府活動重要的考慮內容之一。
四、責任原則
責任是與權力相對而言的，政府擁有權力，同樣應當負有相應的責任。責任原
則包含兩個層面：一是政府的行為對社會大眾負責，輕率、魯莽、不計後果的
政府注定會給社會帶來災難；二是政府對自己的行為負責，對自身的失職、失
誤承擔相應的責任。
陸、行政功能的特質
行政部門為履行政府職責所發揮出來的功能，具有六點特質（吳定，2009）：
一、基礎性
行政功能是政府的基礎，公務員執行公務就是行政功能的表現，其目的在完成
政府使命以達成國家目標，謀求全國人民的最大福祉。因此國家必須強化行政

16. 16 第一篇 行政學基礎論
功能，致力行政革新。
二、服務性
行政工作是服務性的工作，公務員是為民服務的公僕。政府的服務表現經常成
為民眾支持政府程度的決定因素。
三、強制性
政府是公權力執行者，行政功能具有強制性，如果人民違犯法令，政府可以依
法處罰。
四、行動性
公務員表現的行政功能，即是有效解決公共問題，這是行動家的特徵。一個能
迅速而有效解決問題的政府，便是一個有效能的政府。
五、完整性
行政功能是整體一貫的，可從兩方面觀察：
各級政府之間，是上下一體的行政系統，中央與地方的區別只不過是權責
大小或管轄範圍不同 所以中央政府與地方政府必須相互配合 通力合作
， ， 。
儘管政府各部門的工作性質不相同，但追求人民福祉的目標是一致的。
六、藝術性
公務員處理的業務或要解決的問題，固然有許多案例或法則可循，但還是有許
多是無法可循的，再加上現代社會變遷快速、問題複雜，行政工作必須憑藉人
員的聰明才智以隨機應變、因事制宜，這就是藝術性─運用之妙存乎一心。
專題補充
一、行政管理
行政管理又稱「公務管理」，以下為陳德禹教授《行政管理》的重點：
行政管理的定義：
政府行政部門的管理工作。

17. 第一章 行政學的基本概念 17
推行政令、管理公務的方法、技術、程序、規範。
以科學方法處理行政機關的業務。
行政管理的資源：
組織結構。
人員。
財物。
科技。
行政管理的範圍：
行政組織：
組織結構：層級化、分部化。
組織行為：互動、衝突、整合。
組織發展：員工與組織的變遷。
行政運作（行政的動態現象）：
訂定政策：行動的指引。
行政計畫：各部門確定目標、達成目標的手段。
行政領導：遂行任務的管理藝術。
行政溝通與協調。
人員激勵：了解成員需求、激發工作意願。
公眾關係：爭取公眾了解、支持、信任，發展組織與公眾的良好
健全關係。
人事行政：政府人力資源的運用及管理。
財務行政：預算、收支、會計、決算、審計。
公務管理：物力資源的管理（環境、文書、資訊、事務）。
公務倫理：公務員應有的道德、倫理規範，以及正當行為的標準。
行政管理的精神：
強調科學管理：新、速、實、簡的科學辦事精神。
重視人性化管理：人是管理的中心。
增強民主化管理：以自由、自主、平等的精神加入行政措施之中。
注重整體運作：視組織為系統，整合工作、人員、管理三種概念，
並重視協調。
效率觀的擴展：從重視「量」的效率（efficiency）觀到重視「質」
的效能（effectiveness）觀。
權變觀念受重視：沒有最好的管理方法，需視工作與人員特徵而定。

18. 18 第一篇 行政學基礎論
研究發展之重視：研究與發展是人類進步的動力，也是管理的基礎
工作。
二、行政（administration）與管理（management）的分野
行政（administration） 管理（management）
藝術（智慧為主） 科學（知識為主）
政策 執行
價值 事實
較高層次 較低層次
戰略 戰術
質的 量的
人性的 物性的
思慮的 行動的
一般主義 特殊主義
公務的推行，目的取向，通盤籌 事 務 處 理 ， 手 段 取 向 ， 具 體 技
劃 術、方法、程序
成 員 以 集 體 合 作 的 努 力 達 成 機 在行政工作過程中，使用的各種
關任務的活動 制度與方法
決定組織、政策、目標 使用組織、完成政策、達成目標
第二節 行政學的演進與發展
壹、行政理論的四大時期
行政學的發展過程，從二十世紀以後，吳定教授認為大體上可分為四個階段：
一、傳統理論時期（X 理論時期）─詳見第二章
以「科學管理」（Scientific management）為基礎，重視效率觀念，約自 1900
年至 1930 年代。可分為三大派別：
管理技術學派：以著重改進基層人員的工作方法為著眼點，他們研究如何
減低成本、增進效率，代表人物為泰勒（F. Taylor）。
行政管理學派：注重中、上層管理人員之管理方法之改進，以費堯（H.
Fayol）、古立克（L. Gulick）等人為代表。費堯認為行政之要素有五：規
劃、組織、指揮、協調、控制；做到這五點正是管理人員之職責。
官僚體系（科層型模）學派：以德人韋伯（M. Weber）為代表，其重要理

19. 第一章 行政學的基本概念 19
論為：一切依法辦理；嚴格的層級節制體系；依功能不同而分工；
對事不對人（impersonality）
；以工作能力決定任用及升遷；工作程
序的系統化及制度化。
二、修正理論時期（Y 理論時期）─詳見第三章
以「行為科學」（Behavioral Sciences）為基礎，重視人性觀念，約自 1930 年
代至 1960 年代。
此一時期主要在修正傳統理論的不足，主張以人類行為及工作動機作為研究的
重點，從「人群關係學派」（Human Relations School）開始，運用心理學、社
會學、統計學、人類學及政治學等方法研究管理中「人」的問題，因為人是管
理的中心，組織中的社會、心理等與人有關的因素，才是管理的主要問題。
三、整合理論時期（Z 理論時期）─詳見第四章
以「開放系統」及「權變途徑」為基礎，重視動態的組織觀念，約自 1960 年
代開始以迄目前。
系統的方法將組織視為與外在環境保持互動的開放系統，它自外在環境「輸入」
所需要的各種資源與資訊，然後加以轉變而產生產品或服務等向外在環境「輸
出」。這種生生不息的循環形成了社會各組織間的相互依存關係。外在環境的
變化也會衝擊到組織的運作，產生了「權變途徑」與「生態觀念」，每一個組
織都有自己的一套運作方法，巧妙各有不同。
四、追求專業的當代近期理論
1970 年代開始，行政學界開始思考如何突破「借用學科」衍生的「認同危機」，
故行政學欲建立「學術識別系統」（academic identity system）
。1970 年代及其
後的觀點可分為三大學說：新公共行政（New Public Administration）
、黑
堡宣言（Blacksburg Manifesto）與新公共管理（New Public Management）。
前二者立場相近，被稱為公共行政的「新左派」，肯定行政人員及政府機關的
角色功能，是憲政治理過程的正當參與者。新公共管理則強調向企業取經、引
進市場機能、講究成果，被稱為公共行政的「新右派」。

20. 20 第一篇 行政學基礎論
筆者叮嚀
接下來的「研究方法」與「典範」難度較高，但頗有助於行政學的融會貫通，若
初學者覺得較為艱澀，可在讀完第二到四章後再回頭來念，必能有另一番感觸。
貳、研究行政學的方法
張潤書教授認為行政學的研究方法可分為十三種（張潤書，2010）：
一、法則的研究（Golden-rule approach）
著重於「原則」的建立，為「應如何」的研究。
二、事實的研究（Fact-finding approach）
著重事實真象的探求，凡是能解決問題的方法就是實用的，不必拘泥法則或定
律，為「是什麼」的研究。
三、靜態的研究（Static approach）
著重組織結構、權責、法規等研究，也稱為「結構」的研究。
四、動態的研究（Dynamic approach）
行為科學興起後，認為組織的主體是「人」，必須瞭解機關組織人員的交互行
為及活動。
五、比較的研究（Comparative approach）
就各國橫向的現象異同進行比較與檢討，例如比較法國與美國的考選制度何者
較佳，以作為本國改進的參考。
六、生態的研究（Ecological approach）
由於各國國情不同，對一國有利的制度，也許對他國有害；所以要比較的話，
應該從生態的觀點來看。
七、生理的研究（Physiological approach）
學者研究員工的生理需求與條件，目的在滿足員工各種生理需要。